論組織韌性視角下基層政府治理負荷的消解

文/李偉 陳那波

問題的提出

在壓力型體制下，由規模變量所帶來的治理負荷往往堆疊到基層，導致基層政府在應對復雜任務情景時因注意力分散和組織規模負效率而產生資源的“內耗”與行動能力的不足。因此，對基層政府能力的討論有必要突破以往研究對組織內部資源要素和控制能力的關注，將治理負荷這一情境變量帶入其中，探究在任務情景日趨復雜，行動資源難以充分回應任務需求的現實約束下，如何通過具有靈活性和適應性的組織手段消解基層政府的治理負荷，進而有效提升其完成復雜治理任務時的整體行動能力。

規模變量：基層政府治理能力的現實基礎

無論是在宏觀的國家治理還是在微觀的基層治理實踐中，由規模變量所帶來的不同治理負荷都深刻嵌入政府治理的實踐中，并對政府組織結構設置、資源配置、協作過程、治理效能等方面產生深刻的影響。一方面，治理規模的擴大、利益的分化、關系的交雜，不斷衍生出復雜的社會問題且催生了新的治理需求。尤其是在橫向空間差異和歷史文化差異較大的轄區范圍內，由異質性所帶來的公共服務供給和社會秩序維持的邊際擁擠成本被不斷放大。另一方面，規模的擴大必然要求增加科層組織縱向層級鏈條和橫向治理單元。而隨著政府組織規模的擴大和等級鏈條的延長，處于不同結構位置上的組織成員所擁有的信息也就越分散，信息不對稱現象更加明顯，組織規模的負效率也愈加顯著?？梢哉f，政府治理過程中的制度安排與治理模式選擇在很大程度上取決于政府應對規模負荷與治理成本的能力。

基層政府的治理負荷往往是由治理內容與權威分配方式所決定的，具有剛性特征。在政府組織的常規運行中，上級政府通過行政發包的方式將各項任務逐級“發包”給基層政府，并通過目標管理責任制等方式對基層政府的任務執行結果進行考核和獎懲。在這種逐級發包的管理模式中，由規模變化和訴求累積所帶來的治理負荷必然最終傳導、沉淀至基層政府。但是，基層政府所處的結構位置決定了其在應對治理負荷時面臨著更多的約束條件。首先，由于基層政府需要直接回應社會需求，在當前“壓力型”治理體制下，經常處在“上壓下頂”的夾板困境之中。其次，由于基層政府權力有限，且權力和行動資源基本來自上級授予，因此基層政府的行動往往無法根據規模負荷進行靈活增減調適。

可以說在當前的治理語境中，規模負荷往往由國家轉移到地方，再逐級轉移到基層。這一系列的制度和結構特點都放大和加劇了基層政府所面臨的規模負荷。也就是說，相對于宏觀的國家治理的規模負荷而言，基層政府所面臨的規模負荷更加具象，也更加復雜。當我們把基層政府所面臨的治理負荷帶回到治理實踐中時，由層級行政派生、社會需求回應、科層冗余程序所帶來的沉重任務負荷往往會造成基層政府注意力和行動資源的分散，進而導致其整體治理效能的衰減。因此，思考如何消解基層政府的治理負荷，減少行動過程中的內外部交易成本，使其能夠更加從容、高效地進行資源配置，提升基層政府整體行動能力具有重要的現實意義。

“網絡—結構—技術”：從組織韌性看基層政府治理負荷的應對邏輯

基層政府的結構位置決定了其在面對關涉權威分配、資源配置、規章程序等剛性制度時，難以通過自下而上的途徑突破。因此，在沉重的治理負荷中，基層政府必須具有高度的組織韌性來應對由制度剛性所帶來的組織職能與行動資源間的張力?；鶎诱M織韌性的核心內涵在于通過具有靈活性和適應性的組織安排來應對不斷變化的外部壓力對政府行動安排的擾動，使基層政府在復雜的環境中始終能夠回歸常規的運作程序。具體言之，這不僅包括培育社會協同治理以減輕政府職能負荷，而且還包括應用具有適應性的內部結構網絡和執行性技術手段，以減輕冗余的工作程序負荷和行動過程中的交易成本負荷，使有限的行動資源能夠得到集中、高效的配置與使用。

其一，從政府外部的任務情境來看，在厘清政府職能邊界的同時，構建制度化的協同網絡激活社會資源動員能力和社會管理功能。在面對壓力時，基層政府的組織韌性需要有向外疏壓的制度化途徑。消除政府機構職能和能力之間存在差距的一般辦法即在于使政府機構的角色“與其現有能力相匹配，以提高公共資源使用的有效性和效率”，通過有效的制度供給為基層政府建立合理的職能邊界，使其能夠集中于基礎性工作，避免職能泛化而導致能力潰散。然而，從政府角色中分離的職能必須有相應的主體承接，不然就形成了治理的真空地帶。因此，厘清政府職能邊界并不是只從政府自身出發，關鍵在于政府能夠動員、整合市場與社會資源，建立制度化協同網絡的能力。

其二，除了外部的制度化壓力疏導機制外，從政府內部通過靈活且具有適應性的組織結構安排減少資源內耗、提升資源配置效率也至關重要。與基層政府治理效能直接相關的另一個層面在于資源配置效率，近年來，越來越多打破常規的任務組織模式頻頻出現，在具體的任務執行中，我們經常也可以看到以目標結果為導向，通過項目進行財政轉移和資源傾斜的打破常規模式的政府行動。這些在基層出現的不同形態的組織模式能有效緩解由于規模之累和資源約束所帶來的治理能力不足和委托代理風險等問題，將有限的資源集中到更為緊急或更為重要的任務中，以獲取最大的治理績效。因此可以說，這些不同組織模式的選擇其背后往往蘊含著治理過程中的成本考量和治理資源分配邏輯。

其三，在政府的內外行動過程中，通過技術手段的應用壓縮由層級和空間帶來的距離感，擴展組織行動的工具性支持，是提升基層政府治理效能的另一韌性支撐。一方面，技術手段的應用可以提高工作效率，使基層政府工作人員從部分程序性的任務中解放出來，以此緩解規模帶來的壓力。另一方面，技術也帶來了政府內部的管理模式變革，有助于打造一個反應靈敏、溝通順暢的政府。當前，各級政府越來越重視信息技術和數字手段的應用，從稅收體制的完善，到量化考核指標的設計，再到公共服務的供給、政務信息公開等，都涌現了大量的創新實踐，為提高行政效率、加強治理能力建設提供了技術支持。

組織韌性視角下基層政府治理負荷消解的行動路徑

（一）構建制度化協同網絡，減輕基層政府職能負荷

政府治理有效性的關鍵在于所擁有的資源能力與所承擔的治理內容的匹配程度，或根據其能力大小劃定職能邊界以及根據其責任內容配置相應的權力和資源，以賦予其與職責相匹配的行動能力。從控制治理的規模負荷、提高行政效率的角度出發，有必要通過制度安排控制政府職能邊界，通過“以簡馭繁”的方式，將政府確切定位在有限有效政府上。如何通過正式的制度安排，“在保證合法和有效的秩序的前提下，將市場還給市場，將個人還給個人，發揮市場、社會和個人的作用”是消解基層政府規模負荷的重要思路。除此之外，基層政府還必須具有與社會合作、引導社會有序參與的能力，并將這種協同參與以制度化的形式固定下來，即自下而上地培養制度能力。制度能力作為西方城市治理理論中的一個分析性概念，指的是在治理場域中培養一種政府、市場、社會能夠整合資源、協調合作的合作文化與制度化合作網絡。這種自下而上所建構的制度能力，一方面能夠為基層政府提供非制度性資源支持，提升基層政府的行動能力；另一方面能夠建構一種社會資本的培育環境，為社會中的不同利益群體提供溝通與合作的平臺，減少因利益分化而帶來的基層政府的治理壓力與治理成本。

具體而言，制度化參與網絡的構建不僅能夠使政府更加清楚地了解社區居民的現實需求，同時還有助于構建社區與政府之間、社區居民之間的信任網絡，進而克服集體行動的信任危機，獲得更好的整體績效。這可以為解決基層政府所面臨的治理負荷和資源約束提供穩定的、制度化的途徑。其不僅在很大程度上能夠使那些消耗了基層政府大量精力和管理資源的利益協調、沖突化解性任務在居民參與網絡中自動消化，同時還能為政府帶來大量社會性治理資源。而基層政府更多通過政策引導或有限的財政資源投入以撬動更大范圍內的社會治理資源的投入。

（二）增強組織結構調適性，消解冗余程序負荷

政府在治理行動中都有其特定的交易成本，不同的組織模式和組織過程有著相應的比較優勢和成本代價。常規的科層組織結構提供了一個穩定的逐級委托—代理模式，以保持政令的統一。但同時也面臨著諸如制度規則僵化、縱向監督反饋困難、橫向協調成本過高等問題，使原本就處于任務—資源矛盾中“脆弱 ”的基層政府不得不花費額外的資源和精力解決內部的交易成本問題。

對于基層政府來說，由組織結構所帶來的治理成本主要體現在三個方面：其一，任務的“層層加碼”；其二，冗余性的監督活動；其三，橫向溝通協調。當科層制中的“官僚病”經制度化嵌入組織結構中時，往往會導致處于行政末梢的基層政府因組織的“負效率”而陷入責能困境。從組織結構來看，基層政府行動能力建設的重要路徑在于如何提升政府組織的靈活性和韌性，以減少由制度化結構所帶來的冗余工作和資源內耗。這一方面要為基層政府提供一種因有效性需要而繞過層級的組織工具，另一方面也需要在穩定的縱向垂直結構基礎上發展出以完成任務為核心的橫向設計工作流程。

如果將不同層級、不同職能的政府部門看作是政府組織網絡中的一個個節點，那么委托代理關系的建構便是維持政府機器運轉的“神經線”。因此，政府組織間的委托代理關系不應僅僅是圍繞工作匯報關系而建構的逐級委托代理，而應當是能夠跨越層級和打破部門壁壘的委托—代理關系網絡。在該網絡中，一方面，委托代理不僅僅發生在直接上下級之間，也可以繞過多余的縱向結構，跨越層級發生。在特定的任務中通過壓縮委托人與代理人之間的層級距離，減少資源流經科層體系時的損耗，提高資源配置效率，同時減少由監督需要而產生的額外組織性工作。另一方面，在垂直結構基礎上，發展出以提高資源配置效率為目的的橫向工作流程設計，建設以數據信息為依托的網絡管理組織，使其能夠在全面識別社會治理問題、居民服務需求的基礎上，發揮“吹哨”的作用，并根據任務需要，在職能部門中尋找多元代理人的協同合作。

（三）加強執行性技術手段應用，消解交易成本負荷

技術手段的發展為緩解組織的規模壓力和資源約束提供了更為彈性化的選擇，它可以在不打破現有組織結構和運作體制的前提下，提高組織信息傳遞、溝通協調、服務提供的效率。一般而言，技術應用對于政府治理能力和治理績效的影響主要體現在兩個方面。

其一，從技術的實踐性上來看，一方面，技術手段的發展和應用在一定程度上可以壓縮由空間和層級所帶來的規模感和距離感。技術的應用不僅使得遠距離的要素流動更為方便和快捷，同時也使得政府收集、整理、共享信息更為便捷和高效，在很大程度上降低了治理過程中信息獲取的成本，以及由于信息缺失所帶來的政策試錯成本。另一方面，技術作為一種治理資源可以有效地代替或協助程序性的人工勞動，一定程度解放本就緊張的政府人力資源。并且技術的輔助使得原先繁雜或機械重復性的政府工作過程變得清晰而集成，進而極大地提高政府的行動效率和治理能力。其二，從技術的組織性上來看，技術的應用在某種程度上也帶來了政府內部組織結構和工作流程的變革，有助于打造一個反應靈敏、溝通順暢的政府，進而減少由溝通協調、討價還價、道德風險所帶來的組織成本。技術對科層組織內部流程的改造主要體現在其推動跨部門之間的信息流動與和合作、水平方向和垂直方向的服務外包與集成，為政府組織突破傳統科層制的結構約束、構建靈活的委托代理網絡提供了支撐條件。

從技術治理的角度思考如何緩解組織規模負荷，提高政府組織運行效率的關鍵是在技術和組織互相建構的過程中，如何充分發揮技術的“執行性”特點，使其能夠穩定扎根于當前的組織情境，并嵌入組織運作的思維印記，在不沖擊現有組織結構的前提下投入到長期的治理過程中，并進行反復的調適和漸進性變革，以適應復雜化的治理情境。

對基層政府能力建設的研究是一項永恒的學術任務。不僅要關注基層政府對人力、物力、信息等內部組織要素的配置、開發和使用，也要將研究視角聚焦到形塑基層政府行為的外部任務情景中來。將基層政府面臨的規模變量帶入到研究視野中，充分審視由治理內容和治理方式所帶來的沉重治理負荷，并由此而產生的基層政府注意力分散和整體效能不足是對基層政府治理現實基礎的全面認知。在面對治理任務繁重而行政資源不足的剛性約束時，提升基層政府行動能力的關鍵在于以組織韌性消解由規模變量帶來的基層政府在職能履行和內外部互動過程中產生的治理成本和治理負荷，提升資源的配置與使用效率，進一步推動基層政府從“忙而少功”的規模負效率中得以解脫，提升其在完成上級任務安排和回應社會需求時的整體行動能力。