城市韌性治理的理論意蘊與構建路徑

吳佳憶 陳水生

在中國式現代化進程中，外部風險沖擊與內生不確定性交織，對城市治理構成嚴峻挑戰。相較于提高城市規劃建設韌性，實現韌性治理的需求更加迫切。城市韌性治理作為一種新型治理形態，兼具整體性、開放性、敏捷性特征，有力回應了利益面向和價值面向下的多重張力，為應對復雜性風險情境提供了治理策略和行動指引。從實現路徑看，邁向城市韌性治理，需要從理念、機制、模式、能力等方面進行整體性建構、全方位轉型，讓城市更好地實現民眾對美好生活的向往。

風險情境；韌性城市；韌性治理；整體性建構

隨著世界百年未有之大變局加速演進，各類風險挑戰交織疊加，城市發展的不確定、難預料因素增多。在極端自然災害、突發性重大公共危機的沖擊下，城市暴露出極大的脆弱性。韌性城市（resilient city）理念對于城市風險承災力、組織學習力、主動應變力、自我調適力的強調［1］，有力回應了“現代城市的可持續發展何以可能”這一重大命題，成為理論界和實務界研究的熱點［2］。

在我國，提高城市韌性是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。黨的十九屆五中全會首次把“韌性城市”置于國家治理話語體系中，并將其作為“十四五”規劃和2035年愿景目標之一［3］。黨的二十大報告強調，要提高城市規劃、建設、治理水平，“打造宜居、韌性、智慧城市”［4］，為新時代城市治理指明了方向。

關于韌性城市，研究更多聚焦于城市規劃、災害管理、應急管理等具體領域，致力于提高城市規劃與建設的韌性。對于如何發揮治理在韌性城市建設中的作用、推進城市韌性治理，現有研究還著墨不多。鑒于此，有必要將上述議題置于韌性城市研究的發展脈絡中，結合中國城市治理情境，更好地理解城市韌性治理的價值向度、理論內涵與現實意義，推動城市治理體系和治理能力現代化。具體而言，本文試圖探討兩個問題，即如何理解城市韌性治理的意涵？如何推進城市韌性治理的整體性建構？

一、韌性城市的理論演進

“韌性”（resilience）一詞源于材料學，之后被應用于社會科學領域，意指事物遭受外部沖擊后能夠恢復到“正?！睜顟B的屬性、能力和狀態［5］。與脆弱性相對，韌性強調對環境的適應性與內在彈性［6］。進入風險社會后，各種突發性災害、公共性危機和不確定性風險加速演進，“如何讓城市更具韌性”引發廣泛討論。2002年，聯合國可持續發展全球峰會對于“城市韌性”（urban resilience）的倡議，進一步助推了韌性城市建設和研究的浪潮［7］。

（一）對脆弱性的回應與“韌性城市”概念的引入

20世紀80年代，隨著自然災害的多發多樣，基于單一災害的防御性政策設計已難以滿足城市發展的需要［8］，一些學者把視線從“被動防御”轉向“主動應對”，試圖把“預防”（prevention）和“韌性”結合起來［9］，探究城市如何對災害沖擊作出及時回應、災后如何迅速恢復運行與秩序。由此，開啟了從社會脆弱性到城市韌性的研究轉向。較早提出“韌性城市”概念的是戈德沙爾克（David R.Godschalk），他在2003年發表了一篇題為《城市減災：創造韌性城市》的文章，強調用韌性思維指導城市規劃，讓城市更加牢固靈便［10］。此后，“韌性城市”概念被廣泛應用于城市減災、應急管理等領域，旨在增強城市災害管理和風險應對能力［11］。

對韌性城市的理解雖然存在學科和研究傳統的差異，但通常認為，“韌性城市”強調城市維持韌性之能力，即在遭受慢性壓力或突發性風險沖擊過程中，城市系統維持結構和功能的動態平衡、快速重組和恢復，實現自我存續的能力［12］［13］。國際韌性聯盟將其歸結為三種能力，即受創后維持基本結構和功能的自控制能力、保持系統動態平衡的自組織能力、在災害中學習的自適應能力［14］。美國洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”項目基于全球實踐，發展出一套評價體系，包含七個維度，即反省性、資源富余性、堅固性、冗余性、靈活性、兼容性、整合性［15］。

（二）韌性城市的研究取向

學界從應然和實然角度，對韌性城市的理念目標、構成要素、建設與評估等進行了全面探討?？傮w而言，研究主要呈現出以下取向。

一是“工程-技術”取向。城市被視為一個人造的建成環境系統，各類基礎設施是城市居民賴以生存發展的物質基礎，也是城市抵御各類災害的物理屏障。為此，該取向主張通過技術手段預防和控制災害損失，以提高城市建成環境的耐災性和恢復力。隨著城市流動性加劇，研究對象從建筑物、交通設施等傳統基礎設施，向地下管網、能源等生命線工程以及醫療衛生等公共設施空間布局拓展［16］。從實現路徑看，主要采用前期加固的方式，例如，城市規劃建設中的冗余配置、多中心布局、分散化組織等［17］。數字時代下，運用大數據、人工智能等科技手段為韌性城市建設賦能成為新趨勢。

二是“組織-制度”取向。與“工程-技術”關注物質屬性不同，該視角強調城市的社會屬性。韌性城市的建設過程，被視為組織主體應對外部擾動的社會行動過程。其中，政府和公共組織是最重要的行動主體［18］，制度是社會行動最重要的約束和規范。韌性城市的建設成效取決于公共部門處理和適應外部擾動的能力，即能否通過組織的自調節和自組織，增強制度的合法性與解釋力［19］。但這種能力并不是組織與生俱來的，需要在學習和反思中提升［20］。這個過程，可以理解為公共部門對環境的反應［21］，重點在于反思風險管理、危機應對等方面的體制機制以及具體領域政策中存在的問題，不斷改進和完善，以提高風險情境下的自我調適能力。

三是“系統-功能”取向。城市被視為由多個承擔不同功能的子系統構成的巨系統。韌性城市的核心要義不在于“城市”的穩健性，而在于功能維系［22］。所謂“韌性”，并不意味著回到初始狀態，而意指通過提高維持、恢復、轉型等各階段的自適應力，來推進系統功能的良性運轉［23］。子系統在外界沖擊擾動下的抗風險能力，即尋找到一種新的平衡以維持必要功能運轉的狀態，是城市系統穩定有序的基礎。根據功能，韌性城市包含物理韌性、社區韌性、經濟韌性、組織韌性、自然韌性等組成部分［24］；在結構層次上，城市系統可以在橫向上劃分出物流系統、治理網絡、基礎設施、社會經濟系統等子系統［25］，在縱向上拆分出城市韌性、社區韌性［26］。

上述研究從不同側面呈現了韌性城市的建構圖景，為提高城市韌性提供了許多創見，但也存在進一步討論的空間。首先，韌性城市是一個整體性概念，但目前尚缺乏一個整合性研究范式。在相關研究中，韌性城市往往被約化為具象風險下，城市的生態韌性、經濟韌性、空間韌性、制度韌性等等。大量有關韌性城市的研究都落腳于防災減災規劃、基礎設施建設和應急管理機制，對于復雜性風險情境下城市整體性應對的回應顯然不夠。其次，研究視域大多聚焦于自然災害、氣候變化等自然風險，對社會風險涉及較少，且傾向于對理論圖景的勾勒，與現代化敘事下的城市風險尚未進行深入對話。再次，城市是一個耦合的復雜系統，內部要素之間具有很高的依存度、關聯性。韌性城市建設不能只考察子系統的有序運行，還應重視不同要素之間的關系。隨著城市風險情境的復雜性、不確定性上升，后者的重要性會愈發顯現。

（三）從結構到關系：韌性城市建構的范式轉換

隨著全球化、現代化和信息化的演進，城市面對的風險沖擊日益復雜多樣。情境性、關聯性、不確定性是其主要特征。一方面，城市系統的跨邊界、多尺度聯結增多，導致災害鏈延長、級聯效應增強，某領域風險可能以多種形式向外擴散，引發衍生災害進而演變為整體性危機［27］；另一方面，隨著城市的開放性、流動性增加，社會樣態和觀念形態也日益多元化，“風險”從傳統的技術、環境維度向社會領域彌散，出現因社會分化、認知差異、價值分歧而引發的“人為風險”（manufactured risk）［28］。如果依然把韌性城市的建構錨定在明確的某一系統邊界內，或者局限于對要素、結構和功能韌性的靜態拼貼，顯然已經不足以應對各種未知的、不可預見的復雜后果。只有把握風險情境在城市時空場域中的嵌入性，以及城市各要素特別是行動主體之間的復雜關聯，形成關系敘事下的整合性范式，才能更好把握城市韌性的生成。

在關系視域下，城市是一個復雜嵌套、交互作用的生命體，由政治、經濟、文化、社會、生態等各種要素型構而成。提高城市韌性，可以理解為城市系統的各種能力和資源被動員起來以應對內外部沖擊和擾動、維持城市發展的行動和過程［29］。從行動主體的角度看，這意味著不同意義體系之間的對抗與融合、分化的主體利益之間的博弈與合作。城市能否具有韌性，很大程度上取決于政府以及公共組織、市場主體、社會組織、民眾等各類行動主體之間相互協作的可能［30］。因此，韌性城市的建構必然與治理形態聯系在一起，貫穿城市治理的全過程、各領域［31］。

一些學者已經關注到治理對于韌性城市建構的重要性，呼吁全面推進城市韌性治理，即基于以公共權威為主導的多元主體之間的松散耦合和溝通合作，對復雜性情境進行科學、敏捷、高效應對，以增強城市對風險沖擊的抵御力［32］。但總體而言，相較于學界在城市規劃建設韌性上傾注的大量筆墨，治理在韌性城市整體性建構中的作用還未引起足夠的重視，對于中國風險情境下城市韌性治理的觀察與認知也尚顯不足［33］。因此，有必要回到城市治理的現實情境中，考察城市韌性治理的進路，更好應對城市面臨的復雜性風險挑戰。

二、中國城市韌性治理的情境敘事與理論意涵

在中國式現代化進程與世界百年未有之大變局交織的宏觀敘事中，城市無時無刻不暴露在由各種內外部沖擊、自然和人為風險疊加而成的“超風險格局”［34］之下，治理面臨前所未有的復雜性考驗?；貞L險情境、提高城市韌性，迫切需要探尋韌性的生成理路，構建新型城市治理形態。

（一）城市風險情境與面臨的治理挑戰

中國式現代化的“并聯式”發展過程［35］，意味著在現代化轉型進程中，城市處于并將長期處于全球化、市場化、工業化、信息化、城鎮化同步疊加、交匯發展的境遇。這不可避免地導致各種不確定、難預料因素在城市的時空中耦合，先發現代化城市在不同發展階段遇到的結構性、技術性、認知性風險，也會以“共時性”方式在中國城市中呈現出來。

就現實情境而言，轉型發展進程中的各種風險挑戰與社會流變下的內生性矛盾沖突在城市場域中相互纏繞。一方面，城市面臨的外在風險沖擊日趨多樣化。既有來自生態環保領域的災害風險，也有來自糧食、能源、經濟、金融、公共衛生等領域的安全風險；不僅需要面對技術變革引發的風險、要素流動和集聚引發的風險，也會遇到逆全球化帶來的各種不可預測問題。另一方面，在現代化進程中，社會關系多樣性與群體認知差異性的交織，社會結構、價值觀念、利益訴求被深刻重塑，由此引發了許多“人為風險”。隨著社會流動性加大，民眾逐步與社會、家庭、職業、地緣等共同體“脫嵌”，呈現出趨于主觀化、圈層化甚至個體化的身份認同和社會認知，意義共識趨于弱化。城市社會的有機團結因此面臨嚴峻挑戰。與此同時，物質水平的跨越式發展，加劇了各類主體在市場關系、社會關系中認知能力、發展能力的不均衡。這又加深了行動主體之間的認知分歧、利益分化，使城市治理中的認知共識和集體行動陷入困境。

其中，有一些可預測、可評估、可量化的擾動和隱患，能夠通過城市規劃建設、應急管理策略改進等方式進行自預防、自監測。但還有更多不確定、不穩定、難預料因素耦合而成的風險，與城市轉型發展相伴相生。這就需要提高城市對環境變化的彈性和適應力，在常態化治理中更好地加以化解［36］。在現代化轉型進程中，后者甚至超過前者，成為影響城市韌性的最大變量。因此，提高城市對復雜性情境的治理能力，更好地學習與風險韌性共生，顯得現實而緊迫。

在風險耦合的城市情境下，不同領域的治理邊界被打破。各種發展要素與社會關系、主體行動之間產生復雜聯系，發軔于城市系統內部任一要素狀態的改變，都可能引發系統環境變化。近年來，“灰犀?！鄙踔痢昂谔禊Z”事件頻發，正是對關聯性、整體性風險情境的一種反襯。這也意味著城市風險應對的共同性，需要相關主體彼此協作，以共同體形式脫離這一困境［37］。然而，基于明晰的治理邊界、強調制度部件的結構性連接、對發展條件進行精準控制和理性規劃的風險應對邏輯，缺少對能動性的關懷。在這樣的治理形態下，不僅發展要素難以調適到最佳配置，而且行動主體的力量也難以充分釋放。因此，把握城市治理中各類要素和主體之間的復雜聯系，找到矛盾的根源，才能厘清治理韌性生長的深層次機制。

（二）城市韌性治理的雙重面向

“人”是城市發展的向度［38］。城市歸根到底要為滿足民眾作為發展主體的物質和精神需求服務。城市治理正是在這樣的導向下采取的集體行動。從這個意義上講，城市治理兼具利益和價值雙重面向。治理需要為提高城市經濟社會各領域發展水平、實現民眾主體利益最大化而服務。這表現為一種利益面向。同時，治理效能又必須契合民眾的價值期望、符合主體認知和發展能力，以增強民眾的安全感和獲得感為宗旨。這表現為一種價值面向。

為實現這樣的愿景和目標，各類要素和主體向城市不斷集聚并產生交互作用。在這個過程中，不同發展要素之間供給的不均衡性、不充分性逐漸顯現，不同主體之間發展的差異性、認知的相對性也日益增大。其本質是利益面向和價值面向下，績效目標與資源供給之間、制度同一性與認知多元性之間的內在張力。由于這種張力的普遍存在，導致風險情境定義、目標解構、策略選擇中的異質性、多樣性問題不斷涌現。推進城市韌性治理，就是要找到一種彈性的、適當的方式，來調和利益、價值面向下的多重張力，以實現治理目標與既有資源、制度基礎與認知共識、發展秩序與主體活力之間的動態平衡。

從利益面向看，城市韌性治理的核心任務是實現“績效-資源”關系的動態平衡。治理需要為發展“保駕護航”，增強城市在風險沖擊下的穩固性、安全性、適應性和可塑性，避免造成發展進程的斷裂或偏移。隨著發展階段的演進，民眾對城市生產生活的期待是立體而飽滿的，既有公共產品和服務供給維度上的，也有自主自決、公平正義、共建共享等主體意識維度上的；內容涉及城市經濟、社會、文化、政治、生態等各領域。相應地，城市的績效追求也應該是多層次、全方位的。但在現實中，城市的發展目標不可避免地受到資源邊界約束，造成手段有限性、資源可及性與發展全面性之間的差距；隨著城市境遇復雜化，多重績效目標之間及其背后的價值訴求之間，也存在著張力。要調和“績效-資源”關系中多重張力，就需要找到新的城市發展秩序，在更具發展性的資源配置邏輯下，彌合績效期待與資源現實之間的裂痕。這要求充分調動資源，最大限度地吸收、減緩外部擾動，強化對績效目標的控制力和推進力；更重要的是，提高協商、融合、學習和創新能力，將各種要素最大限度地整合到符合城市整體性利益的發展軌道上，實現城市績效目標在經濟性、有效性與調適性之間“情境化”的最優組合。

從價值面向看，城市韌性治理的核心任務是調適“制度-認知”關系。一方面，隨著社會形態的變遷、信息技術的發展，發展空間從線下的、實體的向線上的、虛擬的逐步拓展，空間權力配置也更加分散化、扁平化、多樣化。制度空白、規則沖突不同程度地存在于各種城市場景中。這使得制度的合法性與合理性并非“不言自明”，而是面臨著越來越多情境闡釋、組織溝通、價值共情等方面的挑戰。另一方面，社會流動和分化加劇了個體與共同體的疏離，導致共識性的意義體系被相對性意識消解［39］。個人與集體、國家與社會、公權與私域、自主性與秩序性的邊界，在個體化的表達中被多元化呈現。各種相對性意識在交匯碰撞中，進一步呈現出主體行動的無序性、應對策略的不確定性。顯然，剛性規制已經難以支撐主體共識和集體行動，甚至可能在與認知能動性的對沖中，失去對秩序感的控制力。由此看來，緩解“制度-認知”關系中的內在張力，必須增強治理結構的開放性，調適權力配置，促進溝通協商。通過行動主體的松散耦合，促進各領域共識性知識的累積，彌合認知斷層與沖突，提升城市整體的韌性水平。

（三）城市韌性治理的主要特征

城市韌性治理，之所以成為應對復雜性治理挑戰的一種“轉型力量”［40］，根本在于它提供了一種新的思維方式和行動模式。這主要體現為三方面特征。

第一，城市韌性治理建構的是一個整體性分析框架，旨在打破分割化與碎片化。在城市的風險情境下，要素之間的關聯呈現級聯性、主體之間的耦合具有全域性。局部失靈可能會指數級向外擴散，引發系統崩潰。城市韌性治理，正是基于這種交疊性、擴散性與不確定性，采取的整體性應對策略。具體表現為目標上的全局性、空間上的全域性、時間上的全周期性。目標上的全局性，意指立足城市整體利益最大化，以靈活的、動態的、發展的眼光看待城市的目標愿景，通過彌合利益面向與價值面向下的關系張力，在尋求價值理念與現實策略、治理效能與民眾需求、短期目標與長期規劃的平衡中，推動城市整體韌性的提升?？臻g上的全域性，強調對城市經濟社會等各領域發展的全過程、全方位、全要素治理，在把握普遍性、規律性、同一性的基礎上，兼顧差異性、多樣性、特殊性，防止局部問題引發聚集效應和多米諾骨牌效應，造成整體失序。時間上的全周期性，則是基于風險情境的常態化，把風險調試貫穿于預防、應對、恢復的全過程。通過不斷地學習和反思，改進應對策略，推進創造性變革，更好地適應復雜性治理的要求。

第二，城市韌性治理表征為一種開放、包容的關系聯結，旨在增強適應性與協作性。首先，城市系統是在各種要素的聯系中、多個行動主體的互動中生成的。無論是合作還是沖突、有序還是失序、對立還是整合，本質上都是系統在動態調整過程中的某種狀況。從這個意義上講，韌性治理是在內外互動的開放環境中的應對行動和過程［41］。只有適當暴露于風險之中，城市系統才能在學習中“發現”風險、積累經驗、總結教訓，提高對風險情境的感知力、控制力和適應力。其次，這種開放性，還體現在多尺度聯系、多主體合作上。行動主體之間如果缺乏關聯互動，必然“孤掌難鳴”“獨木難支”。但這種合作并不是被外在“強加”的，也不可能在分化的主體間“自發”形成。只有增強利益交匯點和共識生長點，才能厚植行動韌性。這也是城市韌性治理的邏輯起點。在包容共生、開放互構的視角下，致力于通過松散耦合、求同存異，重構公共理性、緊密關系聯結、推進社會行動，讓城市更好地走向未來。

第三，城市韌性治理強調對內外部發展情境變化的敏捷性回應，旨在提高發展性與變革力。多樣性、復雜性、不確定性的交互，使線性的制度設計與傳統的治理工具失靈。變動不居的時代，呼喚更具靈活性、應變性的治理模式，將制度規則、組織體系中的內在優勢更好地轉換為城市治理效能。城市韌性治理對于能動性的強調、對于利益和價值面向下治理韌性的建構，與城市風險情境下及時響應環境變化的現實訴求具有內在契合性。其危機學習、跨域協同、資源響應、組織變革等特性，有利于彌合組織縫隙、促進資源整合、增強制度調適性，推動行動指向與既有經驗、組織網絡、技術手段的適配，實現對復雜性風險情境的及時感知、協同響應、常態學習以及面向未來的創新變革。同時，數字時代下信息技術、大數據、人工智能的發展，大大提高了不同資源、組織、要素之間的響應度。技術的嵌入與賦能，為信息匯集、關聯分析、實時監測、動態響應、即時協同提供了現實的治理工具，有助于改善風險準備與預判、提高制度韌性與組織行動力。這也使得面向未來、智慧智能的城市韌性治理成為可能。

三、城市韌性治理的整體性建構路徑

從實踐路徑看，推進城市韌性治理，需要基于“理念—機制—模式—能力”進行整體性建構。具體而言，需要推動從發展主義到治理韌性的理念更新，從分割自治到聯結共治的機制革新，從應激反應到主動調適的模式維新，從壓力型傳導到嵌入式引領的能力創新。

（一）理念更新：從發展主義向治理韌性轉變

在追趕型的現代化轉型模式下，城市遵循“由低到高”“由落后到先進”的線性發展邏輯，片面追求產出效益、發展增速、經濟體量的最大化。但隨著風險之于城市，從“非常態”演進為一種“新常態”，城市面臨越來越多的安全性、穩健性和適應性挑戰。單向度的發展主義理念已經難以為繼，需要強化整體性認知、全局性統籌、系統性調適，推進“發展-安全”同構、“顯績-潛績”均衡、“防范-引導”兼顧，在治理韌性的理念指引下，建構整體性的韌性城市。

一是“發展-安全”同構。安全是人的底線需求。城市治理也要把保護民眾的生命安全、城市生命體的運行安全作為底線思維，不斷夯實城市安全、社會穩定、群眾安康的基石。近年來，一些風險點“滾雪球”式放大，造成城市運轉停滯、功能失靈，對群眾生命和財產造成威脅，這些都是“重發展、輕安全”的癥候。但也不能因噎廢食，為了安全不要發展。兩者必須統籌于總體安全觀之下，實現城市發展與安全的有機統一、動態平衡。

二是“顯績-潛績”均衡。在城市治理中，長期存在著“重顯績而輕隱績”的不均衡特征。這種治理的不均衡性，雖然不直接對城市治理構成威脅，但會導致特定領域、特定群體應對能力的脆弱性，成為全域治理的風險點。為此，需要增強城市治理的反思性，兼顧重點突破、短板提升與全面發展，提高城市的整體韌性水平。

三是“防范-引導”兼顧。伴隨著中國式現代化進程，新經濟、新模式、新技術、新情況不斷涌現。一方面，要重視常態化治理與應急治理之間的有機銜接，通過組織學習及時總結、反思和提煉經驗，形成治理閉環，盡可能地減少可評估、可預測的存量隱患，及時監測、紓解發展過程中的增量風險，不斷增強城市運行的穩健性。另一方面，要從發展性的視角出發，為新動能、新增量預留發展空間，引導其轉化為發展機遇與活力。

（二）機制革新：從分割自治向聯結共治轉變

韌性治理理念的落地，有賴于機制的創新變革，實現從“分割自治”到“聯結共治”的轉變。聯結共治，指的是在保持治理機制穩健性的基礎上，消解組織內部的結構性張力，實現治理要素、組織資源的有機聯結，更好地應對跨界跨域的復雜性政策議題。

傳統科層制架構對于“結構化、層級化、約束硬件化”的路徑依賴［42］，導致“九龍治水”“鐵路警察、各管一段”“條塊分割、各自為戰”等現象長期存在。這不可避免地造成了風險應對的離散化、碎片化。要改變這一現狀，必須構建一體化、協同化的治理機制，通過強化組織之間的協同與耦合更好地實現“公轉”。這意味著，要以“目標-任務”為導向，打破條塊壁壘、職能界限和資源邊界，把分散在不同治理主體中的職權、資源、要素重新聯結起來、整合起來，推動構建應對復雜性公共問題的治理閉環。關鍵是要有效克服部門本位主義，避免因“各人自掃門前雪”而造成跨域治理事務“懸置”“空轉”。這需要優化頂層設計，更好發揮治理體系的政治優勢與數字技術的聯結特性，激發組織內部以及組織之間協作的積極性，形成對情境的共同認知。通過“制度+科技”的方式，彌合組織縫隙，推動信息互通、資源互補、開放合作。

同時，機制效能的發揮，也離不開治理主體的良性“自轉”。在治理架構中，基層組織對風險的感知最強烈、最生動，風險應對也應該最直接、最快速?；鶎咏M織韌性的建立、作用的發揮，是整個治理機制高效運轉的基礎。但現實中，基層資源、手段局限性與繁重的治理任務不相匹配，往往陷入“責大權小”的困境，導致基層組織的主體性與能動性難以有效釋放。因此，有必要重心下移、權力下放，把力量、資源、服務、管理下沉到“第一線”，夯實城市治理的底盤。從運作邏輯看，關鍵在于找到基層組織在秩序性與自主性之間的平衡，處理好集權與分權的關系，疏解“中心-邊緣”結構中的資源梗阻，改善信息傳遞遲滯，增強基層組織在復雜多變的風險情境中的行動韌性。

（三）模式維新：從應激反應向主動調適轉變

城市韌性治理有賴于對風險情境的即時識別與精準回應。這對城市治理的精準化、精細化、效能化提出了更高要求。囿于信息不完備、技術手段單一與經驗主義［43］，傳統風險應對致力于消除具象風險威脅，忽視了對威脅以外知識的積累性發展。這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應對模式，導致“按下葫蘆浮起瓢”的治理窘境。面對復雜多變的風險情境，必須轉變治理模式，從應激性的被動應對轉型為常態化的主動調適，強化對風險情境的自感知、自響應，實現治理的及時性、靈活性和有效性。

自感知的關鍵在于全面、及時、準確識別風險情境。全景式、實時性地掌握城市生命體的“體征”，是對城市風險作出準確預判的基礎。一方面，要綜合運用物聯網、人工智能、大數據、區塊鏈等新技術，構建更加“靈敏智慧”的城市大腦和“觸覺發達”的神經元系統，及時掌握城市的場景動態、要素流動、關鍵部件的運行狀況，把握各類風險隱患的形成機理和共振關系，降低城市治理的模糊性和不確定性。另一方面，要從對物的感知向對人和組織的感知拓展，更加全面地反映和表達多元利益主體的需求與偏好。只有找到民眾利益和價值關切的交匯點，才能把握大局大勢、分清主流支流、推進靶向治理。

自響應的關鍵在于優化治理策略，實現科學高效、靈活可塑的風險應對模式。靈敏的感知與認知，是為高效的決策與行動服務的。反應速度是檢驗城市治理效能的關鍵。要通過學習總結、技術倒逼，實現業務流程的整合優化、改革重塑，優化跨層級、跨部門、跨區域復雜性議題的反應力。要通過數字化賦能，提高城市各個領域、各個方面應對環境變化的靈活性，提高整體性的反饋和響應水平，努力讓城市變得更聰明、更智慧，讓城市運行更順暢、更安全。

（四）能力創新：從壓力型傳導向嵌入式引領轉變

推進城市韌性治理，需要有與治理理念和模式相匹配的能力作為支撐。這不僅體現在“自上而下”的任務傳導能力［44］上，也體現在促進社會整合的能力上。在強調“責任共擔”的風險情境下，各類治理主體特別是民眾的行動力決定了社會的整體性韌性水平。以往對于壓力型傳導能力的過度強調，使公共權力承擔了大部分的風險責任，也因此造成了個體能動性的消退。提升整體治理能力，必須重塑個體行動力。但這并不意味著去權威化，而是要通過公共權力制度性以及非制度性的組織嵌入，促進關系聯結，使組織目標成為各方的價值共識和自覺行動［45］。

嵌入式引領能力，首先體現在對公共性的重塑上。公共性是個體關心并參與公共生活以促成社會團結的重要因素。然而，隨著社會分化加劇，“個體性”被凸顯而“公共性”被隱去。需要加強風險溝通，通過開放溝通、信息公開，增進不同主體對情境的共同理解，強化治理合法性，避免信息扭曲和價值沖突，夯實開放合作的認知基礎。

嵌入式引領能力，還體現為效能感的增強。從現實情況看，個體往往處于風險情境的“被告知”狀態，對于情境目標達成缺乏主體性意識［46］。為此，要貫徹全過程人民民主的理念，暢通民意表達、平等協商、開放共治的渠道。通過更加廣泛的參與實踐，增強效能感、獲得感，激發民眾主體性和共同體活力。

嵌入式引領能力，最終要轉化為動員力的提升。高位推動是我們政策執行的制度優勢［47］，在異質性、多元性治理中發揮著獨特作用。新形勢下，要守正創新，不斷改進方式方法，增強價值引領、組織引領、服務引領的實效，更好地動員和激活各類支持性力量，畫大“同心圓”，實現同一性與多樣性、秩序與活力的統一［48］，打造更具韌性的城市共同體。

結語

在中國式現代化進程中，城市作為經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家全局中具有舉足輕重的地位［49］。進入以復雜性、交織性、不確定性為主要特征的風險社會后，城市系統的復雜關聯性和多級耦合性被進一步放大。在近年來的重大突發公共事件面前，城市更是暴露出極大的脆弱性。提高城市風險應對能力，加快韌性城市建設，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。但在既往研究中，韌性城市的討論大多被限定在城市規劃建設領域。實際上，面對復雜性風險情況，治理形態韌性的重要性日益凸顯。本文試圖把治理帶回韌性城市建構的討論中，探究中國城市韌性治理的價值意涵與轉型進路。

在現代化轉型進程中，城市處于全球化、現代化、市場化、網絡化“共時性”之下，內外部風險交織纏繞。破解治理困境，必須立足以人民為中心的理念，找到新的行動秩序。城市韌性治理作為一種新型治理理念，融整體性思維、開放性調適、敏捷性變革于一體，有效回應了“績效-資源”關系、“制度-認知”關系中的治理張力，有助于把制度優勢更好地轉換為城市治理效能，以更強的利益韌性和價值韌性，推動“城市，讓生活更美好”的藍圖變為現實。

推進城市韌性治理需要進行整體性建構、全方位轉型。首先要轉變理念，推動發展主義向韌性治理理念轉變，把風險應對作為一種“新常態”，增強系統思維、風險意識，提高城市整體韌性。其次，在治理機制上，要推動分域自治走向聯結共治，建構一體化治理網絡，更好地彌合組織縫隙、深化情境共識、優化資源配置、增強基層韌性。再次，在治理模式上，要從應激反應向主動調適轉變，強化對風險情境的自感知、自監測、自響應、自反饋，實現更加及時、精準、高效的常態化治理。最后，還要有與之匹配的能力。新形勢下，要從注重壓力型傳導能力向提升嵌入式引領能力轉變，強化價值引領、風險溝通、組織動員、主體賦能，重塑社會聯結、增強認知韌性、促進社會整合，更好構建城市治理共同體。

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The Connotation and Transformation Path of Resilient City Governance

Wu Jiayi / Chen Shuisheng

In the process of Chinese path to modernization，external risks and endogenous uncertainties intertwine with each other in an extremely complicated way，which poses serious challenges to urban governance.The need to achieve resilient governance is more urgent than to improve the resilience of city planning and construction.Integrating holistic ideology，open-ended interaction and agile response mechanism，resilient city governance is a new form of urban governance，as well as a? strategy or a guideline to deal with both interest-orientated and value-orientated relationships in the context of Chinese path to modernization.The transformation of resilient urban governance is a systematic project，which requires a transformation from four aspects：governance concept，governance system，governance patterns and abilities.Through the comprehensive transformation，people's aspirations for a better life can be better realized.

Risk Situations;Resilient City;Resilient Governance;Transformation Path

方 卿