提升國家創新體系整體效能研究

鄧宏兵　李世冉

摘要：黨的二十大報告明確指出要“提升國家創新體系整體效能”。正確認識和把握提升國家創新體系效能的內涵與戰略意義是前提，精準識別和判斷影響國家創新體系整體效能提升的影響因素是關鍵，科學選擇和落實提升國家創新體系整體效能的模式與路徑是落腳點。文章認為，提升國家創新體系整體效能是中國式現代化的戰略支撐，是構建新發展格局的內在要求，國家創新體系效能包括代表創新行為投入產出比的創新效率與體現個體運用已知信息進行價值創造的創新能力。國家戰略科技力量和科技成果轉化等是國家創新體系建設的重要基石，更是提升國家創新體系整體效能的關鍵因素。文章從多元協同、創新鏈與產業鏈融合驅動、與區域創新系統融合互動等多重視角，探討增強國家創新體系整體效能提升的模式與路徑。

關鍵詞：國家創新體系；整體效能；關鍵因素；效能提升

中圖分類號： F124.3/G322文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2023）05-0001-07

黨的十九大明確提出要“加快建設創新型國家”。黨的二十大將“實現高水平科技自立自強，進入創新型國家前列”確定為2035年我國總體發展目標，明確提出“完善科技創新體系，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能，形成具有全球競爭力的開放創新生態”[1]。推進創新型國家建設的關鍵是完善國家創新系統，只有形成創新全主體、全環節、全方位高效協同，相互支撐的格局，國家創新體系整體效能才能有效提升。提升國家創新體系整體效能是適應當前科技創新發展新形勢的重要要求[2]，對于實現科技自立自強、建設科技強國與推進高質量發展具有重要意義。當前，中國在科技方面的整體投入持續增長，創新的總體產出顯著增加，但創新質量和創新效率依然相對較低。如何提升國家創新體系整體效能是一個亟待破解的問題。

一、正確認識和把握提升國家創新體系效能的內涵與戰略意義

（一）正確認識提升國家創新體系效能的內涵

建設國家創新體系和提升整體效能，是建設全球科技強國的有效途徑。隨著創新驅動發展上升為國家戰略，科技自立自強成為新的科技發展導向[3]。2013年9月，習近平總書記就強調要“提升國家創新體系整體效能”（1）。國家創新體系效能作為綜合性的概念，其內涵包括“效”與“能”兩個重要維度，并體現在功能表現和效率表現兩個層面，兩者有機結合共同提升國家創新體系整體效能。

“統籌推進國際科技創新中心、區域科技創新中心建設，加強科技基礎能力建設，強化科技戰略咨詢”，其中最重要的著眼點就是提升國家創新體系整體效能。新的開放創新、數字創新范式的涌現，中國國家創新體系正經歷新一輪涵蓋導向、空間、組織等多維度的劇變和重構。同時，因為歷史、環境和制度因素的共同作用，還存在科技資金低效、錯配和浪費的問題[4]。推動國家創新體系發展的關鍵是尋求提升國家創新體系效能的有效路徑。國家創新體系效能提升需要大量的理論支撐，國家創新體系是創新系統理論在我國國家制度層面的應用與實踐。隨著國際形勢的變化以及創新系統理論的演進發展，中國國家創新體系建設的研究重點、政策著力點也必須不斷適應調整[5]。研究與中國國情相適應的推動效能提升的創新體系發展理論，同時針對中國國家創新體系存在的國家戰略科技力量有待加強、科技成果轉化率低下、區域創新系統與國家創新體系同質競爭、創新成果與產業結合度低等一系列重大現實問題進行深入研究，并將這些問題納入經典的創新體系發展理論框架，為提升我國國家創新體系整體效能搭建理論構架。

厘清我國國家創新體系演化歷程是有效界定我國國家創新體系效能的前提。1992年，“國家創新體系”這一名詞經《技術進步與經濟理論》一書出版首次引入我國[6]。1998年，國家知識創新體系建設啟動。2006年2月，國務院印發《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，文件中提出了“國家創新體系”的明確概念。2012年9月，《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》正式發布[7]。此后，黨和國家頒布實施了系列重大科技創新政策，如2016年的《國家創新驅動發展戰略綱要》[8]，2021年的《科技體制改革三年攻堅方案（2021-2023年）》[9]，以及新近大修的《中華人民共和國科學技術進步法》等，均是國家創新體系演化歷程的重要任務。通過梳理我國國家創新體系演化歷程，有利于全面系統地理解我國國家創新體系的內涵特征。與國際創新體系發展相比，我國國家創新體系的出現略滯后，發達國家創新體系模式的特征對于我國進一步完善國家創新體系具有重要啟示與借鑒意義[10]?？v觀全球，不同國別因其歷史不同、發展形式不同，國家創新系統也各不相同。學習借鑒美國、德國、日本等發達國家的國家創新體系，總結它們的經驗和特點，對我國推進國家創新體系建設具有重要參考價值。

國家創新體系概念提出后迅速被學界和各國政府接受，并成為分析和指導國家創新政策實踐的主流理論框架。國內外有關國家創新系統整體效能尚無完整統一的分析框架，反映了對國家創新體系效能的內涵及其提升問題并無公認的看法[11]。從我國國家創新體系演化發展特色及當前階段的發展特征出發，結合多學科內容，明確效能與效率的區別，在傳統的國家創新體系的理論基礎之上，結合黨的二十大報告精神，融合強化國家戰略科技力量、產業鏈與創新鏈、區域創新與高新產業集群等戰略理論，明確國家創新體系效能的本質內涵。進入新發展階段，提升國家創新體系整體效能與其內涵存在必然關聯，提升國家創新體系整體效能，旨在解決全球科技前沿、經濟主戰場、國家重要需求等面臨的重大挑戰，不斷產生基礎和應用研究的原創成果，不斷攻克關鍵技術的“卡脖子”問題。在維護國家整體安全，促進經濟社會高質量發展，滿足人民日益增長的美好生活需求等方面，體現了所必需的應對能力和供給質量。

熊彼特的創新理論在關于創新概念的提出與闡述、創新與經濟增長的關系等方面，有著極大的貢獻，對國家創新體系的研究也產生了極大的影響，是國家創新理論體系的重要基石[12]。習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上指出，創新與經濟“兩張皮”是我國亟待解決的問題，應不斷促進科技創新和經濟結合。當前，我國科技創新無論是從三個面向（2），還是四個面向（3），都需強化創新與經濟的關聯。國家創新體系整體效能提升呈現不同的階段特征。第一階段是促進科技創新產出，政府、企業和高?？蒲性核鳛殛P鍵創新體系效能的主體，其中政府在發揮創新舉國體制優勢對國家創新體系整體效能的提升發揮主導作用，通過多主體協同創新，實現知識-技術創新能力的有效提升。第二階段是促進創新成果產業化，主要聚焦多元創新主體與創新需求的匹配與配置，實現創新需求-創新供給的有效對接，推動科技成果的產業化轉型。第三階段是貫徹落實新發展理念，從創新、協調、綠色、開放、共享角度，實現國家創新體系整體效能推動經濟高質量發展。

從理論分析和操作層面看，國家創新體系效能可以分解為代表創新行為投入產出比的創新效率與體現個體運用已知信息進行價值創造的創新能力。在具體測度方面，可以將創新效率與創新能力匯總成統一指標從而科學評價國家創新體系效能?；趪覄撔麦w系整體效能分析，從時間維度對我國國家創新體系的不同階段特征進行分析，比較研究變化情況，總結我國國家創新體系效能的演變特征；基于現實情況，進一步識別分析不同時期的國家創新體系整體效能背后的影響因素，為進一步深入分析具體提升路徑奠定基礎。

（二）客觀把握提升國家創新體系效能的意義

提升國家創新體系整體效能是構建新發展格局的重要支撐和內在要求。我國國家創新體系未來朝著哪個方向發展，將會顯著影響未來的技術績效，深刻影響國家的經濟增長和新發展格局的形成。要明確構建新發展格局背景下國家創新體系效能提升的目標與定位，為下一步提升國家創新體系效能提供方向。國家創新體系效能提升與中國式現代化關系密切，國家創新體系構建和效能提升是中國式現代化的戰略支撐。推動中國式現代化是一個需要統籌兼顧、系統謀劃、整體推進的系統工程[13]。實現從世界最大的發展中國家邁向綜合國力和國際影響力領先的社會主義現代化強國的目標，必須著力提升國家創新體系整體效能。要以國家創新體系效能提升引領和支撐中國式現代化的實現為主導，中國現代化經濟體系的建設必須由創新引領，也只能由創新引領。

學習黨的二十大精神，要深刻認識中國式現代化與國家創新體系構建和效能提升的內在關聯。要從建設現代化經濟體系、轉換發展動力、構建新發展格局三個方面揭示中國式現代化新征程的高質量開啟與國家創新體系構建的戰略支撐。從以企業為主體的技術創新體系、供需匹配的產品創新體系、“產學研”有機結合的知識創新體系、激勵自主創新的經濟制度創新體系進一步對中國式現代化進程中國家創新體系的構建需求進行科學評估。從國家創新體系構建的理論維度、內在構成和系統結構三個方面構建國家創新體系系統，發揮優勢強化效能提升，從整體上提升我國創新體系現代化水平。構建我國創新體系數字化管理機制，加快我國創新體系數字化和智能化轉型。

二、精準識別和判斷影響國家創新體系整體效能提升的關鍵因素精準識別和判斷國家創新體系整體效能的關鍵影響因素，是提升國家創新體系整體效能的重要著力點。提升國家創新體系整體效能必須抓住關鍵因素，并對影響國家創新體系整體效能的關鍵因素進行識別。影響國家創新體系整體效能的因素很多，影響方式和影響程度各不相同，要分析其深層次影響機理和傳導機制。國家戰略科技力量、科技成果轉化等是國家創新體系的重要基石，亦是國家綜合科技實力的重要體現，對國家創新體系整體效能提升具有重要作用。

（一）強化國家戰略科技力量助推國家創新體系效能提升

國家戰略科技力量的強化能有效推動國家創新體系建設，是提升國家創新體系整體效能的極其重要的關鍵因素。國家戰略科技力量是我國建設社會主義現代化強國和參與國家科技競爭的重要力量，更是實現高水平科技自立自強的中堅力量。提升國家創新體系效能，離不開國家戰略科技力量的戰略支撐和原始驅動[14]。以新型舉國體制優勢強化國家戰略科技力量，為推動國家創新整體效能提升提供了重要方向。作為構建國家創新體系的重要組成部分，強化國家戰略科技力量能有效增強創新主體能力，對于提升國家創新體系整體效能至關重要。要科學分析國家戰略科技力量的主體構成、功能形態、分布特征，從理論層面將國家戰略科技力量對國家創新體系整體效能的影響機制進行梳理，分析國家戰略科技力量與國家創新體系整體效能之間關系的特征事實，明確二者直接聯系的科學性與必要性，優化國家戰略科技力量和提升國家創新體系整體效能的協同關系。為此，要準確分析我國國家戰略科技力量發展現狀，在客觀研判的基礎上揭示國家科技戰略力量對國家創新體系整體效能的影響機制。要科學客觀分析國家戰略科技力量對國家創新體系整體效能提升的作用，厘清其傳導機制和路徑。建設國家戰略科技力量，不僅要強化整體統籌，加強重點領域、核心領域和薄弱環節的結構布局，還要發揮國家戰略科技任務的帶動作用，有效引導各創新行為體充分整合各類創新資源。比如通過建設國家重點、特色實驗室等方式，以補充優化創新鏈中的關鍵環節、薄弱環節，提升創新體系的整體效能。

（二）提高科技成果轉化質量與效率促進國家創新體系效能提升

科技成果轉化的質量與效率是影響國家創新體系整體效能提升的重要因素，對我國經濟高質量發展具有重大意義。在我國科技創新發展新階段，加強科技基礎能力建設、加速科技向戰斗力轉化，這是立足當前、面向長遠的一項重大任務部署。系統分析科技成果供給與需求、成果質量與服務、要素資源配置與政策支持以及外部環境等問題，揭示我國創新體系效能提升過程中存在的科學技術難題，分析現階段科技成果轉化存在的難點，找到提升科技成果轉化效率的合理路徑。尋找影響科技成果轉化的關鍵因素，分析如何通過提升科技成果轉化效率實現國家創新體系整體效能提升?？萍汲晒D化是提升科技創新能力的重要內容，也是國家創新體系建設中的關鍵環節，其轉化過程受到多種因素的影響?？萍紕撔乱呀洺蔀槲覈斍鞍l展的一個重要主題詞，加速科技成果轉化也成為我國調整國家創新體系結構、轉變科技創新方式、提高科技競爭力進而推動經濟高質量發展的重要舉措。然而，由于科技成果轉化還存在一定的問題與挑戰，我國科技成果轉化質量仍有較大的改進提升空間。要從國家創新戰略角度去審視科技成果轉化的困境，探索提升科技成果轉化應該重點關注的核心問題，識別國家創新體系效能提升背景下影響科技成果轉化的主要因素。在系統分析我國國家創新體系整體效能提升的需求與目標的基礎上，從轉化條件、轉化能力和轉化效果等多個維度對我國各創新主體的科技成果轉化現狀進行分析和比較，以國家創新體系建設和效能提升為背景，以科技成果轉化為切入點，系統考察科技成果轉化對提升國家創新體系整體效能的影響機制。結合國內外科技成果轉化典型案例，客觀分析科技成果轉化在國家創新體系建設中的地位及其相互影響的內在作用機制，探索提升科技成果轉化效率的有效路徑，助力提高科技成果轉化效率以實現國家創新體系整體效能提升。

三、科學選擇和落實提升國家創新體系整體效能的模式與路徑

（一）多元協同提升國家創新體系整體效能的模式與政策選擇

我國創新體系理論與實踐結合緊密，優化國家創新體系一直是科技創新政策的重要內容與科技體制改革的重點[15]。我國國家創新體系為適應高質量發展和高水平科技自立自強要求，應更加突出整體性與協同性，進一步提升體系化能力和重點突破能力，增強創新體系整體效能。在信息科技迅速發展變化的影響下，創新主體由單個創新向多元創新持續演進，創新主體更加具有多元特征，協同創新成為提升國家創新體系整體效能的重要推動力。

國家創新體系效能提升需以整體思維、系統部署全方位協調推進。需整合內部動力與外部動力協同增效，多元創新主體與創新要素之間緊密聯動、深度融合，形成國家創新體系的核心創新能力。國家創新體系包括以高校、科研機構、政府、企業、中介服務機構、金融機構、用戶為主的多元主體，不同主體作為國家創新體系中的創新要素，用于協同創新和資源整合，形成動態的內部協同動力。同時作為獨立的創新主體，也應充分利用自身優勢資源，形成推動國家創新體系整體效能提升的重要外部協同，促進創新驅動發展運行機制形成多維疊加效應，最終實現不同創新主體之間的互利共贏。協同創新模式是創新主體合作創新的重要內容，決定著創新主體合作的廣度與深度，在國家創新體系效能提升中具有不可忽視的作用。我國創新體系的多元主體在發展過程中也形成了多種協同發展模式，對現有的多元協同模式進行梳理和分析，通過事實依據對已有模式進行闡述并針對其適用性進行評價。由于發達國家多元主體協同創新開始較早，其科技工業園區模式、工程研究中心模式等協同創新模式有較強的借鑒意義。通過對國內外模式的分析比較，提出行之有效的協同創新模式，以實現國家創新體系整體效能的提升。

系統布局與重點突破相結合優化國家創新政策體系建設，立足發展現狀提升國家創新體系整體運行效能。根據國家創新體系理論，不存在最優的國家創新體系。國家創新體系的優勢，體現在與自身國情的匹配性。在持續提高自主創新能力的目標下推動國家創新體系效率提升，實現國家創新體系與經濟發展相適應，完成科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動的發展戰略。推動創新資源配置效率提升，以構建國家創新體系整體效能為長期目標，以體制機制改革創新為根本動力，充分發揮政府引導作用和市場在技術要素配置中的決定性作用。建立符合教育、科學研究規律，契合國家導向制度與機制，同時協調國家創新體系整體效能提升的重點難點，建立多元協同的國家創新體系，選擇適合我國國情的國家創新體系效能提升路徑與模式。

以國家創新體系多元協同發展特征為聚焦點，對國家多元協同創新體系進行具體研究，以提升國家創新體系整體效能。梳理我國創新體系多元協同創新等方面取得的成果及存在的不足，分析國家創新體系多元主體協同創新存在的內外部風險內涵與特征，進而提出國家創新體系多元協同創新機制的保障措施和多元協同促進國家創新體系整體效能提升的具體路徑。在新發展階段，基于我國區域發展的重大戰略，聚焦國家創新體系建設，從多個維度構建現有政策評析框架。國家創新系統理論強調了政策工具干預、組織與制度創新的重要性，主張政府可以通過在創新政策上的調整以及組織和制度上的創新來彌補在技術創新上的不足，以實現短時間內推動經濟高速增長的目的。制度保障對國家創新體系整體效能提升具有重要意義，通過政策的引導和保障可對國家創新體系存在的客觀問題進行充分分析，促使國家創新體系不斷調整整體結構和發展模式以適應不同發展階段的經濟社會需要。

（二）創新鏈與產業鏈融合驅動國家創新體系效能提升

創新鏈與產業鏈融合發展是科技競爭成敗的關鍵點之一。2020年4月，習近平總書記在陜西考察時強調，“要圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈，推動經濟高質量發展邁出更大步伐”[16]。產業鏈與創新鏈的雙向融合是推動我國產業邁上全球價值鏈中高端的關鍵，也是國家創新體系整體效能提升的破局要點。要厘清創新鏈與產業鏈融合發展提升國家創新體系整體效能的內在關聯與理論內涵。通過對我國產業鏈創新鏈融合發展的相關政策與文獻系統梳理并結合我國科技創新的總體布局，構建包含科技創新投入、科技創新平臺、科技創新主體、重大科技項目和科技成果轉化機制的理論框架，分析創新鏈與產業鏈融合發展與我國國家創新體系整體效能的內在關聯。對創新鏈與產業鏈融合發展水平評估并進一步分析識別主要影響因素，以提升國家創新體系整體效能為背景，分析現有政策優劣勢，探索具有中國特色的雙鏈融合發展路徑。深入研究創新鏈與產業鏈融合發展理論，是夯實我國創新鏈與產業鏈融合發展并推動國家創新體系整體效能提升的理論依據。把握我國產業鏈布局情況與創新合作網絡情況分區域、分產業進行產業鏈與創新鏈空間分布特征分析，建構創新鏈與產業鏈融合發展水平評價體系，對雙鏈融合發展水平進行評估，并進一步分析區域和產業異質性影響機制。結合國內外創新鏈與產業鏈融合發展經驗，提出具有中國特色的可實現有效提升國家創新體系整體效能的創新鏈與產業鏈融合發展路徑。

（三）區域創新系統與國家創新體系融合互動提升國家創新體系效能

區域創新系統是國家創新體系的重要組成部分。黨的二十大對創新驅動發展作出了全面部署，既要深入結合當前形勢并總結分析重大成就突出戰略判斷，也要推進教育科技人才一體化部署工作明確戰略邏輯。國家創新體系整體效能的提升需打造科技創新主引擎，同時形成各具特色的區域創新增長極，加快完善主體功能明確、優勢互補、高質量發展的區域創新體系[17]。因此，需要對國內外典型區域創新系統與國家創新體系融合發展經驗進行總結分析，構建中國區域創新系統與國家創新體系融合發展的理論支撐框架，通過發展區域創新系統，推動提升國家創新體系的整體效能。

（1）區域創新系統是國家創新體系的組成部分與重要支柱[18]。建設富有特色的區域創新體系，是推動國家創新體系效能提升的重要路徑之一。揭示和探討區域創新系統與國家創新系統的內在聯系和作用機理，構建中國區域創新系統與國家創新體系融合發展理論體系。分析中國區域創新系統的發展脈絡及特點，明晰不同地區的區域創新系統發展現狀，明確各區域創新系統與國家創新體系的內在聯系。

（2）結合中國區域創新系統與國家創新體系融合發展理論體系厘清區域創新系統發展過程中存在的重大問題，建立符合國家發展戰略的區域創新系統。從區域創新系統效率提升的驅動機制和影響機理出發，分析區域創新協調存在空間差異的影響因素。

（3）分析國家創新體系效能提升背景下的區域創新系統典型問題。立足國家創新體系效能提升背景，針對典型區域分析其在發展過程中創新系統效率提升亟待突破的特性問題提出區域創新系統發展對策建議，通過區域創新系統的發展提升國家創新體系的整體效能。

注釋：

（1）2013年9月，習近平總書記在中共中央政治局第九次集體學習時強調要“提升國家創新體系整體效能”。

（2）習近平2016年5月在全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會上的講話。

（3）習近平2020年9月在科學家座談會上的講話。

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Research on Improving the Overall Efficiency of the National Innovation System

DENG Hongbing LI Shiran

（1. School of Economics and Management， China University of Geosciences （Wuhan），Wuhan， Hubei430074， China;

2. Soft Science Research Base for Regional Innovation Capability Monitoring and

Analysis in Hubei Province，Wuhan， Hubei;430074， China;

3. Tianjin Institute of Science and Technology Development Strategy， Tianjin300011， China）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly pointed out the need to “enhance the overall effectiveness of the national innovation system.” The correct understanding and grasp of the connotation and strategic significance of enhancing the effectiveness of the national innovation system is a prerequisite. Precise identification and judgment of the influencing factors that affect the overall effectiveness of the national innovation system are the key， and scientific selection and implementation of models and paths to enhance the overall effectiveness of the national innovation system are the foothold. The article believes that improving the overall effectiveness of the national innovation system is the strategic support for the Chinese path to modernization and the internal requirement for building a new development pattern. The effectiveness of the national innovation system includes the innovation efficiency， representing the input-output ratio of innovation behavior， and the innovation ability， reflecting the value creation of individuals using known information. The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly stated that the national strategic scientific and technological strength and the transformation of scientific and technological achievements are important cornerstones for the construction of the national innovation system and key factors for improving the overall efficiency of the national innovation system. The article explores the models and paths for enhancing the overall efficiency of the national innovation system from multiple perspectives， such as diversified collaboration， integration of the innovation chain and industrial chain， and integration and interaction with regional innovation systems.

Key words：? National Innovation System；Overall Efficiency；Critical Factor；Performance Improvement

編輯：李春燕