撤縣(市)設區對公共服務水平影響的研究
——以杭州市為例

章迪平,張家輝

(浙江科技學院 理學院,杭州 310023)

行政區劃從字義上可理解為將國家劃分為不同區域以實現國家的分地域管理,它從一種空間的角度體現了行政權力的收放和公共政策的實施[1],因而大多從空間視角對行政區劃進行研究,且大致集中在行政區劃調整對城市地域結構的影響,以及城市發展方向和發展中心變化的分析上[2-3]。一座城市可以看作是一個特定的公共權力聚集的區域,城市規劃受到權力和利益的制約,各級政府為了促進區域協調發展而進行行政區劃調整,對政治、經濟、資源等多方面進行規劃以實現優化配置[4]。行政區劃調整就目前的研究而言,可以根據尺度理論將其大致分為行政等級變更、領域幅員調整和區劃類型更替三種[5],而對行政區劃調整的具體實施方式有研究者歸納為撤縣設市、撤縣(市)設區、市管縣體制、省直管縣等[6]。

行政區劃調整對城市發展的深層影響可分為政治邏輯、發展邏輯、治理邏輯三個領域[7]。在行政區劃研究早期,政治邏輯領域的相關研究占絕大多數,研究者大多認為行政區劃調整是地方政府為了追求更大權力的一種手段,更高的行政級別不僅能使主管官員的地位和權力得到提高,而且當地政府還能從國家獲取到更多的資源和政策支持[8]。隨著研究的進一步深入,高進等[9]提出行政區劃調整與權力的分配和政府間的層級博弈息息相關,并且有國外研究者指出,一個城市的行政區劃調整可以緩和該城市經濟地位與行政級別不匹配之間的矛盾[10]。在改革開放以后,有關行政區劃調整的研究重心逐漸轉向發展邏輯領域,研究者對行政區劃調整的影響研究呈現出強烈的經濟導向,其中“行政區經濟”和“城鎮化”成為重點研究方向[11-12]。在發展邏輯領域的研究通常把行政區劃調整視為促進地域經濟發展的一種手段和工具,核心都是研究經濟增長與行政區劃調整之間的關系,而這種單純從經濟角度評價行政區劃調整的方法容易忽視它在公共服務領域的作用。目前已有研究表明公共服務對城市發展有不可忽視的影響,如地方可以通過提供更優質的公共服務來吸引潛在遷移者從而促進城市發展等[13]。隨著公共服務與經濟、政治、城市發展等不同領域的交叉研究逐漸走入人們的視野,對行政區劃調整的研究也邁入了治理邏輯領域,但相比發展邏輯領域研究的關注度和完善程度,治理邏輯領域的研究尚未得到足夠的重視。目前的研究重點在于行政區劃調整對區域公共物品供給、公共服務供給及公共設施分布的影響上[14-15],研究視角多為行政區劃調整影響財政分權從而對公共服務水平產生作用[16-17],其中撤縣(市)設區作為市級政府行政區劃調整的一大政策成為該領域主要的研究對象。具體來看,地級市政府、被撤并縣政府及城市居民這三大撤縣(市)設區政策的參與主體,會從不同路徑影響地區的公共服務水平[18]。撤縣(市)設區的實施能有效緩解市與縣、縣級市的行政分割,減少不同級政府間的管理摩擦,有利于地級市政府的統一規劃,從而優化公共服務資源配置;被撤并縣政府的職責及財政權力在政策實施前后有著很大的轉變,在職責上經濟發展動機的弱化會引起財政支出結構向重視一般公共預算的方向轉變,資金的增加能保障地區公共服務及公共物品的供給;而作為服務需求方的城市居民在撤縣(市)設區實施后不愿接受原有基本公共服務的降級,這有利于促進地方公共服務在更高等級均等化的實現,并且撤并發生后人口向中心聚集,人口的跨區流動在一定程度上也會對城市公共設施的分布產生影響。

綜上所述,雖然國內外對行政區劃調整這一課題的研究已持續多年,但大多集中在政治邏輯領域和以經濟為導向的發展邏輯領域,而對治理邏輯領域的研究則較為鮮見,且該領域的研究多圍繞撤縣(市)設區對公共服務各子維度的影響展開,少有撤縣(市)設區對政策具體實施地區整體公共服務水平的實證分析。因此,本研究將以杭州市為例,運用模糊綜合評價法及雙重差分模型對具體實施撤縣(市)設區地區的公共服務水平進行探討,并對撤縣(市)設區的政策效應進行異質性分析,以期為中國涉及此項行政區劃調整的省市提供對策建議。

1 研究設計

1.1 地區公共服務水平指數構建

對地區公共服務水平的科學評價是本研究的重要基礎,而反映地區公共服務水平需從多個維度建立綜合的指標體系。有研究者提出公共服務水平應包含教育、醫療、社會保障、文化設施等多個方面[19],其中基礎教育和醫療衛生是最基本也是最普惠的公共服務。由于縣、縣級市的統計力量相較省、市而言較為薄弱,且早年間各縣、縣級市的統計標準也并不統一,故其統計信息并不完備且在同一維度上的具體統計指標也存在差異。因此,本研究結合當前縣、縣級市的實際情況,以指標代表性和數據可得性為主要考慮依據,在參考現有研究成果[20-21]的基礎上,最終選取醫療衛生、基礎教育、社會福利和公共文化四個方面的指標,具體見表1。

表1 地區公共服務水平評價指標體系

對于建立的公共服務水平評價指標體系,由于醫療衛生、基礎教育、社會福利和公共文化四個維度中均包含兩個相近指標,故在計算用于后續分析的公共服務水平各維度指數時為了避免指標間可能存在的多重共線性,對蕭山、余杭、富陽、臨安、建德、桐廬、淳安七個杭州市內的縣和縣級市采取分地區進行主成分降維后取第一主成分得分的方法,主成分分析結果見表2。本文中所采用的原始數據均來自1999—2021年《杭州市統計年鑒》。

表2 主成分分析結果Table 2 Results of principal component analysis %

由表2可知,除余杭基礎教育、桐廬公共文化和淳安公共文化外,各地區各維度指標的球形檢驗p值均小于0.05,且絕大多數組別的第一主成分累計方差大于88%,說明主成分降維方法適用于本研究,且選取第一主成分得分作為各維度水平指數時能保留數據間絕大部分的信息。在計算主成分得分時一些地區出現負值,難以解釋其實際含義;本研究參考國內研究者的做法對主成分得分進行坐標平移[22],每個主成分得分均加上3以保證其得分均為正數,由于關心的是指標之間的差異大小,均加上3后差異大小不變,故此次處理并不影響分析結果。為消除量綱影響,對平移后的主成分得分做標準化處理,最終得到用于后續分析的醫療衛生、基礎教育、社會福利、公共文化四個維度指數,分別記為ymed、yedu、ysoc、ycul。

1.2 研究方法

1.2.1 模糊綜合評價模型(fuzzy comprehensive evaluation)

研究地區公共服務水平的高低需要對多方面的指標進行綜合評價,且相關指標優劣的邊界大多是模糊且主觀的。而模糊綜合評價是一種根據模糊數學將定性評價轉為定量評價的綜合評價方法,能較好地解決模糊的、難以量化的問題。

設定評價指標集U={ymed,yedu,ysoc,ycul},評價等級集V={優,良,中,差},對U中的各指標ui做單因素評判,得到ui對各vj的隸屬度rij,從而構造總的評價矩陣R=(rij)4×4。由于各評價指標均為定量指標,可以準確地得到各指標在某個特定區間出現的頻率,故本研究選取頻率法來得到各隸屬度。權數分配集A=(a1,a2,a3,a4)會在很大程度上影響模糊綜合評判的最終結果,故本研究采取了客觀賦權法中的critic權重法,它考慮了指標間對比強度和沖突性,能有效避免賦權過程中的主觀隨意性。其中對比強度以同一指標在不同方案下取值差異的標準差來表示,對比強度越高則波動越大,權重也越大;而沖突性是以指標間的相關系數來表示的,相關系數越大則沖突性越弱,權重也越小。通過評價矩陣R和權數分配集A可計算得到模糊評價集B=(b1,b2,b3,b4):

B=A*R。

(1)

式(1)中:若∑bj≠1,則應進行歸一化處理;*為模糊算子。為了較為客觀全面地反映各地區公共服務水平,讓每個評價因素都對綜合評判有所貢獻,本研究的模糊算子采用普通積(用加權平均法計算)。由于模糊評價集B不能直接用于被評判對象間的比較與排序,故參考Likert量表中對滿意度等級的賦值方法,將評價等級集V中的各等級賦值,得到參數集C=(4,3,2,1),通過參數集C和模糊評價集B可計算得到用于對各地區公共服務水平進行排序與比較的綜合評價分值

I=B*CT。

(2)

1.2.2 雙重差分模型(difference in difference,DID)

通過一重差分可以粗略判斷某一政策所產生的效應,但其中摻雜了其他因素帶來的影響,所以它不能反映出政策的凈效應。而雙重差分法可以通過構造實驗組和對照組的比較研究來反映政策的凈效應。故將杭州市內實施撤縣(市)設區的地區設為實驗組,未實施撤縣(市)設區的地區設為對照組,擬通過雙重差分模型來實證分析撤縣(市)設區對地區公共服務水平的凈效應。

根據文中研究所需,涉及多時點和標準兩種雙重差分模型。其中多時點雙重差分模型(time-varying difference in difference,TVDID)適用于政策實施時點不同的分析,而標準雙重差分模型(standard difference in difference,SDID)一般針對政策實施時點相同的分析。據此,分別構建TVDID和SDID兩種模型:

Yit=β0+β1SD,it+X′itβ+εit;

(3)

Yit=α0+α1Streated,i+α2Stime,t+α3SDID,it+X′itα+εit。

(4)

式(3)～(4)中:Yit為被解釋變量,指公共服務水平的4個維度指數即ymed、yedu、ysoc、ycul(其中i為地區,t為年份,下同);Xit為從發展水平和地區條件兩個角度設定的一系列控制變量,以年末總人口對數值Slnpop及固定資產投資占地區生產總值比重Sinv來反映地區條件,人均GDP對數值Slngdp及地方政府財政支出占地區生產總值比重Sgov來反映發展水平;εit為誤差項;在SDID模型中Streated,i為引入的用以區分政策實施地區的虛擬變量,實施撤縣(市)設區的地區賦值為1,未實施的地區則賦值為0;Stime,t為區分政策實施時間的虛擬變量,實施撤縣(市)設區之前賦值為0,實施之后賦值為1;SDID,it為Streated,i與Stime,t的交互項,其系數α3是主要觀測對象,通過α3的正負、數值大小及顯著性判斷撤縣(市)設區的凈效應;在TVDID模型中用SD,it替代標準模型中的交互項SDID,it,它是一個隨時間和處理變化的虛擬變量,若實施撤縣(市)設區且在實施時點之后則賦值為1,其余賦值為0,其系數β1與α3一樣為主要觀測對象,用以反應撤縣(市)設區對地區公共服務水平產生的凈效應。

2 實證分析

2.1 模糊綜合評價結果分析

通過地區公共服務水平在政策實施前后的變化能初步推斷出撤縣(市)設區所產生的影響。因此,本研究首先將蕭山、余杭、富陽及臨安四個已完成撤縣(市)設區的縣級市,以各自政策實施的年份為界劃分為實施前與實施后兩組,并根據式(1)對四個地區撤縣(市)設區實施前后的公共服務水平分別進行模糊綜合評價,得到的模糊評價集結果見表3,表中前、后分別表示實施前、實施后。

表3 模糊評價集結果Table 3 Results of fuzzy evaluation set

式(1)中各組的評價矩陣R由頻率法計算得到,以蕭山為例,隸屬度計算結果見表4。

表4 隸屬度計算結果Table 4 Membership calculation results

權數分配集A={0.284 2, 0.307 7, 0.281 9, 0.126 2}由critic法計算得到,計算結果見表5。

表5 Critic權重計算結果

模糊評價集中的數值代表了被評主體對各等級模糊子集的隸屬度,由表3可以看出各地區在撤縣(市)設區實施后對于優良等級的隸屬度相比之前均有顯著提高。其中臨安雖對于“優”等級的隸屬度提升幅度較小但對于“良”等級的隸屬度從0.121 8大幅提高至0.507 4;蕭山對于“優”等級的隸屬度從0.126 2提升至0.321 2的同時對于“良”等級的隸屬度也從0顯著提高至0.464 2,而對于“中”“差”等級的隸屬度則分別從0.386 7、0.487 1顯著降低至0.195 6和0.018 9;余杭與蕭山情況類似,對于“優”“良”等級的隸屬度顯著提升且對于“中”“差”等級的隸屬度均有明顯下降;富陽則是對于“優”等級的隸屬度從0.086 8提高至0.330 5的同時對于“良”等級的隸屬度也從0.097 5提高至0.249 6,增幅均超過100%。

上述檢驗只對地區實施撤縣(市)設區前后的公共服務水平進行了縱向分析,因此本研究將未實施撤縣(市)設區的建德、桐廬、淳安三地以蕭山和余杭實施撤縣(市)設區的年份(2001年)為界分別劃為實施前和實施后兩組并根據式(1)進行模糊綜合評價,以進行撤縣(市)設區實施與否的橫向比較研究。模糊綜合評價結果見表6。

表6 模糊綜合評價結果

由表6可知,2001年之后的建德、桐廬、淳安均提升了對于優良等級的隸屬度且降低了對于差等級的隸屬度,但各等級隸屬度的前后差距不大,這說明建德、桐廬、淳安三地在2001年之后的公共服務水平相較之前均有提升但變動幅度較小,呈現緩慢上升的發展趨勢。而由前文結果可知,蕭山、余杭在2001年實施撤縣(市)設區后對于優良等級的隸屬度相較實施前提升顯著,且對于中差等級隸屬度的降幅較大,政策實施后地區的公共服務水平明顯高于實施前。通過對上述不同地區結果的橫向對比分析可知,實施了撤縣(市)設區地區(蕭山、余杭)的公共服務水平發展明顯優于未實施地區(建德、桐廬、淳安),據此,本研究初步推斷撤縣(市)設區對地區公共服務水平具有促進作用。

為了更直觀地體現撤縣(市)設區實施前后地區公共服務水平的差異,在對各評價等級賦值后(優、良、中、差分別對應4、3、2、1)根據式(2)計算出各組的綜合評價分值并繪制垂直線,如圖1所示。

圖1 撤縣(市)設區前后模糊綜合評價分值對比Fig.1 Comparison of fuzzy comprehensive evaluation scores before and after turning counties (cities) into districts

從圖1可以清楚地看出,蕭山、余杭、富陽、臨安四個地區撤縣(市)設區實施后,地區公共服務水平的綜合評價分值明顯高于實施之前,并且垂線長度能夠從側面反映出撤縣(市)設區實施后地區公共服務水平的提升幅度之大。但從歷史研究來看,這種提升也有可能受經濟發展水平等多個因素的影響,如建德、桐廬、淳安三地雖未實施撤縣(市)設區但其公共服務水平隨著地區整體的發展也有小幅提升,故本研究將通過雙重差分模型進一步證明地區公共服務水平的提升與撤縣(市)設區這一行政區劃調整政策的凈效應相關。

2.2 多時點雙重差分分析

2.2.1 基準回歸結果分析

杭州市內一共完成了3次撤縣(市)設區,分別為2001年的蕭山市和余杭市,2014年的富陽市及2017年的臨安市,由于撤縣(市)設區的實施時點不同,故首先采用式(3)即TVDID模型進行分析,結果見表7。

表7 多時點雙重差分結果Table 7 Time-varying DID results

由表7可知,在醫療衛生、基礎教育和社會福利維度下的SD,it系數未引入控制變量時均為正向顯著,只有公共文化維度下的SD,it系數為負向顯著。在加入控制變量后,雖然醫療衛生、社會福利維度下的SD,it系數有所減小但仍然是正向顯著的,這表明撤縣(市)設區顯著提高了地區的醫療衛生水平及社會福利水平?；A教育維度下的SD,it系數變為負向不顯著,結合模糊綜合評價的結果可知,雖然地區的公共服務水平在撤縣(市)設區之后有了明顯提高,但該政策對地區基礎教育水平的促進作用較弱,甚至可能存在負面影響。而公共文化維度下的SD,it系數變為正向不顯著,說明撤縣(市)設區雖然對地區公共文化水平具有推動作用但不明顯。由于只有基礎教育維度下的SD,it系數呈現負向不顯著且數值僅為-0.093,其余維度下的SD,it系數均為正數且醫療衛生和社會福利維度下的SD,it系數明顯較大,分別為0.518和0.513,故綜合來看撤縣(市)設區對地區公共服務水平具有顯著提升作用,且主要體現在醫療衛生和社會福利兩個維度上,而對基礎教育和公共文化維度的促進作用不明顯,對地區基礎教育水平甚至可能存在負面影響。

2.2.2 平行趨勢檢驗

由雙重差分的原理可知平行趨勢是實現雙重差分的重要前提條件,只有試驗組和對照組在政策實施之前具有相同的發展趨勢,雙重差分后才能有效地說明政策的凈效應。因此,本研究將撤縣(市)設區實施前一年賦值為1,其余賦值為0,設置虛擬變量Spre1;實施時間前兩年賦值為1,其余為0,設置虛擬變量Spre2;以此類推直到Spre5,并加入模型進行回歸分析(以政策實施當年Spre0為基期),對上述TVDID模型進行平行趨勢檢驗,結果見表8。

表8 平行趨勢檢驗結果

由表8可知,在撤縣(市)設區實施的前五年,每年的虛擬變量系數經檢驗后都不顯著,即與0均無顯著差異,說明試驗組與對照組在政策實施之前具有相同的發展趨勢,滿足平行趨勢假設。

2.3 異質性分析

在運用TVDID模型進行整體分析的基礎上,根據式(4)對杭州市完成的三次撤縣(市)設區分別做SDID檢驗,以探究撤縣(市)設區對地區公共服務水平產生效應的異質性,結果見表9。

表9 異質性分析結果Table 9 Heterogeneity analysis results

由表9可知,在第一次撤縣(市)設區中,四個維度下的SDID,it系數均為正且醫療衛生和公共文化維度下的系數顯著,這表明第一次撤縣(市)設區從多方面綜合提高了地區公共服務水平且對于醫療衛生與公共文化維度的促進效果較為明顯;在第二次中,只有公共文化維度下的SDID,it系數顯著為正,其余均不顯著且醫療衛生和社會福利維度下的SDID,it系數為負,說明第二次撤縣(市)設區只在公共文化維度上有顯著促進作用,而對醫療衛生、基礎教育及社會福利維度的推動作用并不明顯,故從整體來看第二次撤縣(市)設區對地區公共服務水平的政策效應較弱;在第三次中,醫療衛生與社會福利維度下的SDID,it系數顯著為正,基礎教育與公共文化維度下的SDID,it系數顯著為負,說明第三次撤縣(市)設區對地區醫療衛生水平與社會福利水平的提升有顯著推動作用,而對基礎教育水平與公共文化水平有顯著抑制作用。由此可見,撤縣(市)設區政策對不同地區公共服務水平的效應截然不同,具有異質性。綜合上述結果,結合杭州市的實際情況,給出如下解釋。

第一,撤縣(市)設區的政策效應具有滯后性。在政策實施之前,縣、縣級市作為一個相對獨立的區域,在日常行政事務上具有較高的決策權且對財政支出也具有較大的自主權,這有利于加速各項旨在提高地區公共服務水平的政策的落地及保障地區公共服務供給擁有穩定的資金來源。而在撤縣(市)設區實施后的短期內,市轄區在事務決策、資源配置、財政收支等多個方面都要受到地級市政府的管轄與制約,這會導致相關政策審批周期的延長及一般公共預算支出的縮減,地方政府需要充足的調整時間來適應改區后權責關系的變化。因此,分別在距今跨度較短的2014年和2017年才實施撤縣(市)設區的富陽和臨安,其政策效應還未完全顯現,出現了對公共服務水平推動作用不顯著或在一些方面產生抑制作用的情況,而已度過適應期的蕭山、余杭則呈現出對地區公共服務水平的全面促進。

第二,三次撤縣(市)設區實施的具體地區不同,地區初始條件的差異會影響政策的實際效應。具體來看,第一次實施地區為蕭山市和余杭市,均為杭州的近郊地區,相對較短的城郊距離便于公共服務資源的跨區流動與調配,且與主城區相近有利于發揮城區的中心輻射效應,帶動地區公共服務水平的整體發展。第二次和第三次分別在富陽市和臨安市實施,二者均屬于遠郊地區,難以與主城區形成緊密的公共服務協調發展聯系,且二者相比蕭山與余杭來說,地區的整體發展水平稍顯不足,相對較差的經濟發展條件會使地區公共物品供給和公共設施建設大打折扣,進而導致政策的促進效應不明顯或存在負面影響。

第三,撤縣(市)設區政策涵蓋的目標與方向不同。撤縣(市)設區這一行政區劃調整政策的影響是多維的,并不只對公共服務水平產生作用,政府會根據具體情況做出不同的安排與調整。在“十二五”規劃期間,浙江省提出要大力發展中心城市,推動縣域經濟向城市經濟轉變,在此背景下,杭州市在2014年對富陽實施的撤市設區政策旨在擴張城區空間及提升中心城區發展競爭力,政策目標并不包含提升地區的公共服務水平。而在2017年召開的中國共產黨第十九次全國代表大會上首次提出了高質量發展的概念,公共服務作為高質量發展的一項重要內容對同年在臨安實施的撤市設區政策的后續調整產生了影響。撤縣(市)設區政策涵蓋的目標與方向不同最終會具體反映在政策效應的差異上,這導致了撤縣(市)設區對于地區公共服務水平的實際效應具有異質性。

3 結論與建議

3.1 研究結論

本研究關于撤縣(市)設區對地區公共服務水平的影響分析是基于杭州市的個案展開的,通過模糊綜合評價法、TVDID模型及SDID模型探究撤縣(市)設區這一行政區劃調整政策對地區公共服務水平所產生的凈效應并對其進行了異質性分析,得到以下結論:

第一,地區公共服務水平在撤縣(市)設區實施前后差距明顯,撤縣(市)設區實施后的水平要顯著高于實施前。

第二,總體而言,撤縣(市)設區對地區公共服務水平具有顯著提升作用,且主要體現在醫療衛生和社會福利兩個維度,而對基礎教育和公共文化維度的促進作用較弱。

第三,撤縣(市)設區對地區公共服務水平的實際效應會受政策時滯性、地區初始條件差異及政策涵蓋的目標與方向的影響,具有異質性。其中第一次撤縣(市)設區綜合提升了地區的公共服務水平,第二次的政策效應最弱,第三次的政策效應最顯著,但在基礎教育和公共文化兩個維度上存在負面效果。

3.2 對策建議

基于上述研究結論,以提升地區公共服務水平為導向,為各省市的行政區劃調整提出以下幾點建議:

第一,擇優推進撤縣(市)設區工作。由研究結果可知撤縣(市)設區確能顯著提升地區的公共服務水平,但是撤縣(市)設區政策,一些中小城市“攤大餅”式的快速擴張致使城市出現“大而不強”的問題,經歷了從鼓勵到審慎再到嚴控的發展過程。在此趨緊的政策環境下,可借鑒旨在引領城市轉型和高質量發展的城市更新政策的試點做法,先僅批準部分具有良好發展前景的撤縣(市)設區申請,擇優推進,將政策的傾向從發展的“數量”轉到“質量”上來。對于具體的選擇標準,通過歸納分析已完成撤縣(市)設區地區的發展現狀,應重點考慮省會城市及副省級城市的撤縣(市)設區申請,因為它們擁有相對較高的發展水平、區域輻射能力及調整能力,撤縣(市)設區的實施能為其拓寬發展邊界,具有較為良好的政策前景。而對于中小城市的申請則應做到嚴格把控、慎重從嚴,各省政府可通過城鎮化率、地區GDP、產業結構等指標來對省內城市的申請進行初步篩選,以把控城市發展體量與質量的平衡。

第二,補充設計撤縣(市)設區政策的配套調整預案。由于撤縣(市)設區的政策效應具有滯后性,故撤縣(市)設區并不是一項一勞永逸的政策,在實施后不同階段所產生的實際效應存在差異。因此,在申請撤縣(市)設區后,配套設計相應的公共服務調整預案能夠幫助地級市政府及時應對在后續地區公共服務水平發展中可能遇到的各種問題。具體而言,配套預案可針對政策實施后的前期、中期和后期三個階段進行設計。在政策實施后的前期,城市與縣域的資源重新整合,由于被撤并縣政府的財政權力發生轉變,故此階段預案應針對資源配置及財政支出方面進行設計,以保證地區公共資源的供給能滿足居民的需求;到了中期,由于市縣邊界的打破,居民流動性增強,新設區人口會出現向城市中心聚集的情況,因此中期預案應更多圍繞公共設施在城市內的分布展開;而到了后期,基本公共服務的供給有了保障,此時預案應從公平的角度入手設計,重點解決基本公共服務均等化的問題,助力地區公共服務水平的整體提升。

第三,優化完善撤縣(市)設區政策的目標與內容。在政策發展的早期階段,撤縣(市)設區旨在拓寬城市邊界以促進城市發展及提高城市化水平,這與當時注重經濟發展和推動城鎮化發展的時代背景相契合,故得到了國家的積極支持。而現如今,由于許多城市在撤縣(市)設區的實踐中出現了諸如假性城市化、城市空間結構畸形等突出問題,政策審批的衡量標準逐漸提高,考慮的因素也更加多元。因此,撤縣(市)設區的政策目標不能僅為單一的經濟導向,應將公共服務、綠色環保、開放共享等多個發展維度都考慮在內,進而使得政策的預期效應能夠符合中國式現代化的高質量發展要求。此外,由研究結論可知地區初始條件的差異會引致政策效應的異質性,故在具體內容上應秉持因地制宜的原則,根據各個縣域的實際發展條件進行調整與完善,以獲得對地區公共服務水平的最佳政策效應。

4 結 語

撤縣(市)設區作為一種旨在提高城市化水平及促進地區發展的行政區劃調整手段,經歷了由“數量”到“質量”的發展過程,增設了多項門檻條件,嚴格了申請審批程序,要求地方本著有利于行政管理和改善人民群眾生活質量的原則開展工作。而地區公共服務水平與人民生活質量息息相關,因此,本研究能夠為中國各省市的行政區劃調整提供一種基于公共服務水平的決策角度,幫助地方在申請撤縣(市)設區之前從多維度進行全面的審查,并且基于杭州市個案的實證研究結果對其他省市中的縣、縣級市也具有借鑒意義。