新時代油氣礦業權管理改革進展與思考

丁鋒 王嶠泓 毛俊莉 王碩 羅玲

（自然資源部油氣資源戰略研究中心）

0 引言

礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源開發事關國計民生和國家安全。黨的十八屆三中全會通過了全面深化改革的決定，指明了我國油氣領域全面深化改革的方向，對下一步油氣領域改革具有重大的引領和推動作用。10 年來，為落實黨中央和國務院在生態文明體制改革、油氣體制改革、出讓制度改革、權益金制度改革等決策部署，自然資源部先后推出了權益金制度改革、礦業權出讓方式改革、深化“優化營商環境”改革等多部規范性文件，初步形成了放開市場、競爭出讓、嚴格退出、探采合一、“價+率”為主的出讓收益征收方式的油氣礦業權管理架構，取得了初步改革成效[1]，為加快形成以國有企業為主、其他經濟成分為補充的油氣勘探開采新體系進行了有益探索、積累了經驗。同時，改革過程中也暴露出現行政策一些問題和即將面臨的挑戰，如何將其化解并進一步深化改革、持續完善政策是當前的重中之重。

1 加強頂層設計，明確油氣資源管理改革方向

自黨的十八屆三中全會以來，為響應全面深化改革的決定，油氣資源管理各方面政策改革穩步推進。

2014 年6 月，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上明確提出：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供給體系；推動能源技術革命，帶動產業升級;推動能源體制革命，打通能源發展快車道。全方位加強國際合作，實現開放條件下的能源安全（簡稱四個革命、一個合作）。

2015—2019 年，黨中央、國務院先后出臺《生態文明體制改革總體方案》《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》《礦產資源權益金制度改革方案》等一系列重要改革文件，重點從以下6 個方面提出了明確要求：一是堅持習近平生態文明思想，貫徹綠水青山就是金山銀山的理念。二是堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用。三是完善礦業權出讓制度，全面推行競爭出讓。四是建立礦產資源國家權益金制度，充分體現所有者權益。五是健全自然資源資產產權體系，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系。六是深化“優化營商環境”改革，推進油氣資源管理制度改革。

為落實黨中央和國務院的決策部署，自然資源部、財政部等相關部委相繼出臺了《礦業權出讓收益征收辦法》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《礦業權交易規則》等配套措施，積極推進相關改革工作[2]。2019 年12 月底，自然資源部出臺《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）（簡稱7 號文），明確提出全面推進礦業權競爭性出讓，積極推進“凈礦”出讓，放開油氣勘查開采市場，實行油氣探采合一制度，延長探礦權期限、改革儲量管理[3]。2023 年7 月，自然資源部又出臺《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6 號）（簡稱6 號文），在對7 號文試行3 年來的成效繼續鞏固的基礎上，進一步就完善競爭出讓、規范探采合一、調整退減機制、鼓勵就礦找礦和綜合勘查、適當放寬協議出讓等方面作出了新的突破和嘗試。

2 油氣礦業權管理改革進展與成效

黨的十八大以來，按照整體能源戰略部署，油氣礦業權管理全方面推進了管理改革工作，在油氣礦業權出讓、審查管理、權益制度和監督管理等方面取得了不錯的進展與成效（圖1）。

圖1 油氣礦業權管理改革各方面進展示意圖Fig.1 Progress in the reform of oil and gas mining rights management

2.1 放開油氣勘探開發市場，全面實行競爭出讓

2011—2018 年，國土資源部以頁巖氣新礦種為突破口，運用技術評標、考核投入、拍賣、掛牌等方式，在新疆、貴州、山西開展試點，先后在國有石油公司之間開展多輪競爭性出讓活動，邊探索邊總結經驗，逐步放開油氣勘探開發市場[4-6]。2019 年，自然資源部印發7 號文，明確要求全面放開油氣勘查開發市場，在中華人民共和國境內注冊，凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按規定取得油氣礦業權，積極吸引其他非石油公司進入油氣勘探開發市場，油氣礦業權取得由“出讓+審批”逐步向“出讓+登記”過渡[7]。

2011—2022 年，自然資源部（國土資源部）和委托的試點省累計競爭出讓油氣（含煤層氣）探礦權區塊156 個，面積約為16.6×104km2（表1）。從出讓礦種看，石油天然氣區塊79 個，面積為13.3×104km2；頁巖氣區塊35 個，面積為2.68×104km2；煤層氣區塊42個，面積為0.60×104km2。從競得主體看，除四大石油公司（中國石油、中國石化、中國海油、延長石油）外，共引入61 家企業（其中，地方國有企業31 家、其他性質企業30 家），國有企業（包含四大石油公司、非油央企、地方國有企業）競得114 個油氣探礦權區塊，占73.1%；民營企業競得42 個油氣探礦權區塊，占26.9%。在已出讓的區塊中，南川區塊、銀額盆地務桃亥地區、柯坪北區塊、溫宿區塊、正安頁巖氣等多個通過競爭方式出讓的探礦權均取得了勘查重要進展，其中民營企業中曼石油天然氣集團股份有限公司在溫宿區塊、地方國有企業貴州頁巖氣勘探開發有限責任公司在正安區塊已完成轉采，進入開發階段。

表1 2011 年以來油氣探礦權區塊出讓情況表Table 1 Summary of the transfer of oil and gas exploration rights blocks since 2011

2.2 深化“優化營商環境”改革、優化審查登記

持續做好油氣礦業權審查登記“優化營商環境”改革，不斷完善礦業權審查規則、方法，簡化流程、精簡要件，改進“辦證難”問題[8]。持續推進“跨省通辦”，頒發電子許可證，礦業權電子證納入自然資源部服務APP，方便相對人[9]。

從2020 年3 月起，自然資源部開始接受網上報件[10]，2020 年5 月1 日，自然資源部智能審批系統上線，2021 年，將油氣開發利用方案由隨采礦權一同申報改革為前置審查[11]。2023 年自然資源部出臺《關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然規〔2023〕4 號），精簡了礦業權登記要件，總計刪減歸并23 條，精簡礦業權登記要件9 個；進一步放寬了變更勘查礦種、采礦權深部上部勘查和探礦權轉讓年限等方面的限制；允許采礦權人直接勘查其采礦權上部和深部資源，無須再辦理勘查許可證，在放寬政策的同時要求加強監管。十八大以來，自然資源部一系列的改革措施有利于降低行政成本、提高審批效率、減輕礦業權人負擔。

2.3 實行更加嚴格的區塊退出制度

為落實油氣體制改革文件精神，油氣探礦權勘查區塊退出步伐逐步加大。2013—2018 年，主要按照探礦權未完成勘查投入比例的退出制度，其中也包括因與各類保護地等勘查開采禁止區重疊的退出；7 號文實施以來，按照探礦權申請延續時扣減首設勘查許可證載明面積的25%，累計退出37×104km2。6 號文對探礦權退出制度略有調整，規定申請探礦權延續登記時應當扣減勘查許可證載明面積的20%，油氣已提交探明地質儲量的范圍不計入扣減基數，已設采礦權深部或上部勘查不扣減面積。10 年來，共累計退出油氣探礦權面積156×104km2，截至2022年底，全國現有油氣探礦權面積比2013 年減少37.8%。全國油氣探礦權面積雖然大幅下降，但整體勘查投入強度明顯上升，“圈而不探”現象得到了有效遏制。2022 年全國油氣勘查開采投資超過3500 億元，達到了新的歷史高位，石油產量穩中有增，天然氣產量保持增長。

2.4 實行油氣探采合一制度

2020 年以前，油氣礦業權管理實行試采制度[12]，探礦權人完成試采后，必須等待環評、土地復墾等要件得到審批后，才能提交采礦權申請，油氣是流體礦產，關井停產不符合油氣勘探開發規律。為進一步提高油氣轉采速度，促進企業提高產量，7 號文以及新出臺的6 號文明確提出：油氣礦業權實行探采合一制度。油氣礦業權人發現可供開采的油氣資源，完成試油（氣）作業后決定繼續開采的，在30日內向有登記權限的自然資源主管部門提交探采合一計劃表后可以進行開采（試采）。在勘查開采過程中探明地質儲量的區域，應當及時編制礦產資源儲量報告，進行評審備案。報告探采合一計劃5 年內，礦業權人應當簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。同時規定報告探采合一計劃超過5 年，未轉采礦權仍繼續開采的，按違法采礦處理。礦業權人完成試油（氣）作業后決定不再繼續開采的，以及5 年內開采完畢或無法轉采并停止開采的，不再辦理采礦權登記[13]。截至2022 年12 月，油氣礦業權人已報告可供開采油氣資源區塊信息1096 條，涉及44 家油氣公司（包括石油公司）、265 個油氣探礦權，報送后完成轉采的區塊有400 余個。油氣礦業權探采合一制度的實施，解決了礦業權人在開展油氣勘探期間的試油、試氣或試采等行為的合法性問題，相比之前采取的試采審批方式，更符合油氣資源勘查開發的特點，有利于礦業權人統籌規劃勘探開發工作、合理安排生產建設。

2.5 探索推出權益金制度改革

2017 年，國務院出臺29 號文，分別在出讓、占有、開采和治理恢復4 個環節提出不同的改革任務。其中，在出讓環節將探礦權采礦權價款調整為體現國家所有者權益的礦業權出讓收益。同年，財政部、國土資源部出臺35 號文，對礦業權出讓收益征收、繳款、監管提出了具體要求。2023 年3 月，財政部、自然資源部、稅務總局出臺財綜〔2023〕10 號文，在總結實行經驗的基礎上，進一步在礦業權出讓收益征收方式上進行了調整優化，在新舊政策銜接上進行了分類明確，提出了探礦權（采礦權）成交價+逐年征收的采礦權出讓收益這一“價+率”的出讓收益征收方式。其中，逐年征收的采礦權出讓收益=年度礦產品銷售收入×礦業權出讓收益率。石油天然氣礦業權出讓收益率按陸上0.8%、海上0.6%的比例征收，煤層氣按0.3%征收[14]。自此礦業權出讓收益征收方式經歷了從一次性繳納、分期繳納到“價+率”等征收方式的探索和完善。

2.6 全面推進勘查開采信息公示

2017 年開始，國土資源部開始實施礦業權人勘查開采信息公示制度，改革當年礦業權公示率即達到了92.1%，作為礦產資源監督管理方式改革的一項重要內容，實施5 年來取得了較好的成效。截至2021年4 月底，全國礦業權人勘查開采信息公示系統累計訪問量達0.3 億人次，累計查詢量達1.1 億人次，到2022 年公示率達到99.4%，勘查開采公示制度的實施有利于維護礦產資源國家所有者權益、促進礦產資源合理開發利用、推動礦業領域社會誠信體系建設、擴大社會監督[15-16]。

3 深化改革面臨的挑戰

3.1 區塊出讓制度存在亟須解決的問題

一是區塊供給與市場需求之間的矛盾。2011 年以來，我國出讓的油氣探礦權面積約為16.6×104km2，占退出面積的10%左右。近年來，區塊供給少，市場需求大，矛盾突出，且沒有較好的緩解措施，主要難點表現在三方面：（1）退出區塊受生態保護紅線、自然保護區、軍事禁區及地方政策等限制，可出讓區域再次被壓縮；（2）出讓區塊來源渠道受限，已出讓區塊基本上來源于自然資源部及下屬事業單位和地方自然資源管理部門，由于缺乏激勵政策，社會提供區塊建議意愿不高；（3）目前沒有制定油氣探礦權出讓計劃和規劃，企業缺乏穩定預期，易導致為獲得區塊不惜違約盲目報高價。

二是當前價高者得的競價規則難以滿足合理分配油氣資源的出讓目的。油氣礦業權市場化目前還處于起步階段，社會主體對于油氣行業的風險與需要負擔的投入缺乏具體的認知，加上當前出讓區塊數量較為有限，價高者得的出讓方式容易使參與者作出非理性報價。目前在區塊出讓工作中，已經出現了競價人無力支付出價的情況。

3.2 礦業權登記審批仍有簡化空間

7號文實施以來，我國礦業權管理制度逐漸從“行政許可登記制”向“用益物權登記制”過渡，登記要件同樣需要發生較大變化。在現行的“出讓+登記”框架體系下，仍有進一步簡化的空間。如：在5G+的基礎上充分發揮互聯網的作用、探索遠程申報和標準化模式化審批；探索取消開發利用方案審查或由礦業權人自行組織審查并報備制度；在現有4號文基礎上，配合《中華人民共和國礦產資源法》修改完善，提出探轉采和礦權注銷模式等，逐步由“以批代管”轉向“登管分離”。

3.3 礦業權管理制度有待完善

一是礦權核減退出機制有待完善。7 號文確定的以首設面積為基數、扣除25%的探礦權面積，雖然在促進石油企業加大勘探方面起到了促進作用，但并不符合油氣勘探開發和地質工作規律[17]。新出臺的6 號文將每次延續時的扣減比例確定為按證載面積的20%扣減，且扣除已探明的含油氣儲量面積，雖然有了一定進步，但從油氣勘探和地質認識的規律來看，還存在一定的不合理性，還有很大的改進空間。存在的主要弊端是：“一刀切”的政策不符合油氣勘探開發的基本規律；礦業權人的退出區塊多為“邊角料”、呈“碎片化”，不利于后續出讓；人為設定時間退出容易造成礦業權人短期投資行為，不利于進行整體研究等。

二是探采合一制度需要進一步明確政策效力。6號文進一步完善了油氣探采合一制度，解決了油氣資源作為流體礦產在勘探期間的試油、試氣或試采的合法性問題，但在執行層面上，還缺少與探采合一的報送可供開采區塊相配套的管理流程和管理制度，需要在管理制度規范性、與當前制度銜接上和監管責任落實等方面進一步完善，建立更加細致、科學、規范的油氣探采合一制度。

3.4 油氣礦業權監管仍需加強

油氣資源作為重要的戰略礦產資源，由自然資源部統一進行出讓、登記，省級或市（地）級政府對油氣資源在發證后的日常監管和生態修復監管介入較少。地方自然資源主管部門通過安全生產、用地等方式監管油氣勘查開采活動部分環節，對于油氣資源監管重視不足。長期以來油氣礦業權監管工作主要依靠的是油氣督查員隊伍（兼職），目前聘任的全國油氣督察員基本由地質勘查和油氣開發領域的在職專家組成，因沒有專項經費支持，油氣督察員難以充分發揮積極性、主動性。隨著礦產資源管理改革的不斷深化，礦政管理要求也發生了較大變化，原本的礦業權監管制度難以滿足新形勢和新要求。

4 深化油氣礦業權管理改革的建議

4.1 擴展油氣區塊來源，完善出讓市場和競價規則

一是要建立出讓區塊來源機制和獎勵機制，擴展來源渠道。資源管理部門應多渠道拓寬出讓項目來源，充實項目庫儲備。鼓勵政府、企業、事業單位、科研院校及其他市場主體通過正式渠道報送可出讓油氣區塊信息，擴大和充實項目庫，并建立有效的報送項目獎勵/激勵機制。加大區塊投放力度，合理確定各礦種礦業權出讓數量計劃安排，提前公布出讓區塊計劃，使市場主體有更多時間提前研究相關區塊資料信息，合理確定競價標準，并做好投資規劃；適當擴大每批次出讓區塊數量，分散市場注意力，減少企業的競爭壓力。

二是要深化完善勘查市場和競價規則。探索出臺油氣領域支持民營經濟發展的措施。進一步放開市場準入條件，豐富社會資本和石油公司的多種合作形式。提高公眾參與度，對外公布油氣區塊項目庫及區塊出讓規劃。研究引入招標議標、專家評標等多種出讓方式。結合實際，綜合研究不同競價機制的優缺點，不斷探索深化競價規則，形成綜合的競價機制，有效規避“錨定競價”“虛高報價”等擾亂市場行為，使真正有能力、想干事、肯擔當的企業更多地進入油氣領域。研究試行履約保函或保證金制度，或在競價前提供資金來源渠道，結合企業信用和黑名單制度，確保在競價之后，競得人不得無故棄標，擾亂市場。

4.2 深化“出讓+登記”管理模式，完善礦業權管理制度

繼續優化礦業權出讓登記流程，簡化礦業權申請要件，規范合同管理，自然資源、生態環境、安全生產、發展改革、財政等主管部門各負其責，相關方案或報告采取并聯編制報批（備案），不互為前置條件，提高辦理效率。開發完善在5G+基礎上的礦權審批系統，建立以規程申報、規范化、標準化、程序化的審批流程，進一步提高審批效率，減輕企業壓力。

4.3 根據勘查開采實際情況進一步完善油氣礦業權管理制度

進一步深化礦權退出機制、探采合一制度，減少制度對地質認識的約束。探索建立“資源保障基地”“成熟盆地/地區”“新領域新層系”等不同勘探程度地區的不同管理制度，既保障國有核心需求，又不斷向新的領域進軍，確保油氣勘探開發的可持續發展。分不同地域建立區塊退出要求，加大對退出地區地質資料的收繳和再利用，確保在退出的同時能使其他企業快速進入。

4.4 推進礦產資源勘查開采多方式綜合監管

深化研究提出符合找礦規律和經濟發展規律的礦權核減退出政策，平等對待不同性質的礦業權人，建立以單一區塊合同管理為基礎的考核退出制度。在簡化審批的大背景下，保證監管措施的及時跟進，從標準、產業政策、信息、信用等角度進行監管，例如采收率、回收率、綜合利用率等為強制性國家標準；勘查應當及時足額投入并如實提交勘查成果；礦業權人要按照規定及時如實報告或者披露勘查開采信息等。探索引入社會公眾監督，完善礦業權人的民事責任規定。

5 結論

總的來看，黨的十八大以來，我國油氣資源領域在堅決貫徹“四個革命、一個合作”總要求和推進市場化改革方面取得了積極進展，為全面建成小康社會提供了重要的能源支撐。在推進中國式現代化建設的道路上，需要繼續深化改革，重點是：完善以競爭出讓為主的區塊出讓制度，進一步探索以礦業權出讓收益為核心的權益金制度改革，建立符合油氣勘探規律且有利于實現油氣勘探開發的礦權退出機制，以礦產資源法律法規為基礎持續深化“優化營商環境”改革、更好助力企業持續發展，深化監督管理和信息公示制度改革、督促企業合理合法經營，推進增儲上產、提高自主供應能力，保障國家能源和戰略性礦產資源安全等。