青島市城市更新評價指標體系探索

石運峰,韓 青,周 茜,周 芳

(1.青島市人大常委會城建環資工作室,青島 266001;2.青島理工大學 建筑與城鄉規劃學院,青島 266033; 3.城市信息模型(CIM)山東省工程研究中心,青島 266033;4.青島市建筑工程管理服務中心,青島 266071)

當前,我國城市化進入中后期,城市不僅是我國經濟發展的主引擎,而且是生活生產、社會交往、人口聚集的重要場所。隨著城市化的不斷推進,城市暴露出基礎設施老化、建筑結構不穩定、停車不足、交通擁擠、城市用地低效、城市活力不足等一系列城市病。在此背景下,城市建設由增量時代轉變為存量時代,城市空間由外延式擴張轉變為以人為核心的內涵式提升。在國家層面,城市更新已上升為國家戰略,“實施城市更新行動,推動城市空間結構優化和品質提升”“盤活城鎮低效用地”是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確的重要工作任務,也是深化土地供給側改革,提高存量土地資源使用效率的必然舉措。有許多學者展開了城市更新的評價研究,但還存在缺少指標系統的科學性,缺乏有效案例來驗證體系的科學性等問題[1]。目前,青島市正在開展的城市更新和城市建設三年攻堅行動已進入關鍵攻堅期,亟需建立完善、科學、系統的評價體系,以引導城市更新和城市建設的可持續高質量發展。

1 城市更新的概念發展與實踐

20世紀八九十年代,城市更新相關概念從西方被引入我國。陳占祥最早引入“城市更新”概念,強調城市的新陳代謝過程,以增加經濟、社會活力為目標,通過重建、保護、維護等途徑進行更新;吳良鏞通過北京菊兒胡同改造的經驗,提出了“有機更新”理念,強調城市的“保護與發展”,提倡“可持續發展”的思想,包括城市整體、細胞和組織、更新過程的有機性;張平宇提出“城市再生”的概念,認為城市再生是以解決城市問題為導向,并制定相應政策進行實施管理;吳晨提出了“城市復興”概念,強調用整體的觀念來解決城市問題以及改善結果的持續性[2]。陽建強將城市更新視為城市的自我調節機制,使得城市建立起一種動態平衡[3-4]?！笆奈濉币巹潯毒V要》中的“城市更新行動”是指對舊城區內功能偏離需求、利用效率低下、環境品質不高的存量片區進行功能性改造,打造成為新型生產生活空間[5]。

城市更新的目標是使城市更具活力、可持續,并滿足不斷變化的經濟和社會需求。通過城市更新,可以改善居民的生活質量,提供更好的居住環境和社區設施。城市更新還可以促進經濟增長,提高城市的競爭力和城市形象。全國各地積極開展城市更新實踐,探索不同改造路徑與模式(圖1)。部分城市積極出臺城市更新政策,加強制度建設,其中深圳、廣州、上海等開始推進城市更新的立法工作。

圖1 各地開展的城市更新實踐與制度探索

近年來,青島市圍繞城市更新展開了一系列工作(圖2),2022年3月青島市委市政府印發《青島市城市更新和城市建設三年攻堅行動方案》,開展了歷史城區保護更新、重點低效片區開發建設、市政設施建設、交通基礎設施建設、地鐵建設、停車設施建設、公園城市建設、拆遷治亂等十大攻堅行動。青島市陸續頒布了《青島市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《青島市自然資源和規劃“十四五”行業規劃》《青島市城市更新專項規劃(2021—2035 年)》《青島市老舊街區改造管理辦法》《青島市老舊街區改造技術導則》等相關政策性文件,涉及城市規劃、產業升級轉型、基礎設施建設、生態環境保護和文化建設等多個方面,這些工作的開展有助于提升青島市的城市品質和競爭力,可為青島市的可持續發展提供支撐,為居民提供更好的生活環境和發展機會。

2 國內外城市更新評價體系研究現狀

當前,城市更新的研究成為熱點,隨著我國城市化進入存量發展,城市更新成為城市發展新的增長點,通過中國知網(CNKI)數據庫搜索發現,相關論文逐年增長(圖3),研究主題越加廣泛和深入。

圖3 城市更新相關論文發表年度趨勢

1) 城市更新評價體系研究。國內外學者從不同維度出發,構建了多維度的評價體系,包括經濟、社會、環境和治理等方面。也有對城市更新的某一維度進行專門研究,比如對公共交通、城市宜居、城市生態、街道空間、公共空間、社區空間、更新績效等方面深入研究,構建特定的評價體系[1]。

2) 城市更新評價指標研究。為了量化評估城市更新的效果,提出了各種評價指標。這些指標涵蓋了各個領域,如經濟效益、社會影響、環境質量和治理能力等,旨在提供可操作、可衡量和可比較的指標體系。此外,一些前沿的研究還關注到了城市更新的可持續性、社會公正和文化保護等方面。

3) 城市更新評價方法研究。評價方法包括定量分析方法和定性分析方法。通過查閱文獻發現,隨著時間的推移,研究技術呈現多學科交叉融合的趨勢,評價方法包含層次分析法、三標度法、模糊評價分析法、空間句法等,研究內容也越來越多元化[1]。

國內外學者關于城市更新評價體系的研究主要包含環境、社會、經濟等方面[6]。HEMPHILL等從經濟與就業、資源利用、土地與建筑利用及社區收益等維度構建城市可持續更新的評價體系[7]。TURCU從住房和建筑環境、經濟和就業、社區生活、資源利用、公共服務和設施等方面構建指標體系對城市更新成效進行評估[8]。周儉構建了環境、經濟與社會的城市更新規劃評價指標體系[9]。丁一等構建了經濟、社會、生態的更新改造評價模型[10]。張曉從社會可持續性的角度對城市更新進行評價指標體系探索,以社會公平、社會資本和基本需求的滿足3個維度建立評價標準[11]。2021年,中指研究院、中國人民大學國發院城市更新研究中心、廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造協會和卓越城市更新集團4家單位共同發布了《2020中國城市更新評價指數(廣東省)研究報告》,建立了一套綜合評價體系,對2020年粵港澳大灣區廣東9個城市的政策、管理、效能3個方面進行分項評價和比較。自然資源部發布的《國土空間規劃城市體檢評估規程》涉及到城市更新中建筑更新改造和存量土地利用等方面。熊國平等對以城市更新視角探索城市體檢評估指標體系,以此發現城市的問題和短板,更好地指導城市更新行動,衡量城市更新行動的實施水平[6]。國內外有關指標體系建設情況如表1。

表1 國內外有關指標體系建設情況

綜上所述,國內外學者在城市更新評價體系和指標方面的研究涉及到評價體系的構建、指標的選擇和設計以及評價方法的研究,為城市更新項目的評估提供了理論和方法支持。然而,仍然存在一些挑戰和亟待解決的問題,例如缺乏細節和深層問題的探究[13]。因此,未來的研究應該進一步完善城市更新評價體系和指標體系,以提高其在實踐中的應用效果。

3 青島市城市更新評價指標體系探索

3.1 評價指標構建原則

1) 可持續性原則。評價指標應基于城市更新建設項目的可持續發展目標,確保城市更新建設項目在經濟效益、社會公正和環境保護等方面的可持續性。

2) 綜合性原則。評價指標應綜合考慮各個方面的影響和效果。城市更新建設是一個涉及多個領域和利益相關者的復雜過程,因此評價指標應綜合考慮經濟、社會、環境等多個維度,以全面評估城市更新建設項目的績效。

3) 可操作性原則。評價指標應具備可操作性,即能夠收集和測量相關數據,并能夠在實踐中應用。評價指標應具備明確的定義和測量方法,同時需要考慮數據收集的可行性和可靠性,以確保評價結果的準確性和可比性。

4) 可比性原則。評價指標應具備可比性,即能夠進行跨地區和跨項目的比較。為了實現跨項目的比較,評價指標應具備統一的標準和指標體系,以確保不同項目之間的評估結果具有可比性。

總之,城市更新建設評價指標的選取原則包括可持續性、綜合性、可操作性和可比性原則。在實際應用中,評價指標的選擇應考慮具體的城市更新建設項目和目標,以確保評價體系能夠有效地指導城市更新建設的實施和決策。

3.2 評價指標研究

構建科學合理的評估體系,是發現城市短板和弱項、準確查找城市病的關鍵。青島市城市自體檢劃分了生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力八大維度,對城市更新有所關注但不夠充分。城市更新具有綜合性、系統性的特點,以中國知網(CNKI)為文獻來源,搜索城市更新相關主題文獻,篩選后運用CiteSpace軟件進行關鍵詞圖譜分析,剔除不相關的詞項,并在評價指標選取原則基礎上,結合國家城市更新相關政策、各地實踐經驗、青島城市實際情況以及青島市現有城市體檢評價體系,將評估維度分為空間利用、城市交通、基礎設施、綠色生態、經濟效益、社會文化六大方面,對城市更新建設現狀進行評價(表2)。

表2 青島市城市更新評價指標體系構建

1) 空間利用指標。評價城市更新建設項目對城市空間質量的改善程度,包括低效用地處置率、城市更新建設單元(片區)或項目內拆除比例等。通過對這些空間利用指標的評估,可以在設計和實施階段更好地考慮城市的可持續發展。改善空間利用可以提升居民的舒適感和生活質量,提供良好的空間和居住保障,營造宜居、宜業和宜游的城市環境。

2) 城市交通指標。評價城市更新建設項目對交通系統的影響,包括城市建成區道路網密度、軌道站點周邊覆蓋通勤比例等。通過合理規劃交通系統,城市更新可以減少交通擁堵和空氣污染,提升交通效率,改善居民出行質量。

3) 基礎設施指標。評價城市更新建設項目對基礎設施的完善程度,包括公共服務設施有效服務半徑、人均避難場所有效避難面積等。通過更新建設城市配套設施、市政基礎設施、公共服務設施,城市更新可以保障居民的生活條件,提高生活便利性,促使基礎設施的可持續發展。

4) 綠色生態指標。評價城市更新建設項目對生態環境的改善程度,包括保護既有居住建筑節能改造占比、公共建筑改造平均節能率等。通過實施綠色生態策略,城市更新建設可以保護生態環境,提高城市可持續性,改善居民的生活質量。

5) 經濟效益指標。評價城市更新建設項目對經濟發展的推動作用,包括城市更新建設改造投資與固定資產投資的比值、城市更新建設項目稅收貢獻率等。通過改善城市基礎設施和環境,城市更新建設可以吸引更多的商業活動和投資,提升城市的經濟競爭力。

6) 社會文化指標。評價城市更新建設項目對社會文化環境的影響,包括歷史文化街區、歷史建筑掛牌率等。通過保護歷史遺產和傳統文化,城市更新建設可以增強城市的文化吸引力和社會凝聚力。

這些評價指標的使用可以幫助評估城市更新建設項目在不同維度上的實施效果,更好地指導城市更新建設規劃和實施,提升城市的可持續發展水平,改善居民的生活質量。

4 結論

城市更新評價體系是一個系統性的、綜合性的工程,現行我國關于城市更新的規章制度中較少涉及更新改造評價的內容。本文通過對文獻及青島實際情況進行梳理,構建了青島市城市更新評價指標體系,為城市更新的定量化研究提供一定的思路,但該指標體系還存在不足,需要繼續思考具體的量化和評價方法等。在后續的研究中,將通過專家分級打分等方式調整和篩選指標,運用AHP層次分析法等賦予指標權重,使指標更具合理性,根據實際需求和情況進行應用研究。