探索重慶市三峽庫區強縣富民現代化新路子的五點建議

黃雙雙 楊和森

習近平總書記強調,做好區域協調發展“一盤棋”這篇大文章,不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平,而是要根據各地區的條件,走合理分工、優化發展的路子。重慶市委明確提出,要積極探索走出一條山區庫區強縣富民的現代化新路子。近年來,三峽庫區得益于脫貧攻堅持續投入、各方幫扶,各區縣立足資源稟賦,大力發展現代山地特色高效農業,培育出一大批特色產業,帶動90%以上農戶增收,脫貧戶人均純收入由2014年的4697元增加到2021年的14266元,年均增長17.2%。與此同時,因三峽移民遷建,庫區區縣長期受制于地質條件差、環境容載量小、經濟轉型周期長等現實困境,在全面建設社會主義現代化新重慶的大背景下,三峽庫區現代化建設迎來新考驗。

一、三峽庫區現代化建設面臨的主要問題

(一)環境容量有限

三峽庫區地形以中低丘陵為主,坡耕地高達60%,15度以上坡耕地占34.57%,25度以上坡耕多達220萬畝,集中連片優質良田屈指可數,建設用地空間十分受限,是地質災害多發區、水環境敏感區、水土流失重點防治區。2020年重慶庫區水土流失面積達43976.26平方千米,地質災害監測預警3753處,城市拓展提升“有心無力”、經濟發展顯得“捉襟見肘”。

(二)產業基礎薄弱

三峽庫區是沿江落后地區,2022年,除主城9區外,其他13個區縣地區生產總值7206億元,占全市2.91萬億元的24.7%,但人口卻占全市32.7%。庫區產業空心化仍然突出,一產業以種植業為主,二產業中建筑業比重過大,大工業、現代制造業生產力布局少,三產業中現代服務業嚴重滯后。尤其是庫區腹地區縣,對外開放水平和協同創新能力低,產業承接和傳導能力弱,科技賦能和聚集發展不充分,經濟發展聯動性不足,缺少總部經濟和優勢產業,少有領軍企業和“單項冠軍”企業。

(三)基礎設施落后

三峽庫區交通設施落后,與國家大通道路網連接不暢,向東開放通道單一,南向通道嚴重缺失,長江黃金水道作用未充分發揮,船閘擁堵日益嚴重,港口建設滯后,沿江鐵路、安張鐵路尚在規劃之中,區縣之間直達高速公路不夠。另外,產業發展能源支撐不足,風、光、水、儲、氣等資源開發有限;市政建設落后,城市排水污水缺陷突出;農田水利基礎設施落后,農業有效灌溉面積不足耕地面積的50%。

(四)城鎮化水平低

2022年底全市城鎮化率達70.96%,其中主城7個區的城鎮化率均突破90%,萬州、涪陵、長壽突破70%,其他大部分區縣在50%左右,與全市相差近30個百分點,意味著還有300萬～400萬農村人口在城鎮與農村間進行“鐘擺式”流動,大量剩余勞動力流出,反映出庫區產業結構空虛、就業崗位不足、城鎮化穩定性差,庫區城鄉二元結構依舊顯著。據統計,庫區13個區縣只有16家三級醫院、11家三甲醫院,大專院校14所、占全市1/8,庫區城鄉間及各區縣間公共服務配置處于失衡狀態,醫療、養老、教育呈兩極分化態勢,城鄉融合存在體制機制障礙。

(五)要素資源短缺

三峽庫區是全國唯一集百萬移民、百萬脫貧、百萬外出務工相互交織的特殊區域,對資金、人才、技術和市場的吸引力相當弱,要素不足是庫區融入國家戰略、全市發展格局的重大瓶頸。庫區區縣創新體系極不完善,科技創新能力較弱,數字化程度低,缺乏大企業和大平臺,2021年重慶研究與試驗發展(R&D)經費投入強度為2.16%,庫區有10個區縣低于1%。另外,庫區金融機構資金外流問題嚴重、貸款資源配置較差、存貸比較低、金融機構網點較少,地理金融密度長期保持在3.2左右,比主城都市區的平均地理金融密度低2.15,存款余額、貸款余額僅占全市8%左右。

二、探索重慶市三峽庫區強縣富民現代化新路子的建議

(一)實施“一縣一策”縮小庫區差距

一是找準庫區發展新的目標定位。立足生態優先、綠色發展的戰略定位,強調共抓大保護、不搞大開發的戰略導向,著眼現代化和共同富裕新場景,從經濟、創新、生態、民生指標等方面,根據人口、經濟、地域差異和區域差距、城鄉差距、收入差距,細化高質量發展目標,量化新發展理念指標考核體系,明確將三峽庫區建成人與自然和諧共生的綠色發展示范區戰略目標。

二是謀劃庫區強縣富民現代化新路徑。將三峽庫區視作戰略縱深,打破長期扮演國家戰略犧牲者和生態資源供給者的角色,以構建庫區跨越式發展新格局為牽引,深度挖掘特色資源優勢,拓寬“兩山”轉化通道,承接產業梯度轉移,打好“生態牌”“綠色牌”和“三峽牌”,走出科技創新、數字化和綠色低碳的融合聚變之路,厚植特色放大特色的快速裂變之路,庫區基本形態整合提升的全面蝶變之路,加快實現更高水平城鄉融合發展。

三是制定“一縣一策”和政策工具箱。研究出臺《推進重慶庫區區縣強縣富民現代化發展新路子實施意見》,編制針對性更強、精準滴灌式的“一縣一策”方案,在重重不利因素下找到一條新路,以不同的策略培育持久的發展動能。研究制定專項支持政策,推動共性問題共同解決、個性問題個別解決。組織編制“一縣一策”事項清單、產業清單、園區清單、平臺清單、創新清單等,確?！耙豢h一策”方案可執行、可落地。

(二)破解庫區生態脆弱、環境狹窄之困

一是建立健全生態保護補償長效機制。建立生態補償機制專項法律,成立庫區綠色產業發展資金,探索生態保護補償與保護成果、與生態產品價值實現掛鉤機制,引入生態資源、碳匯權益市場交易機制,引導資金流向綠色產業、生態環境領域,彌補庫區受限帶來的機會損失。改進三峽移民后續扶持政策和三峽產業發展基金使用方向,重點支持庫區生態環境建設與保護、庫區地質災害防治和促進庫區經濟社會發展。

二是補齊生態短板提升庫區環境承載力。深入實施“兩岸青山·千里林帶”、礦山生態修復等生態工程,修補長江兩岸“天窗、斷檔”。 建設生態廊帶系統、打造三峽森林綠網、提升濕地完整性與連通性、加強自然保護地管護等措施,強化庫區生態安全屏障功能。優化庫區沿岸不同類型風險區域的產業布局,加快工業、建筑、交通等領域清潔化低碳轉型。下大力氣整治庫區區縣城鎮雨污分流,綜合整治庫岸環境、主要支流、地質災害。實施街長制、河長制、林長制、田長制“四長合一”,不讓垃圾出夔門、不讓污水進長江、不讓青山開天窗。

三是依法加強三峽庫區長期治理。加快出臺《三峽水庫管理和保護條例》,明確三峽水庫歸口管理部門的職責權限,進一步規范三峽水庫管理和庫區治理,讓三峽水庫管理有法可依。成立三峽庫區環保法院,守衛“一江碧水、兩岸青山”。優化三峽水庫水位調度機制,切實改善消落帶生態環境。

(三)因勢利導發展綠色支柱產業體系

一是培育壯大現代化產業鏈群。梳理庫區工業基礎和特色,研究出臺工業差異化發展實施意見,引導各區縣因地制宜培育發展1～3個特色制造業。建立動態調整的產業發展指導目錄,整合提升渝東北11個縣(區)工業園區,集中力量打造一批返鄉創業園、產業集聚區、科創園、企業研究院等特色產業平臺。強化分類補鏈招商,積極發展化工、礦電聯產、新型建材、現代中藥、生物化藥等特色產業,培育先導產業群;利用“黃金水道”深水港與鐵公對接優勢,振興發展臨港、現代商貿物流產業群;充分利用風、光、水自然資源,大力發展清潔能源。

二是把“綠水青山”變成更多“金山銀山”。圍繞生態產品、生態體驗、生態資源價值轉換,重點發展優質柑橘、草食牲畜、優質糧油、榨菜、中藥材、蠶桑、甘薯、無公害水產等優勢產業帶和特色產業區;圍繞三峽旅游景區群,把旅游業發展成為庫區支柱產業。加快構建全國優勢特色產業集群,立足“三峽牌”,集中打造三峽柑橘、三峽脆李、三峽榨菜、三峽藥材、三峽漁等區域性公共品牌,成立三峽農產品品牌區域中心、品牌聯盟,定期舉辦“三峽”系列節會和產業發展峰會,實現產業協同發展。

三是積極育新育大育強市場主體。破解庫區經濟底子薄弱難題,必須走招商引資、培育市場主體的路子。大力培育新型集體合作經濟組織、家庭農場、小微企業、科技型企業等新型市場主體,鼓勵小微企業、科技型企業發展,培育壯大民營經濟組織、股份合作企業、中外合作企業等現有市場主體,強化骨干企業、高科技企業、龍頭企業等引領作用。進一步培育庫區市場文化與商業氛圍,全面營造良好營商環境。鼓勵各類市場主體主動對接國家及地區發展戰略,發現商業機會,尋求商業合作,將微觀資源引向綠色特色產業,塑造發展新動能新優勢。

(四)推進城鄉跨越式融合發展

一是突破區域交通牽引“一區兩群”戰略落地。積極破解庫區“向西難靠主城、向東難出夔門”的困境,加快推動沿江貨運鐵路,打造向西向東開放的跨區域物流供求信息和多式聯運物流公共平臺。積極推進三峽樞紐聯運轉運體系建設,推動水運新通道的實施,加快建設區域性重點港口,提升三峽綜合通過能力。打通與陸海新通道連接線,布局南北向高速公路、通用機場,助推三峽庫區融入“一區兩群”城鎮體系,實施新型城鎮化建設行動,提升縣城綜合能級,推進人口集中、產業集聚和公共服務集成。

二是打造縣域城鄉融合發展節點。以縣域單元作為有效載體,加快推動以縣城為龍頭、中心鎮為樞紐、中心村為重要支撐的功能銜接互補和布局一體化,大力推動產城融合、產鎮融合。打造人口梯度轉移的中轉站,統籌推進農民就近城鎮化,適時對邊緣鄉鎮、空心村開展行政區劃調整,遴選一批中心鎮作為聯城帶村節點,分級打造區域經濟中心、為民服務中心、基層治理中心。突出強鎮帶村、強村富民,分類開展鄉村振興,用逆向思維“將劣勢變優勢”,大力支持城市要素進鄉村。

三是加強縣域公共服務集成和供給。庫區區縣留住“人和人才”的最大短板在優質公共服務供給。加快優質教育資源共享,引進升級優質中小學,實行集團化辦學。合理規劃覆蓋大中專學歷層次的庫區職業教育,解決產業技能人才需求。加快補齊醫療短板,大力支持庫區三級甲等綜合醫院創建,傾斜布局庫區?？漆t院、精神衛生中心、區域疾控中心、醫養結合服務中心,推廣遠程醫療和醫共體。探索庫區養老體系,積極發展農村互助養老。

(五)實施突破性集成改革培育內生動力

一是推動數字化變革。強化數字變革引領,聚焦數據的標注、清洗、脫敏、脫密、聚合、分析等環節,培育壯大數據服務產業。為中小企業提供“小快輕準”的數字經濟與實體經濟融合解決方案。深化全市一體化協同辦公平臺應用,加快構建一體化智能化公共數據平臺,開展智慧場景建設及應用,推動數字化賦能鄉村建設、鄉村治理、鄉村產業,不斷拓展數字生活的惠民廣度。

二是實施科技興庫和人才興庫。加強庫區科技創新扶持,積極支持高新技術產業或企業的開發建設,規劃建設一批研發中心和科技創新平臺(基地),加快高新技術和先進實用技術的推廣應用。制定靈活多樣的人才引進激勵政策,充分挖掘和利用“銀色人才資源”,對口招引一批本地應屆大學畢業生作為村社網格管理員。加強返鄉農民工、農村剩余勞動力和庫區移民教育培訓。

三是實行特殊金融政策。將庫區納入全國綜合金融改革創新試點,組建三峽發展銀行,適度擴大三峽庫區區縣金融機構的放貸權限和授信額度。對庫區金融機構,適當地放寬營運業務范圍,降低考核標準。加強和完善農村金融立法,注重發展農村數字金融,完善農村擔保體系,增強農民、涉農企業融資獲得能力。