論第三部門在行政訴訟中的被告資格

李余華, 黃婉凌

(華東交通大學 人文社會科學學院,江西 南昌 330013)

20世紀以來,許多獨立于政府的社會組織不斷出現和壯大,美國學者薩拉蒙(Lester M. Salmon)提出全世界都正在經歷一場“社團革命”的言論,他甚至宣稱“對20世紀之后的時代而言,這場革命的重要性堪比民族國家興起對于19世紀重要性的程度”[1]243。 “第三部門”這一概念也開始走進公眾的視線,并日益成為改革與發展進程中舉足輕重的社會力量。根據數據統計,截至2022年6月底,國內已登記注冊的基金會共計9 321個、民辦非企業單位共計51.2萬個、其他社會團體組織共計37萬個(1)資料來源于中華人民共和國民政部“2022年4季度民政統計數據”。https://www.mca.gov.cn/mzsj/tjsj/2022/202204tjsj.html.。除此之外,還存在相當多未登記注冊、部分公開或者臨時組成的社團組織。社會對公共服務的需求推動著第三部門的發展,其在公共領域的作用也越來越大。由于第三部門自身性質的特殊性,我國現行法律對這類組織的法律定位尚不明確,但隨著“第三部門如何行使公權力”“相對人司法救濟途徑如何實現”等問題的相繼出現,使得從事公共服務供給、行使社會公權力的第三部門不可避免地需要行政法的介入來對其進行規制。因此,認定第三部門在行政訴訟中的被告資格對行政法學理論及法律實踐的完善具有重要意義,值得深入探討。

1 第三部門的相關概念和公共職能

1.1 第三部門的相關概念

第三部門的勃興引發了眾多學者的研究興趣,它在法學、政治學、經濟學和歷史學等領域已經不是一個新的概念,但是國內學者對于其概念的界定至今存在著分歧。因此,在研究第三部門在行政訴訟中被告資格問題之前,首先需要厘清第三部門的相關概念。

第三部門的概念最早起源于西方國家,其出現的原因可以從經濟和政治兩方面進行分析。從經濟層面上看,第三部門是政府失靈和市場失靈的產物[2],政府和市場如果在很大程度上無法滿足社會弱勢或者特殊群體的需求,那么區別于政府且愿意為社會提供志愿服務的組織就會出現;從政治層面上看,第三部門的發展往往伴隨著公民社會的發展,而公民社會結構的主要成分就是群眾組織,這種規模不大、具有較強靈活性的非營利組織能夠調動一定的基層力量,從而填補國家和市場在調控過程中的某些不足[3]。目前學界對于第三部門概念的界定眾說紛紜,我們平時所說的NGO(Non-Governmental Organization縮寫,非政府組織)、NPO(Non-Profit Organization縮寫,非營利組織)、志愿者協會、行業協會、社會團體,等等,都和第三部門有著千絲萬縷的聯系。國際上廣泛接受的權威性觀點認為,第三部門是指獨立于政府和私人部門之外,強調非營利性,提供公共服務,以實現公共利益為目標的所有社會組織。根據這一定義,簡單總結出第三部門的主要性質:一是非政府性,它不是政府的行政機關,也不是由國家設立并提供公共服務的事業單位,它可以接受國家財政補助,但其性質仍然屬于社會性;二是非營利性,第三部門服務于公共利益,它不以營利為目的;三是公務性,第三部門主要職能是提供社會公共服務,它的產生就是為了滿足公務(除國家行政之外)所需要的社會公共產品。

1.2 第三部門的公共職能

我國第三部門的形成有兩種情況:一種是由國家設立或者原來歸屬于國家體制內的組織因需要轉型而產生的第三部門[4];另一種則是由社會內部自覺自發產生的。但值得注意的是,像書法協會、象棋協會等人們出于興趣愛好而自發形成的社會團體,不同于公法所關注的行政主體。

在國家行政體系改革、行政職能開始轉變的過程中,部分公共職能會被政府通過委托或授權的形式轉移到第三部門,這樣既可以有效規避行政機關“官僚制”的風險,又可以讓行政效率得到提高。因此,從事具有行政法意義上的公共治理和公共服務工作是第三部門的主要公共職能。第三部門在承擔公務的過程中,不可避免地會影響到組織成員、第三人(相對人)的權益,有時甚至還會限制、剝奪相對人的基本權利,因此第三部門的行為應該歸屬于行政法的研究內容。

但是隨著行政體制改革的深入,我國第三部門在行使公共職能時也受到現實的巨大沖擊,具體表現在以下幾個方面。(1)對政府具有依賴性。這主要體現在經費來源上,現在第三部門的主要資金來源是財政投入和財政撥款。(2)法律保障制度不夠完善。沒有良好的法律政策環境,光靠第三部門自身能力建設是達不到行政體制改革目標的,政府角色缺位也是制約第三部門充分發揮其功能的重要因素。(3)社會監督力度不夠。隨著第三部門組織承擔公務時擁有的公權力越來越大,如何有效對第三部門的權力進行規制與監督,是行政法學界不可回避、亟待解決的一個重要問題。

2 第三部門創設被告人地位的必要性

2.1 行政主體的分析研究

過去傳統的行政法學只專注于國家行政,但隨著行使公權力的主體不斷多元化,從國家行政中逐漸分離出來的公共行政也開始進入各個國家行政法學的研究領域。英國最早出現的“公法人”(主要是指除具有一般職權的中央行政機關和地方行政機關外,享有一定獨立性和獨立法人資格,從事特定公共事務的行政機關)概念,以及日本行政法中的“行政法人”(由國家或地方公共組織出資設立的法人,具有公共財團法人的性質)概念,與第三部門的內涵都有相似之處?！靶姓黧w”這一概念最早被王名揚先生于1988年引入國內,“就法律意義而言,行政主體是實施行政職能的組織,即享有實施行政職務的權力,并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體”[5]39。從定義上看,行政主體不論是在權利能力還是在責任能力方面都具有完全獨立性。一方面,行政主體具有考察行政行為效力和確定行政訴訟被告的功能,另一方面,它又具備做出具體行政行為的行政權力資格,從而導致由行政主體構成的組織需要承擔相應的公共服務責任[6]。

對于行政主體的分析和研究是為了明確行使職權和承擔責任的對象。按照現有的行政法理論,我們知道“法無授權不可為”(國家公權力的行使必須經過法律授權)。然而,諸多社會組織在沒有法律法規授權的情況下,卻同樣行使著公權力,如部分行業協會。如何去界定這些主體呢?筆者認為,政府應逐步將部分行政權轉移給參與社會公共治理的組織,以減少行政職能重疊、提高行政效率。如此,國家及其行政機關獨立行使行政權力的傳統模式最終將過渡到由國家治理主導、其他社會組織協同參與的行政體制[7]。

現行行政法中的行政主體除了有行政機關,還包括法律法規授權的其他組織,因此在行政訴訟中,行政訴訟的被告資格也與這兩個部分相對應。在行政主體范圍的研究中,對“法律法規授權的其他組織”的模糊定義,顯然滿足不了現代社會復雜多樣的公共事務需求,因此拓展行政主體的范疇是必然結果,隨之而來的行政責任追究的范圍也要逐漸擴大。

2.2 第三部門的行政主體地位

隨著多元社會組織的興起,公民社會結構經歷了從傳統的“國家—市民”二分法到如今“國家—社會—市民”新三分法的演變,公共權力尤其是原本由國家壟斷的行政權力日益向社會轉移,而這部分行政權最重要的承受主體就是第三部門。因此,第三部門已然成為我國行政主體中不可或缺的組成部分。

在行政主體理論中,第三部門取得行政主體地位的情況有兩種:一是通過法律法規授權;二是由社會自發產生的第三部門參與到公共行政中行使部分公權力[8]。實踐中,第三部門主要通過第一種方式(法律、法規授權)獲得行政主體資格,其在行使行政職權時與行政機關具有同等的法律地位。人民團體、社會團體、事業單位、民辦非企業組織等都屬于法律法規授權的第三部門。例如,《中華人民共和國工會法》賦予工會保障職工合法權益的職能,單位、社會組織處分職工,若工會認為不適當,有權提出意見;《中華人民共和國律師法》授予律師協會多項權力,包括組織律師業務培訓、職業道德和紀律教育、評估律師執業活動以及獎懲律師和律師事務所等。自發產生的第三部門,如繪畫協會、書法協會等,其涉及的業務內容對公共利益的影響也不容小覷。因此,第三部門都應該具備行政主體資格。

2.3 設立第三部門行政訴訟救濟的重要性

首先,第三部門擁有的自治公權力正在不斷擴大。從我國的實際情況來看,第三部門在行使公權力時不可避免地會影響到相對人乃至社會的利益。因此,不論是從政府權力監督的角度來看,還是從保障相對人的司法救濟途徑方面考量,對第三部門的行為設立行政訴訟救濟途徑都具有重大意義。

其次,第三部門內部提供的救濟途徑具有相對局限性。譬如,高等學校設立學生申訴處理委員會,負責受理學生對學校處理或者處分決定不服而提出的申訴,但委員會的成員卻是由該校教師和學生組成;中國足協內部設立仲裁委員會來處理內部糾紛,同樣委員會的成員也是該協會的內部人員,而且仲裁委員會處理糾紛案件時,實行的是一裁終局制度,最終裁定結果無法進行復議。這些內部救濟經常會出現“自己審查自己行為”的尷尬局面,從而導致公眾開始懷疑這種救濟體制與方式。因此,在行政訴訟中需要設立一個有效的救濟途徑,來保護受第三部門行為影響的相對人的合法權益,以此彌補第三部門內部救濟途徑的缺陷。

最后,當履行公共職能的第三部門在行使相應權力時通常會對相對人造成困擾和影響,在這種情況下,如果相對人既不能獲得民事救濟,又不能獲得行政救濟,那么勢必會降低公眾參與公共事務的積極性,導致人們不再愿意加入第三部門,從而形成公眾與第三部門對立的局面。因此,將行使公共管理職能的第三部門行為納入行政體制中的救濟范圍,有利于維護相對人的合法權益,完善現有行政救濟制度。

3 第三部門認定被告資格的實踐途徑

第三部門的成員或者其他受到影響的相對人尋求救濟時,首先可以通過內部程序解決問題,當內部提供的救濟途徑不能很好地處理糾紛時,就應當在法律上建立一個行政訴訟救濟程序作為行政相對人最后的權利保障。因此在行政訴訟程序中,確定第三部門的行政訴訟被告資格是非常重要的內容。

3.1 第三部門行政訴訟被告資格的認定

從定義上看,第三部門是行使著一定公權力并承擔社會公共服務責任的非營利組織,進而擁有行政主體的資格[9]。根據“有行政主體資格的必然有行政訴訟被告資格”這一決定性標準,第三部門如果獲得法律法規的授權,那么其就具備行政主體資格,自然能夠成為行政訴訟的被告,對于這類第三部門組織行政訴訟被告資格無需討論。首先,在現實案例中,如果第三部門做出的行為必然導致其最終承擔的責任,那么此時的第三部門就成為所謂的“正確的被告”,其作為行政主體當然具備行政訴訟被告的資格。其次,第三部門組織也能以行為主體的角色獲得行政訴訟被告的資格,實施第三部門行為的主體可以是一個組織,也可以是獨立的個人,但都必須以組織的名義進行。最后,無論是以行政主體還是行為主體的角色來推定為行政訴訟被告,第三部門組織在公共服務中的作用范圍、對行為客體的基本權利或者對公眾的影響程度均需要納入行政訴訟審查的范圍。

司法在介入第三部門組織糾紛時也需要進行一定的權衡。如果通過司法途徑無法解決問題,或者法院已經預見到無論裁判的結果怎樣都會引發更復雜的問題,造成社會秩序的混亂,那么在這種情況下,法院就不適合也不應該把這類爭議情況列為行政訴訟案件。因此,在審理該類案件的開始階段便應當將其剔除行政訴訟的范疇。

3.2 行政主體和行為主體結合認定

在我國傳統行政法的理論中,認定行政訴訟被告資格的確定性標準是被告是否具備行政主體資格。然而,隨著現代行政的發展,這種判定標準受到了“誰行為、誰被告”觀點的挑戰,越來越多的學者也逐漸接受了這種主張。

社會組織能作為被告的情況只存在一種,那就是法律法規明確授予其一定的行政職權。在行政訴訟中,如果原告的訴求一開始就是行政主體能提供的,那么在訴訟開始時把行為主體作為被告就會節省很多時間和精力,但這樣做可能會導致的后果就是司法無法充分保障原告的實質救濟需要。因此,在認定行政訴訟被告的程序中,必然存在主體、行為、責任和后果之間的裙帶關系。在以行政主體資格的具備作為行政訴訟被告確定的標準中,行政訴訟被告就是責任主體,這會給相對人在司法救濟的途徑中提供很大的便利。

行為主體與行政主體相對應,它是具有相對權利能力與責任能力的組織與個人。在很多國家,行政主體由法律法規明確規定,繼而在司法救濟途徑中以形式上而非實質意義上的行為人作為補充,這種劃分方式使得行政主體少且相對穩定。例如,在法國,國家行政機關、地方行政機關、地方團體組織都具有法定的當事人資格[10]。在英國,檢察總長有權阻止一切侵害公共利益的違法行政行為,在無法確定行政訴訟被告資格時,可以主動請求法院對行政行為進行司法審查。在日本,當個人權益可能或已經遭到行政機關的違法處分或侵害時,當事人可以提起撤銷訴訟,申請撤銷裁決需以裁決廳作為被告,撤銷處分則以處分廳為被告,在法律沒有明確規定何種行政廳作為被告的情況下,國家和公共團體才能成為被告。從各國在行政訴訟中設定的程序標準和實體標準來看,將兩者結合才是經驗之談,因此行為主體作為行政訴訟被告的補充具有重大意義。

3.3 行政訴訟被告資格的司法權衡

行政訴訟被告的確立除了行政主體和行為主體相結合的認定方法,還需要由法院來做審查,進行司法權衡。在對被告資格初步審查時,法院應該涵蓋兩個部分:一是確定當然的合適被告,前提是行政主體需要具備獨立的權利能力和責任能力;二為了充分保障相對人的救濟需要,在一定的有效期間內如果無法確定行政主體時,應把行為主體作為被告,以盡快推進訴訟程序。在德國的行政訴訟中,有些做法與上述觀點類似,例如堅持把形式審查與實質審查分開進行,并且在初步審查的過程中要涵蓋實質性的檢查。在實際案例中,確定行政訴訟被告的規則并不是單一不變的,“正確的被告”和行政訴訟被告資格兩者并不能完全做到一致,所以法院在對行政訴訟被告資格進行司法權衡時,既應該遵守行政主體原則,又需要進行實質性審查[11,12]。

對被告資格審查的步驟一方面不能違背法理,另一方面也要考慮現實情況。倘若在初步審查階段,法院即認為被告資格不符合訴訟要求,其必須及時提醒原告另起訴適合的被告;若在相對人重新起訴之后,法院還是覺得被告不清晰,需要進一步審查才能確定資格時,則可以參照行為標準說主張的觀點,即“誰行為、誰被告”的原則進行處理,當然前提是這種審理方式不會影響到訴訟效果。

3.4 行政訴訟的適用取決于行為的公共性程度

第三部門組織并不是所有的行為都可以適用于行政訴訟。如果把其所有公共服務的行為都納入行政訴訟的范圍,無疑會給法院增添很多不必要的工作負擔,導致司法救濟浪費。因此,如果第三部門利用公權力提供社會公共服務涉及的公共利益較為重大時,法院可以通過行政訴訟程序給予行政相對人所需要的司法權力救濟機會。易言之,在第三部門組織的行為中,只有那些對內部成員或公眾具有重要影響力、具有高度公開性的行政行為,才能申請行政訴訟、接受司法監督。比如,書法協會、民族樂學會、老鄉會等一些活動范圍有限、對公共利益影響程度不大的社會組織對成員實施入會、罰款或者開除這類行為時,法院可以不予受理。但是第三部門的行為如果對內部成員或社會都造成重大影響時,就應該納入行政法調整的范圍。例如,在國家游泳協會中,其成員都是具有專業技能的游泳運動員,如果他們被處以終身不得參加游泳比賽或者開除運動員資格的懲罰,這必然嚴重危及了當事人的生存權,他們的一生甚至都會受到重大影響?；诘谌块T組織對當事人做出不同行為時產生的后果也不同,并且不同組織自身的公共性程度也有很大的差別,因此運用司法權對第三部門行為進行審查時,需要重點關注那些危及當事人基本人權的行政行為。

4 結語

隨著法治社會的建設、人們法律觀念的加強,第三部門組織在進行公共服務行為時受到越來越多的關注,其擁有的公權力需要來自法律的限制。第三部門只有成為行政訴訟被告,相對人才能通過司法救濟途徑充分保障自己的基本權利。通過對第三部門行政主體的分析,在確定其行政訴訟被告資格時,需要結合形式審查和實質審查,同時充分運用司法權衡。