環境信息公開與地方發展目標權衡*
——環保與經濟增長的視角

潘旭文 付文林

一、引言

中國經濟“新常態” 下增長速度逐漸放緩，經濟發展方式轉變、經濟結構轉型升級壓力不斷增加。如何在需求收縮、供給沖擊和預期轉弱三重壓力下，推進經濟可持續高質量發展，需要宏微觀經濟政策的進一步協調配合。我國作為制造業大國，經濟增長中的生態環境保護壓力較大，綠色發展對地區經濟增長的機遇和挑戰并存。要落實黨的二十大報告提出的推動綠色轉型和生態和諧的重大戰略目標，地方政府必須貫徹落實新發展理念，不斷完善生態環境保護的治理體系，協同推進經濟增長和生態環境保護工作，提升我國經濟增長質量和可持續性。

現代社會的生產和消費活動往往會帶來一定的生態環境問題，地方政府的公共治理需要在經濟增長目標和環境保護目標(以下簡稱“環保目標”)之間進行綜合權衡。一方面，地方政府社會經濟發展目標在上級政府計劃的“層層加碼” 和同級政府“錦標競賽” 的雙重壓力下，可能會偏離本地區的自然經濟稟賦條件，選擇粗放式發展路徑；另一方面，隨著環保目標被納入干部評估體系，采取環?？己藛栘熤坪蜕鷳B環境保護“一票否決” 制，大大提高了生態環境質量在地方政府的績效考核、官員選拔和獎懲中的權重(Zheng 等，2014)，地方官員為完成節能減排的目標任務也可能會犧牲經濟增長，即轉變“唯經濟” 的目標發展模式(Wu 和Cao，2021)。黨的十八大以來，我國生態環境保護、能源結構優化等取得了很大成就，經濟高質量發展進程正穩步推進。

地方政府的年度工作報告要接受人大代表乃至全社會的監督，政府工作報告中確定的目標不僅是當前的重點工作任務，也是地方政府根據地區社會經濟發展條件、上級政府的工作部署等綜合權衡的結果。由我國各地級市2006—2019 年的地方政府工作報告中設定的經濟增長目標和環保目標的均值變化可以發現(見圖1)，地方政府的經濟增長和環保目標在2012 年前后發生重大調整，兩者間總體上呈現反向變動關系，環保目標不斷提高，而經濟增長目標不斷下降。這種權衡是在經濟“新常態” 背景下的具體表現，也是我國綠色高質量發展理念的體現。

圖1 我國地級市政府的經濟增長目標和環保目標變化

現有關于地方經濟增長目標、環保目標和環境信息公開關系的研究文獻較少。與本文的研究較為相關的第一支文獻是經濟增長目標和環保目標管理方面的研究。經濟增長目標、環保目標的高低反映了地方政府公共治理的偏好(詹新宇和劉文彬，2020)，而地方政府設立的經濟增長目標越高，當年地區的固定資產投資增長也越快(劉淑琳等，2019)。地區資本積累、技術進步會影響地方資源配置和經濟增長(徐現祥和劉毓蕓2017)。地方政府為了追求經濟增長速度可能需要犧牲一些經濟發展質量，尤其是加劇地區生態環境保護的壓力(徐現祥等，2018)。隨著我國污染防治攻堅戰的不斷“深入”，地區環保目標對環境質量改善、地方政府公共治理行為和地方經濟發展的影響越來越受到關注。已有許多文獻考察環保目標對地區環境質量和經濟增長的效應，但大多數研究都是針對其中一組關系進行實證分析，比如環保目標責任制有助于提升地區環境質量和減污降碳效率(Zhang 和Wu，2018；李紅霞等，2022；諶仁俊等，2022)；環保目標會影響企業綠色技術創新行為(余泳澤等，2020；陶鋒等，2021；朱于珂等，2022)、企業生產效率(王賢彬和許婷君，2022)；環保目標會激勵地方政府調整引資規模(孔令乾等，2023；嚴兵和郭少宇，2022)。謝貞發和王軒(2022)考察了“十一五” 減排目標對經濟增長目標的影響，但他們的研究并未涉及環保目標與經濟增長目標之間的權衡特征。

和本文研究較為相關的另一支文獻是圍繞著各種生態環境保護政策的污染減排、公眾環保支付意愿的效應研究，比如對環保監察、環保法庭、排污權交易等制度的社會經濟效應研究(張紅鳳等，2009；范子英和趙仁杰，2019；石慶玲等，2017；涂正革和諶仁俊，2015)；關于環境信息公開政策的研究主要是考察其對節能減排、居民環保意愿的影響(劉滿鳳和陳梁，2020；李永盛和張祥建，2020；胡宗義和李毅，2020；Tu 等，2019；Zhong 等，2021；Feng 和He，2020)。環境信息公開作為一種非正式環境規制手段，之所以能起到強化地方政府生態環境保護行為的作用，主要是其可以緩解央地間、政府與企業間的信息不對稱(潘旭文和付文林，2022)。此外，環境信息也有助于降低社會公眾對污染信息的認知偏誤，改善社會公眾對于環境信息的知情權和環保意識，進而改變社會公眾的綠色消費行為(Zivin 等，2011；Ito 和Zhang，2016；周夢天和王之，2018；沈煜和孫文凱，2020)。社會公眾的生態環境保護意識增強，會提高其對有益于環境質量的產品和服務的支付意愿(Jacobsen，2011)，使其更傾向于選擇環境友好型產品、更愿意支付環境保護的成本溢價(Laroche 等，2001；Chitra，2007)。而生態環境信息不透明則會導致居民對污染防治產品的邊際支付意愿低于社會最優水平(Madajewicz 等，2007；Jalan 和Somanathan，2008)。

總體而言，現有文獻基本都是將地方政府的環境規制行為作為外生政策沖擊，考察其對污染防治、經濟增長等的影響，而地方政府是眾多社會經濟行為的推動者和參與者，其行為選擇受上級政府的戰略部署、地區社會經濟發展環境等因素的影響，也會直接影響地區經濟增長和生態環境保護的成效。要準確把握我國近年來生態環境治理的社會經濟效應，應立足于習近平總書記所提出的“兩山理論”，把中央政府出臺的環境政策與地方政府的污染防治、經濟增長目標放在一個統一的分析框架中，以全面把握地方政府綠色發展行為選擇權衡的特征。

本文基于空氣污染信息公開的政策沖擊，實證考察了地方政府在經濟增長目標與環保目標間的權衡關系。研究發現:環境信息公開會引起地方政府在年度工作計劃中強化環保目標并弱化經濟增長目標，即地方政府需要在經濟增長和生態環境保護之間進行權衡；環境信息公開促進地方政府間在生態環境保護上的競爭，表現為環保目標的橫向競爭和縱向加碼競爭，而經濟增長目標的縱向加碼顯著下降，且降低了地方財政收入、固定資產投資的增長目標，地方政府在環境信息公開后表現出更大的環保努力，提升了地區的實際經濟增長。本文研究意味著中國經濟增長在動力轉換、模式轉化中，地方政府的年度發展目標也在向著長期可持續的高質量發展方向轉變。

相比之前的相關文獻，本文可能的貢獻有兩點:一是從地方政府目標管理的激勵與約束替代關系上，探討了地方政府在執行環境政策時的內在動因和目標權衡行為，能夠從地方政府經濟發展行為的激勵因素層面，給出更具體的驅動因素的理論基礎。二是本文手工搜集了2006—2019 年286 個地級市政府及其省級政府工作報告中的經濟增長、財政收入和固定資產投資的目標設定數據，以及工作報告中的環保詞匯，能夠更好地刻畫地方政府發展目標的變化。

二、政策背景與研究假說

(一)政策背景

1979 年《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布以來，我國的環境保護工作伴隨著經濟快速增長穩步推進，這期間中央和地方政府出臺了多方面的環境保護法律法規和地方政府規章。黨的十八大以來，我國生態環境保護的力度進一步加強，污染防治成效在地方政府目標體系中的重要性得到顯著提升，這對地方政府經濟發展目標的設定產生了影響(謝貞發和王軒，2022)。雖然環保目標約束增強可以促進產業轉型升級，實現經濟高質量發展(余泳澤等，2020)，但生態環境治理與地區經濟增長短期內存在一定的矛盾，更為嚴格的環境治理政策會對經濟增長速度產生負面影響(Chen 等，2018)。在信息不完全的情況下，盡管中央頒布了大量的環境政策，但地方環境治理短效、執行不完全現象一直存在，以低環保標準換取高經濟增長的做法屢見不鮮。

為了緩解生態環境治理的信息不完全和污染數據篡改等問題，構建以政府為主導、企業為主體、公眾共同參與的環境治理體系，向全社會提供實時、科學的地區空氣質量信息是關鍵性舉措之一(潘旭文和付文林，2022)。2012 年原中華人民共和國環境保護部(以下簡稱“原環保部”)印發了《環境空氣質量標準》(GB 3095-2012)，按照“三步走” 來實施目標。第一階段共74 個地級市；第二階段共87 個地級市，其中包括50 個地級城市、2012 年已經開始建設的37 個地級市；第三階段要求除第一、第二階段已實施城市以外的所有地級及以上城市完成監測并公開信息，共177 個城市，其中包括已于2013 年投資建設的48 個城市、2014 年投資建設的129 個城市。新標準要求將城市空氣質量數據實時、全面地向社會公眾公開。在地方政府官方網站發布更有利于空氣質量信息的獲取和傳播，能夠增強社會環保關注度，這極大地改變了地方政府環境治理行為。目前，我國已設置國家、省、市和縣四個層級的5 000 多個監測站點，1 436 個國控監測站遠程質控系統，環境空氣質量監測網已經基本建成。①“國家環境空氣質量檢測網”，中國環境監測網站，2017 年11 月8 日，http://www.cnemc.cn/zzjj/jcwl/dqjcwl/201711/t20171108_645109.shtml。

(二)研究假說

環境信息公開可以有效緩解地方環境政策落實不完全、執行不充分等問題，不僅能夠增強社會環保關注度，也有助于強化地方政府的環境治理約束和激勵，促進地方政府加大環境治理的力度(Greenstone 等，2021)。環境信息公開的全面實施使空氣污染數據具有動態性和可比性，能夠在區域間形成生態環境保護方面的“標尺競爭” 效應，上級政府在地方官員的績效考核中可以綜合地區經濟增長和生態環境保護的工作成效。相比于未開展環境信息公開的地區，環境信息公開地區的地方政府在安排年度社會經濟發展目標時，可能會適當降低經濟增長目標，以保障生態環保目標的順利達成。由此，本文提出假說1。

假說1:環境信息公開使地方政府更注重綠色環保目標，并弱化經濟增長目標。

環境信息公開作為中央政府污染防治的重要舉措，營造了政府、企業和社會公眾共同參與的生態環境保護模式。環境信息公開所提供的空氣污染數據，減少了中央政府和地方政府之間污染治理的信息不對稱，中央政府可以通過監測系統實時獲取地方環境污染治理情況，能夠有效避免傳統生態環境治理過程中政府單向治理模式的弊端(潘旭文和付文林，2022)。在實施環境信息公開的城市，地方政府會更加重視污染防治的工作成效，生態環境保護力度一般也更大?？諝馕廴緦ι鐣a生活的負面影響范圍較大，具有較強的社會廣泛關注度，而環境信息公開改變了公眾獲取污染信息的方式，給予了公眾更為客觀和便捷的評價依據，提高了社會公眾對于本地區空氣質量現狀和對污染排放行為的監督積極性，強化了地方政府在生態環境治理方面的主動作為。由此，本文提出假說2。

假說2:環境信息公開提高了社會環保關注度，促使地方政府在環保目標與經濟增長目標之間進行替代。

環境污染信息公開制度不僅可以呈現本地區空氣污染情況，而且可以非常方便地與其他地區的空氣質量信息進行比較，這無疑給地方政府的環境治理行為帶來了很大的錦標競爭壓力。直觀上，環境信息公開能夠減少地方政府通過粗放式發展帶來的地區間經濟競爭，有利于引導地方政府更加重視綠色可持續發展，帶來地區間的“環境競優”。此外，污染信息具有歷史追蹤性、治理成效具有實時可比性，上級政府可實時、全面地掌握各地區的空氣質量情況，通過強化生態環境指標在地方官員績效考核中的權重，能夠更加有效地實施生態環境保護戰略，促進我國生態環境質量不斷改善。因此，本文提出假說3。

假說3:環境信息公開加大了地區間環保目標的縱向和橫向競爭，促進地方綠色可持續發展方式轉變。

三、研究設計

(一)模型設定

環境空氣質量分三個階段公開的城市選擇由中央層面決定，而實際公開則是由安裝監測站的物理約束決定，是自上而下的決策模式，因此獨立于空間和時間控制下的地方污染變化和地方政府干預行為(Barwick 等，2019)。為了識別環境信息公開對地方環境和經濟發展目標權衡的影響，本文基于2006—2019 年286 個地級市數據，利用《環境空氣質量標準》(GB 3095-2012)分階段實施環境信息公開作為外生沖擊構造準自然實驗，采用多期DID 方法進行估計。其中，考慮到部分城市實際公開的時間早于實施方案①部分城市在條件成熟時會選擇提前在官方網站向社會公眾披露當地的PM 2.5 數據。例如，屬于第二階段實施的山東省17 個城市在2012 年底完成PM 2.5 檢測數據實時公開；屬于第三階段實施的山西省晉城市、朔州市、晉中市、運城市、忻州市和呂梁市也于2013 年6 月完成PM 2.5 檢測數據實時公開。也有部分城市未按照實施方案及時發布當地的PM 2.5 指數，比如屬于第二階段實施的內蒙古赤峰市和鄂爾多斯市未在規定的2013 年10 月公開相關數據。，本文在進行變量設置時以各個城市實際公開的時間為準?；鶞誓Ｐ驮O置如下:

其中，Tradeoff_goal表示地方政府環保目標和經濟增長目標權衡替代關系，用地區環保目標與經濟增長目標之比表示，Open是虛擬變量，如果城市i在t年公開了空氣質量實時監測數據則取值為1，否則為0。β1反映的則是因環境信息公開導致的目標權衡變化程度。X是相關控制變量，At為2012 年政策實施前三年PM 2.5 平均濃度與時間趨勢的交互項，γ和μ分別表示時間固定效應和城市固定效應，ε表示隨機擾動項。

(二)變量說明

環保目標與經濟增長目標的權衡(Tradeoff_goal)是本文實證分析的關鍵變量之一，它度量的是地方政府在兩大目標之間的權衡關系。本文的這個權衡指標借鑒Matthew(2019)的思路，采用兩個變量的比值表示，原始數據均來源于各地級市地方政府工作報告。政府工作報告是事前政策承諾和事后業績披露的重要載體，我國省級以下人民代表大會一般在每年的12 月底或1 月初召開，政府發言人在人大會議上的政府工作報告中通常會提出經濟社會增長目標，這些目標代表地方政府對未來一年社會經濟發展的預期和向全社會的公開承諾，是公眾和上級部門監督的重要途經(楊君，2011)，具有較強的激勵和約束力。地方政府和各部門為確保年度工作目標和任務的達成，必然會圍繞著政府工作報告所安排的重點工作，加強政策執行和資金保障。

地方政府在制定年度中心工作目標時不僅會考慮本地經濟社會發展階段，還會考慮上下級政府的政策激勵和約束，使得地方政府報告會存在一定的目標偏向。因此，地方政府工作報告中的目標以及與具體政策相關的文字比例，通常被用來衡量地方政府在實現目標方面做的實際努力。本文借鑒陳詩一和陳登科(2018)的做法，手工收集了2006—2019 年各地級市的政府工作報告并進行分詞處理，統計與政府環境治理相關詞匯的總頻次，再計算其占政府工作報告全文詞頻數的比例。地方經濟增長目標來源于政府工作報告中直接公布的數據，對于部分以增長區間表示經濟增長目標的情況則取其平均值(余泳澤等，2019)。

表1 描述了地級市2006—2019 年環保目標和經濟增長目標的設定情況。從表中的數據來看，經濟增長目標主要集中在5%—15%，經濟增長目標高于10%的樣本占總樣本50%以上，大多數地級市都設定了較高的經濟增長目標，尤其是在2012 年之前60%—80%的地級市經濟增長目標設定都高于10%，但2012 年后經濟增長目標設定更多集中在10%以內。從環保目標來看，與經濟增長目標發展趨勢相反，環保目標主要集中在0.3%—1.2%，且2012 年后的地方政府工作報告中關于生態環境保護的詞匯不斷增加。這意味著地方政府的工作重心日益向著高質量發展方向邁進。

表1 地級市政府工作報告中環保目標和經濟增長目標的統計特征

考慮到地區綠色發展目標會受到經濟發展階段、生產要素投入、社會總供求等多種因素的影響，本文選取的控制變量包括:經濟發展水平，使用地區人均生產總值的對數值衡量，按照2006 年地區人均生產總值進行不變價處理；產業結構，用第三產業占地區生產總值的比重表示；人口密度，地區每平方公里的人口萬人數；地區消費水平，用地區社會消費品零售總額的對數值表示；金融發展水平，地區金融機構貸款余額與地方生產總值之比；地區環境污染情況，用地區工業二氧化硫排放量對數值表示；地區環境規制強度，用省級工業污染治理完成投資額與第二產業增加值之比表示；地區能源消費情況，用省級煤炭消費量和汽油消費量的對數值表示；地區公共服務情況，用每萬人醫院數量和每萬人中學學校數量表示。在社會環保關注度的度量上，本文統計了樣本期各地級市機關日報中出現“生態”、“環?！?、“污染”、“PM 2.5”、“空氣質量” 共五個環境相關詞匯的次數，將其與當年報紙報道總量的比值作為社會環境關注度的指標，并考慮了基于報紙題名和主題搜索次數與總量之比兩種方式來度量，原始數據來源于2006—2016 年中國知網的報紙檢索。上述其他指標數據來源于《中國城市統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》、各省市《統計年鑒》和EPS 數據庫平臺。表2 報告了主要變量的描述性統計結果。

表2 描述性統計

四、實證分析

(一)環境信息公開與地方政府的工作目標

表3 第(1)—(2)列匯報了環保目標激勵的結果。結果發現，環境信息公開可能會激勵地方政府加大環境保護力度。第(3)—(4)列以經濟增長目標為因變量的回歸結果顯示，實施環境信息公開的地區，地方政府的預期年度經濟增長目標會比對照組地區低1%左右。第(5)—(6)列檢驗了環境信息公開對地方政府的環保目標和經濟增長目標的替代效應，分別為不加入和加入控制變量的結果。第(6)列中環境信息公開的回歸系數為0.545，且在1%的統計水平顯著，意味著相較于環境信息未公開城市，環境信息公開城市的環保目標相對于經濟增長目標在政策實施后顯著增加54.5%，即環境信息公開導致地方政府弱化經濟增長而強化生態環境治理。這可能是因為環境信息公開后中央加大了生態環境保護的監管，社會公眾關注度顯著提升，使得地方政府完成節能減排的各種考核指標的剛性約束大大提高，從而地方政府工作報告中需要強化環境治理方面的要求，在環保領域提出更高、更加具體的目標任務。而且，實時公開的空氣污染信息也激發了政府間橫向環境治理競優，使得地方政府加強生態環境保護方面的工作部署。

表3 基準回歸

(二)穩健性檢驗

(1)平行趨勢檢驗。雙重差分法在一定程度上避免了內生性問題導致的政策評估誤差，但其需要通過平行趨勢檢驗來驗證處理組和對照組在政策實施前具有相同的發展趨勢，從而避免差分得到的政策效應是由處理組和對照組本身差異所帶來的。本文采用事件分析法來研究環境信息公開對目標權衡的平行趨勢檢驗，設定如下模型:

其中，Prei，j為政策虛擬變量，代表城市i在信息公開之前第j年，j＝-7，-6，…，-1；Posti，k則代表城市i在信息公開當年及之后第k年，k＝0，1，…，6。本文將信息公開前7 年及以上的各期歸并到第7 年。此時信息公開之前各期系數的估計值可以檢驗處理組和對照組樣本在信息公開之前的趨勢是否平行，而之后各期系數的估計值則可表示信息公開之后各年處理效應的動態分布情況。方程(2)的其他變量含義均與方程(1)相同。圖2 左圖繪制了平行趨勢，結果表明，環境信息公開前的回歸系數不顯著，政策實施后的回歸系數在當期及后6 期均在5%的顯著水平下顯著，滿足平行趨勢條件。

圖2 平行趨勢和安慰劑檢驗

(2)安慰劑檢驗。第一，隨機生成實驗組。本文隨機分配受影響的地區，以判斷環境信息公開的環保與經濟增長的目標權衡是否是由其他隨機性因素引起的。我們隨機生成處理組并重復進行了500 次回歸，并將500 次回歸中信息公開的估計系數和p值統計出來，做出相應被解釋變量下污染信息公開估計系數的核密度圖和p值分布圖。圖2 右圖的結果顯示，隨機分配的估計值的分布明顯以0 為中心，主要p值都大于0.1，而基準估計值為0.545，位于整個分布之外，排除了估計結果由其他隨機因素造成的經濟后果，本文的估計結果具有可信度。第二，反事實檢驗。借鑒Ferrara 等(2012)的做法，我們改變政策實施時間的“反事實法” 進行檢驗:將環境信息公開時間提前1—2 年，如果此時環境信息公開變量依舊顯著為正，則說明地方政府在環保與經濟增長的目標權衡替代效應可能源于其他政策的干擾；反之，若系數不再顯著，則說明在信息公開之前處理組和對照組不存在系統性差異。表4 第(1)—(2)列報告了“反事實” 檢驗的回歸結果，可以發現，在污染信息公開前1—2 年內，本文關注的核心解釋變量均不顯著，這很大程度上證明了本文結論具有一定的穩健性。

表4 穩健性檢驗

(3)PSM-DID 估計。目前我國地區間社會經濟發展差異較大，考慮到環境信息公開的處理組和對照組可能存在經濟發展差異性，本文嘗試使用傾向得分匹配(PSM)，將前文的控制變量作為協變量進行穩健性檢驗。其中，傾向得分估計包括一對一近鄰匹配、半徑匹配(radius＝0.01)和核匹配。

(4)替換變量度量方式。我們將前文用詞匯詞頻比衡量地方政府的環保目標，替換為環境詞匯總字數與政府工作報告全文總字數的比例來度量，并與經濟增長目標相比考察地方政府環保目標和經濟增長目標的權衡關系。表4 的結果顯示，核心解釋變量的回歸系數和顯著性與基準回歸相似，進一步證明基準回歸結果具有穩健性。

(5)排除預期效應。環境信息公開政策從2012 年開始逐步實施，并在2015 年實現所有地級市全面公布空氣污染信息。為了排除地方政府預期到污染信息公開而提前應對污染治理和監督行為所產生的預期效應，尤其是對后面公開批次的城市，本文對政策頒布以及政策反應時間僅考慮后面批次的影響，剔除2012—2013 年樣本。表4 第(7)列的結果顯示，核心解釋變量的回歸系數與基準回歸相近，表明本文的估計結果具有一定的穩健性。①感謝匿名審稿專家的建議，本文還嘗試了多種方式檢驗預期效應，因篇幅所限，本文省略此部分結果，感興趣的讀者可在《經濟科學》官網論文頁面“附錄與擴展” 欄目下載。

(6)工具變量檢驗。環境信息公開政策和地方政府工作計劃之間的關系較為復雜，考慮到遺漏變量、反向因果等因素，環境信息公開和地方環境治理行為之間的內生性問題仍有可能存在。鑒于此，本文選取各城市平均坡度(與個體變化有關)與所在省份互聯網普及率(與時間有關)的交互項，構建城市信息公開的工具變量。從網絡和信息基礎建設來看，地形因素會影響污染監測設備的鋪設成本和網絡質量，與環境信息公開具有明顯的相關性；同時，城市的地理坡度是自然外生的，省份的通信發展水平一般不會受到個體城市的較大影響，符合工具變量的外生性要求。表5 分別報告了工具變量檢驗的第一階段和第二階段的估計結果，可以看出，城市平均坡度越低越有助于環境信息公開，環境信息公開會促使地方政府弱化經濟增長目標而強化環保目標，即促進地方政府發展目標的轉變。此外，工具變量回歸通過了識別不足檢驗和弱識別檢驗，相關變量系數的符號方向和顯著性未發生變化，進一步佐證了本文基準回歸結果的穩健性。

表5 工具變量檢驗

(7)排除同期上級考核因素干擾。本文樣本中空氣污染信息逐步公開的時間節點正是我國污染防治政策不斷強化的關鍵時期，也是生態環境指標納入地方官員考核體系的重要時期。上級考核因素在一定程度上能夠強化地方政府治理目標設定，進而會混淆與污染信息公開沖擊的目標權衡效應。因此，本文驗證了同期可能帶來績效考核和地方治理強化的政策。第一是領導干部自然資源離任審計政策，旨在推動領導干部切實履行生態環保責任，促進資源節約和生態健康安全，會對地方產業和官員行為調整有一定的沖擊。第二是中央環保督察進駐地方，督促地方政府落實環境保護主體責任和強化環境監管執法，這會對地方環保治理行為有明顯的促進作用，從而對本文結果產生一定影響。第三是省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點，建立地方環境保護管理體制，以強化環境監測監察執法能力和有效性，統籌跨區域、跨流域的環境問題。環保垂直管理體制改革可能會提升地方環境治理效率，從而影響本文的估計結果。第四是環保指標納入考核體系，將環境質量納入政績考核體系。這一定程度上能夠激勵下級政府官員制定更高的環保目標，從而對本文地方政府目標權衡效應帶來一定的影響。①本文借鑒謝貞發和王軒(2022)做法，根據地區污染情況劃分處理組和對照組，我們用地區每單位生產總值的PM 2.5 濃度、二氧化硫排放量、工業廢水排放量和工業煙塵排放量的中位數來區分高污染和低污染地區，如果四種污染指標中至少有三種指標都處于高污染，則認定該地區屬于高污染地區(處理組)，反之為對照組。2012 年將環保指標納入官員考核體系時，高污染地區的污染治理行為也更可能受到影響，這可能對本文的估計帶來一定的干擾。第五是2013 年開展的大氣污染防治行動計劃，這對大氣污染防治重點區域(京津冀、長三角和珠三角)②本文借鑒毛捷等(2022)的做法，將地級市屬于大氣污染防治重點區域(京津冀、長三角和珠三角)取值為1，否則為0，并將2013 年作為政策實施點，構建了大氣污染防治行動計劃的政策變量。提出了更高的環保要求。通過構建各地區當年離任審計、環保督察、環保垂改、環?？己撕痛髿馕廴痉乐涡袆佑媱澋恼邔嵤┨摂M變量(Policyi，t，即城市i在t年是否實施該項政策，若實施該項政策則為1，否則為0)，將其分別加入基準回歸模型中，在控制同期干擾政策的同時考察環境信息公開效應的變化情況。從表6 第(1)—(5)列的結果來看，本文所關注的環境信息公開變量的回歸系數顯著為正且與基準回歸相似，驗證了基準回歸結果的穩健性。

表6 排除同期政策干擾

五、進一步分析

(一)機制檢驗

考慮到地方官員會通過當地媒體來了解當前輿論導向和民生需求，環境問題頻繁出現在報道中，也能夠起到對地方工作成效的警示作用。同時，地方政府官方媒體作為正規信息傳播的重要媒介，可以使政府信息得到及時、廣泛的傳播，有利于減少公眾獲取信息和解讀信息的成本，不僅能夠有效降低地方政府和公眾間信息不對稱問題，而且能夠直接影響地方政府的公共治理行為。Gentzkow 和Shapiro (2010)發現，隨著媒體對環境報道的增加，政府處理環境問題的法規會不斷完善，即公眾關注度能夠推動地區綠色發展(鄭朝鵬等，2022)。本文的社會環保關注度指標采用各地級市機關日報文章標題名、報道主題中“生態”、“環?！?、“污染”、“PM 2.5”、“空氣質量”等5 個環境相關詞匯的出現次數與當年新聞報道總量的比重，原始數據來源于中國知網的報紙檢索。

本文基準回歸結果顯示，環境信息公開會使得地方政府降低經濟增長速度的目標、加大污染防治的力度。為了探究地方政府這種行為的驅動機制，表7 第(1)—(2)列分別報告了基于文章標題名、報道主題衡量的社會環保關注度的機制檢驗結果?；貧w結果表明，污染信息公開能夠顯著提升社會環保關注度，激勵民眾表達其對城市環境污染的治理訴求，增強社會公眾的環境監督和參與意識，進而促進企業的綠色發展和地方政府環境政策的落實(伊志宏等，2022)。第(3)—(4)列的估計結果顯示，在納入社會公眾環保關注度中介變量后，環境信息公開的估計系數變得不顯著，而社會公眾環保關注度變量的估計系數顯著為正，表明環境信息公開可以提高社會環保關注度，從而倒逼政府面對內外部環保壓力做出實質性措施，有效推動政府對環境治理問題的關注，進一步制定并更好地落實生態環保目標。

表7 機制檢驗:環境信息公開與社會環保關注度

(二)政府間競爭與發展目標

1.政府間環保目標和經濟增長目標競爭

近年來，中央不斷強化對地方生態環境保護責任的考核，地方政府間競爭中環保因素越來越重要。地方政府官員為了向上級政府傳遞“能力信號” (周黎安，2007)，會以上級政府經濟增長目標為基準，制定更高的增長目標。地級市目標會略高于省級目標，而縣級目標又會高于地級市，從而產生顯著的“加碼競爭” (張少輝等，2021)。同時，這種“能力信號” 也體現在與同級政府目標的比較上，在與省內同級別官員的競爭中，地方政府官員會更加重視地區環境治理工作(Zheng 等，2014)。為了全面考核環境信息公開對地方政府間公共治理績效競爭的影響，本文從橫向競爭和縱向加碼競爭兩個方面來分析。

本文的環保方面橫向競爭指標采用地市級本年度政府工作報告中環境詞匯率與該省份上一年度所有地級市環境詞匯率最大值的差值表示，即地方政府在上一年度最高環保目標上所做出的努力程度，可以體現地方政府在環保領域與本省份其他地級市的競爭程度。①上述指標皆用上一年度的環境詞匯率作為比較，是考慮到地方政府報告主要在年初制定，作為政府今后一年及之后的工作重點，地級市間政府工作報告公布時間相近。省級政府工作報告會在統籌和總結本省各地級市工作報告的基礎上，向公眾匯報省級層面的政府工作報告，因此省級政府工作報告往往晚于地級市政府?？紤]到地級市政府工作報告在編制時可獲得的是上一年度的各地級市和省級政府工作報告，故與上一年的環境詞匯率作為比較基礎更符合實際?？v向加碼競爭指標采用地級市本年度環境詞匯率與所在省政府工作報告中上一年度環境詞匯率的差值表示，其值越大說明地區面對的環境治理壓力和環境考核任務越重。經濟增長方面的橫向競爭指標采用地級市當年的經濟增長目標與該省份上一年度所有地級市實際經濟增長率最大值的差值表示；縱向加碼競爭指標采用地級市當年的經濟增長目標與所在省政府工作報告中上一年度經濟增長目標的差值表示。

表8 的結果顯示，環境信息公開的地方政府會在環保方面上加大工作力度，尤其是在省內地區間環境競爭中會力爭上游；而在經濟增長方面，地方政府會弱化地方經濟縱向加碼競爭。這意味著，環境信息公開的實施能夠影響地方政府目標競爭的調整，使得地方政府對環境問題更加重視，環境表現成為地方政府的重要競爭“抓手”。

表8 政府間環保目標和經濟增長目標競爭

2.地方政府其他經濟發展目標

地方政府的發展目標不僅包括經濟增長目標和環保目標，還包括財政收入目標、固定資產投資目標等。經濟增長目標與地方財政收入和投資增長目標關系緊密，地方政府往往會通過土地出讓、擴大投資和招商引資等舉措完成經濟增長目標，從而需要在地方財政經濟發展的重點目標間進行權衡取舍。為了考察地方政府在年度工作計劃中的工作重點的權衡特征，本文手工搜集了地方政府工作報告中的財政收入增長目標和固定資產投資目標的設定情況。

表9 第(1)—(2)列的結果顯示，環境信息公開不僅可以促使地方政府降低經濟增長目標，也會降低財政收入增長目標和固定資產投資目標，這表明地方政府在環保壓力下放松經濟增長目標的行為，會相應減少地方財政收入和降低招商引資的增長目標。地區產業結構升級是地區推進高質量發展的必由之路，第(3)列的結果表明，環境信息公開會促使地方政府積極轉變發展目標理念，對于地方實際經濟增長率具有一定的正向促進效應。第(4)—(5)列的結果表明，財政收入增長和固定資產投資目標越高，地方政府由經濟增長目標轉向環保目標的程度越小，但隨著地方環境信息公開實施的逐步深入，地方的財政收入和固定資產投資目標逐漸降低，地區發展目標理念正在發生改變。長期而言，地區生態環境質量改善會吸引大量高附加值、高效能和低污染的產業集聚，這有利于優化生產要素配置效率，可以助推地區實現生態環境質量改善和經濟可持續增長的雙重效益，從而可以更好地貫徹落實“兩山理論” 和地區高質量發展目標。

表9 地方財政收入和固定資產投資目標

六、結論與政策建議

長期以來，我國經濟粗放型發展模式帶來了日益嚴峻的環境污染問題。雖然我國頒布實施了許多環境規制政策，但環境政策執行不嚴、環境治理成效不高的問題長期存在，一個重要的原因是環境治理的問責機制中存在著信息不對稱問題。2012 年原環保部頒布了《環境空氣質量標準》(GB 3095-2012)及其分階段實施方案，要求所有地級市的空氣質量數據全面、實時地直達上級部門并向社會公眾公開，以更好地解決地方政府間、政府與企業間的環境信息不對稱，從而可以極大地提高環境政策落實執行效率，在一定程度上糾正地方過度犧牲環境換取經濟發展的模式，激勵地方發展目標轉變和權衡關系調整。

本文手動搜集了地方政府經濟增長目標、環保目標等地區發展指標，利用環境信息公開的準自然實驗，檢驗了環境信息公開對地方經濟增長和污染防治的目標管理及權衡效應。研究發現:環境信息公開地區的生態環保目標設定得以顯著提升而經濟增長目標得以弱化，存在地區經濟增長與生態環境保護的權衡替代關系；環境信息公開可以提高社會環保關注度，從而促進地方政府強化環境治理行為，推動地區環保與經濟發展理念轉變；環境信息公開可以促進政府間生態環境保護橫向競爭和縱向加碼競爭，并弱化地區間經濟增長競爭、財政收入增長及固定資產投資目標，有助于促進地區高質量發展。以上結論在各種穩健性檢驗后依然成立。

基于上述結論，本文對我國經濟增長和生態環境的雙贏發展以及完善地方政府的目標責任制，提出以下政策建議。第一，經濟增長目標制定要合理適度，避免經濟增長競爭擠占其他發展目標。地方發展目標存在權衡替代關系，對經濟增長目標的過度強調將會弱化生態環保等可持續發展目標。第二，充分暢通環境領域信息公開，包括水污染、固體廢物污染等，發揮多主體參與環境治理的新模式。環境信息公開有利于地方強化環保目標的發展并促進政府間生態環境建設的競爭，這意味著信息透明性建設有助于地方政府落實環境治理政策，展開綠色可持續的良性競爭。第三，優化調整地方政府的目標績效考核和問責機制，更多關注地區實際產業發展水平和長期可持續發展潛力。公共治理要避免片面追求經濟增長目標的“以鄰為壑” 式錦標競賽，應強化生態文明建設的監督問責制度，引導地方政府積極推進社會經濟可持續發展、加快產業轉型升級進程。