關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究

劉穎 張鵬 肖春陽

（交通運輸部規劃研究院，北京 100028）

養好護好龐大規模公路資產是新時期推進公路高質量發展的一項重大戰略任務。強化公路養護資金保障，健全養護長效投入機制，是加強公路養護的重要前提和保障。在交通運輸部公路局指導下，交通運輸部規劃研究院就新時期強化公路養護資金保障問題，自主立項開展了專題調查研究，并列入“交通運輸部重點科研任務”。

調研充分考慮廣泛性和典型性，選取了貴州、重慶、江蘇、安徽、河南、新疆等14 個典型?。ㄊ?、區）開展函調，了解公路養護資金保障基本情況、主要矛盾和發展需求。同時，針對研究中的一些重點難點問題多次召開研討會和線上交流會，聽取行業上下內外專家意見和建議。在廣泛調研和深入分析的基礎上，調研組分析現狀，查找癥結，厘清思路，研提對策。

一、養護資金投入現狀① 相關現狀數據來源于《全國公路養護統計年報》（2016年～2021年）、函調材料等。

目前我國總體上已建立了高速公路養護由通行費支出為主、普通國省道以成品油稅費返還資金和地方財政投入為主、農村公路以中央和地方財政投入為主的養護資金保障體系。

（一）養護資金投入規模

“十三五”期間，我國公路養護資金累計投入1.05萬億元，是“十二五”時期的1.7倍，年均投入約2 097億元。其中高速公路、普通國省道、農村公路分別累計投入2 108 億元、4 313 億元、4 064 億元，是“十二五”期的1.6 倍、1.4 倍、2.3 倍。

（二）養護資金來源渠道

2021年高速公路養護資金投入為568 億元，其中公路通行費收入占88.2%，地方財政資金占5.5%，銀行貸款占3.7%，其他資金占2.6%。普通國省道養護資金投資為887億元，其中成品油稅費返還資金占48%，地方財政資金占40.4%，車購稅資金占6%，通行費收入、其他資金等占5.6%。農村公路養護資金投入974億元，其中成品油稅費返還資金占17.3%，車購稅資金占5.8%，中央均衡性轉移支付資金占0.3%，省級公共財政占8.9%，市級公共財政占4.4%，縣級公共財政占43.7%，鄉村級投入占8.5%，地方政府一般債務、其他上級資金等占4.3%，災毀保險、社會其他資金占6.8%。

（三）養護資金保障能力

從調研中有關省市反饋的情況看，養護資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。例如，貴州省每年可籌集農村公路養護工程資金約11.1億元，年均養護工程缺口資金達64.7億元。廣西普通國省干線公路預計日常養護資金需求73萬元每公里，實際投入為3.5萬元每公里，遠遠不能滿足養護的實際需求。據測算，“十三五”以來全國公路養護資金缺口每年在1 000 億元以上。由于養護資金保障不足，近幾年相關規劃中新調增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標準予以養護，西部部分省份大中修養護工程難以及時實施，路網中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評定里程中，全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農村公路未納入路況評定，其技術狀況更不容樂觀。

二、面臨的問題挑戰

通過調研分析，我國公路養護資金面臨的主要問題挑戰集中體現在以下方面：

（一）養護資金壓力持續加大

從既有路網看，2021年全國公路待養護里程已超過528萬公里，其中二級及以上高等級公路路齡超過15 年的比例已經超過50%，路齡20 年及以上的比例達到32.3%，很多“老齡化”路段需要進行結構性養護，需要大量的資金投入。從歐美等國家發展歷程來看，20 世紀70、80 年代大規模建設投資完成后，因養護投資不足，交通基礎設施性能逐漸衰退，道路橋梁等基礎設施狀況日益惡化，目前美國有20%的高速公路和主要道路以及4.5萬座橋梁技術狀況不佳[1]。美國政府已意識到公路基礎設施狀態的惡化，但基礎設施更新計劃舉步維艱、收效甚微。如何強化養護資金投入，保障公路基礎設施處于良好技術狀態，避免再走歐美國家發展彎路，對我國也是重大挑戰。

從發展趨勢看，未來10 ～15 年我國公路網規模還將增長近百萬公里，預計“十四五”期新增里程45萬公里，2035年公路網規模預計達到600萬公里左右。隨著路網規模的進一步增加，養護任務將持續加重。此外，公路養護還面臨著成本攀升、內容拓展、標準提升等挑戰，養護投入壓力持續上升。預計“十四五”期公路養護作業資金需求量將達到2.4萬億元，“十五五”期將進一步增長至2.6萬億元。

（二）養護資金供需矛盾突出

在當前既有稅費制度下，收費公路養護資金渠道相對穩定，但因修訂的《收費公路管理條例》遲遲沒有出臺，收費到期的公路面臨著無錢養護的風險。據調研，2025年底前到期或超過法定收費期限的高速公路項目共248個，里程約計2萬公里，占全國高速公路總里程的12.7%，這些公路急需解決養護資金來源的問題。對于普通公路，面臨的養護資金供需矛盾更為突出，缺口估計達到50%左右。在養護資金供給嚴重不足的情況下，我國公路網之所以能夠維持當前較好的路況水平，很大程度上得益于近年來持續實施的大規模公路新改建工程。2011～2020 年，我國實施公路新改建里程約290萬公里，約占整個路網規模的56%。隨著公路建設強度逐步放緩，建設投資對公路技術狀況水平拉升的作用將逐步減弱，公路養護投入不足的問題將更加顯現。

分析養護資金供給不足的深層次原因，主要有以下幾個方面：一是公路養護事權和支出責任主要在地方，但地方很難落實到位，普通公路養護資金游離于地方一般財政預算之外。二是成品油消費稅返還資金沒有充分考慮路網里程快速增加、技術等級提升、車流量增加以及養護成本增加所帶來的養護資金需求的增加。與改革前的2008 年相比，2020 年全國普通國省道總里程增長了65.3%，二級及以上里程增長了64.7%，民用汽車保有量增長了451%，但返還資金從2009～2020 年漲幅不足3%。2021年成品油消費稅收入總量達4 974 億元，轉移支付資金僅2 266 億元，不足成品油消費稅總收入的50%。三是成品油消費稅改革中提出的“?？顚Ｓ谩币约啊八牟蛔儭痹瓌t，在執行過程中并沒有真正落實。從2021年普通公路各渠道養護資金的投入來看，僅有624 億元來自燃油稅返還資金，僅占返還資金的28%左右。此外，大量養護資金投入不計入固定資產投資，也可能影響地方政府財政資金對養護的投入意愿。

（三）成品油消費稅稅基呈收窄趨勢

在國家一系列優惠政策支持下，自2012年以來我國新能源汽車步入快速發展軌道，特別是近幾年來呈爆發式增長態勢，2022年銷量達688萬輛[2]，較2020年增長5 倍；保有量達1 310萬輛，是2020 年的2.6 倍。2022年新能源汽車銷量占汽車總銷量的25%，提前完成新能源汽車產業發展規劃提出的2025 年銷量占比20%的目標。在我國“雙碳”戰略的大力推進下，新能源汽車銷量仍將快速上升，預計2026 年前后銷售占比將達到50%，2035年前后保有量將達到42%，2045年前后將實現對傳統燃油車的全面替代。

隨著新能源汽車市場占有率擴大和傳統燃油車發展速度放緩，成品油消耗量將大幅降低，成品油消費稅稅基快速收窄的趨勢不可逆轉。預判2028 年前后我國燃油車保有量和燃油消耗量將達到峰值，成品油消費稅收入將呈下降趨勢，相應成品油消費稅返還資金規模不容樂觀。同時，受新能源汽車免征購置稅政策以及燃油車銷量下降、減半征收優惠政策等因素影響，車購稅收入規模亦下降明顯。

（四）既有稅費制度不能充分體現公平性原則

“用路者養路”“多用路者多負擔，少用路者少負擔”是我國建國以來歷次養路費政策制定時所倡導的基本原則，2008 年成品油消費稅改革將按車輛載重收費調整為按成品油的使用量定量征收，通過“多用油多繳納”一定程度上反映了公路使用程度與繳稅的關系。但在既有制度下，電動車、燃氣車、氫燃料車等新能源車輛卻存在“用路不用油者免繳稅”的不公平問題，養路資金壓力實則轉移至油車用戶及全體納稅人（公共財政支出）承擔，這一不公平問題在新能源汽車占比快速增長下不斷放大。

三、對策建議

基于對當前及未來形勢發展判斷，建議按照“近期保穩定，遠期有突破”的思路調整完善交通稅費政策，近期重點聚焦固源挖潛、健全機制，在既有稅費制度基礎上進行優化完善；遠期則聚焦制度設計，對新能源汽車開征相關公路使用稅費，統籌謀劃里程稅等公路使用稅費制度，構建可持續的資金保障制度。

（一）確保地方財政養護投入

鼓勵地方政府將養護管理工作納入地方政府考核體系，加強地方財政對普通公路養護資金的保障力度，明確財政投入剛性比例或標準。充分用好“十四五”車購稅資金對普通省道和農村公路的“以獎代補”支持政策，強化地方政府對養護投入力度。建議將養護資金投入納入固定資產投資范疇。

（二）推動成品油消費稅改革轉移支付資金的分配調整

加大成品油消費稅轉移力度，建立基于養護需求的成品油消費稅稅率動態調整機制，完善成品油消費稅轉移支付規模確定機制。相關部門加強對成品油消費稅征收管理，確保應收盡收[3]。確保成品油消費稅轉移支付資金實現?？顚Ｓ?，建議通過多部門聯合督辦等方式抓好《國務院辦公廳關于深化農村公路管理養護體制改革的意見》的落實。用好政府還貸二級公路取消收費后補助資金使用政策，加大對普通公路養護支持力度。

（三）創新公路養護資金籌措方式

豐富養護資金籌措渠道，鼓勵通過沿線資源開發收益共享、養護企業稅費返還、建管養一體化發包、干線公路建設養護與農村公路養護捆綁招標等方式吸引社會資本進入養護市場。

（四）完善車購稅征收政策

建議在新能源汽車財政補貼政策終止后，適時調整車購稅優惠政策，縮小調整免征車輛范圍。鑒于插電式混合動力（含增程式）汽車技術已基本成熟，在沒有補助的情況下對純燃油車已形成一定成本優勢，可取消插電式混合動力（含增程式）汽車車購稅優惠政策；適時逐年降低對純電動汽車車購稅減免幅度，直至完全取消車購稅減免；考慮到燃料電池汽車技術尚不成熟，銷量占比較低，繼續實施車購稅減免優惠。

（五）先行試點開征新能源汽車公路使用稅費

我國新能源汽車產業已步入市場化規?；l展新階段，優惠政策逐步有序退坡并征收相關稅費是必然趨勢。建議加快研究開征新能源汽車里程稅[4-5]或充電（氣）消費稅、電池消費稅等公路使用稅費制度，通過行駛里程或充電（氣）量、電池的使用建立與公路使用量之間的關系，解決新能源汽車用路不養路的問題?？煽紤]對新能源汽車發展先行省份（如海南）或對車牌資源緊缺的汽車限購城市（如北京、上海等）試點開征。遠期在試點基礎上積極推動開征公路使用稅，構建由車購稅、公路使用稅等多種專項稅、一般性財政資金以及通行費等多渠道共同組成的公路發展資金保障制度。