我國主要貿易國家（地區）農產品跨境貿易監管經驗研究

劉厚榮 王然 張弛 錢明

（1.上海海關學院檢驗檢疫技術交流部 上海 201204；2.上海海關學院海關與公共管理學院）

0 引言

跨境農產品貿易是指跨關境的農產品勞務交換活動，涉及農業產品、食品安全等方面，是跨境貿易的重要組成部分。由于跨境農產品貿易涉及外來生物入侵、動植物疫病以及食品安全等國門生物安全領域關注的諸多問題，因此跨境農產品貿易的良好運轉對維護我國國門生物安全具有重要的戰略意義[1]。然而，在貿易全球化不斷深入發展和新冠疫情等大流行病爆發的背景下，我國海關的生物安全防治壓力與日俱增。 為有效提升我國跨境農產品貿易風險防控能力，推動我國海關管理理念由“行政主導”向“客戶導向”轉變，優化農業等重點產業對外貿易營商環境，本文系統研究了歐盟、新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大在農產品跨境貿易鄰域的法律法規建設、機構設置及其職能和風險防控方面的內容， 以期為相關機構借鑒國外先進經驗，筑牢生物安全防線，促進跨境動植物貿易高質量發展提供參考。

1 主要貿易國家農產品貿易監管經驗

1.1 歐盟

1.1.1 跨國法律合作協調共處的歐盟立法

歐盟相關法律具有覆蓋范圍廣、 跨國法律合作經驗豐富等特點。 歐盟內部生物安全相關法律由基礎性和派生性法律淵源構成。 2 種法律淵源涵蓋了歐盟各成員國之間簽訂條約及其補充條款和歐盟相關機構經基礎條約授權后頒布的條例、指令、決定、建議和意見等[2]。1990 年至今，歐盟農產品監管法律保持相對較高的修訂頻率，相關的指令、法規和標準一直處于動態調整中，以滿足生物安全防控的需要[3]。

以歐盟植物檢疫立法為例，為應對全球貿易快速增長所帶來的新興有害生物的傳入風險， 歐盟于2016 年發布了（EU）2016/2031 號條例，該條例是歐盟植物檢疫執法的根本依據。 為使該條例得到充分有效實施，歐盟還制定了一系列指令、法規，包括（EU）2019/2072 號執行條例，（EU）2018/2019 號執行條例，（EU）2019/829 號授權條例等，進一步明確了植物進境檢疫的基本程序、檢疫證書、進口禁令、官方控制以及植物健康等方面的新要求。 此外，歐盟作為世界重要經濟體，在生物安全和風險管理方面，各成員國在法律合作方面關系密切，歐盟基于“信息互換、執法互助”的合作模式，確認《歐盟海關法典》《歐盟運行條約》為制度工具，以促進經濟領域互聯互通，亦對海關合作規定例外情形，允許各自基于特定敏感情況提出保留措施，極大推動了海關合作向縱深發展[4]，通過建設關稅同盟、 自貿區等海關同盟強化海關國際合作，維護歐盟生物安全，推進農產品跨境貿易發展。

1.1.2 密切配合的全鏈條協作機構

歐盟生物安全監管采取歐盟委員會下設部門與獨立的相關機構（如歐洲食品安全局、歐洲疾病預防和控制中心等）相互合作的設置模式。其監管機構設置具有多元化、高度協調、密切配合等特點。 以歐盟的衛生檢疫系統為例，根據《關于成立歐洲疾病預防控制中心的條例》（851/2004/EC），歐盟于2004 年在瑞典斯德哥爾摩成立了歐洲疾病預防控制中心（ECDC）[2]。 ECDC 在履行疾病檢測、 數據收集和統計、科研培訓等核心職能的基礎上，在歐盟各成員國之間建立協調機構用于促進國際合作和保護成員國生物安全。在動植物及衛生安全方面，歐盟建立了獸醫常務委員（SVC）負責歐盟食品安全、動物衛生和福利等相關事項。 與ECDC 類似，SVC 在各個成員國均設立了一個中央職能部門用于國際事務協調以保障監管。

1.1.3 全鏈條監管的風險管理措施

歐盟及其成員國的經濟發展高度依賴進出口貿易，因此對涉及國境公共衛生安全、國家生物安全的商品給予高度重視， 建立了相對嚴格的市場準入措施和較為完備的風險管理體系。 以食品及農產品安全領域為例，首先，歐盟委員會制定和實施了《歐盟食品安全白皮書》，明確食品及其所涉及的農產品出口風險評估主體， 并隨預警科技發展作執行標準的動態調整，優化管理手段，提高風險管理水平[5]；其次，構建科學完善的風險評估機制，在出口前和出口時， 對農產品出口企業開展風險評估并將評估結果及時通報給各成員國，歐洲食品安全管理局（EFSA）為風險評估提供技術支持的同時， 直接或間接與涉事主體進行風險溝通[4]；最后，各成員國間分享風險評估的信息和數據， 及時通報與其國民和產品相關的有害生物、有毒有害物質的名稱、數量及其他重要信息。 食品和飼料快速預警系統（RASFF）是主要安全風險監測系統平臺，采取從“農田到餐桌”的監管方式，配合《食品法》和《飼料法》涵蓋從原料生產、加工到分銷各環節的整個流程。

在落實企業主體責任方面，歐盟通過《〈歐盟海關法典〉執行條例》確定了AEO 制度，對符合相關規定的經營者授予AEO 資格。在前期監管階段海關通過授權、認證簡化通關流程，有效劃分權責。2023 年3 月1 日起， 歐盟海關進口控制系統簡化了歐盟第一入境點和最終目的地海關辦事處之間的貨物流動，有效提高了海關監管效能[6]。

1.2 新西蘭

1.2.1 基礎牢固且不斷革新的法律建設

新西蘭生物安全法律體系具有歷史悠久、 基礎牢固、內容涵蓋廣泛、更新頻率快等特點，先后制定了 《野生動植物法》（1953）、《衛生健康法》（1956）、《野生動物控制法》（1977）、《食品法規》（1981）、《漁業法》（1983）、《瀕危物種貿易法》（1989）、《資源管理法》（1991）等[7]。 其中，《生物安全法》（1993）是世界上第一部生物安全法， 是新西蘭生物安全體系的基本法，該法由概要、執法主體、技術規范與監督管理、行政管理、應急管理、違法處置等構成。 內容框架包含涉及跨境農產品貿易的具體執法部門權責劃分、對交通運輸工具風向管理、有害生物防治、衛生認證標準、行政規定、懲罰細則、緊急情況應對條例等方面，為新西蘭農產品跨境貿易提供了相對全面、明確的法律依據。以食品安全領域為例，所有進口動植物食品必須滿足《食品法》（2014 年）、《澳新食品標準法典》。 其中《食品法》（2014 年）為新西蘭食品進口企業提供詳細的自主申報、 檢驗檢疫要求的具體說明。 2022 年11 月11 日起，新西蘭初級產業部依據該法第24 條a 開始實施《進口衛生標準》，主要管控入境動植物及動植物產品、航集裝箱、運輸工具、隔離檢疫設施等， 該標準為新西蘭動植物農產品跨境貿易提供了具體、明晰的法律指導[8]。

1.2.2 快速響應、環環相扣的檢驗檢疫機構

新西蘭生物安全局為主要領導機構， 負責信息咨詢、進出境人員、交通工具管理、風險評估和快速響應、指定市場準入等一系列工作。該機構要求進出口商首次進出口某種尚未建立進境標準的產品時提出申請，并對該種產品進行風險評估。如出口產品屬《有害物質和新生物法》中規定的新生物體（包括轉基因生物），需向環境保護局下設的環境風險管理局提出申請，通過新西蘭環境風險管理局批準，新西蘭初級產業部將開展有害生物風險分析， 制定特定種類進境健康標準[7]。 預篩選制度一定程度上提高了新西蘭初級產業部（MPI）科研資源利用率，有利于實現分流，提高檢疫效率。 新西蘭針對“高監管利益食品”和“增加監管利益食品”有特定的實驗室設置，截止2023 年4 月23 日， 新西蘭初級產業部于官網上公示了11 個指定實驗室，同一商品可在不同實驗室進行產品檢測，企業可根據需要自行選擇，如“香料：胡椒、辣椒和辣椒粉”能夠在希爾實驗室（漢密爾頓）、AsureQuality（奧克蘭）等9 個實驗室進行檢測。該“一機構、多檢測”的業務形式有利于提高海關的服務水平以及工作效率。

1.2.3 標準嚴格的風險管理措施

新西蘭生物安全體系基本法 《生物安全法》（1993）呈現出將具體防控措施轉變為計劃性的預防措施。整個農產品跨境貿易風險管理流程由事前、事中、事后3 個部分組成。 MPI 規定，所有進口企業需要獲得食品進口企業注冊規定，MPI 將已登記企業信息列入下屬公共數據庫中。在獲得相關資質后，進口企業需保證其產品不違背新西蘭《進口產品生物安全健康標準》、《澳大利亞新西蘭食品安全標準》等相關條例，MPI 將從產品原料來源、 貨物運輸儲存、進口企業是否符合具備相關資質、 進口企業是否正確申報以及該進口企業是否具有良好的信用記錄等維度對其進行評估， 企業或需要提供在進口國辦理的生物安全證明憑證、 注意貨物儲存條件是否滿足包裝安全干凈、 是否有效避免危害和裝載工具在用前是否清潔等。在事中通關過程中，MPI 將進口食品貨物分為“具有高監管利益的食品”和“具有增加監管利益的食品”，上述2 類商品均為海關重點監管對象， 通關時新西蘭海關對其進行抽查測試以及要求其提供食品安全資質證明， 并在官網出示一系列文件指導進口企業做好事前風險自查自控， 有效提高了生物安全風險排查效率的同時， 也保證了其農產品的安全性。針對事后監管，值得一提的是，新西蘭要求企業自主制定食品召回系統或遵循其提供的食品召回制度，其內容包括所面臨的風險、如何根據問題采取行動、如何預防以及召回的監控流程。該項規定提高了進口企業的風險自控能力、有利于海關與企業進行合理的權責劃分， 營造了良好的市場秩序的同時保證海關通關效率和生物安全防控體系的完善。

1.3 澳大利亞跨境農產品貿易監管經驗

1.3.1 要求嚴苛且配套完善的法律建設

澳大利亞因地理位置特殊，畜牧業發達，其動植物檢疫法律體系非常嚴格。澳大利亞于1908 年頒布了世界上首部《檢疫法》，該法律對其國門生物安全具有至關重要的保障作用，直到《生物安全法2015》替代了《檢疫法1908》。 此外，為防治有害生物與疫病的傳入以及對傳入后在國內定殖、擴散的風險，澳大利亞另有 《出口管制法2021》《進口食品管制法1992》《肉類和畜牧業法1997》等法規條例，形成了完善的現代化管理框架。值得關注的是，澳大利亞除了具有全面的生物安全法律框架之外， 還設置了多種兜底條款以應對突發風險隱患。

1.3.2 系統化的專業機構設置

從政府機構來看， 澳大利亞跨境農產品貿易相關的生物安全體系由農業、 水資源和環境部總體負責，衛生部分管與人體健康（傳染性疾病、食品安全等）相關的生物安全事務，具體事務的執行由邊境檢察署（Australia Border Force）配合完成[9]。自2022年7月1 日起，澳大利亞農業、水資源和環境部更名為澳大利亞農業、漁業和林業部（DAFF），設部長1 名，副部長4 名，內設16 個司局，負責澳大利亞農業、園藝、漁業、食品和林業產品進出口的檢查和認證。在進出境動植物檢驗檢疫管理方面， 涉及進出境動植物檢疫的分別是：動物生物安全司、植物生物安全司、生物安全法規與執行司、出口司、市場貿易司，其工作人員分布在主要中心區域的辦公室、 機場、 郵件中心、航運港口、實驗室等[9]。 澳大利亞海關在協調監管、搜集分析邊境和口岸情報、實施風險分類方面，與澳大利亞農業、水資源和環境部、衛生部等部委在職責分工上系統聯防。 例如，當農業、水資源和環境部確認某種動物疾病或植物蟲害在全國范圍內對動植物健康、 環境或相關經濟活動構成嚴重威脅或損害時，總督可宣布國家進入生物安全緊急狀態，要求邊境檢察署配合維護國家生物安全[10]。

1.3.3 信息共享的數字化全方位風險防控系統

基于對進口生物安全風險分析和生物安全信息化管理系統的聯合作用，澳大利亞海關在農產品入境前、中、后進行了一系列的風險管理[11]。在入境前，需確定是否進行生物安全風險分析（BIRA），對首次進口（或輸出國第一次出口）動植物進行一系列的BIRA，同時對已有貿易進行BIRA 復審[12]。 在進口貿易中，重點關注可識別不同風險的通關系統， 開發了生物安全進口條件系統（Bicon），進口企業能夠自主規避風險，例如，澳大利亞對進口活動物管理極為嚴格，除允許的寵物和實驗用動物外，僅允許從Bicon 系統列明的國家和地區進口準許的動物。在入境時，通過澳大利亞海關一體化貨物通關系統（ICS）和貿易公司或者個人傳輸信息， 澳大利亞海關會根據實際情況，適時動態修改并簽發關鍵風險參數，增強風險識別度[13]。在入境后，澳大利亞的通關風險分析體系不僅在進口前進行一系列工作分析， 在事后也定期開展風險審計， 以監控為重點的風險防治模式有效降低了澳大利亞本土生物安全事件發生的機率。

1.4 美國跨境農產品貿易監管經驗

1.4.1 重視全面防御的法律法規

美國政府極其重視生物安全防控， 其進出境農產品檢驗檢疫制度與《SPS 協議》等國際通行規則基本一致。 自2001 年“9·11”襲擊后不久，美國遭受炭疽襲擊，美國政府先后推出《公共衛生安全和生物恐怖防備響應法案》《大流行和各類災害防備法案》等法律，全方面推進國家生物安全法治建設，加強了重大動植物疫情的監測力度。2018 年，美國發布《國家生物防御戰略》，將國家生物安全戰略置于國家安全框架之內。2019 年5 月，美國政府發布《全球衛生安全戰略》， 旨在加強合作伙伴國家的全球衛生能力、增加對全球衛生安全的國際支持、 配備防御全球衛生威脅的設施。

1.4.2 注重聯動協作和公眾參與的機構設置

美國跨境農產品監管體系由立法機構、 行政部門和司法部門組成，三權分立，在國門生物安全防御方面形成了有效的協調機制，明確各方責任，強調各相關機構的聯動協作，注重公眾參與。 例如，美國海關是其最大的執法機構，主要負責保護美國國土安全；美國疾病控制與預防中心的主要負責預防控制疾病、傷害和殘疾，以及入境衛生檢疫；美國動植物衛生檢驗局主要負責維護美國農業和自然資源的衛生、福利和價值，確保美國農業在國際貿易領域的衛生安全。動物檢疫機構的設置從部級由高到低依次為：美國農業部、動植物檢疫局、獸醫處、國家動物進出口中心。植物檢疫機構由動植物檢疫局負責，內設置植物保護和檢疫處、法規與公共事務處、國際事務處、政策與項目制定處、組織與專業發展處、管理和預算處等部門。

1.4.3 嚴密全面的風險管理

美國跨境農產品風險管理呈現出依賴龐大風險信息收集體系和嚴格應對工作流程的特點。 美國的風險防控不僅部署在邊境，更是從境外開展預檢，美國海關與邊境保護局在6 個國家的16 個預檢地點派駐官員及農業專家。 美國相關部門通過發布確切指南， 使得進出口對象從源頭上完成第一步風險防控，便于報關員、官方進口檢驗機構和公眾了解關于農產品的具體進口要求。在入境口岸，美國海關開發全球自動布控系統（ATS-G），迅速將旅客和貨物艙單與數據庫等記錄進行比對[14]。在信息收集體系中，美國通過行政許可、合格評定、農產品抽檢制度等多樣的手段，配合各式信息收集的渠道，在風險案例采集的基礎上對相關商品安全問題進行調查， 形成風險統計分析報告，進而采取相應的監管措施。在工作流程方面，對事前預防的產品，在進口時檢驗或不定期進行抽驗；對事后預防的產品，通過其他部門進行信息采集并反饋物品存在的風險。例如，在新冠疫情的影響下，美國農業部（USDA）動植物衛生檢驗局檢疫局（APHIS）通過發布導致新型冠狀病毒分離株的產品需要進口許可證的限制， 管制動物及其衍生品的進口以確保外來動物和家禽疾病不被引入美國各地州，從事前進行風險防控[15]。

1.5 加拿大跨境農產品貿易監管經驗

1.5.1 權責分明的法律法規

加拿大在農產品跨境貿易法律建設方面呈現配套法律完善、權責分明、指導性強等特點。 其農產品監管法律體系主要由《食品與藥物安全法》《危險品法》《魚類檢驗法》《植物檢疫法》等法律法規構成。以《加拿大食品安全條例》（SFCR）為例，該條例通過強化運營商責任意識、控制產品生產、加工、運輸、保存、裝卸和后續監管、為后期產品出現安全問題提供具體召回程序指導[16]。該條例在強化企業責任意識、鼓勵企業主動承擔風險并提出具體指導方面更為系統，為企業落實條例做出官方解釋和細節指導，有效減少企業對條例理解偏差和不足而帶來的風險。 此外， 加拿大跨境農產品貿易相關法規條例還詳細闡明了各主體在落實具體環節的權責關系， 在一定程度上避免執行過程中的相互推諉造成責任無法落實到位的問題。 以《加拿大動物健康法律》第18 條清除或銷毀非法進口動物為例，執法主體查驗官員在查明進口動物存在風險的情況下必須親自將違禁動物或產品轉移給進口企業， 若超出轉移規定期限則將沒收給女王，或者按照管理部門的指示處置。 同時，法規中說明該法規條例與其他法規中相關條例間互不干擾，有效避免了上位法與下位法之間的沖突問題。

1.5.2 資質權威的檢驗檢疫機構設置

加拿大農產品檢驗檢疫主要由加拿大食品檢驗署負責， 其食品管理和動植物管理模式采取和我國類似的集中管理、垂直領導的主席領導模式，統籌跨境動植物貿易。加拿大食品檢驗署下設多個實驗室，其工作戰略目標與加拿大食品檢驗局（CFIA）保持一致，主要負責動植物檢驗檢疫、動植物保護政策等方面的技術研究，各司其職、互不干擾。 加拿大實驗室建設過程中注重得到國際組織檢驗檢疫資質認可，基于此，其檢驗檢疫實驗室處于世界領先水平。例如，2022 年6 月16 日，加拿大食品檢驗署下屬溫尼伯實驗室的國家跨境動物疾病中心被世界動物衛生組織任命為解決非洲豬瘟的參考實驗室[17]。 值得關注的是， 在食品安全檢驗核查后續階段加拿大食品安全檢驗署建立了檢驗核查小組（IVTs）監督食品安全檢驗機制的合法、正常運行，從而建立起了對食品安全的雙重監管。 此外，IVTs 還享有根據風險評估情況突擊檢查工廠的權力，有效彌補了CFIA 職能和權限上的不足。

1.5.3 指導企業風險自查的預防控制性計劃

加拿大食品檢驗局制定預防控制性計劃， 督促進口企業遵守海關監管要求，減少干預其貿易，有效提高海關通關效率。在具體舉措方面，加拿大海關指導進口企業填寫危害分析模板——通過產品描述模板、工藝流程模板、交通流圖模板和危害識別和評估模板4 步流程督促企業落實主體責任。具體而言，以食品安全法規（SFCR）第56 部分、第57 部分為例，加拿大食品安全檢驗署為企業提供了風險自查、自控思路。如“土地狀況—食品加工場所的衛生狀況—設施或運輸工具的衛生設計”。在每一環節加拿大食品檢驗署提出了潛在風險和多條具體解決措施，為企業風險自查提供了相對科學、全面的指導，有效提高政策的可落實性和企業配合度[18]。

2 對我國的啟示

當今世界農產品貿易市場震蕩加劇， 我國農產品貿易格局面臨重塑， 農產品貿易量或呈持續上升趨勢，隨著世界經濟貿易的便利化，外來物種入侵活動日益加劇，我國生物安全防控形勢異常嚴峻[19]。海關總署數據顯示，2022 年， 全國海關檢出檢疫性有害生物5.3 萬種次，截獲“異寵”等外來物種991 種2012 次， 亟需建立健全我國國門生物安全防護體系。參考國外主要貿易國家的監管經驗，對比分析我國跨境農產品貿易海關監管的法律法規、 機構設置及風險防控等方面， 可為我國實現農產品跨境貿易高質量發展提供思路（圖1）。

圖1 我國農產品跨境貿易監管建議Fig.1 Recommendations to Chinese agricultural cross-border products trade regulatory

2.1 法律建設

新西蘭、澳大利亞等國家生物安全立法較早，法律基礎牢固，其管理理念和管理手段也在不斷更新。加拿大生物安全立法權責分明、 法律法規高度協調的特點尤其突出。我國海關依據《中華人民共和國生物安全法》《進出境動植物檢疫法》 及其實施條例等法律法規，對跨境農產品進行監督管理。我國生物安全法包含多領域，但在微觀層面仍存在模糊問題，部分內容無法滿足新興的監管業務需求[19-20]。 建議完善《中華人民共和國生物安全法》等法律相關配套法規條例，提高上位法和下位法的配合度，充分結合跨境貿易體制的國際法淵源， 健全動植物跨境貿易生物安全監管。

2.2 機構設置

我國主要貿易國家檢驗檢疫體系建設呈現高度分化與多層次的特點， 除直接承擔產品檢驗檢疫職能部門外，還獨立設置第二監管機構，如加拿大建立檢驗核查小組監督企業生產運行過程中的各項標準規范。 此外，加拿大實驗室建設領先各國，其實驗室設備、人員管理等方面市場化程度較高，形成技術溢出的良性循環， 為動植物檢驗檢疫提供有力的技術支持；建立相互監督、相互配合的職能機構有利于減少執法過程的摩擦成本等低效能工作造成的公共人力資源等各項資源浪費。 我國相關機構設置體系龐大、層級較多，響應速度較慢、工作效率各地機構差異較大[21-22]。 檢驗檢疫專業人才空缺嚴重，實驗室建設水平參差不齊[23]，在人才隊伍充實和權威資質建設方面仍有較大發展空間?；谏鲜鰡栴}，我國的機構設置應該重點推進對外技術合作的監管機構，加深技術交流撐起智慧型海關，建立有活力、敢創新、智運行的新時代海關機構。

2.3 風險管理

部分發達國家在風險管理領域呈現出執法部門監管高度“前置后移”，建立了全流程監管模式，且海關在風險管理層面為企業跨境農產品貿易提供了較為便利的官方指導， 有效強化企業在跨境貿易中的責任主體意識。 我國海關在入境前的風險預警體系仍需完善，應積極構建全面的信息交流平臺，使境內外信息實現充分共聯。在入境中，在現有風險識別模型的基礎上，充分運用智能技術使風險預警數據化、電子化。 在入境后，需加強風險管理，解決企業權責意識欠缺、智能化水平不足等問題[24]。我國部分企業欠缺風險自查的意識和風險自控的能力， 風險前置化水平有待提高，因此建議積極推動我國企業AEO認證制度建設，推動“服務型”海關建設，延長海關監管鏈條。