“三治”融合的邊界彈性與機制創新研究

張雅珊，肖培林，蘇時鵬 ，李心萍

(1.福建農林大學 公共管理與法學院,福建 福州 350002；2.泉州師范學院 交通與航海學院,福建 泉州 362000)

實施鄉村振興戰略是一項長期的歷史性任務，鄉村治理有效才能推動農村經濟、政治、文化、社會和生態文明建設的協調發展。2017 年黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”設計為鄉村振興戰略的總目標。建立“三治”融合的鄉村治理體系是應對鄉村社會治理危機的有效路徑，是推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐場域[1]。學術界圍繞“三治”融合包含內在聯系、治理主體和融合路徑等方面進行了深入淺出的研究。對于自治、法治、德治三者內在聯系，主要形成了“一體兩翼”式[2]、“乘數效應”式[3]、“箱式治理”式[4]、“復合治理”式[5]等觀點。在解決“三治”融合誰來治理問題上，提出了自治型、德治型、法治型主體，隨著治理重心下移和精細化，產生“微自治”組織對自治力量進行補充和超越[6]，防止治理主體出現“缺位”、“卡位”和“越位”等現象[7]。當前“三治”融合在不同地區稟賦差異和治理需求多元化的基礎上，形成了諸如政府協同社會力量互動的“新型社會共治模式”[8]、適時適事優勢的“彈性治理”[9]、基于集體行動主義的“合作治理”[10]等不同情境的治理模式和路徑選擇。新時代構建“三治”融合機制需要國家和社會的深度融合[11]，在具體實踐中要做到人民當家作主、完善法律法規、引導社會行為規范[12]。

“三治”融合的效果反映在鄉村政治生態的優劣，鄉村政治生態是鄉村黨風、政治風貌和社會風氣的綜合體現[13]，而當前新形勢下的鄉村在政治生態建設過程中面臨諸多現實困境，如村干部選舉動員手段的異化逐步衍生成為村民的“選舉冷漠”[14]，農村小微權力腐敗、“小官巨貪”造成的基層公權力失靈[12]、基層黨組織引領功能不顯著、難以發揮調動群眾積極性的作用[15]等。當前存在的基層政治生態污染現象，已經嚴重阻礙整個社會的發展，亟待凈化與重塑鄉村政治生態，以滿足人民群眾的實際需求。

總的來看，當前對“三治”融合的基本關系和治理模式已形成較豐富的研究成果，但對融合約束的條件關注不多，即缺乏對融合可能存在邊界彈性的思考。本文在既有研究的基礎上，試圖探討“三治”融合具體的度在哪里？“三治”融合是構建良好鄉村政治生態的重要基礎，“三治”融合的具體實踐中不斷出現的新挑戰、新矛盾呼喚更高水平的治理水平，為解決融合面臨的治理痛點，本文嘗試構建一個“三治”融合邊界彈性空間，基于對福建省晉江市大埔村的個案考察，試圖回答如何在邊界彈性的基礎上有效提高治理效能，最后從機制創新層面提出“三治”融合高質量發展的對策建議。

一、何以需要：“三治”融合是鄉村政治生態的關鍵

“三治”融合是良好鄉村政治生態的關鍵。黨的十八大以后，以黨風廉政建設和反腐敗斗爭推動全面從嚴治黨，政治生態得到一定程度的肅清，但鄉村囿于“重禮輕法”“宗族意識”等原因，滋生嚴重的鄉村政治生態污染，侵蝕人民群眾的獲得感。

（一）權力維度：規范公權力有效運行

“法無授權不可為”，法律作為一種強制性規范，其目的在于維護公平正義。由于鄉村“熟人社會”的特殊性，在村民自治的過程中往往面臨不好把握的問題，如果完全按照法律的程序處理，法治的強制性可能會帶來更大的矛盾沖突，難以達到治理的預期效果?！叭巍比诤显谀撤N程度上是鄉村政治生態的“潤滑劑”，如果不承認鄉村公權力的強制性和村規民約罰則的合法性，則鄉村公權力只能成為國家公權力在鄉村的延伸，真正意義上的村民自治將會很難實現[16]。村規民約作為鄉村的非正式制度，在規范村民行為、調解矛盾糾紛、穩定鄉村社會秩序起著重要作用，因此，“三治”融合能夠成為規范鄉村公權力有效運行的重要保障。

（二）文化維度：推動精神文明發展

實施鄉村振興不僅要發展產業，豐富農民的物質文明，也要培育精神文明。我國鄉村治理是在農耕文明基礎上形成的治理文明形態，是農耕文化的價值表達[17]。一方面，鄉村精神文明對鄉村治理有著持久且深刻的影響，不同區域的價值觀、文化風俗往往決定著人們的思維和行為方式，進而影響對鄉村治理的認知和態度。鄉村要治理有效，在于提高村民的鄉村文化認同，激發村民自覺參與治理的積極性，對村級公共事務起到群眾監督的效果。另一方面，信息化的高速發展帶來文化的更新迭代，新鮮文化的輸入使得群眾解放思想、轉變觀念[18]，為推動鄉村社會高質量發展提供強大的內生動力。

（三）組織維度：強化基層黨組織功能

農村基層黨組織是黨在農村實施鄉村振興戰略的領導核心，其政治功能的強弱關系到政治生態成效的好壞。鞏固基層黨組織的政治功能是解決組織弱化、虛化和邊緣化的治本之策，我國堅持基層黨組織領導的基層群眾自治機制，基層黨組織在實踐中不斷創新為群眾服務的體制機制，通過基礎設施、公共文化、民生保障等建設來破解農村基層治理公共服務不足的問題[19]。2013 年浙江桐鄉“三治”融合的基層社會治理創新引發社會廣泛關注，究其本質，這一經驗是以基層黨組織為核心的“三治”融合的創新，整合了農村基層碎片化的公共資源，為推進鄉村政治生態建設營造良好的組織基礎，確保鄉村振興戰略全面有效實施。

二、為何難融：“三治”融合存在的難點

黨的二十大以來，對加強鄉村治理體系提出了更高的要求和標準，既有的鄉村治理機制已經難以適應治理能力現代化的要求，影響了自治、法治和德治的有效融合，其面臨的難點和矛盾主要體現在以下三個方面。

（一）自治主體缺乏意識認同

我國農村基層群眾性自治制度實施以來，群眾通過自治途徑化解基層治理矛盾已形成一套相對成熟的制度體系。但隨著城鎮化的建設，村民出于事業發展、子女教育等原因，逐步將生產生活陣地轉移到城鎮，村民對村級公共事務的責任感、參與感相對淡薄，造成鄉村治理人才流失，治理主體能力弱化。村民的流出使其難以意識到自身不僅是鄉村治理的客體，更是治理的主體。村民主體意識的缺失，衍生出村民參與決策的權力流失的現實困境，主要體現在部分本該由村民參與決策的公共事務，被“集體決策”“代表決策”所替代[20]，造成村民權利虛化現象。

（二）農村法治建設滯后

調查表明，當前農村法律服務供給不足，村民對法治服務滿意度不高?，F有的司法資源配置和法律援助不能滿足村民的需求。許多村民在遇到與生產生活密切相關的法律問題時，缺乏便捷的咨詢和幫助途徑。農村社會中的一些內部矛盾通常會采用柔性的方式解決，很少使用法律手段。這是因為農村社會內部的沖突經常發生在鄰居和熟人之間，無論什么類型的爭端，如果不能通過熟人的調解解決，就會尋求村干部介入調解，較少采用法律途徑和法律手段來解決矛盾。因此在農村社會中，法治途徑的使用頻率較低[21]。此外，農村的安全建設還有待加強。由于農村社會治安防控體系不健全，村民宅基地、家庭婚姻、征地等各種矛盾糾紛以及網絡犯罪等相互交織，影響了農村治理的有效性。

（三）德治文化日漸式微

隨著傳統文化的衰落和鄉村認同的淡化，德治的失落趨向凸顯，究其原因：其一，工業化的興起對鄉村傳統文化產生了沖擊，新生代農民的價值觀念由“回鄉養老”轉變為“進城安家”，對鄉村的歸屬感和認同感隨著頻繁的異地流動不斷弱化[22]。其二，隨著個人利益意識的增強，部分村民不愿履行公共責任，而是出現“搭便車”的傾向。村民的功利價值觀念在一定程度上降低了道德水平，面對道德失范、違法亂紀等社會現象，村民的行為選擇往往不傾向于維護正義。相反，基于個人利益的短期安全，選擇忽視和什么都不做，加劇了不良社會風氣的蔓延[23]。

三、何以解憂：構建“三治”融合邊界彈性空間

“三治”融合的鄉村治理體系需要構建富有彈性的鄉村治理空間，在營造良好政治生態的基礎上，探索實現鄉村社會彈性化發展的邊界。當前鄉村呈現的自治主體缺位、法治不彰、德治失落等困境，“三治”的有機融合將面臨治理低效失效的新挑戰，自治需要德治潤滑與法治約束，以避免其走向無序和人治。鄉村社會歷來擁有肥沃的德治土壤，但需要自治作為主體以及法治作為底線，否則德治將失去依托，并有可能淪為人治?？偟膩碚f，推進鄉村治理能力現代化時，要從權力、文化、組織維度塑造良好政治生態，“三治結合”既要遵守人本邊界，也要在制度邊界和情感邊界允許的范圍內行動（圖1）。

圖1 “三治”融合邊界彈性示意圖

（一）自治彈性：遵守人本邊界

在現代化與城市化深入過程中，傳統熟人社會受到沖擊，農村青壯年勞動力和精英人才不斷外流，鄉村治理主體常態化“缺位”弱化了自治屬性。自治的本質特征是“以人民為中心”的治理，自治通過村民委員會發揮基礎作用，如果自治越界就會缺乏民主，因此，要圈定自治的邊界彈性，即明確自治的人本邊界。以人為本，根據人民群眾的需求作為工作的出發點和落腳點，強化村民參與農村公共事務的主體性。推進鄉村治理現代化的進程中，更要充分尊重村民對鄉村生產、生活空間的話語權和決策權[24]，喚醒其重構鄉村文化的自覺和責任，自覺維護鄉村秩序與生活。

（二）法治彈性：規范制度邊界

法治依靠國家正式權力的力量來維持社會秩序，在現代化鄉村治理體系下，法治表現為法律條文和文本的有形規則，主張在鄉村提高法的精神和群眾法律意識，從外部引導調整鄉村的自我管理，強化農民與社會生產實踐相契合的規則、規矩、規范等法治意識，引導廣大農民懂法學法守法用法，共同維護鄉土社會共同體。因此，法治是鄉村治理的底線，也是村民自治的根本準則。在鄉村推進法治化過程中需要國家確定制度邊界，劃定治理主體進行鄉村治理的外部規則，以帶動現代化鄉村外部規則體系的形成。沒有界定清楚制度邊界的法治是無效的，國家是否科學合理地把握法治的邊界與尺度，對于鄉村現代化發展至關重要。在制度邊界的范圍內，鄉村治理有法可依、有法可循，才能防止盲目自治帶來的權力濫用與失序。更重要的是，當代法治國家要做到合理界定法治規則、司法救濟的邊界和限度，既不過度依賴國家干預，又能有效地避免自治權力的濫用，才可能達到鄉村善治。

（三）德治彈性：依靠情感邊界

鄉村治理中除了法治的“硬性邊界”外，還需要結合社會主義核心價值觀建立德治的“軟性邊界”，即德治的情感邊界。衡量德治有效的重要標準是群眾情感認同度，所以情感邊界指的是鄉村治理獲得大多數鄉村公眾的理解與支持。在鄉村“熟人社會圈”中習慣性地依賴地緣或血緣關系解決問題，在法律條文不夠清晰明確時，情感邊界的作用不在于取代正式制度，而是在治理實踐中彌補正式制度治理的不足[25]。在鄉土場域里，村民價值觀念中的“合情合理”思想根深蒂固，往往最先考慮的是人情、關系，而不是制度、法律，產生“情”與“法”之間的悖論。在此過程中，德治扮演平衡治理主體與利益相關方的調解者，能夠把握好尺度，既要打好“感情牌”，也要打好“法律牌”，充分運用正式制度與非正式制度的雙重資源降低治理成本，從而使德治不僅成為一種治理策略，并且成為法治的有效補充。

四、何以實踐：晉江市大埔村“三治”融合案例

福建省晉江市大埔村曾因落后的村容村貌被稱為“赤土埔”，現已發展成為經濟發達、環境宜居的“全國鄉村治理示范村”和“全國美麗鄉村創建試點鄉村”。該村位于磁灶鎮，轄區面積2.5 km2，共有19 個村民小組，戶籍人口5 400 人，黨員118 名，外來人口近3 000 人，現有鄉鎮企業20 家，主導產業為陶瓷、石材和物流。大埔村1999 年被泉州市列為“百個舊村改造、新村建設示范村”，以此為變革契機，由村委會統一規劃設計舊村改造藍圖，通過宅基地退出和置換機制盤活土地資源，一方面建設商貿中心和標準化廠房進行租賃，壯大村級財政收入；另一方面建設優質幼兒園、小學和敬老院等公共設施，鋪設道路、打造綠化公園以建設宜居環境。近三年，村級各項事業營業收入平均每年100 余萬元，村財收入每年平均700 余萬元，村民年度分紅人均5 萬元。大埔村治理經驗被《中國紀檢監察報》等官方媒體宣傳報道，成為當地引領鄉村治理實踐創新的典型案例。

（一）認領“項目清單”：基層黨組織發揮“頭雁效應”營造良好政治生態

農村要發展，關鍵看支部。村委會作為黨組織的基層力量，是農村各項事業的領導核心，其自身的發展關系到鄉村政治生態的優劣。2003 年至今大埔村實行村書記、村主任“一肩挑”，2012 年率先在全市成立村級黨委、紀委、黨校，以黨建為抓手，通過黨員干部認領“項目清單”的方式，將黨務村務監督、基礎設施建設、村集體經濟創收等任務細化到點，明確到人，克服了舊村改造牽涉面廣、阻力大等難題，激勵基層黨員干部下沉群眾，發揮“頭雁效應”，真正為群眾辦實事，以責任到人的形式推動大埔村各項事業發展，用實際行動和整治成效帶動其他群眾。

黨員干部認領“項目清單”的形式作為引領鄉村政治生態的有力抓手，一方面強化了基層黨組織的政治功能，提升黨組織的凝聚力感召力；另一方面也是促進公共事務決策的手段，響應群眾反映的共性需求、痛點難點等問題，提高了基層黨組織服務群眾的效率，暢通了民意表達的渠道，擴大了鄉村治理過程中的村民參與。

（二）村民議事日：以人為本價值觀激發鄉村自治活力

鄉村振興要為農民而興、鄉村建設要為農民而建。農民是鄉村建設的主體，也是鄉村建設的直接受益者。因此，要把以人為本價值觀擺在鄉村治理最突出的位置。大埔村積極探索基層民主協商治理模式，將每月的1 日固定為“村民議事日”，在基層黨組織、村民、社會組織三者之間暢通有效率的溝通平臺，不斷拓展基層民主協商的發展空間（圖2）。

圖2 大埔村“村民議事日”基本流程圖

推行“村民議事日”制度是鄉村治理的重要載體，協商民主和鄉村治理的有效融合，契合了鄉村治理有效的目標。一方面，協商民主擴展了農村公共決策的參與人群，確保參與各方平等、自由表達利益需求，為形成廣泛決策共識創造條件；另一方面，平臺化的信息傳輸最大程度地還原了信息的真實有效，不斷完善群眾對農村公共事務的廣泛參與機制，提高了群眾接受決策的積極性和主動性，將“要我議事”轉變為“我要議事”，進一步形成穩定有序的鄉村治理結構。

（三）慈善基金會：激發鄉土情感構筑鄉村德治文化

德治的目標任務是著力構筑鄉村治理的文化基礎，因此鄉村要挖掘樹立道德規范和文化資源以營造良好德治氛圍，抵制不良社會風氣。大埔村位于閩南文化核心地區，婚喪嫁娶大操大辦、爭相攀比的不良風氣尤為突出。為解決這一陋習，大埔村在廣泛研究、多方討論的基礎上，經村民代表大會表決通過，制定了婚喪喜慶村規民約。移風易俗的推進有效減輕了村民的攀比負擔，村莊的富人群體“化私為公”，將原本大操大辦的錢捐到村莊公益慈善基金，極大地提高了村莊公共服務供給水平。

德治建設是一項長期任務，不能立竿見影，需要潛移默化。公益慈善基金會的建立，一方面以孝老敬老的形式弘揚了優秀傳統文化，發揮德治的教化作用，使之與自治法治融合發展，釋放出德治在鄉村基層治理中的重要作用與價值。另一方面，激發了新鄉賢運用自身社會資源，助力家鄉經濟發展。德治建設造就的和諧文明鄉風增強了村民對鄉村的認同感和歸屬感，逐步建立起村民自覺自愿自發遵守的行為規則體系，推動鄉村治理水平和秩序的良好運行。

（四）司法服務站：規范有序制度維護鄉村法治底線

體現鄉村治理體系與治理能力現代化最直接的特征就是治理工具的法治化。在治理實踐中，大埔村通過與鎮人民法院共建便民司法服務站，推進“一村一法律顧問”，把公共法律服務延伸到群眾身邊。司法服務站主要有四個功能：一是駐站法官定期提供法律咨詢服務；二是對未成年人、老年人、婦女、殘疾人以及外來務工人員等特殊群體提供法律幫助；三是設立巡回法庭，拓寬多元調解渠道；四是引導村民合法合理行使權利，保障自身合法權益，充分發揮司法服務功能。法治規范著鄉村治理的底線，構建外部規則促進自治的彈性發展。司法服務站作為法治的治理工具，通過制止和懲罰違法違紀行為，彌補了鄉村治理中德治的不足，提高法律服務的供給能力，滿足農民群眾的法治內生需求。

大埔村通過在自治、法治和德治存在的邊界彈性空間內進行治理創新實踐，建立了符合村莊特色和共同價值的制度，取得了高效的治理成效。厘清自治、法治和德治的邊界彈性，其現實意義在于進一步創新治理主體、治理方式和治理理念，遵循以人民為中心的治理理念，運用法治為基礎的正式制度，以及以德治為核心的非正式制度，避免陷入鄉村碎片化的困境。

五、何以可能：高質量“三治”融合新格局

構建基層黨組織領導的自治、法治與德治相結合的治理體系是實現鄉村有效治理的重要基礎。在推進中國式現代化的背景下，實現高質量“三治”融合新格局“何以可能”？從三者間關系來看，三種不同的治理方式各自具有不同的邊界彈性。在鄉村治理空間中，自治作為行動主體起到基礎性作用；德治以“軟治理”的形式嵌入治理體系，發揮潤滑作用；法治則以“硬治理”兜底群眾利益保障，為治理體系構筑不可超越的“法治防線”。因此，不同治理主體嘗試“三治”融合創新時，既要建立整體性的創新邊界機制，也要注重鄉村政治生態的優化。此外，“三治”融合最終目標是實現鄉村治理現代化，持續推動“三治”融合邁向深層次融合，基層治理才有源源不斷的內生動力和創造活力。

（一）建立整體性的創新邊界機制

“三治”融合從地方實踐到全國試點示范推廣，推動基層治理由“自上而下”向“上下互動”轉變，在頂層架構上，應當以國家層面的頂層設計和高位推動為基層治理提供制度保障，政府通過建立整體性的創新邊界機制，在人本邊界、制度邊界和情感邊界的共同約束下，為基層治理創新提供科學有效的行動空間。在“三治”融合具體探索實踐中需要地方政府根據自治、法治與德治所在的邊界彈性內容，暢通基層治理創新的可行軌道，將“執政為民”作為根本行動遵循，明確基層治理的制度邊界，既要防止“一刀切”和標準化，也要杜絕層層加碼，最大程度避免制度內卷的負面效應。同時充分尊重群眾的情感認知，考慮各地經濟社會和文化差異，提升基層治理的可操作性和整體性。

（二）優化鄉村政治生態

實踐案例表明，單純依靠村民自治的模式早已不適應鄉村政治生態良好運轉的要求，基層權力的有效監督能夠彌補村民自治的弊端，農村基層干部的違法違紀行為是基層政治生態的“污染源”。在約束基層小微權力的基礎上，促進鄉村治理范式改革。首先，實行“紀檢下沉”機制。從橫向來看，村黨支部委員會是村莊的領導核心，而缺少掌握監督權的獨立常設性機構，因此要成立村級紀檢監察組織，賦予其政治監督職能，強化公共規則在鄉村治理場域中的權威性，降低鄉村政治非正式化運作的風險，重塑科層制治理的運作邏輯。其次，成立村監察聯絡站。在縱向上加強多主體對基層公權力的監督制約，充分調動基層黨員干部和村民代表大會的監督積極性，形成“人人都是監察信息員”的局面，建立有效的監督激勵機制、嚴肅的責任懲戒制度，逐步形成“橫向到邊、縱向到底”的監督網絡，讓基層權力在有序、規范的軌道上運行。

（三）持續推動鄉村高質量融合發展

“三治”融合作為一個整體性治理模式，既不能形成各自成行的“三張皮”，也并非三者的簡單疊加，而是在適應政策變化的基礎上實現高質量融合發展。第一，完善黨委領導的治理體系。充分激活基層黨組織力量，推動治理重心下沉，引導基層黨員干部發揮“頭雁效應”，帶動鄉村產業振興發展，不斷破解鄉村治理“疑難雜癥”，廣泛凝聚基層社會各方力量，形成多管齊下、全員參與的強大合力。第二，注重不同治理規則的融合。法治要在維護社會秩序、懲治違法犯罪、抑制越軌行為、促進社會正義等方面發揮調節作用；德治也要在促進社會正義、化解鄰里糾紛、和諧家庭關系、促進社會美好等方面發揮啟示作用。充分發揮自治規則、法治規則和德治規則三者差異的功能優勢，將不同規則有機融合，才能推動“三治”融合，在良性互動的現代治理軌道上實現自治有用、法治有序、德治有效。

鄉村治理提質增效是鄉村全面振興的必然要求。從宏觀治理態勢來看，推動“三治”融合創新，不僅是突破當前鄉村治理痛點的必然選擇，也是重塑鄉村治理格局的重要路徑?！叭巍比诤峡沙掷m發展模式的選擇，需要立足地方本土化，如果形式主義地照搬、復制模式化的路徑，就會背離治理創新的實質性目標，因而要探索符合本土特色的鄉村治理運行機制，并且結合鄉村發展的階段、戰略及中心任務的變化適時調整融合的具體形式和實現機制，以高質量的“三治”融合推進基層治理體系和治理能力現代化。