基層治理國家化:新時代背景下基層治理轉型及其困境

杜 姣

(武漢大學 政治與公共管理學院, 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會將完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。黨的二十大進一步明確,未來五年的目標任務之一就是深入推進國家治理體系和治理能力現代化?；鶎又卫憩F代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程,也是推動鄉村振興戰略的重要舉措。目前,國家在基層治理現代化轉型過程中的角色和作用日益突出,并成為形塑基層治理格局的關鍵因素。國家權力向基層社會的介入廣度和滲透力度都前所未有地增加了。

既有研究從不同側面勾勒了基層治理的轉型特征。國家職能在基層社會的迅速擴張［1］以及在基層的行政范圍擴大［2］都是對基層治理轉型特征的概括。在轉型過程中,國家權力下鄉包括監督下鄉［3］、規則下鄉［4］等多種形式,中央政府通過行政權的集中化配置強化其對基層的控制。［5］部分研究者認為,在基層治理轉型過程中雖然基層治理體制的諸多變化與調適提高了基層治理的規范化水平,但也帶來了基層治理能力弱化的后果。［6］基層政府行為出現了從邀功到避責的變化［7］,形式主義［8］與痕跡主義亂象［9］不斷滋生。

基層治理轉型中的變化實則是在國家綜合能力增強的背景下央地關系的具體投射。上述研究較為敏銳地關注到基層治理的變化,并揭示出國家對基層治理管控力度的增強以及將基層治理權力收緊等一系列特征。然而,既有研究往往只注意到基層治理轉型的某個碎片化側面,抑或僅從比較具體的微觀機制對普遍存在的基層治理困境展開討論,缺乏整體視野,未能形成具有高度概括性的解釋框架。從根本上講,基層治理體制變革和基層治理困境的出現是由于國家試圖對基層治理主體進行重置、削弱地方治理的自主性,最終產生了將基層治理國家化的結果。因此,從基層治理國家化這一總體概念切入,透視央地關系的具體調整,厘清基層治理體制變革的基本方向成為理解當前中國基層治理形勢的重要切口,并可構成基層治理研究的學術生長點。十余年來,筆者對基層治理持續關注,在調研過程中了解到中國基層治理較之于以前已有很大的不同,基層治理國家化的趨勢越來越凸顯。

二、基層治理國家化的表現形式

央地關系是我國的國家治理與基層治理的一對基本關系。在基層治理中,央地關系主要體現為中央與縣域基層政府的關系?？h域政府處于承上啟下的位置,直接面對基層社會,承擔著中央針對鄉村社會實施各項政策的政策轉換器功能。［10］而省市兩級政府主要承擔中央政策的轉發和傳輸功能,對基層治理不產生直接影響。有學者指出,我國實行的是“統”“治”相對分離的國家治理結構,中央主要掌控統轄權,承擔維護中央政府的安全以及維護國家統一體的穩定和秩序的重要政治責任［11］,治理權主要歸還給地方政府,由地方政府相對自主地處理屬地事宜［12］。中央政府主要通過對關鍵資源和人事權力的掌握來推行其指令意圖和統轄各地。［13］以中央政府為代表的國家較少直接介入基層治理,賦予基層政府尤其是縣級政府較大的自主治理權。因此,我國的央地關系表現出統轄權高度集中與治理權相對分散的特征。隨著國家綜合能力的提升,我國央地關系正經歷著重大調整。黨的十八大以來,中央一再強調“頂層設計”的重要性,高度注重改革的系統性、整體性與協同性。［14］此外,在全面深化改革時期,國家更加重視地方政府權力行使的正當性和規范性。地方政府相對自主的治理權力不斷被壓縮、被規制,國家治理權力迅速向基層社會擴張。國家逐漸成為基層治理的實質主體,基層治理呈現出明顯的國家化趨勢。國家職能的范圍和國家力量的強度都空前增加。［15］(P.7)

(一)基層治理目標設置空間的國家擠壓

基層治理的目標設置包括兩個方面:一是治理事務內容的設置,二是治理標準的設置。二者共同構成了基層治理過程展開的起點,是治理權力的重要組成部分。在早些時期,國家在鄉村基層社會主要是基于宏觀政治目標行使統轄權力,包括收取農業稅、推行計劃生育以及實行維穩控制等,較少介入鄉村公共事務和農民生活?；鶎诱枰瓿傻慕^大部分事務都是由其自主設定的治理事務。比如,縣級政府的三農部門經常會根據鄉村社會的實際自主制定三農政策并頒布相應的措施,以回應鄉村社會的實際需求。比如,安徽省繁昌地區的“小田并大田”“確權確股不確地”的土地流轉做法［16］就是地方政府基于當地農民的實際訴求進行自主創造的產物,極大地促進了農業生產力的發展。再如,鄉村社會水利道路等基礎設施的建設與管護等地方公共事務大多以縣級政府為單位并由縣級政府自主籌劃,包括自主設定各類公共事務的完成標準等。

當前,基層治理目標的設置空間正不斷受到國家力量的擠壓,國家越來越具體地介入基層治理目標的設置。首先,原來很多由地方自主設定、自主管理的治理事務都變為由國家制定的治理事務;其次,原來很多基層政府無力承擔的治理事務都成為由國家制定的治理事務,包括很多屬于農民私人生活領域的事務也都被納入國家治理的目標框架;最后,國家創設了很多新的基層治理事務,如當前全國正在推進的移風易俗、農村人居環境整治和改廁運動就屬于國家重點部署的任務。國家力量不僅已經進村入戶,而且全面滲透到了農村內部。此外,這些基層治理事務的處理標準由國家決定,國家采取“頂格管理”的方式,要求地方政府按照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的要求來設定基層治理事務的執行標準。［17］基層政府幾乎已經喪失根據其自身擁有的財力狀況、現實處境以及本地的實際需求來靈活執行由國家下達的基層治理事務的空間,只能在國家擬定的治理目標下開展行動。這是基層治理國家化的一種表現。

(二)基層治理資源配置權的國家吸納

有學者關注到資源與治理權力的關系,將資源視為治理權力得以生產的基礎條件。［18］地方政府相對獨立的治理權力依托于其所擁有的資源來配置。在國家與農民的關系從資源汲取型向資源輸入型轉變的背景下,基層治理資源主要包括兩種。第一種是由地方政府自主創收并能夠進入地方財政的資源,具體表現為地方政府可支配的財政收入部分。這部分資源的多少在經濟發展程度不同的地區相差很大。第二種是由國家向地方政府以及地方社會轉入的資源。隨著精準扶貧與鄉村振興戰略的提出,國家對鄉村社會物質資源的投入力度加大。截至目前,國家每年的惠農資金超過2萬億元。然而,這些資源并沒有同步增強地方治理權力,地方政府對這些資源的獨立配置權受到極大限制,為國家所吸納。

第二種資源是由國家轉入到基層社會的資源。這部分資源大多以專項資金和項目資金的方式轉入。專項資金與項目資金都是有特定用途和專門使用規范的資金,資金的使用方向與使用方式都有嚴格的政策標準。地方政府只能嚴格按照政策標準使用這些資金,而不能變換使用方式或留作他用,否則就會帶來嚴重的政治風險。國家通過制定各種資金使用制度來限定和吸納地方政府的治理資源配置權。對廣大的中西部地區而言,地方經濟的欠發達性決定了地方開展鄉村治理與鄉村建設的絕大部分資源來自于國家財政。但實際情況是,來自于國家財政的物質治理資源其實都屬于“死錢”,而不是地方政府可根據鄉村社會與農民實際需求進行靈活配置的“活錢”。［19］這極大地掣肘地方政府服務鄉村社會的能力。

再來看第一種資源。對于財政實力雄厚的發達地區的地方政府來說,它們對本地方可支配財政資源的配置權也在很大程度上被國家所吸納。一方面,國家在制定基層治理目標時,并沒有全額配套完成相應的治理目標所需的資源,或者只配套了極少的部分。絕大部分資源都需要由省市縣(區)各級政府配套,而通?？h一級還要配套一部分?？h級政府可支配相當數量的本地方財政資源用于完成由國家制定的各項基層治理目標。因此,對這部分資源的使用及其使用規則都受到較大的限制。另一方面,在同級政府的橫向競爭壓力下,受縱向政治晉升動力的驅動,地方政府官員會盡可能地深度剖析國家制定的各項基層社會政策,將各項基層社會政策細化和具體化,甚至新增一系列治理任務。本地方可支配的相當數量的財政資源就是用來落實這些治理任務的。這種看似具有自主性的資源配置行為實則是基層政府迎合國家意志的行為。這是基層治理資源配置權被國家吸納的另一種表現形式,也是基層治理國家化的重要表征。

(三)基層治理過程的國家規制

與早些時期上級對下級的結果管理導向［20］(P.33)截然不同,基層治理國家化包括對基層治理過程的國家規制,國家力量貫穿基層治理的全過程。在央地關系較為松散的時期,國家只對其統轄范圍內事項的執行結果提出要求,對地方政府如何完成這些事項并沒有作出具體規定。在整個治理過程中,其他屬于地方政府治理權力范圍內的治理事項主要集中掌握在地方政府手中。地方政府不僅享有較大的自主設置治理目標的空間,而且對來自于國家的治理任務享有較大的過程管理權。

國家對基層治理過程的規制包括兩個方面。一是國家對地方政府處理相關治理事務的過程進行階段性分解,以實現對治理事務處理進度的管控。由國家下達至地方的各種治理事務基本上都有明確的時間表、路線圖以及階段性目標,其目的就是有序地推進各項工作,防止地方政府出現久拖不決的消極應付傾向。因此,國家對基層治理過程的階段性分解實際上是一種工作推進機制。二是國家對地方政府權力運作過程的規范化管控。黨的十八大以來,“將權力關進制度的籠子里”曾多次被黨中央所強調。而國家層面的行政規范化理念不可避免地會映射到縣域基層治理中。［10］這在經驗上的表現是,地方政府處理的任何事項都要留痕,形成規范化的資料存檔,建設各種過程追蹤式的管理制度?；鶎又卫磉^程本身是否規范成為重要的考核事項。對基層治理過程的規制既有助于國家在基層治理中各項目標的有序推進和穩步達成,也較好地避免了地方政府權力運作的任意性。

三、基層治理國家化的實踐機制:基層治理體系重構

基層治理國家化從根本上改變了地方政府的角色,地方政府從具有一定的自主治理權力的治理主體變成了國家意志和政策的執行機器,國家成為基層社會的實質治理主體。而基層治理國家化在基層社會的推開會帶來縣鄉村一系列的治理體制與機制變革。地方政府需要構建一套強有力的以縣鄉村為基礎的政治動員體系和行政控制體系,以確保國家意志和政策的切實貫徹。

(一)多中心工作模式:政治動員體系的確立

基層治理國家化意味著我國基層治理主要由國家推動。這是一種高位推動模式,基層治理帶有較強的政治屬性。此外,基層治理國家化還表現為同一階段國家往往會在鄉村社會同步推進多項工作任務,且都需要 “限期完成”,并伴隨著“最高標準”與“最嚴要求”。對地方政府而言,由國家下達的多工作任務與高工作目標已經超出了常規化行政科層體制的能力限度。因此,高標準地完成這些工作任務就需要一種能對基層治理體系進行深度動員的非常規工作機制,即中心工作機制。與多工作任務相對應的是多中心工作模式,在此模式下,政治動員體系在縣鄉村得以確立,縣鄉村各級工作人員都處于高速運轉狀態。調研中有縣鄉村干部反映,“如今的工作是鋪天蓋地的,而且每項工作都很重要,都是一票否決項,不能馬虎,要認真完成”。

中心工作機制具有兩個基本特征:一是從站位上明確中心工作是不講條件、不計代價都要完成的工作;二是為了突出中心工作的重要性,中心工作基本都是由各級黨委政府一把手主抓。為了完成中心工作,黨的組織體系會對縣鄉政府部門進行改造和重組,以充分調動和整合黨政部門的資源。［21］事前簽訂責任狀、事中加強監督檢查、事后強化問責成為政治化推動國家下達的各項基層治理任務的主要工作機制。［22］在多中心工作模式下,縣域政府職能部門幾乎都要作為牽頭部門負責各項工作的推進與落實,對下級政府及相關部門進行指導、督查。

多中心工作模式的推動依賴于嚴厲的考核機制,集中表現為強化各類激勵機制的激勵作用,主要包括構建強負向激勵結構和強正向激勵結構兩個方面。前者以“一票否決制”以及問責制最為典型。在多中心工作模式下,幾乎所有的由國家下達至地方政府的工作都是一票否決項,如果沒有按照要求完成,地方政府的全部工作業績都會被否決。一票否決制具有強大的威懾力。此外,問責機制逐漸泛化,層層追責機制不斷強化,有學者認為中國出現了從“壓力型體制”到“全面問責制”的權責關系轉型。［23］后者包括強政治激勵和強經濟激勵。在地方干部普遍趨于年輕化的總體形勢下,我國的政治激勵能夠發揮出巨大的激勵作用。較之于中老年干部,年輕干部具有更為廣闊的政治前景和更為強烈的晉升欲望,他們干事創業的沖勁也更大,因而與國家意志和國家政策跟得更緊。這部分年輕干部成為中心工作的積極響應者。經濟激勵表現為中心工作化的治理任務都與考核績效相掛鉤,且考核工資的占比很高,甚至遠高于他們的基本工資。部分地方政府還會配套額外的工作激勵,以激發各級工作人員的積極性。比如,針對比較重要的工作任務,部分地區采取了押金制度。如果完成任務,就可獲得與押金數額等同的獎金;如果出現紕漏,則要相應地扣除一定的押金。一項工作任務的押金甚至能達到上萬元,起到了較好的動員效果。

(二)村級組織的行政化:行政控制體系的貫通

村民自治制度的實施確立了我國“鄉政村治”的基本治理格局［24］,即鄉鎮及以上地方政府實行行政管理體制,村一級實行自治,民主與自治是村級治理的基本原則?；鶎又卫韲一膶嵺`需要將村級組織進行行政吸納,使縣鄉村體制一體化,實現自上而下行政控制體系的貫通,以保證國家意志向下傳遞的暢通以及行政治理在村莊社會的有效。這是縣域治理多中心工作化后地方政府對基層治理體制進行重構的原因。而將村級組織行政化就是基層治理國家化的重要舉措之一。從全國多地村級組織行政化改革的現實狀況看,雖然各地的改革進展以及行政化的程度存在差異,但其共同點是村干部越來越成為全職化、專職化的干部。而在村級組織行政化改革的各項措施中,人事配置方式的改革最為關鍵,其直接改變了村干部的身份性質以及由此衍生出來的村干部的行為模式與工作倫理。實踐中,主要存在三種人事配置方式的改革路徑。

一是將村書記、村副書記等職位流官化(1)是指村干部不再局限于由村民擔任,而是由同一鎮域內的鎮村兩級干部跨村、跨層級任職。。由鄉鎮決定各村村書記及村副書記的人選,打破了村書記、村副書記等村干部職位人選的地域限制,弱化了他們在村莊社會中可能存在的各種人情、利益關系。比較常見的做法是,鄉鎮黨委政府直接將鄉鎮各科室工作人員下派到村里擔任村書記或村副書記。此種改革路徑在蘇南地區頗為常見。

二是改革村干部的產生方式。將民推、民選方式改為由縣鄉政府把關的制度化選拔方式。在村民自治制度下,村干部主要是通過啟動村莊社會內部的培養程序產生。先由在任村干部聯合村中的退休老干部、老黨員、村民小組長、村民代表等精英群體從村中物色并推薦合適的人選,然后將推薦上來的人選以后備干部的身份在村中跟班鍛煉,最后該后備人選通過群眾選舉而正式當選為村干部。目前,越來越多的地方開始實行正式化的后備干部選聘制度,選聘權向縣鄉兩級黨委政府集中?？h鄉兩級黨委政府會對應聘人員提出年齡與學歷等方面的要求,并且應聘人員還需通過相應的筆試、面試等考評程序。比如,安徽省繁昌區、上海市等地區大多采取此種村干部的產生方式,近幾年此種方式開始向中西部地區其他省份推開。

三是實行村書記、村主任一肩挑制度。如果說前兩種村干部人事配置方式的改革更多地屬于地方性探索,那么,村書記、村主任一肩挑制度的實行則是由國家主導和推動的。2020年,國家明確提出,各地村書記、村主任一肩挑要達到一定的比例。實踐中,各地方政府基本上都以一肩挑的比例達到100%為目標。推行一肩挑制度的目的之一是強化村書記的權力,增加上級黨委政府對村級組織的管控力度,避免村書記與村主任因意見分歧而導致基層治理效率低下的問題。一般來說,村書記主要代表上級黨委政府的意志;而村主任具有民選特征,代表了村民的意志。村書記與村主任職位的分設會在無形中提高村級組織內部的博弈以及溝通成本,并對代表上級黨委政府意志的村書記決策的執行帶來一定的阻力。實行一肩挑后,村兩委干部就被完全整合到上級黨委政府的目標框架下,成為上級意志與任務的執行者。

村干部人事配置方式的變革最終基本指向村干部人事配置權向縣鄉黨委政府集中,不論村黨支部委員的黨內選舉還是村委委員的民主選舉都只具有程序確認的意義。村干部的報酬機制、身份性質以及工作模式都發生了改變。村干部的報酬機制由誤工補貼制變為工薪制,村干部成為專職、脫產干部,需要在村辦公室坐班,按上級政府的要求行事。村干部的身份完全向國家代理人的身份轉變。村級組織行政化重塑了村干部的行為模式與工作倫理,他們將其自身視為政府的工作人員,天然認同并執行上級交辦的各種事項。由此,村級組織已完全成為上級政府的下屬層級。村級組織的行政化改革構筑了基層治理國家化的基本組織架構。

(三)基層治理技術化:層級信息對稱機制的構建

我國屬于多層級行政體制,上下級之間始終存在信息不對稱的問題,縣域政府同樣面臨著這一問題。在基層治理任務都由國家高位推動的情形下,縣級政府成為上級政府重點考評和督查的對象。作為國家政策在基層社會的統籌、規劃以及轉換主體,縣級政府如何有效地破解其與鄉(鎮)村兩級之間信息不對稱的困境、確保國家政策在基層社會不折不扣地、規范化地執行是需要重點考慮的問題。伴隨著大數據、現代通信技術以及人工智能等新型信息技術的出現與發展,這些技術治理手段日益成為縣域政府重要的治理工具,極大地增強了以縣域為單位的基層治理的技術面向,較為有效地克服了基層治理層級之間信息不對稱的難題。

從多地縣鄉村的調研情況看,各種名稱不一的技術治理手段層出不窮,已成為縣域政府向鄉村兩級進一步分解國家下達的治理任務以及對治理任務執行過程進行全程監督的重要工具。其中,比較常見的技術治理手段包括網格化管理技術、微信治理技術以及各種APP技術。雖然這些技術治理手段發揮作用的重點不同,但在增強上級對下級信息掌握的便捷性上具有相似的效果,都有助于縣級政府實現對基層治理的全過程管控。

第一,基層治理國家化意味著國家針對基層社會設置了多重治理目標。這些治理目標需要順利地傳達至基層社會,并盡可能地減少因上下級信息不對稱而造成治理目標折損的情況。比如,普遍運用于縣域治理的微信治理技術主要服務于上級發布工作任務和監督下屬層級的工作進度。調研中發現,很多基層干部至少添加了十個以上的微信工作群,及時關注微信工作群中的信息成為他們的工作內容之一。在使用微信治理技術之前,上下級之間存在較大的信息溝通成本。上級政府下發的很多治理任務往往是采取召集相關負責人開會并讓他們親自領取任務的方式,在相關負責人領完任務后,再通過現場會議或其他形式傳達給本單位的工作人員及其下屬層級。治理任務在傳達、安排與分解的過程中存在大量成本。由于上下級之間的信息不對稱,下屬層級可能會選擇性地領取或執行上級交辦的任務,或者打折扣執行其領取到的任務。這無疑會引發國家設置的治理目標在基層社會的流失,因此基層治理國家化無法真正實現。微信治理技術的運用極大地提升了上級發布任務的便捷性?？h級政府能保證將其接受的國家任務比較完整地傳遞至鄉村兩級。同時,縣級各科室部門還可以在微信群中追蹤下屬層級處理工作任務的進度,并及時地給予督促,從而確保任務能夠得到嚴格完成。

其次,技術治理手段使縣級政府能夠實現對下屬層級治理活動的全面掌控。以網格化管理技術為例,依托龐大的網絡信息系統,網格化管理技術使縣級政府及其職能部門能夠對下屬層級的治理過程進行全程追蹤,并實時掌握基層治理的動態,實現上下級信息的透明化。［25］鄉村兩級在處理治理事務的過程中不僅要在網格化管理系統中及時地更新處理進度,而且還要做好相應的文字、圖片、視頻資料的留存工作,并將之上傳至系統?？h級政府借助網格化管理技術在相當程度上實現了對基層治理過程的精準把握。

縣級政府通過技術治理手段確保鄉村兩級的治理活動能夠嚴格按照國家的意志與要求展開,避免了鄉村利用上下級信息不對稱進行目標置換或將治理目標削減的問題。由此,鄉村兩級成為圍繞國家意志與目標運轉的執行機器?；鶎又卫淼募夹g化使基層治理主體很難出現偏離上級政府要求的行為,確保了國家在鄉村社會的間接在場,形構出基層治理國家化的治理格局。

四、基層治理國家化造成的基層治理困境

隨著國家能力的增強,國家對鄉村社會進行全面現代化改造的需求更加強烈?；鶎又卫韲一切聲r代背景下國家能力增強的產物。由于對地方政府存在天然的不信任,國家傾向于將其權力向基層擴張,并壓縮地方政府相對獨立的治理權力,由此,基層治理被納入國家治理的整體范疇。［14］作為各項國家政策的具體統籌者和執行者,縣級政府在政治壓力的高位推動下,通過各種體制機制的建設保證來自國家的各項治理任務的規范化執行和高標準完成?？梢哉f,基層治理國家化極大地推進了基層治理的規范化進程,改善了鄉村的整體面貌,有效地避免了地方政府對農民合法權益的損害,提升了國家在農民心中的公信力。然而,基層治理國家化也造成了一系列的治理困境。

(一)治理懸浮與體制空轉

基層治理國家化已成為基層治理現代化的路徑選擇,但這卻是以犧牲地方政府尤其是縣級政府的主動性為代價的?？h級政府原來擁有根據地方的實際需求靈活制定和調整政策的治理權力。如今,在國家的統領下,縣級政府相對獨立的自主治理權被極大地壓縮了。從中央到基層整個縱向治理體系成為一種剛性且單向的國家意志傳遞體系,缺乏上下之間的互動,整個基層治理陷入了治理懸浮與體制空轉的困境中。

一是在諸多基層治理任務來自于國家的情況下,為了盡可能地避免地方政府的權宜性行為,國家傾向于制定更加具體的、標準化的任務體系、指標體系和操作體系。然而,這些來自于國家的基層治理任務并沒有與農民和鄉村社會的實際需求有效對接。因此,基層治理任務的執行過程就變成了國家意志的單向灌輸。較之于以中央政府為代表的國家,地方政府離基層社會更近,離農民更近,因而更加了解基層社會與農民的需求。然而,在嚴格的考核、督查與問責壓力下,對上負責、按照國家的要求行事成為地方政府應當堅持的首要原則。地方政府既不具有與國家協商的空間,也不具有向上溝通的動力。最終地方政府的對上負責導向消解了對下的實質治理。地方政府完全被嵌套在國家意志之下,基層治理呈現出與基層社會和農民需求無關的狀態,進而懸浮化。

二是國家針對基層社會設置的多重目標以及對基層治理規范化的要求導致了基層治理的程序化和繁瑣化。地方干部大部分的精力、時間與資源不得不消耗在對基層治理程序的規范上,而非對實質問題的解決上,從而使基層治理體制陷入空轉?；鶎又卫硪幏痘馕吨鶎又卫淼南嚓P工作和事務的處理都要遵循一套規則體系,整個治理流程都要痕跡化?；鶎又卫聿辉偈且允虑榈膶嶋H解決為導向的實質治理,而是以符合規則與程序為導向的形式治理。對基層治理事務的處理也變得復雜而繁瑣。地方干部需要花費大量的精力、時間與資源去應付基層治理過程中辦事留痕的要求。據調查,地方干部70%以上的時間和精力基本都用于“留痕”等這類虛事上。這給他們造成了極大的困擾,工作的價值感和意義感也在“留痕”中不斷被消磨了。因此,整個基層治理體制都陷入了空轉,與鄉村社會和農民并沒有產生實質性關聯,以“認真部署”“照章辦事”“嚴謹程序”為特征的避責形式主義盛行。［23］

(二)基層矛盾上移與基層治理成本增加

基層治理國家化從根本上改變了基層治理的性質,尤其是改變了以行政村為單位的村級治理的性質?；鶎又卫韲一繕说膶崿F離不開縣鄉村體制的一體化建設,其中最為關鍵的是村級組織的行政化建設。在實行村級組織行政化后,村干部被全方位吸納至行政治理體系之中,村干部的性質也完全轉變為國家代理人的身份。村干部身份性質的轉變意味著村民自治時期兼業化村干部身份所包含的社會性面向的瓦解,而使其對基層矛盾的處理無法走上社會治理軌道。長期以來,我國都將楓橋經驗作為化解基層矛盾的基本經驗,并將之概括為“小事不出組,大事不出村,將矛盾化解在基層”。這說明鄉村基層社會中的很多矛盾都可借助社會內部力量來解決,諸如利用人情、面子、社會關系等資源將矛盾化解在基層,而不是未經任何篩選就全部納入國家行政治理軌道。因此,具有突出鄉村社會性的村干部是撬動和組織鄉村社會力量并實現基層矛盾內部化解的有效主體。

基層治理國家化中的村級組織行政化改革使村級治理邏輯直接從原來的社會治理邏輯轉變為行政治理邏輯。村干部成為行政官僚體制中的一員,其社會性面向瓦解,隨之而來的是村干部撬動和組織鄉村社會能力的瓦解。身份性質發生改變后的村干部在處理基層矛盾糾紛的過程中通常是基于上級命令與上級要求、以規章和制度為辦事原則。在充分復雜且不規則的鄉村社會中,規章和制度的治理效力有限,而作為行政官僚體制一員的村干部怠于運用鄉村社會資源解決問題,因為其中暗含著行事不規范可能帶來的治理風險。然而,這會極大地弱化村干部解決基層矛盾的能力,并帶來其公信力的下降。在這種狀況下,村民會越來越傾向于直接越過村莊進入更高層級的治理系統去尋求矛盾糾紛的解決,如撥打110尋求國家正式暴力機關的幫助或撥打12345便民服務熱線尋求更高層級政府的幫助。由此,這會造成基層矛盾的大量外溢與上移。

基層矛盾的外溢與上移會成倍地增加基層矛盾糾紛的解決成本,而依靠鄉村社會治理資源解決矛盾糾紛是極度簡約的辦法,其解決成本被分散和內化于鄉村社會中。一旦基層矛盾進入國家正式行政治理軌道,就需要啟動相應的程序和配套相應的資源,并對處理主體提出辦事留痕的過程管理要求。這就會造成基層治理成本的急劇增加。此外,矛盾糾紛解決的社會治理邏輯主要以修復村民關系為目標。而對進入行政治理邏輯中的矛盾糾紛調解的最終結果可能不是對矛盾糾紛的實質解決,而是對矛盾糾紛的壓制。這甚至會進一步惡化村民關系,造成村民關系徹底破裂。

(三)基層社會的絕對權利化與國家的無限責任化

基層治理國家化的過程也是國家行政力量向基層社會擴張與覆蓋的過程。這種行政力量的單向擴散打破了國家與社會的均衡互動關系,會帶來國家與社會關系的失衡,在鄉村社會中表現為基層社會的絕對權利化和國家的無限責任化,主要通過兩個過程完成。

一是國家在基層社會服務邊界的擴大化。國家不僅進入了基層社會的公共服務領域,而且還進入了農民的私人生活領域,極大地激活了農民向國家無限索取的個體權利意識。進入21世紀以來,服務型政府建設是我國政府建設的基本方向。在國家對鄉村社會建設與發展存在規劃性需求的背景下,針對基層社會的諸多服務內容被吸納進國家的整體規劃,這些服務內容擴展至農民的私人領域,如為農戶提供廁所改造服務,甚至幫農民清理家庭內部衛生等。國家對農民私人生活領域的過度介入直接消解了農民在個人私人生活領域的基本責任,進一步強化了他們觀念中任何事情都可以找國家這一極度絕對化的個體權利意識,將所有的事情都視為國家的責任。當前,全國各地都在開展轟轟烈烈的人居環境整治運動,基層社會的絕對權利化現象已經出現。比如,在政府幫助農戶改造廁所后,農戶進一步提出了讓政府幫助改造廚房的訴求,如果政府不滿足他們的訴求,他們就去鬧、去上訪。

二是基層治理由國家統合與推動。在基層治理基本由國家統合和推動后,特別是在國家設置了多重基層治理目標的情況下,迫于國家提出的最高標準、最嚴要求以及限時完成工作要求的壓力,在民生服務供給中,地方政府往往會采取行政包辦的方式承擔服務過程中產生的所有成本,以減少在服務供給過程中來自于民眾的各種阻力。比如,在人居環境整治、廁所改造等為民服務事項的供給中,很多地方的服務事項都由政府招標并由政府全權負責。農民沒有實質性地參與進來,而只是服務的被動接受者和服務權利的絕對享有者。這直接帶來了農民與政府之間在服務供給過程中權責關系的失衡。政府不僅要將農民家庭的廁所改造到位,而且還要承包日后產生的所有廁所管護成本。由此,國家責任趨于無限化,基層社會則絕對權利化了。

五、總結與討論

我國基層治理正朝著國家化的方向發展,基層治理的目標體系、行為邏輯體系以及制度體制等都發生了重大調整,國家成為基層治理的實質主體?；鶎又卫韲一瘶O大地緊縮了中央與各級地方政府的關系,將獨立性較強的縣級政府吸納進來,既深化了國家的總體治理,又強化了國家控制的縱向力度。這有效地保證了國家意志與政策的貫徹和實施,也推動了基層治理的規范化進程,但也帶來了諸多困難。地方政府成為國家意志與政策的被動執行者,其治理自主性受到了嚴格約束。這在一定程度上弱化了地方政府解決地方性問題的空間與能力,造成了基層治理的懸浮和基層治理體制的空轉、基層矛盾上移與基層治理成本增加,以及基層社會絕對權利化與國家無限責任化等治理后果。

新中國成立后,充分發揮中央和地方的雙重積極性一直是建構我國央地關系模式的指導原則。國家需要處理好對地方政府權力的控制與治理權力的賦予這對辯證關系,而不是單向地收縮地方政府的治理權力。一方面,國家要構建相應的體制機制來對地方政府的權力進行監督;另一方面,國家還需保存地方政府相對獨立的治理空間,使之享有相對自主的治理權力,充分發揮其離基層社會較近的信息優勢,能夠因地制宜地規劃、處理、推動相關治理事項,以達到地方政府在基層治理中合法性與有效性的平衡。

此外,在國家治理現代化的總體導向下,還需要確立一種新的治理觀,調動一切積極力量參與社會建設,包括地方自主性力量、社會力量。［26］社會不僅是被治理和被服務的對象,而且是有效治理的參與者和合作者。［27］具體到基層治理,要順利實現基層治理現代化轉型,就需高度警惕基層治理的國家化趨勢,將國家權力變成撬動地方政府、激活基層社會與基層民眾的正向力量。因此,新時代背景下強國家在基層社會的有效實踐離不開強地方政府與強基層社會的雙重配套。一方面,國家要高度重視位于國家與基層社會連接點的地方政府在解決相應領域及其屬地中實際問題的優勢;另一方面,國家要充分發揮基層民眾自我管理、自我服務的自治效能,最終形成中央、地方與基層社會三者關系的均衡。