城市群高質量發展背景下人口聚散規律和驅動因素研究

劉 潔,王 亞,蘇 楊

(1.北京聯合大學商務學院,北京 100025; 2.華南師范大學旅游管理學院,廣東 廣州 510631; 3.國務院發展研究中心管理世界雜志社,北京 100026)

黨的二十大報告指出高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務,要“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略,優化重大生產力布局,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系?！盵1]并提出要“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展,推動黃河流域生態保護和高質量發展。高標準、高質量建設雄安新區,推動成渝地區雙城經濟圈建設?！盵1]城市群是中央明確的中國新型城鎮化的主體形態,也是推動區域協調發展的主體,都市圈是城市群協同發展的先行區。由于城市群在人口、產業、空間等方面具有聚集效應優勢,具有較強的競爭力、影響力和輻射力,能通過高質量發展促進區域協調發展和人民共同富裕,對我國高質量發展具有巨大的推動作用[2]。新時代的人口安全問題呈現出復雜性、多樣性、長期性、擴散性等特征,包括了人口總量安全、人口結構安全、人口流動安全等構成因素[3]。人口規?？刂坪腿丝诮Y構優化是影響大城市高質量發展的基本變量[4],人口與經濟協調發展是城市群高質量發展的重要特點之一。然而,我國城市群和都市圈發展還很不均衡,實際發展出現了兩種情況:一種是城市群整體人口和經濟增長都乏力,沒有體現出“1+3×0.5+5×0.1>3”(1)這是用1代表城市群中的大城市、0.5代表中等城市(3個)、0.1代表小城市(5個)的比喻表達。這樣的活力,城市群實際上不“成群”。另一種是城市群內部各城市人口空間結構不合理,普遍存在人口分布時空失衡與資源要素錯配的人口集聚問題,內部各城市也出現了分化:一方面,少數大城市(2)為圍繞本主題(城市群)的敘述簡便,本研究中的大城市并非按《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》(國發〔2014〕51號)界定的大城市,而指城市群中規模最大或次之的中心城市,如京津冀城市群中的京津。中小城市亦然,都只是在城市群這個具體語境下的相對概念。黨的二十大報告提出“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”,這其中的大中小城市也是類似的相對描述,并不確指前述分類中的大中小城市概念。的“城市病”仍然嚴重,集聚陰影特征比較明顯,“內極密外極疏”的圈層結構導致城市中心區人口擁擠效應明顯,職住分離特征顯著,加上戶籍人口的中心聚集與低流動性,加劇了人口老化,進而也削弱了大城市的活力;另一方面,工作機會少和包容性差的中小城市,常住人口增長乏力甚至開始縮減,土地、教育、醫療、就業機會等資源要素的不均衡造成了城市群內部差距較大、就業地與居住地發展不平衡,中心城市(尤其是中心城區)和周邊的中小城市之間無法連成片。這種情況下,城市群“發展”成了一群問題更多的城市,受資源條件和政策約束影響較大的京津冀城市群尤其明顯。造成這兩種城市群發展問題的主要原因是什么?如何解決城市群發展中出現的這些問題?如何促進城市群內部的人口流動從而提高城市群的整體效能?要系統回答這些問題,首先需要明晰城市群人口聚散規律與城市的異同,厘清城市群人口聚散規律和驅動因素,并在此基礎上提出促進城市群一體化發展的思路和建議。

一、文獻回顧與評述

理論而言,空間相近且存在密切政治經濟聯系的城市之間的協作關系會決定城市群的人口集聚方式及整個城市群的空間結構。在城市群中,城市之間的分工與協作可以使得中小城市通過“規模借用”與“功能借用”進行要素流動與人口聚集,從而體現出比單個城市相加更好的活力。

1.“規模借用”與“功能借用”的提出和適用性

“規模借用”最早由Alonso提出,其從城市系統的角度提出一個國家的城市是一個由相關聯系、相互影響的要素所構成的復雜系統,一個城市的規模和經濟活動的變化會影響另一個城市的規模和經濟活動。Alonso認為靠近人口中心的小城市或都市區可以通過對大城市規模與高端功能的借用來推動自身城市生產率的提高,表現出與大城市相類似的特征,這意味著小城市可以“借用”其鄰近大城市的集聚經濟益處,同時避免集聚的成本[5]。20多年之后,Hepworth等學者對倫敦附近的小城市進行研究,進一步印證了借用規模效應的存在[6-8],并由此引起了學者對“規模借用”的關注,尤其是Meijers等學者從概念、維度以及區域差異性等方面對“規模借用”進行了深入研究。

Burger等通過文化設施數量測度了城市的借用規模,指出小城市通過借用規模擴大了其勞動力市場,但也有部分小城市會面臨集聚陰影[9]。隨后,Meijers等從規模和范圍兩個方面拓展了“規模借用”的概念,將其分為績效和功能維度,前者主要是指經濟表現;后者則指公共服務基礎設施,借用功能使得城市更好地享受集聚收益,從而表現出比孤立情況更好的績效。在范圍方面,借用規模的概念不僅限于小城市,大城市對小城市的規模借用同樣重要。較大的城市通常借用功能維度的優勢,而較小的城市通常借用績效維度的優勢,而且與其他城市緊密結合、功能整合更好的城市可以更有效地克服競爭的負面影響,減少集聚的陰影。從地域上來看,借用規模在多中心城市區域具有更高的出現頻率,借用規模和集聚陰影更多地在同規模多中心城市區域中發生,單中心城市的規模和功能具有很強相關性,相同功能的臨近城市更容易借用規模[10-11]。

“規模借用”不僅適用于鄰近大城市的小城市,同樣適用于不鄰近大城市的小城市。Hesse基于盧森堡的案例對“飛地空間”進行的研究就是一個典型例證。他提出,飛地空間的成功可以用借用規模來解釋,小城市的規模借用已不再依賴于城市之間物理上的距離,而是通過企業關系、市場滲透以及信息和通信網絡來實現[12]。

關于“功能借用”的研究,學者們主要將其納入“規模借用”研究范圍,較少對其進行單獨論述,認為“規模借用”主要是基于各城市的不同功能。Burger等認為一個區域中相對較大的城市比較小的城市更能借用規模,是因為其擁有更多的功能[9]。Camagni等明確區分了“規模借用”和“功能借用”,認為這兩種效應對于不同規模的城市可能有不同的強度和方向:“功能借用”主要是期望為小城市帶來更多優勢,因為其較少具有高級功能,但可以通過在同一區域背景下接近強城市來“借用”高級功能,因此,它們的人口可能比預期要多;“規模借用”有望為大城市帶來好處,這些城市能夠更好地利用其區域/大都市系統中更大的專屬市場為其服務公司提供服務[13]。

2.我國學者對“規模借用”和“功能借用”的研究

近年來,我國學者也開始重視對“規模借用”和“功能借用”的研究,并逐漸將研究重點置于城市群之中,重點驗證了城市群中的規模借用和功能借用現象以及發生機制,研究結果普遍證實了小城市對大城市存在規模與功能的借用,并且提升了小城市的生產效率。姚常成等從績效和功能兩個維度的研究表明,績效規模借用能幫助中小城市實現超越其自身經濟活動密度所能達到的集聚經濟水平,而功能規模借用則能通過幫助中小城市實現更高等級職能專業化水平的方式,促進其經濟快速增長;通達性水平的提升能同時強化這兩種借用規模的作用效果[14]。然而,功能借用和規模借用都存在門檻效應,規模借用的門檻更高[15]。趙渺希等的研究結果表明,大于和小于10萬人的城鎮分別呈現出借用規?？冃Ш图坳幱疤卣鱗16];李倩提出,人口規模仍是影響生活性服務業設施布局及實現借用規模與否的重要基礎,郊區的街道城鎮需要達到一定的人口規模才能進一步通過良好的通達性借用規模[17];孫軍等的研究表明,在長三角地區,城市人口規模超過635萬才可實現對上海的功能借用,低于這個人口規模則可能出現集聚陰影[18]。從距離上來看,小城市的借用規模和借用功能會隨地理距離的增加而衰減,借用功能受到地理距離的影響較小。一些中小城市可以通過借助省內一體化實現對大城市功能的間接借用,因此,多中心且功能互補的城市網絡體系能夠有效促進借用規模和借用功能。伴隨著信息和通信技術的發展,大數據、人工智能、云計算及區塊鏈等新興技術與各行業不斷融合,區域交通的通達性、技術合作網絡的完善、網絡普及率及城市群網絡外部性能夠有效彌補城市自身人口規模不足,促進規模借用和功能借用效應[18-21]。

3.文獻評述

既有研究從不同角度對“規模借用”和“功能借用”進行了研究,主要對兩種效應的存在和影響因素進行了實證分析,尤其關注城市之間的距離,但并未將這些因素納入一個整體分析框架來明晰城市群人口的聚散規律以及與城市人口聚散規律的不同。此外,由于我國城市群發展受政策的影響較大,使得城市群這個復雜系統中他組織的作用和自組織的作用同等重要。自組織性表現在沒有外界因素的干預下,各子系統通過相互作用在空間、時間和功能等方面走向有序,并不斷向更高層次進行演化發展。當前,我國已經有4個城市群發展上升為國家戰略,其他城市群雖然不是國家戰略,但也是我國重點發展的區域,城市群的他組織性不斷增強。國家戰略的實施就是要通過政策的實施加強區域內部整合,并持續從外界輸入資金、原材料、勞動力、技術和信息等,擴大其負熵流,提升系統的協調性和有序度,使系統不斷涌現出新的性質,逐漸走向新的均衡[22]。在開放的城市系統中,由于交通網絡的通達性、城市網絡以及數字化的不斷提升,城市群中人口聚散的規律也在發生變化,且與城市人口的聚散規律有很大區別。

在城市群中,存在人口聚集效應的大城市擁有較為豐富的勞動力資源和較好的基礎設施,城市群中的中小城市借用大城市的人力資源和基礎設施進行產業升級或與大城市形成產業配合成為一種可能,這一定程度上可緩解大城市人口“過載”問題并擴展中小城市的勞動力市場(3)例如,改革開放初期,蘇南中小城市的工業發展就大量借助了上海的人力資源,雖然只是“星期天工程師”性質。在高鐵網絡覆蓋后,蘇南、浙北的中小城市與上海之間的人力資源交流遠比“星期天工程師”時代量大且影響面廣泛,這是城市群內部良性互動的體現。,彌補中小城市發展要素不足的缺陷,最終形成大中小城市協同發展的多中心城市網絡,實現多頭聯動、各有所長的城市群發展格局[23]。通過產業結構的優化、城市功能互補和經濟聯系的分工與協作,可實現不同規模城市的人口與經濟的自身協調和整體配合,從而使得整個城市群功能最大化和最優化。歷史經驗也表明,城市群的出現是城市化發展到一定階段的必然,城市群把經濟密切聯系的大中小城市結合在一起,可能構建出互補的城市職能體系,進而實現人口、產業、資源和基礎設施等發展要素的合理聚散效應和均衡發展格局。

然而,在實際發展中,我國一些城市群出現了中心外圍城市一體化不足、人口分布不均衡、中心城市(區)和周邊的中小城市之間無法連成片等問題。要解決這些問題,首先需要明晰城市群人口聚散規律與城市的異同。在既往研究中,人口聚散的靜態格局與動態變化過程是研究的重點內容,研究的基礎概念包括城市人口、城區人口和城市群人口(4)這幾個概念的本質和應用到研究中的不足如下:城市人口側重于“城鎮人口”,以全國地縣級市的城鎮人口為研究數據,然而中國的城市實際上是行政區,這實則是一種區域人口;城區人口則是以設區市中的區為范圍劃定的人口,但因為所謂城區并不等于建成區,多數城市核心區以外的區大部分土地仍然是非建成區且相當數量的人的身份也未從農民轉為城鎮居民,所以這實際上也不能真正反映城市人口情況;城市群人口側重于“常住人口”,以官方確定的城市群內行政區劃的城市常住人口為研究數據,同樣存在前述偏差。:多數學者依托于產業集聚、經濟集聚、環境承載力等與人口結合進行專業化集聚模式研究,主要聚焦點在于人口空間集聚與產業集聚的互動關聯式研究[24-25]、人口勞動力集聚與經濟集聚的因果關聯研究[26-28]以及人口規模集聚與環境承載力的匹配關聯研究等方面[14,28]。但總體來看,大多均是以人口集聚為約束條件或目標值域來研究其他專業化集聚的內容,少有直接針對人口聚散的研究,且沒有區分前述三類人口,研究出的這些規律難以反映中國城市群人口聚散的情況及其背后的驅動因素。因此,本研究旨在以城市群人口聚散形式為切入點,基于“規模借用”和“功能借用”構建分析框架,辨析城市群人口聚散規律與驅動機制相對城市而言的特殊性:在一般生產函數的基礎上,將資源要素與政策要素引入生產函數,對人口聚散的驅動要素加以識別;之后,通過案例進行驗證與仿真,探究各要素對人口聚散的作用強度與影響方式,并最終提出促進城市群內部人口均衡發展的實現路徑和政策措施。

二、城市群人口聚散規律和驅動機制

作為承載人口和經濟功能的主要空間載體,我國城市群的均衡發展遇到了前述兩方面共性問題。解決這些問題,既需要對城市群人口聚散的驅動要素進行梳理辨析,又需要就人口流動與區域經濟發展,尤其是產業結構之間的協同問題進行研究。

基于過往研究,影響城市群人口聚散的驅動因素與城市類似,可分為由生態環境、資源稟賦、經濟發展狀況(尤其是其決定的就業崗位)等主導的內在驅動因素和政策導向、公共服務水平等主導的外在驅動因素。但區別于城市,城市群內部大城市通過豐富的要素集聚持續發展,并能對群內中小城市起到協同帶動作用,且中小城市通過規模借用與功能借用,使得內部城市之間的正外部性逐漸超過單個城市集聚經濟的作用,成為優化產業結構與經濟進一步增長的潛力來源,促進了城市群內要素更加高效的配置。在城市群內部的經濟關聯、相互替代或內部借力中,能夠發揮出比城市更高的回報效應,這也正是城市群比單個大城市更易高效發展的重要原因。尤其當交通網絡更加完善時,封閉式的城市發展模型向開放式的城市群系統模型轉變,集聚經濟的范圍進一步擴大,并能夠促進中小城市對大城市規模借用與功能借用,這時集聚經濟還需要考慮周邊城市經濟活動的影響。

城市群人口聚散主要受大城市的城市化進程(包括速度和質量)的影響:大城市在發展初期,憑借巨大的虹吸效應吸引周邊腹地人口集聚,處于中心化發展階段;誘發聚集趨勢的動因主要是大城市的要素組合優勢吸引各類經濟體和就業人口。隨著城市規模擴大,城市間交通網絡不斷完善,大城市開始郊區化和區域化,大城市的工商業和優質公共服務資源將在市場規律和政府規劃共同作用下出現離心擴散趨勢(5)中國的城市是面積廣闊的行政區,因此在政府規劃中這種擴散往往局限于城區邊界內(如北京市布局的亦莊新區乃至更大的城市副中心),而非許多發達國家那樣是市場經濟規律起主導作用(如加拿大最大城市多倫多出現規模不經濟后,加拿大500強企業中有60多家將總部遷至其周邊沒有隸屬關系的密西沙加市)。。在促進城市群發展的背景下,政府為了縮小中心城市與周邊地區的差距、減少過度集聚問題帶來的矛盾和沖突,會增加對周邊城市的財政支持,并聚焦因“人”的高頻跨城流動所產生的問題,增強以“人”的需求為中心的公共服務的共建共享,人口也會因此而擴散[29]。因此,誘發擴散趨勢的內在動因主要是大城市經濟社會要素的過度集聚引起了集聚不經濟和周邊城市非農經濟的日趨發達,外在動因則包括大城市功能向周邊的轉移、周邊城市公共服務體系的逐漸完善以及政策對區域發展平衡的促進(6)從京津冀、長三角、珠三角三大城市群的情況看,這兩方面是最近10年才開始顯現的,且有市場因素和政策因素共同的作用:前者在長三角表現得較明顯,后者有雄安新區和深汕特別合作區等實踐。。相較于西方國家城市的發展規律,我國城市的分散化發展還受到強政府背景下的城市群新區(7)在城市群范圍內建設能夠體現城市群重要功能的新城,國家級的西咸新區、貴安新區、南沙新區都屬此類,后來的雄安新區和深汕特別合作區也屬于此類。建設、城市經濟結構調整、土地置換、內城更新改造、稅收、戶籍等政策因素影響[30-31]。既有研究均認為,無論是聚集趨勢還是擴散趨勢,經濟規模與產業結構在其中起著決定性作用,經濟規模和產業結構是城市群人口聚散的根本驅動要素,公共服務、政策導向等對城市群發展的影響也是通過對影響經濟規模和產業結構的因素(勞動力、資本和資源環境等)的影響體現出來的。

圖1 城市群人口聚散驅動要素分析

據此可構建城市群人口聚散要素分析框架(圖1):在一個有活力(人口持續凈流入)的城市群中,大城市(中心城市)可通過城市群內要素替代組合(8)僅就城市而言,資源環境約束不一定是剛性的,但對于城市群而言,人均資源需求既具有彈性也能在城市群內部城市間相互借用。弱化資源環境方面的人口約束,提升城市群人口承載力;中小城市(次中心城市)可通過加強基礎設施建設、產業轉移升級等提升城市的留人剛性,并通過政策彈性促進城市群形成內部結構合理、各有分工且相互配合的產業結構,形成與大城市的規模借用和功能借用,提升人口聚集吸引力。城市群內合理利用要素流動、留人剛性與政策彈性,可充分發揮大城市的驅動效應與中小城市的比較優勢,通過結構合理的城市分工,形成有選擇、有配合的人口聚散形式,以使人口數量、結構都能更好地滿足城市和城市群發展需要。

勞動力、資本及資源環境等內在要素,與功能定位、公共服務、政策導向等外在要素,共同作用于城市群經濟協同發展與產業結構互補中,可形成兩條驅動路徑。

驅動路徑一:資源環境、區位要素—功能定位(互補)—政策彈性(成本-效益決策)—產業結構—人口聚散。即各城市資源環境、區位要素因存在稟賦差異,可利用各自比較優勢形成互補的、有配合的功能定位(9)功能定位會直接影響城市的產業發展和就業機會,從而影響城市對不同人群的吸引力。配合中心城市的功能定位,其他城市也在互補及配套功能上獲得發展優勢,從而也會影響其人口吸引力,這就是功能借用。,在城市群內的合作中通過調整要素間投入比例來實現效益-成本最大化,達到最優產業結構,而產業結構決定就業人口特征(在沒有專門的人口遷入或定居管制政策的情況下),從而影響城市群人口聚散形式。例如,當受到資源環境等要素制約,不僅可決策是否繼續開發利用資源提升經濟發展水平還是規避資源環境短板(10)為提高城市環境質量或降低環境風險,設置產業門檻或出臺企業的強制搬遷政策也屬于此類決策。降低成本,還可以利用城市群內部要素間的替代效應使資源環境的“剛性”減弱。只要經濟上“劃算”,城市群可通過“要素替代性”和“政策彈性”來緩解資源環境因素對某個城市(不一定是大城市)發展的約束。由此,城市群中某一城市水資源的約束剛性可通過與其他城市協作進行水利工程調水、引入節水產業和提高水價等措施解決,土地資源的約束剛性也可通過城市群政策作用下的合理布局乃至政策突破來解決(11)例如,珠三角城市群中深圳的建設用地剛性約束,就通過深汕特別合作區的形式破解,用汕尾的土地、深圳的政策來發揮替代作用。。這樣,如果城市群不跨省,在中國目前的政績考核體系下,突破水和土地資源約束的產業發展成果仍是“肥水不流外人田”,也因此政策突破易于實現。一旦跨省,協作機制的有效性就是關鍵因素。

驅動路徑二:勞動力、資本要素流動—公共服務(共享)—留人剛性—經濟發展—人口聚散。勞動力充沛、資本充裕的大城市政府對公共服務的財政投入力度大,其交通、教育、醫療和社會保障等公共服務供給也會更加完善,而充分的公共服務供給數量和質量是就業因素以外影響最大的留人要素。在城市群中,如果破除基于戶籍的公共服務享受門檻,大城市更優質和通常富余的公共服務可為城市群內的中小城市不同程度地共享,加之城市群內更便利的產業承接與產業協作機制和交通網絡,中小城市可獲得大城市功能與規模的雙重借用,進而提高這些城市人口吸納能力與城市留人剛性,促進自身產業結構優化與經濟規模增長,提高中小城市的城市總收益,從而影響城市群內部的人口聚散(12)2020年5月18日,中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》,提出了探索實行城市群內戶口通遷、居住證互認制度。推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變。戶籍同城化在寧波、舟山兩地已有實踐,既可使舟山享受到中心城市寧波的部分公共服務,也有利于寧波公共服務能力的提升,更加促進了兩地要素的自由流動與人口的合理聚散形式。,這也是城市群人口聚散規律與城市人口聚散規律的重要不同點。

上述兩條驅動路徑均是通過內在與外在要素的共同配合來形成合理的人口聚散,這兩條驅動路徑并非割裂而是相互聯系的,如公共服務的完善會進一步引導要素合理流動,從而推動功能定位目標的實現,功能定位的倒逼機制將促使城市積極響應城市群協同規劃,出臺與之相適應的公共服務政策,兩條驅動路徑在發展中互相強化,共同作用于城市群,以實現城市群功能最大化和最優化,促進人口的合理聚散(13)例如,長三角城市群基于產業的功能定位,發揮各自優勢:上海生物醫藥產業增速最快,江蘇在新材料和智能裝備制造領域形成優勢,浙江信息服務行業發展迅猛,安徽則在裝備制造、新能源等工業領域擁有后發優勢趕上。長三角形成產業細分領域的錯位發展格局,從而帶動人口相應的空間聚散。。此外,以人口聚散為目標的政策也會影響公共服務政策,甚至是城市功能定位。歸根到底,城市群系統下只有各城市要素自由流動,功能定位明晰,分工配合互補,公共服務便利共享,才能形成較好的城市間規模借用和功能借用,最終形成有選擇、有配合的人口聚散,而與經濟發展適配的產業結構是城市群人口聚散的根本驅動要素。

三、模型構建與論證

基于生產函數理論,可將城市群驅動機制用數理模型進行表述:將產出最優狀態下人口承載力的驅動因素作為投入要素,人口承載力是產出“最優”的上限。在一般生產函數的基礎上,考慮資源投入與政策剛性帶來的影響,引入資源要素與政策要素到生產函數中,對人口聚散的驅動要素加以識別[32]。此外,與一般生產函數不同,城市群內大中小城市之間更緊密的聯系突破了原本城市的邊界,使得驅動要素流動性更強,通過功能互補、公共服務溢出與更加密切的產業轉移與協作,城市群內的城市均可更低成本、更加便利地共享資源、服務及知識技術投入,規模借用與功能借用得以體現。本研究將這一效應定義為城市群的正外部效應,并引入生產函數。論證要點在于,以城市群為主體的產業協作、服務共享與規模借用將作用于驅動要素進行替代與互補,促進產業結構優化與經濟規模增長,以達到產出、人口最優狀態,形成合理的城市群人口聚散形式。這樣的數理分析的創新點還在于以城市群為研究單位,區別于城市:一方面,城市群內城市是我國人口增長的核心區域,相較于非城市群內的城市,人口向城市群內城市遷移和集聚的態勢明顯(14)對比2000年和2020年人口調查數據,從人口增長量和增長率來看,城市群內城市15年間凈增約2.4億人,平均每年增長1200萬人,年均增長率為15.4‰,而非城市群城市下降約1.25億人。,研究其人口聚散規律更重要;另一方面,城市群中通過要素的自由流動,其自然條件有更好的可替代性、大型公共設施有借用性、產業發展條件可在群中相互調劑,在城市群內各城市間形成合理的產業分布與持續的經濟增長,可促進各方效益最大化,從而有效帶動群內人口的自由流動與合理聚散。

1.模型構建

經濟增長通常被認為由勞動(L)、資本(K)的投入量以及技術進步(A)等因素共同決定,以柯布-道格拉斯生產函數表現為:Y=f(L,K,A)。但是,該函數未能反映出資源與政策因素帶來的影響效應,也未表達出城市群所獨有的正外部效應。因此,在要素投入中將資源要素(R)、政策要素(Pe)以及正外部效應(Wx)引入生產函數,可將模型修正為:Y=f(Wx,L,K,R,A,Pe)。具體分析來看,記第i次產業的產出量為Yi,則Yi可以表示為

(1)

式中:Li、Ki和Ri分別表示第i次產業中的勞動投入、資本投入和資源投入;αi、βi和γi分別為Li、Ki和Ri的產出彈性;Ai表示第i次產業的技術效應系數;Pei表示第i次產業的政策效應系數;Wx代表城市群的正外部效應;記第i次產業的投入成本為Ci,wi、ri和ai分別為Li、Ki和Ri的價格,則

Ci=ωiLi+riKi+aiRi

(2)

2.模型論證

首先,論證城市群要素之間的流動性。城市群的產業由勞動力、資本及資源環境等內部生產要素的成本決定,同時在政策、技術及城市群正外部效應等外部要素的驅動下,內部生產要素可以超越城市邊界在城市群內充分的流動,通過替代與互補實現更加優化的資源配置,達到效益-成本的最大化。例如,城市群內功能互補的城市間進行產業協作與產業承接時(圖2),若只有勞動L與資本K兩類要素投入,在不考慮其他因素的情況下,需調整勞動與資本的要素投入比例,使得二者的等成本線C1與等產量線Y1相切,達到初始均衡點E1。此時,考慮政策激勵以及城市群的正外部效應,城市群中正向的政策激勵、便捷的交通基礎設施建設、便利化的知識技術,均可為城市群內的城市所共享,這進一步降低了勞動、資本要素的投入成本,從而擴大產出,提高城市的平均總收益,此時,等成本曲線由C1移動至C2,勞動、資本要素均有所提升,等產量線也由Y1提升至Y2。由此,通過城市群各城市之間的緊密協作,可進一步降低成本、優化要素配置,促進城市群整體的經濟效率,在此過程中也形成了更加合理的人口聚散。

圖2 城市群勞動-資源要素流動性分析

其次,論證城市群人口聚散的驅動因素彈性。在模型中引入資本、資源、技術、政策、城市群正外部效應等要素,分析最合理人口集聚和要素投入之間的關系,以探析產出“最優”下人口剛性與政策彈性的交互影響。記第i次產業的利潤水平為πi,則

(ωiLi+γiKi+αiRi)

(3)

對Li求偏導并使一階偏導等于零,可得產出最優時所能吸納的人口上限,此時假設?？怂怪行约夹g進步,令γi= 1-αi-βi,則

(4)

(5)

由式(5)可得產業最優狀態下的人口上限與勞動產出彈性、資本產出彈性、技術投入、資源投入、政策變化以及城市群正外部效應之間存在一定的關系,與上文人口聚散驅動要素分析框架相互印證,各要素及其產出彈性如何影響人口,可通過對城市群的仿真分析來進一步論證。利用該模型對上述城市群人口聚散驅動要素進行仿真分析,能夠有針對性地甄別不同城市群中人口驅動要素的主次輕重,把握城市群人口聚散規律,形成有選擇、有配合的人口聚散形式,使得人口數量、結構都能更好地滿足城市和城市群發展需要。

模型構建以柯布道格拉斯生產函數為基礎,以城市群為研究單位,將勞動力、資本、技術、資源、政策以及城市群正外部效應等驅動要素納入函數,并對驅動要素的流動性與驅動因素彈性進行論證,與“規模借用”理論中通過要素流動影響經濟產出,強化知識的溢出效應,城市網絡的發展和交通以及通信等基礎設施的不斷完善進一步拓寬集聚經濟的作用范圍,促進公共服務的共建共享,進而帶動人口聚散,加強不同城市間的聯系,從而幫助周邊城市發展和降低大城市功能過載、實現多頭聯動的城市群發展格局這一觀點相契合。本研究所提出的城市群人口聚散驅動要素分析框架與模型構建都是以內部城市聯結性較強、要素間自由流動的真正城市群為研究對象,真正的城市群應當是群內城市聯系密切且成本較低(指交通和信息一體化),分工清晰且互補(指經濟發展上的產業配套全但各有分工、社會發展上的教育醫療等公共服務資源易于共享)的空間形態。當前,都市圈的概念最為接近此次所研究的真正的城市群。

四、主要結果分析

當前,建設現代化都市圈逐漸成為推動城市群一體化建設的重點發展方向。作為區域發展的增長極,都市圈發達的經濟水平和優質的公共服務資源對人口具有較強的吸引力,是吸納流動人口的主體空間,也是我國城市群高質量發展、經濟轉型升級的重要抓手。構建現代化首都都市圈是建設京津冀世界級城市群的必經發展階段,也是推動京津冀世界級城市群建設的重要支撐。在現代化首都都市圈的建設中,雄安新區和北京城市副中心(通州)兩翼的建設尤其重要,兩翼的建設能夠放大北京對天津和河北各地的輻射帶動作用,并促進京津冀空間格局優化發展。雄安新區的定位首先是疏解北京非首都功能的集中承載地,同時也是推進京津冀協同發展、建設現代化經濟體系的重要一極,而北京城市副中心(通州)是京津冀協同發展示范區,主要功能是承接北京市級行政辦公功能疏解、吸引中心城區商務服務功能轉移?！耙缓藘梢怼钡慕Y構就是要培育新的空間發展增長極與輻射面,打破傳統的省界限制,形成更合理的城市群內部結構和更合乎市場規律的人口聚散。因此,京津冀城市群中,北京-城市副中心-雄安在規模和發展形態上更接近學術中的都市圈概念,形成事實上的都市圈。本研究以北京-城市副中心-雄安為典型案例,一是因為在城市群的范圍上,三地形成了較為精簡的大城市與中小城市的結構;二是因為城市副中心與雄安功能定位明晰,與北京聯結性更強,城市副中心是北京市重點發展的區域、雄安是國家重點發展的區域,未來有望進一步降低行政壁壘,推動高效率組織體系,消除戶籍壁壘,形成一體化的都市圈。因此,以北京-城市副中心-雄安為案例進行仿真分析,可為京津冀及其他城市群的人口聚散政策提供更精細化的指導。

1.現狀和問題

現代首都都市圈中的“一核兩翼”結構在推進京津冀協同發展中具有不可比擬的自身優勢:北京最大的優勢是人才優勢和科技優勢,能夠發揮紐帶作用和酵母效應;中小城市雄安與城市副中心有著突出的區位優勢和政策優勢,能夠有效運用規模借用和功能借用效應。三地的自身優勢與內部聯結結構影響著人口聚散形式,首都核心“一核”功能優化提升,進一步增強其輻射帶動能力,作為“兩翼”的北京城市副中心和河北雄安新區,分別為改造城市與新生城市,也在城市協同發展效應下得到明顯提升,但仍存在一些問題尚待解決。

圖3 北京-城市副中心-雄安人口聚散驅動要素分析

首先,資源稟賦不相適應,大城市要素流動受阻。大城市比如北京,在減量發展措施下,人口規模進入負增長,但同時出現人口結構老化嚴重、藍領勞動力資源趨向不足等問題,這一方面是由于人口內在的發展規律和結構性因素造成,另一方面是由于政策所導致的資源稟賦的不合理流動造成的。

其次,公共服務較為薄弱,中小城市留人剛性不足。在都市圈的發展過程中,公共服務資源在空間上呈現圈層化遞減特征,在時序上滯后于人口流動,再加上行政區劃分割,內外圈層間落差更為顯著,已成為制約都市圈高質量發展的突出問題。在三地所形成的都市圈內,由于北京和河北的公共服務供給能力差異較大,資源分布極不平衡,教育文化、醫療衛生、生活服務等公共服務資源向北京核心區集聚,越向外圍的圈層,公共服務供給數量越少,水平越低[33]。因此,改造城市副中心與新生城市雄安均存在職住分離、人戶分離等留人剛性不足問題。由于城市定位高但基礎薄弱,高功能定位下的城市副中心與雄安必需輔之更加完備的基礎設施建設和公共服務條件。但目前來看,城市副中心存在產業定位導向下發展不足以及高素質人才向外流失等問題;雄安自身還沒有形成城市發展的造血機制,留人的要素不全、不足,“新區”與“故人”的適配能力問題也很明顯。

最后,交通一體化不足,行政壁壘制約了城市群以及現代首都都市圈的一體化發展。從京津冀來看,不僅人均區際和城際快捷交通(航空、高鐵、城際快軌)、人均城市道路面積、人均城市軌道交通以及規模以上港口泊位數等低于長三角和粵港澳大灣區水平,而且在首都都市圈內北京沒有與周邊城市形成多中心的發達網絡格局,小空間的城際軌道連接嚴重不足,區域軌道交通網絡覆蓋不夠。尤其都市圈市域(郊)鐵路水平低,難以支撐中心城區與郊區和周邊城市的城際交通出行。此外,京津冀三地之間的高速路上設有重重關卡,為環京通勤人員的通勤之路增添了很多障礙,行政壁壘嚴重影響了首都都市圈交通的通達性[33],從而制約了城市群和首都都市圈的一體化發展。

2.驅動機制路徑分析

造成上述問題的主要原因之一是三地人口聚散模式不合理、不協調,可通過城市群人口聚散規律及驅動機制加以分析并調整(圖3)。由自然生態、資源稟賦主導的內在因素和政策導向、公共服務水平主導的外在因素共同作用于北京-城市副中心-雄安都市圈內部,以形成穩定的人口聚散,即人口規模、人口結構與城市發展相匹配,人口就業、居住與產業結構深度融合等。

從驅動路徑看,①資源環境、區位要素—功能定位(互補)—政策彈性(成本-效益決策)—產業結構—人口聚散。與其他城市不同,雄安和城市副中心是國家戰略中的重要發展區域,共同構成北京的兩翼。在功能分工方面,北京城市副中心與河北雄安新區在功能上各有側重,錯位承接功能疏解:北京城市副中心除了成為北京市級行政中心的集聚地外,還承擔交通樞紐的功能,以更為便利的交通一體化緩解人口向中心城區過度集聚;雄安新區作為“反磁力中心城市”,與北京形成向心力與離心力的博弈,既可平衡京津發展,又可帶動河北省發展[34]。在經濟生產中,北京-城市副中心-雄安通過投入要素在最優目標約束下實現要素間替代,在“一核兩翼”的定位模式下,北京將弱化一般城市的經濟社會功能等非首都功能,加強國家首都的政治中心、文化中心、國際交往中心以及科技創新中心功能;城市副中心承接北京中心城區功能,包括市屬行政、商務服務、文化旅游等;雄安承接非首都功能,科研、央企總部等,通過產業的轉移與重構,承接地引入高素質人才,在疏解北京中心城區人口與產業壓力的同時,為城市副中心和雄安的發展提供了人才源動力,實現人口聚散形式的改變。

②勞動力、資本要素流動—公共服務(共享)—留人剛性—經濟發展—人口聚散。北京勞動力、資本要素流動更強,為其帶來了強勁的經濟活力與更高水平的公共服務,北京市中心城區在交通、教育、醫療、社保等公共服務領域處于領先地位,城市副中心與雄安新區推動北京非首都功能疏解轉移,既是服務于當地產業發展的需要,又進一步提高了當地公共服務水平,推動承接地輔以更加完備的公共基礎設施和更加便捷的公共交通,為城市留人提供堅實保障,從而影響人口聚散形式(15)北京-城市副中心-雄安新區的協同不應僅僅停留在轉移與承接北京的產業,疏解非首都功能上,公共服務一體化也是其中重要的內涵與保障。通過中心城市北京公共資源的輻射與延伸,打造本地的優質教育、醫療資源,共建民生幸福圈,而公共服務體系建立成熟之后,又能反哺城市副中心、雄安及周邊地區的發展,達到集聚效應,最終形成合理分工、功能互補、協同發展的一體化體系。。在行政資源方面,隨著一系列中心城區的市級行政和事業單位轉移到城市副中心,帶動了公共設施及相關產業配套基礎設施建設。政府行政中心的遷移理論上能夠為城市副中心帶來經濟集聚效應和公共資源空間再配置效應,吸引資本、勞動力等生產性要素進入,進而促進區域經濟增長。公共資源方面,多家優質中小學和三甲醫院在城市副中心、雄安新區建立新校區和新院區,增加了當地優質教育資源的供給,帶動城市副中心與雄安的醫療衛生服務能力提升[30]。這些公共資源方面的改善增強了留人剛性,將進一步促進城市副中心與雄安的發展(16)2023年4月1日起,京津冀三地參保人員在區域內定點醫藥機構就醫、購藥,無需辦理異地就醫備案手續,即可享受醫保報銷待遇,實現“一卡通行”,進一步推進了京津冀三地醫療資源共享。雄安新區可以更好地借用北京市的公共服務功能,享用北京市的優質醫療資源,促進自身高質量發展。。

3.結果分析

北京新“兩翼”建設要取得更大突破,需要北京城市副中心建設處理好同雄安新區的關系,“兩翼”要協同發力,有效解決北京“大城市病”問題。當前,雖然北京-城市副中心-雄安三地尚未形成政策期望的城市群關系,但其功能分工、錯位發展的模式可能在既有京津冀行政格局不變的前提下,突破“以鄰為壑”區域分割格局,以中心城區為核心,城市副中心與雄安分別形成新“兩翼”,打造新的增長極,再以各自為中心帶動更低一級的中心地系統發展,打造城市群聯動發展的新模式與新范本。

此外,由于當前城市副中心與雄安尚未升級,直接采用當前數據進行實證分析可能會難以驗證上述聚散規律及驅動要素是否符合現實,也難以說明城市群間各城市要素替代、規?；ソ璧那闆r,因此通過仿真分析,在原有數據的基礎上將相關參數進行了調整與假定,并設定多種方案進行對比,同時也提高了對其他城市群分析的普適性。

(1)要素彈性分析

以北京-城市副中心-雄安2018年的相關數據為例,將三地的資本投入量和資源投入量代入式(5)進行仿真(由于在既有的研究中,水資源通常被作為區域的資源短板,所以這里的資源以水資源來簡化替代),以觀察三次產業吸納最大人口數量與各要素及其產出彈性之間的關系。數據來源于《中國統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》等。由于城市群正外部效應在同一城市群中的效應是相同的,只有在不同城市群中才會形成不同的變動彈性(即城市聯結更緊密,要素流動性更強的城市群正外部效應更高),為方便分析,在此設定城市群正外部性為1。

圖4 不同技術水平、勞動、資本及資源產出彈性下三次產業吸納人口數

首先,固定政策效應系數(令Pe=1,代表無政策影響),分析不同技術水平下,三次產業中勞動、資本及資源產出彈性下吸納人口數的效應(圖4)。橫軸α代表勞動的產出彈性,縱軸L代表三次產業吸納就業人口數,L1、L2曲線分別是資本產出彈性β=0.3、β=0.2時的吸納人口數;A/ω可表示為技術進步率,分別將其賦值為0.2、0.5和0.8,作為低、中、高技術水平進行比較分析。

由圖4可以發現以下幾點特征:第一,在任何技術水平和勞動力、資源產出彈性下,提高資本產出彈性均可顯著提高產業吸納人口數量,說明資本要素的投入對城市群人口發展與調控有著重要作用。第二,在低技術水平下,保持資本產出彈性不變,開始時人口數量隨勞動產出彈性的提高而增加。當勞動產出彈性提高到一定值時,水資源產出彈性比較小,人口數量隨勞動產出彈性的提高而減少,這說明人口數量的變化受水資源產出彈性的影響比較大。第三,隨著技術水平的提高,曲線形狀也發生變化,隨著勞動產出彈性不斷提高,水資源的產出彈性逐漸減小,人口數量增加的速度逐漸加快,這時人口受勞動產出彈性的影響較大。當勞動產出彈性提高到一定值時,水資源的產出彈性比較小,人口數量增加的速度比較緩慢,這說明只有當勞動產出彈性達到一定值時,水資源對人口承載力的約束才凸顯出來,這與劉潔等的結論一致[32]。第四,三次產業的吸納人口數量曲線形狀不盡相同,第三產業吸納人口數量明顯高于第一、二產業。此外,隨著產業結構升級,受到水資源約束的極值點就越高,越不會輕易達到,說明產業結構的優化有助于降低水資源對人口規模的約束。

(2)規模借用分析

北京-城市副中心-雄安可以憑借“規模借用”[5,35]在城市群空間范圍內實現規模效應和集聚效應,具體表現為,城市副中心和雄安可以借用北京的“產業規?！币园l展資本和技術①,進而實現產業重構,轉型升級。同時,北京通過疏解中心城區的部分非首都功能,并通過共享優質公共服務資源和援建公共基礎設施,提升城市副中心和雄安的公共服務水平,助力新區城市功能不斷提升,承載力、集聚力和吸引力不斷增強,提高留人剛性②。

①“十四五”期間,北京城市副中心將每年保持千億元以上投資規模,不斷推進高質量發展。2023年副中心將安排近480項重點工程,其中近五成投資將向民生保障、高精尖產業領域傾斜,城市功能不斷提升。

②雄安新區成立以來,北京積極發揮公共服務資源優勢,支持雄安新區公共服務水平,以“交鑰匙”方式支持新區建設3所學校和1所綜合醫院。2022年7月“三校一院”中的中學項目正式移交,“三?！表椖咳拷桓?醫院項目將于2023年9月底竣工交付。

鑒于“兩翼”的定位,雄安新區和城市副中心的產業承接大體上均為第三產業,因此第一二產業的對比圖未呈現。在圖5中,橫軸α代表勞動的產出彈性,縱軸L代表第三產業吸納就業人口數,L1、L2曲線分別是資本產出彈性β=0.3、β=0.2時的吸納人口數;A/ω可表示為技術進步率,將其賦值為0.5作為“引進技術”以實現產業承接進行比較分析。由圖5可以看出,理論上來講,產業疏解和優質公共服務資源的共建共享能夠通過“規模借用”和“功能借用”提高城市副中心和雄安的人口承載力。姚常成等的研究也表明,借用規模使得城市群內集聚經濟突破了地域界限,相鄰或不相鄰城市之間可以通過“共享”和“學習”外部性來產生集聚經濟效應[14]?，F階段,雄安吸納人口能力并不顯著,但是作為獨立發展的城市,雄安在未來不僅要承接企業入駐,而且要承接央企總部或央企整體入駐,同時配套教育、醫療等國際一流的優質公共服務系統,建設抗衡北京吸引力的反磁力中心,其產業轉型升級、公共服務質量提升、交通便利快捷等要素均為城市人口進一步集聚的重要引力;作為北京的一部分,城市副中心本身具備一定的人口吸納能力,不需要明顯的反磁力功能建設,而是應該和北京形成一體,通過北京非首都功能和產業承接打造北京“后花園”和“休閑區”以吸引人口的進一步集聚,形成新的人口聚散形式。

然而,實際情況中,由于公共服務功能的疏解涉及部門利益較多,協調難度較大,尤其是北京和雄安涉及不同的行政主體,再加上承接地與北京在教育、養老、醫療等公共服務領域依然存在較大差距,“兩翼”建設時序和分工差別等原因,行政資源向城市副中心傾斜嚴重,雄安新區行政功能承接較少,被疏解的行政事業單位向雄安新區搬遷進展較為緩慢,并未體現出“集中”承接的優勢[36]。因此,要更好地發揮“規模借用”和“功能借用”效應,還需要進一步破除雄安新區在集中承接北京非首都功能中的機制障礙,創新建立北京非首都功能疏解與雄安新區的對接機制,尤其完善公共服務功能對接機制,以此增強公共服務的驅動路徑,形成合理的人口聚散。

(3)政策效應仿真分析

圖6 不同政策效應、勞動、資本及資源產出彈性下產業吸納人口情況

圖7 政策收緊和激勵效應下北京、城市副中心、雄安吸納人口情況

城市群發展政策是政府為優化資源空間配置,預防和解決城市群經濟發展運行過程中可能或已經出現的種種問題,促使城市群協調發展而制定與實施的一套政策體系。城市群發展政策目標具有多元性,不僅包括促進城市群各城市個人與社會福利、實現城市群經濟增長,還包括滿足人口均衡、環境可持續發展的城市群發展目標。我國城市群的形成和發展起步較晚,不是完全基于市場需要的自發演進和市場機制作用的發揮,而是依托城市群經濟政策制定、實施和微調的方式加快推進我國區域經濟形成和發展。顯然,我國城市群形成和發展具有很強的政策驅動,而城市群內部的人口聚散也同樣受到政策效應的影響,這種影響在北京-城市副中心-雄安中更加顯著。

不同政策效應下城市群人口聚散形式變化?；谏鲜龇治?固定技術水平(令A/ω=0.5,代表中技術條件),分析3種不同政策效應下,勞動、資本及資源產出彈性下吸納人口數的效應,由于三次產業得出的曲線趨勢類似,因此不區分產業類型,以總產出代替。如圖6所示,L1、L2曲線分別是資本產出彈性β=0.3、β=0.2時的吸納人口數;Pe可表示為政策效應系數,分別將其賦值為0.2、1和1.2,分別表示政策收緊效應、無政策效應以及政策激勵效應進行比較分析。結果表明:以無政策效應為對照,存在政策收緊效應顯著降低了吸納人口數量,同時對資本、勞動力彈性效應有一定的抑制作用,并加強資源產出彈性的約束效應,使得人口規模在緩慢增長到一定值后逐步下降;存在政策激勵效應能夠提高產業吸納人口數,同時能夠增強資本、勞動力的彈性效應,削弱資源產出彈性的約束效應。由此說明,政策制定者能夠通過勞動力、資本等驅動要素來調控產業吸納人口的數量,從而達到“以業引人、以業疏人”的目的。

不同政策背景下,北京、城市副中心與雄安人口集聚方式變化不同,政策激勵效應能夠提高產業吸納人口數,因此以城市副中心、雄安為例分析政策激勵效應對兩地人口吸納能力的影響(圖7)。圖7中,Pe可表示為政策效應系數,將其賦值為0.2,1.2作為“政策收緊”“政策激勵”進行比較分析?？梢园l現,在技術水平不變的情況下,政策收緊效應與政策激勵效應均能夠改變曲線形狀,政策收緊效應能夠降低北京人口吸納能力,而政策激勵效應能夠顯著提升城市副中心與雄安的人口吸納能力。此外,“一核兩翼”發展規劃下政策效應要高于市場效應,因此合理提升“政策彈性”效應能夠進一步實現“以業引人”的目的。

五、結論及其政策意義

1.主要結論

城市群高質量發展背景下人口聚散的驅動機制。城市群人口聚散規律與城市不同,影響城市群人口聚散的驅動因素可以分為由資源環境決定的內在驅動因素和政策導向、公共服務水平等主導的外在驅動因素。在市場與政府的共同作用下,分別通過內鏈與外鏈兩條路徑實現資本、勞動、技術等要素的自由流動,城市群自然條件有更好的可替代性、大型公共設施有借用性、產業發展條件可在群中相互調劑,形成各有分工,功能互補的產業結構(經濟發展及產業結構條件下的就業狀況是區域人口聚散的根本驅動因素),并實現城市之間優質公共服務資源的共建共享,達到可持續的人口聚散形式。

城市群人口聚散的實現條件:實現人口疏解與承接的重要基礎是提高城市間要素的可替代性與驅動彈性,城市群內各城市間可通過合作機制(借用規模)實現要素的交換與替代,尤其是北京-城市副中心-雄安這類多中心發展模式的都市圈,通過產業轉移與承接,公共服務功能疏解與共享(借用功能),合理規劃城市群內的城市布局,著力提高疏解地區的要素彈性與承接地區的留人剛性,有序疏解與引進人口人才,提高城市群公共服務整體水平,達到“組團式”發展的目的。

城市群人口聚散的作用路徑:在城市群體系下,要素的流動削弱了自然資源對城市的約束作用,提高了區域人口承載力,要素流動可通過市場及政府兩條路徑實現,市場路徑如提高技術水平、提升人力資本以及相對價格變化等方式,利用市場機制發揮作用;政府路徑可通過政府財政補貼、城市產業結構優化、政策導向傾斜(國家戰略實施)等宏觀調控等途徑實現。

城市群人口聚散的政策效應:政府有意識的調控和引導是影響城市和區域結構發展的主要力量之一。目前國家已出臺多項城市群規劃政策,合理利用“政策彈性”效應能夠達到“以業引人、控人、疏人”的目的,但政策的時滯性、人口結構的變化以及隨之帶來的人口慣性增長同時也對政策的制定與實施提出了更高的要求。

2.政策應用

城市群人口聚散規律有其獨特性,根據城市群特殊的人口聚散規律,可以通過以下政策措施來提高城市群人口承載力,促進城市群一體化發展:

第一,要在城市群內部實現穩定的人口集聚方式,需要正確認識城市群人口承載力與城市功能定位的內涵。資源環境約束不一定是剛性的,人均資源需求既具有彈性也能在城市群內部城市間相互借用。通過有序疏解、集聚人才、吸納優質資源形成人力資源層級合理、人口結構優化均衡的新格局,以城市功能定位帶動產業集聚,以產業集聚帶動人口集聚,促進產業集聚與人口集聚協同發展,以公共服務一體化建設帶動人口集聚,從而打造人口承載力提升的活力城市群。

第二,以高質量發展戰略為契機,強化市場在資源配置中的決定性作用,推動城市間產業的分工與協作,促進城市群人口與產業協調發展。城市群協調發展是實現高質量發展的關鍵,要通過建立統一的市場體系和良好的市場環境,提高要素配置效率,建立城市群之間的合作競爭機制,制定合理的城市群功能布局與產業布局,在規模和功能借用后加強城際間產業的分工與協作,完善城市間產業分工體系,實現城市功能的互補、產業錯位布局和特色化發展,有序調整產業結構從而引導人口流動,以產業集聚帶動人口集聚,促進人口與產業協調發展,從而實現城市群高質量協調發展和人口的合理分布。

第三,改革管理體制,均等化城市群內部的公共服務與基礎設施水平。產業布局引導人口流動的必要條件是通過管理體制改革推動城市群內部教育、醫療、交通、社會保障等公共服務的均等化,應通過多種形式的城市群協同機制推動公共服務跨行政邊界的功能借用。在該方面,北京與河北廊坊北三縣有所探索,且這其中諸多先行措施均有全國復制性:設立了相對具有權威性與執行力的管理機構,并依法賦予了通州區與北三縣部分省級經濟社會管理權限,明確統一規劃、標準、政策等施行口徑,并在區域一體化產業協作、公共服務共享、基礎設施互通等方面部署了相關項目,就原有的硬性互通障礙(如進京檢查站)也提出了若干疏障措施,這樣的管理體制才能真正推動公共服務均等化,形成與城市群和群中各城市功能定位相匹配的人口聚散形式。

第四,明確功能定位,因地制宜推動城市群特色發展。不同城市群的規模差別、區位差別、功能差別均使得無法以同一套標準去規劃其發展,需因地制宜,差異化施策。對于首都都市圈而言,要做好大城市、改造城市與新興城市的疏解與承接工作,新城舊人都要兼顧。對于大城市來說,北京市人口經過多年的“疏解整治促提升”專項行動已經取得顯著成效,未來要更加注重“優布局”和“優結構”,政策制定中要更加關注人口結構與分布;對于改造城市和新興城市來說,合理的人口布局理應與城市定位相結合,在引進并留住高層次人才的同時,形成與原住民相容的人口結構,借助原住民的消費支撐當地的服務業健康發展,使都市圈率先發展為“朋友圈”,進而帶動京津冀城市群真正成群。