史密斯政策執行過程模型視角下陜西省宅基地制度改革政策執行困境與破解之道

陳懷平，李志峰

（長安大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710064）

黨的二十大報告指出：“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益?！盵1]31農村宅基地制度作為我國特有的一項重要基礎性土地制度，是保證我國農村耕地屬性不發生變化，維持農村社會秩序穩定的重要“穩定器”。我國農村現行的宅基地制度是中華人民共和國成立幾十年來逐步建立發展演變而來的，具有自己獨特的特點，其公平地分配住宅用地的福利性質使廣大農民群眾的基本生存條件有了保障。但是，隨著時代的發展，我國城鄉結構已發生根本變化，大量農村人口轉移到城市，城市人口數量已經超越農村人口數量，我國出現越來越多的“兩棲人口”，農村內部“人走房不還”的現象逐年增多，現行宅基地制度的弊端開始凸顯，在一定程度上背離了宅基地制度設立之初的公平和效率價值[2]，成為影響我國農村現代化建設的重要阻礙，實行改革已迫在眉睫。2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“賦予農民更多財產權利”[3]503作為宅基地制度改革的切入點和戰略構想；2015年，首輪全國宅基地改革試點城市先后兩批在全國33個縣（市、區）展開；2018年，在不同省份實踐的基礎上，中央“一號文件”明確提出了我國新一輪農村宅基地制度“三權分置”的整體戰略，從而為新時期深入推進宅基地改革指明了方向，可以認為是未來我國農村宅基地制度改革的頂層設計；2020年，宅基地改革試點工作范圍進一步擴大，全國104 個縣（市、區）以及3 個地級市啟動新一輪的試點工作，并在同年制定的“十四五”規劃中再次強調了“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的實現形式”[4]，我國農村宅基地制度改革進入全新時期。

陜西省是我國宅基地改革的試點省份之一。2020 年，陜西省將西安市高陵區、寶雞市隴縣、咸陽市禮泉縣等12個縣（區）確定為開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用省級試點，試點期限為3 年[5]。2022年10月，全省宅基地制度改革試點工作推進會議舉行，要求全省各縣圍繞“五探索、兩完善、兩健全”任務，按照基礎工作和制度探索“兩手發力、同出成果”目標，嚴格試點管理，規范探索行為，切實保障農民群眾合法權益，推動宅基地制度改革工作深入開展。當前，陜西省宅基地制度改革已進入全面綜合改革的新時期，面臨的任務更加艱巨，責任更加重大，不僅需要摸著石頭過河，還需要克服更多的“驚濤駭浪”。而在宅基地制度改革過程中，政策的執行將始終伴隨著爭論和質疑，眾多因素的相互交織將增加改革的復雜性和政策執行的艱巨性。因此，需要整體審視宅基地制度改革的政策，優化影響政策執行的因素，最終形成陜西省宅基地改革政策執行的協同合力。

為此，基于史密斯政策執行過程模型，從整體視域出發，對陜西省宅基地制度改革政策執行的復雜性和政策執行中的困境及其原因進行分析，探索“理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境”四個維度對陜西省宅基地制度改革政策產生的直接影響，并在此基礎上有針對性地提出相應的破解路徑。

1 政策執行過程分析框架

1.1 史密斯政策執行過程模型

史密斯認為，政策執行偏差的原因是多方面的，包括改善實施環境、提升行為者的能力和道德素質、改進政策設計、加強監督和評估等。需要綜合考慮各種因素并采取相應的措施來解決，才能更加有效地實現政策目標?；诖?，史密斯通過系統梳理與歸納影響政策執行效能的因素，提出并構建了一個影響政策執行效果的整合式分析框架，并以此為基礎構建了政策執行過程模型。他在《政策執行過程》一書中首次提出政策執行的四因素論，認為影響政策執行的因素主要有理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境4 個方面因素，其相互作用的關系框架見圖1。

圖1 史密斯政策執行過程模型

理想化政策是指政策制定者試圖引導政策執行以達到理想化的作用模式。政策設計得不合理或不完善也可能導致政策執行的偏差。政策目標不明確、措施不切實際、資源分配不合理等，都會影響政策的科學性和可行性，進而影響政策執行的效果。

執行機構負責政策的落實執行，對政策的執行結果有直接的影響。史密斯認為在政策執行中要尤其關注政策執行人員的能力和執行方式。行為者的動機、能力、態度以及執行方式等因素都可能影響政策執行的效果。

目標群體是指受政策影響要做出改變的群體，他們是直接受政策影響的人，也是政策執行的重要參與者和受益者，他們對政策執行的態度、行為和反應會直接影響政策的執行效果。

政策環境指影響政策執行的因素，既包括政治環境、又包括經濟環境，還包含文化環境[6]。史密斯認為環境因素是政策執行必經的通道，政策執行的環境可能存在一些限制和挑戰，如資源不足、技術條件不成熟、行政能力不足等，這些因素可能導致政策實施困難和出現偏差。

史密斯指出，在政策執行過程中，“這四大因素間會通過互動形成一種張力，這種張力會導致政策執行沒有按決策者所預想的進行，這就會引起機構的注意并把信息反饋給執行者和制定者，支持或反對政策進一步的執行”[6]，以實現各要素之間的協調狀態，最大程度上獲得政策執行的預期效果。

1.2 陜西省宅基地制度改革政策執行分析框架

宅基地制度改革政策本質上是一項公共政策，因此，它和一般的公共政策一樣，同樣也適用史密斯政策執行過程模型。引入史密斯政策執行過程模型分析宅基地制度改革政策執行，構建的陜西省宅基地制度改革政策執行分析框架（圖2），有助于從整體性和系統性把握和理解宅基地制度改革政策執行的動態性與復雜性，透過表層發現宅基地制度改革政策執行的困境，從整體上優化陜西省宅基地制度改革政策執行的切實路徑。

圖2 陜西省宅基地制度改革政策執行分析框架

2 陜西省宅基地制度改革政策執行的現實困境

陜西省宅基地制度改革政策自實施以來，各項政策穩步推進，取得了一定成效。然而，政策執行過程中存在復雜的主客觀條件，涉及的利益主體較多，矛盾交織復雜，并且政策信息封閉，致使政策執行的現實效果和理想效果仍有一定差距。

2.1 理想化政策制約因素分析

政府作為公共權力機構，在制定一項政策時，往往會忽視政策環境和政策對象等因素，站在自我立場制定出自認為理想化的政策文本，從而導致政策文本與實際情況出現脫節，無法達到其效能。

2.1.1 政策體系尚不健全

我國宅基地制度改革目前仍在試點階段，現階段我國還沒有專門針對宅基地制度改革的法律法規，目前僅有《土地管理法》《民法典》等綜合性法律條文中涉及宅基地制度改革，且更多的是僅僅以文本的方式規定了宅基地制度改革的內容，這導致在宅基地制度改革過程中，執行機構政策執行主要依據是強制性力較弱政策文本，增加了政策執行難度。陜西省作為我國宅基地制度改革的試點城市之一，目前也僅是根據國家層面的相關政策文本摸索制定出適合本省的政策文本，政策文本里例如“穩妥推進”“穩慎推進”等表述也只是站在宏觀層面進行表述，是一種理想化的政策目標，難以轉化成政府的實際行動，內容不夠詳細，規定較為粗放，缺少較為清晰的具體的步驟和方法。從時間維度看，政策文本對宅基地制度改革的階段目標和長遠目標設置較為模糊，多為使用“加快”“推進”等一類表述，改革欠缺系統性、整體性。尤其是在考核評估方面，缺乏具體的考核方案和詳盡的考核標準，很多改革成效無法得到具體量化認可，一定程度上打擊了政策執行人員的積極性。

2.1.2 信息反饋不及時

真實充分的信息是政策制定和完善的重要依賴。陜西省在推出宅基地制度改革之前，雖對基層宅基地的基本情況進行了詳細摸排，但在實際政策制定時，陜西省宅基地制度改革政策對農民的需求考慮不足，如宅基地制度改革與戶籍制度改革銜接不暢，離開農村的農民的權益得不到切實保障。同時，宅基地制度改革對農村地區的養老、醫療等保障提出了全新的挑戰，而陜西省在宅基地制度改革政策制定過程中對這些切實與農民利益相關的議題未做出明確且具體的規定，導致政策本身存在與農民利益脫節的問題，加大了政策執行難度。另外，由于宅基地制度改革目前仍然在試點階段，政策僅適用于少數地區，因此在進行政策執行反饋方面并未形成全面系統的反饋機制，導致宅基地制度改革政策并不能進行有效完善，不能及時對相關政策進行有效調整。

2.2 政策執行機構制約因素分析

政策執行機構是負責具體執行、實施政策的組織或機構，是政策制定和實施的關鍵環節，其職責是將政策轉化為具體行動，并確保政策的有效執行。執行機構對政策執行的影響主要體現在執行機構分工是否明確、人員構成是否合理、政策認知是否科學等。

2.2.1 執行部門協調不暢

任何一項重大公共政策都具有經濟、政治、文化等多屬性特征，其政策目標的實現取決于多部門的協同配合[7]。陜西省宅基地制度改革政策制定的主體以陜西省自然資源廳和陜西省農業農村廳為主，而這些部門與其他省級部門屬于同一層級，省自然資源廳和省農業農村廳無法對同級其他政府部門進行任務部署，會影響整個改革的整體進程。同時，陜西省宅基地制度改革政策的執行主體涉及了省、市、縣（區）、鄉（鎮）、村幾級部門，中間跨越了幾個層級，需要充分對各層級政府部門進行協調，并對各層級各部門的職權做出明確規定，才能避免出現職能交叉、責權不清的情況，進而導致相互推諉、相互扯皮。目前陜西省已有的宅基地制度改革中僅有宅基地審批與建設等領域對各層級各部門職能做出了明確規定，其他許多領域并未做出明確規定，有職能混亂、責權不清的狀況。

2.2.2 政策執行人員能力尚待提高

政策執行具體到各部門之后，由相關部門的人員具體落實。執行人員的認知、動機、能力、態度等都會對政策的執行效果產生影響，政策執行人員需要對政策內容、目標和相關知識有深入的理解。陜西省宅基地制度改革政策由省自然資源廳和農業農村廳牽頭，但實際參與和負責政策執行的是縣級、村鎮一級的工作人員，這些工作人員長期工作在基層，具有與農民打交道的能力和經驗，但是在領悟政策精神上卻并不能做到全方位領悟。而且宅基地制度改革是一項復雜而龐大的系統任務，由于政策文本僅是在宏觀層面做出規定，特別現行的宅基地政策只規定了宅基地如何獲得，未規定宅基地如何具體退出，因此，在具體實際操作中難以做到具體而詳細的指導。而大部分底層政策執行人員往往兼顧多項政策的執行，時間與精力都十分有限，致使部分政策執行人員僅僅停留在完成上級交代的具體任務層面，很難有進一步的創新和思考，不利于宅基地制度改革的整體推進。

2.3 目標群體制約因素分析

目標群體是政策執行的客體對象。政策對象對政策的認同度直接影響著政策對象對政策執行的合作意愿。在陜西省宅基地制度改革政策中，目標群體自然是擁有宅基地的農民，從目前已有的實踐看，農民缺乏對政策的合作意愿和理解，從而不能及時參與政策執行并反饋政策執行效果，致使政策執行困難。

2.3.1 農民對政策意圖理解不到位

政策意圖是政策制定者所追求的目標，具體內容和重點取決于政策制定者所面臨的具體情境和問題，但是政策意圖需要政策對象的支持才能達到想要效果。然而，因為政府和群眾在政策制定信息獲取上的不平等，群眾往往無法對政策制定的意圖有一個明確的理解，因而對政策意圖理解存在偏差。陜西省宅基地制度政策改革是陜西省響應國家號召，整合土地要素、提高土地利用率、盤活農村集體經濟的有效措施，其根本是為了實現農業農村現代化，進而推進我國現代化建設，最終讓農民受益，這是一個長期的過程。然而，在政策執行落地過程中，仍有部分農民未能理解宅基地制度改革的長遠性意義和戰略性作用，認為宅基地改革制度，特別是宅基地的退出機制，讓自己失去了宅基地的使用權，損失了“財產”。尤其需要注意的是，雖然我國法律規定，宅基地的所有權歸屬于村集體，但在現實中，部分農民對此認識存在“誤區”，認為建立房屋之后地就是自己的，更加大了宅基地制度改革的難度。

2.3.2 農民對政策認可度較低

理性經濟人往往忽視長遠利益注重眼前利益，無視隱形收益熱衷于顯性收益。因為農村生活的局限性，“靠天吃飯”的事實不僅讓農民抗風險能力低，也讓農民的經濟收益不確定性增加，因此，其行為動機是利己的，只考慮自身收益最大化，其理性人角色更加顯著，更加顧及眼前利益。在陜西省宅基地制度改革中，雖然政府已經出臺了相關政策最大限度維護農民的權益，但補償形式單一，只是單純強調經濟補償，相關配套政策不完善，沒有充分考慮到農戶的多方保障，農民不能獲得較為豐厚的眼前利益和顯性收益，對政策認可度較低，因此，對相關的政策措施不會積極配合。

2.4 政策環境制約因素分析

史密斯認為，政策執行是一個將政策從抽象的文本變為具象的現實的過程，政策制定者在制定和實施政策時，需要充分考慮和適應政策環境的要求和限制，與各方利益相關者進行有效的溝通和協商，以確保政策的有效性和可行性。

2.4.1 傳統小農觀念根深蒂固

社會文化環境對公共政策具有重要影響，它決定了公共政策運行的智力條件，一項新政策的順利實施需要有開放包容、多元共治的社會文化環境。雖然宅基地制度改革已經試點實行多年，但是農民對背后的價值觀念仍不甚了解。特別是受我國傳統文化的影響，土地一直被視為重要的財富象征，再加上目前我國農村發展仍較為落后，且城市和農村發展差距越來越大，農民的收益和保障較少，因此，土地便成了農民眼中的最基本的保障品。宅基地作為土地的一種，為廣大農民提供了穩定的居住場所，成為農民農村地位和關系的象征。雖然廣大農民僅具有宅基地的使用權，并不具有所有權，但宅基地已在事實上融入了農民生活，在現實中部分農民潛意識認為已具有“所有權”，已將宅基地作為自己的私有財產，且這種觀念在農民中受到了普遍認可。這種觀念形成了政策執行的外部環境，增加了政策執行的難度，影響了政策執行的效果。

2.4.2 城鄉土地補償差價過大

我國實行城鄉二元制結構體制，土地屬性自然也呈現出二元制。在我國，城市的土地屬于國家所有，政府根據城市發展需要，可以通過依法拍賣土地獲取經濟效益，自然土地上的城市居民也相應會得到比較豐厚的經濟利益。而根據陜西省財政廳、陜西省國土資源廳、陜西省農業廳和陜西省林業廳聯合發布的《關于舉家進城落戶農村居民退出宅基地承包地實施辦法》的通知(陜財辦綜[2010]64 號)，補償標準要體現區域特點,實行區域差別補償價格,以關中、陜南和陜北三大區域為基礎進行補償,即退出宅基地，每畝的補助價格分別為“西安22～25 萬元，關中其他地區14～16 萬元，陜南10～12 萬元，陜北16～18萬元”，按照這個標準，農戶得到的補償一般在5～10萬元[9]。外加農村土地所有權屬于集體所有，且為了守住我國耕地的最低紅線，農村土地的經濟屬性被嚴格限制，即使是農民自己名下的宅基地也被規定不允許進行私自買賣，讓農民依靠土地獲利微小，這導致了農民很難配合宅基地制度改革政策的實施。

3 陜西省宅基地制度改革政策執行困境的破解之道

3.1 完善頂層設計，明確政策內容

首先是國家層面需要制定與宅基地制度改革相適應的完善的法律法規和規章制度，從國家立法層面盡快保障宅基地制度改革有效推進并執行。陜西省要根據國家的法律法規、政策方針，結合自身實際，總結試點經驗，學習其他地區先進做法，在閑置宅基地利用、宅基地建設、宅基地退出等領域制定出具體政策，為全省的宅基地制度改革提供政策方向，確保改革工作的穩步推進。陜西省各縣市也需要根據本縣市的具體情況及時出臺相配套的政策措施，確保整個宅基地制度改革工作在推進過程中所有環節都“有法可依”。

其次是需要明確政策目標，細化政策內容。宅基地制度改革作為一個長期的過程，不能一蹴而就，需要經過長時間的嘗試與試點。因此，可以將宅基地制度改革的戰略目標細分為近期、中期和遠期目標，細化和量化每期需要完成的目標，以實現近期目標推動中期目標實現，以實現中期目標推動長期目標實現，最終保證整個宅基地制度改革的推進，保證最后目標的實現。同時，要構建科學合理的評價標準和評價體系，保證宅基地制度改革工作的順利進行。要積極主動發現前一階段政策執行過程中出現的各類問題，形成良好的政策反饋機制，對下一階段的政策執行重點做出有針對性的偏移。

3.2 完善政策執行機制，提高政策執行效率

理想的宅基地制度改革政策需要各級執行機構的積極配合，因此，宅基地制度改革政策執行中，應進一步強化各級政府及其職能部門的執行能力，健全政策執行機制，力求破解政策執行效率較低的問題。首先，在政策執行過程中，各部門應牢記“為人民服務”的初心，以基本規則為基礎，彼此間形成一種信任機制，擴大行動共識。只有形成多部門之間的合作，建立起穩固的政策執行聯合體，才能真正發揮作用，實現宅基地制度改革的既定目標。同時，要明確各機構、各組織在宅基地制度改革政策中的定位和角色，并劃清職責關系。陜西省應建立起“以黨委為核心”的省宅基地改革領導小組，對涉及的各部門的職責進行科學界定和精準劃分，形成責任明確、任務清晰的目標體系。其次，建立和優化部門聯席會議制度，協作和整合農業農村、自然資源、財政、宣傳等部門的各項資源，化解各部門之間的治理沖突，避免政府部門卸責，強化部門之間的溝通交流，系統推進政策執行分工[8]。特別是在基層，成立專門負責宅基地制度改革的工作小組，專門負責宅基地制度改革工作，不僅負責政策的執行落實，還負責具體改革過程中的經驗總結、問題反饋、機制創新等，形成系統、全面、整體的改革格局。第三，建立健全政策執行監督與問責機制，實現對政策的有效控制。要建立起獨立于執行機構之外的政策監督體系，發揮紀委監委的職責，賦予其相應的職責和權利，讓其在整個政策執行過程中保持常態化監督，及時對政策執行過程中出現的失真、敷衍現象進行約束與糾正。要成立村民理事會，讓廣大村民參與宅基地制度改革的全程，并對改革過程進行監督。

3.3 提高目標群體認知，優化目標群體行為

宅基地制度改革政策涉及農民的切身利益，從短期來看會讓農民遭受損失，但從長期而言，宅基地改革是能夠推動農村土地價值提升的重要舉措，最終使農民獲利。因此，宣傳部門要充分發揮社會輿論和媒體的作用，要加強政策宣傳。對農民的思想引導，加強對農民進行政策意圖和政策內容的講解和解釋，使農民認識到宅基地制度改革的重要意義，積極響應政策。同時，陜西省要積極借鑒我國其他地區宅基地制度改革的典型案例，并結合自身實際，不斷創新陜西省宅基地制度改革過程化推進工作，提升目標群體的支持度與參與度。一方面，銜接好與宅基地制度改革相關領域的配套改革措施，加大對宅基地退出的補償力度，豐富補償形式，切實維護好農戶的相關利益，不僅從長遠讓農戶享受到宅基地制度改革的利益，還讓農戶在短期也能獲得較為滿意的利益。另一方面，在推進宅基地制度改革政策的執行過程中，可推行一定的獎勵措施，引導和優化目標群體行為?？梢猿浞掷谩敖洕恕奔僭O，對于積極配合的地區與農民，給予一定的獎勵，調動農民配合政策執行的積極性，吸引農民積極參與政策實施。

3.4 塑造適宜政策環境，夯實政策執行基礎

宅基地制度改革政策只有與其所處的環境達成平衡，才能取得較為理想的效果。宅基地制度改革政策的執行主要針對的是我國的農民和農村地區，而農村地區有相對完整和封閉的非正式文化環境和社會關系網絡，任何政策的執行都會受到它們的影響，因此，推動政策的執行，首要的是營造積極有利的社會環境。應加強對農民的輿論引導，對前期因農民對政策意圖理解有誤而導致農民對政策理解片面、排斥政策執行的情況進行解釋和說明，主動促使農民轉變觀念。同時也要清楚，我國農村地區具有一定的獨立性，其形成的非正式文化環境和社會關系網絡具有深厚的根基，短期內往往無法取得顯著效果，需要長時間的努力。與此同時，在陜西省內樹立宅基地制度改革示范典型，將其進行宅基地制度改革后的土地利用情況、農民權益保障情況、農民實際收益情況等在全省內進行宣傳，使農民親眼看到宅基地制度改革帶給農民和農民的實實在在利益，從而引導其主動參與到宅基地改革的政策執行中。