涉外法治視域下境外中國公民電信網絡詐騙受害預防研究

張 杰

一、問題的提出

(一)跨境電信網絡詐騙成為最嚴峻的新型犯罪

近幾年來,電信網絡詐騙犯罪占中國所有刑事案件的40%以上,并以30%左右的速度逐年增長,給人民群眾的財產安全和社會穩定帶來了嚴重危害。(1)參見吳曉敏:《電信網絡詐騙案件辦理實踐問題初探》,《人民檢察》2021年第14期。2020年全國公安機關共破獲32.2萬起電信網絡詐騙案件,抓獲犯罪嫌疑人36.1萬名,破獲的跨國電信網絡詐騙案值過億的達64起,案值過千萬的達1946起,涉案人員達16.2萬人。2020年上半年全國檢察機關共起訴利用網絡電信手段實施詐騙犯罪32463人,同比上升77.1%。(2)參見史紅美:《最高檢:上半年四類犯罪嚴重影響疫情防控 電信網絡詐騙犯罪上升七成》,2020年7月26日,載最高人民檢察院微信公眾號。2023年9月15日訪問。2022年全國共破獲電信網絡詐騙案32.2萬起,抓獲犯罪嫌疑人36.1萬名。(3)參見宋靈云:《全國打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪取得明顯成效》,《中國防偽報道》2021年第5期。2021年第一季度,廣東省珠海市電信網絡詐騙案件受害人被詐騙金額就達到人民幣一億多元。(4)參見張豪、任宣:《廣東警方為群眾挽回損失超1億元》,《羊城晚報》2021年7月27日,第A2版。上述電信網絡詐騙活動以中國公民為主要加害對象,其中既包括中國境內的公民,也包括境外中國公民。本文把境外中國公民作為主要研究對象,把他們所在的境外地區稱作“犯罪結果地”。

從中國受理的電信網絡詐騙案件的源頭看,犯罪行為地超過六成在境外。(5)參見《最高法:電信網絡詐騙境外窩點作案已超過六成》,2021年6月22日,載中國新聞網,https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/06-22/9504521.shtml。2023年9月18日訪問。2022年9月最高人民法院關于依法懲治電信網絡詐騙犯罪相關工作情況的通報表示,當前境外作案占比高達80%。(6)參見盧越:《電信網絡詐騙犯罪境外作案占比大80%,人民法院將跨境電詐作為從嚴懲處的重中之重》,《工人日報》2022年9月8日,第6版。需要強調的是,作案地即犯罪行為地并非詐騙受害人所在地,即犯罪行為地與犯罪結果地不在同一國家內,同時詐騙受害人的所在地并不一定在其國籍所在國。

中國公安機關累計研判處置的2.5萬個涉及電信網絡詐騙的域名中,從IP接入地看,95%為中國大陸以外地區。(7)參見中國信息通信研究院安全研究所:《新形勢下電信網絡詐騙治理研究報告》,2020年12月15日,載外唐教程網,https://m.waitang.com/report/27611.html。2023年9月20日訪問。其中,東南亞地區為主要犯罪行為地(俗稱“犯罪窩點”(8)“窩點”在東南亞地區被美化稱作“園區”。),并呈現向司法監管更加薄弱的其他國家和地區蔓延趨勢,(9)參見吳照美、許昆:《兩岸跨境電信詐騙犯罪的演變規律與打擊機制的完善》,《青海社會科學》2014年第4期。如轉到斐濟、斯里蘭卡、肯尼亞、迪拜等地發展。(見圖1)

事實上,在境外遭受電信網絡詐騙的中國公民主要為留學生。(11)參見安歌:《海外留學安全攻略——防范詐騙與求助意識的培養》,《青春期健康》2020年第7期。近年來,中國公民出國留學的人數快速增長,從2016年的54.45萬增長到2023年的130多萬。(見圖2)2020年受新冠疫情影響,出國留學人數顯著下降。境外被詐騙中國公民分布的地域并非主要在電信網絡詐騙的犯罪行為地東南亞國家,而是在美國、加拿大、英國、德國、澳大利亞、新西蘭等留學大國。中國籍留學生成為境外中國公民中最易受到電信網絡詐騙的群體。

在2023年5月至12月上旬的不足7個月時間內,先后就有15個中國駐外使領館專門向境外中國籍留學生發出預防電信網絡詐騙的提醒。(見表1)可見,境外中國籍留學生成為電信網絡詐騙的主要受害群體。他們的留學目的國主要是西方國家,因此,電信網絡詐騙的犯罪結果地、犯罪行為地(東南亞等國)、被詐騙人的國籍所在國(中國),彼此構成多國管轄沖突,顯示出事后打擊犯罪的復雜性。

表1 2023年5—12月中國駐外使領館向境外中國籍留學生發出防電信網絡詐騙提醒(13)數據來源于中國駐各國使領館官網。

“中國海外利益”的主體和發展著眼點既包括國家、組織,也包括個人。堅持人民至上,是黨的二十大闡明的新時代黨和政府必須遵循的根本原則。黨的二十大報告提出,要加強海外安全保障能力建設,維護中國公民和法人在海外的合法權益?！吨腥A人民共和國國家安全法》第三十三條明確指出,國家依法采取必要措施,保護海外中國公民的安全和正當權益。因此,打擊以東南亞地區為主要窩點的電信網絡詐騙活動,預防境外中國公民的財產遭受電信網絡詐騙侵害,是踐行黨的二十大精神、統籌發展國內法治和國際法治的重要體現。這凸顯了本研究關于構建基于預防理念應對電信網絡詐騙活動的法治體系的價值和意義。

(二)中國公民在境外成為易受電信網絡詐騙群體

跨境電信網絡詐騙犯罪對受害人的選取是非隨機性的,犯罪團伙借助數據模型對潛在受害人進行篩選,(14)參見陳飛、李永瑞:《關于電信詐騙犯罪的剖析與防治》,《云南大學學報(法學版)》,2016年第6期。精準選擇對象,取得更多犯罪效果。在境外,中國公民比外國人更易遭受到電信網絡詐騙。從詐騙活動的本質及對象看,被詐騙群體一般滿足三大要件。一是科技發達、新成果應用先進的國家公民群體,且該群體家庭或個人財富較多、智能化程度較高。1978年,邁克爾·亨德蘭(Michael Hindelang)解釋犯罪被害的模式時提出“生活方式暴露理論”,認為被害危險性的增加與人的生活方式有密切的關聯性。(15)See Hindelang M J, Gottfredson M R, Garofalo J. Victims of Personal Crime: An Empirical Foundation for A Theory of Personal Victimization. Cambridge, M A: Ballinger,1978.出國留學的中國公民一般具有較好的家庭財富基礎。母國科技化、智能化發展水平越高,其公民越易遭受電信網絡詐騙的侵害。近年來,人工智能全方位介入中國公民的社會活動,介入程度比世界上任何國家都深刻。出境的中國公民群體受騙案件多,犯罪結果發生地涉及幾十個國家,直接經濟損失嚴重。(16)參見《英國電信詐騙猖獗,中國留學生今年被騙近億元人民幣》,2023年10月15日,載騰訊網,https://view.inews.qq.com/qr/20231015V04XGA00。2023年11月8日訪問。二是易被詐騙群體與實施詐騙群體著有相對同一的社會圈層或者國籍。加害人與受害人一般為同一國籍,熟悉被害人支付行為的特征和消費認知習慣。電信網絡詐騙犯罪人更傾向于從毫無經驗的互聯網用戶那里勒索錢財。涉世不深且易接近的境外中國籍留學生對執法辦案的法律常識不了解,難以識破詐騙語言,給冒充“公檢法”的詐騙犯罪人留下可乘之機,(17)參見《公安部刑偵局:留學生反詐騙指南》,2023年5月12日,載中華人民共和國公安部網,https://www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n7355741/n7355791/c9042761/content.html。2023年11月1日訪問。這在一定程度上驅動電信網絡詐騙案團伙將作案地由中國遷至境外(如東南亞國家)。詐騙犯罪人極力回避中國警察的打擊,利用移動支付手段和多國管轄沖突,加害境外的中國公民。2018年云南邊檢總站查獲9.6萬名非法出入境人員,其中1.77萬人涉嫌出境從事電信網絡詐騙、跨境賭博。(18)參見《云南邊檢總站戰疫情防風險保穩定交出優異答卷》,2022年6月23日,載云南省人民政府網,https://www.yn.gov.cn/ztgg/yqfk/lflk/202102/t20210207_216732.html。2023年10月25日訪問。2020年出境實施網絡犯罪的人數超過2019年的2倍。(19)參見最高人民檢察院:《2020年檢察機關起訴涉嫌網絡犯罪人數上升近五成》,2021年4月7日,載中華人民共和國最高人民檢察院官網,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210407_514984.shtml#2。2023年10月25日訪問。據美國警方統計,2018年全美各地頻傳針對華人的電信網絡詐騙案,有的單個案件受騙金額高達100多萬美元。(20)參見《老套路詐騙“席卷”美國!只針對華人 中國領事館不幸背鍋》 ,2018年5月7日,載搜孤網,https://www.sohu.com/a/697174266_121687424。2023年11月8日訪問。2020—2021年中國籍留學生受到電信網絡詐騙的案件數分別為43件和47件。2014—2015年中國駐外使領館和領保中心受理的領事保護和協助案件涉及的留學生數量幾乎翻了六倍。2021年6月至年底,教育部平安留學微信公眾號發布的信息中關于電信網絡詐騙的問題約占三分之一;同年4—11月,中國各駐外大使館總計發出173次有關留學生安全的通報,其中電信網絡詐騙案達57例?？傮w上,電信網絡詐騙案件發生時間有一定規律可循,主要集中于冬季和夏季的開學季。8—9月開學季前后為高發期。(21)有關數據由作者根據2021年3月至10月各國使領館官網安全通報資料、“教育部平安留學”微信公眾號的資料整理而來。單個案件造成的經濟損失從幾十萬元至幾百萬元不等,給被騙后的青少年帶來心理危機。三是與財物相連的個人信息易被泄露。中國公民普遍對個人隱私性信息范疇缺乏清晰的認識,加之不熟悉詐騙套路、缺乏安全防范常識而被有關機構標記為識別能力不高?，F有立法未明確將私人電話、身份證號、微信號列入個人信息范疇。組織、公共服務機構常常要求提供個人信息。日?；顒?比如買藥、打印、辦會員卡、點快餐、網購、就醫)中常需要提供個人實名的手機號。全社會各層次群體缺乏對個人信息范疇和概念的清晰認知。國外的公民受電信網絡詐騙較少的原因之一是鮮有上述個人信息易泄露的土壤,個人電話、社會賬號、身份號碼被明確規定為私人信息,任何社會組織和團體未經當事人許可,無權以提供服務、管理為名索要和登記。個人與社會、商戶、組織溝通一般使用郵件,這比用帶有銀行App登錄賬戶功能的手機溝通更安全,詐騙犯罪人獲取外國人私人電話的社會條件不足。

二、針對境外中國公民電信網絡詐騙的屬性與特征

(一)針對境外中國公民電信網絡詐騙的屬性

與人們生活中可直接感知的具體活動不同,新型網絡犯罪是發生在網絡空間中無形的“抽象活動”,導致相關社會風險的表現形式及范疇發生了變化。(22)See Grabosky Peter. The Global Dimension of Cybercrime. Global Crime,2004(1).網絡空間無明確的國境線,電信網絡詐騙通過網絡通訊等手段與受害人建立聯系、交流,以“臺灣式詐騙”為雛型,經歷了“臺灣—跨海峽兩岸—國外”的演變過程,且只在中國大陸的法律中有明確稱謂。最高人民法院于2016年發布的《九起電信網絡詐騙案》(23)參見喬文心:《最高法院公布九起電信網絡詐騙案》,2016年3月6日,載中華人民共和國最高人民法院網,http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-17342.html。2023年3月15日訪問。是中國大陸最早提出“電信網絡詐騙”概念的法律文件。自此公安部在各類內部文件和對外宣傳中也頻繁使用“電信網絡詐騙”這一稱謂,但在國外法律中無此類明確的稱謂?！吨腥A人民共和國反電信網絡詐騙法》(以下簡稱《反電信網絡詐騙法》)第二條指出,電信網絡詐騙活動是一種非接觸式的遠程違法犯罪活動,它的發生、發展過程是利用電信網絡技術在虛擬空間完成的;第三條指出,詐騙對象既包括中國境內的中國公民,也包括境外的中國公民。不論境內外的哪一種情節,均屬于《反電信網絡詐騙法》所指的“電信網絡詐騙”。其中,犯罪行為發生地A和犯罪結果發生地B中有一項處于境外屬地管轄范圍的,即可視為“跨境電信網絡詐騙”。(見表2)

表2 跨境電信網絡詐騙的范疇

凡是“犯罪結果發生地B中的E‘被害人被騙時所在地’”這一項為境外,且被害人國籍為中國的,無論其他項是否為境外,均為本文研究的范疇。電信網絡犯罪的本質是非接觸式的遠程詐騙,針對境外中國公民實施的電信網絡詐騙活動,如表中C、D、E、F所含各項要素往往不是同時發生在中國境內,而是在不同國家,甚至跨越三個或以上的國家。目前,針對境外中國公民實施電信網絡詐騙的作案地,既非受害人國籍所在國(中國),亦非中國公民出境目的國,而是在第三國,即實施電信網絡詐騙窩點——主要集中在東南亞等國,如菲律賓及瀾滄江—湄公河流域國家(緬甸、越南、老撾、泰國、柬埔寨)等。案件因其管轄權屬地涉多國、多地而難以偵破。

從侵害對象上看,跨境電信網絡詐騙首先被視作侵犯公民個人信息和財產安全的新型犯罪。美國聯邦調查局從個人信息保護的角度討論網絡詐騙(Internet Fraud)概念,以身份盜用(Identity Theft)為主題探討在立法和技術層面上保護公民個人信息的路徑。其次,電信網絡詐騙衍生為危害國家安全的活動。中國的部分詐騙受害人挪用公款造成巨大的資金流出。之后,詐騙團伙將流出資金轉移給上游犯罪團伙,或參與上游犯罪活動。由此,犯罪團伙也逐漸壯大,更容易接觸到涉洗錢行為的上游犯罪,或為恐怖主義融資,威脅中國國家安全。

從地域上看,跨境電信網絡詐騙等活動基于網絡犯罪而發展,因高度的隱蔽性而迅速蔓延,涉區域廣、流動性強。隨著針對中國公民的詐騙集團逐漸向境外轉移,其業務關系出現新變化:一是把境外中國公民作為主要的詐騙對象;二是演化出諸多反偵察措施,比如借助網絡空間,在境外開設賭場,以賭為名實施詐騙。

(二)針對境外中國公民電信網絡詐騙的主要特征

1.形式多樣化。公安部公布的高發電信網絡詐騙形式有19類48種,其中主要類型包括冒充“公檢法”詐騙、網絡刷單詐騙、“殺豬盤”詐騙、假冒熟人、領導或親人詐騙、冒充客服詐騙,且更新迭代速度極快。當執法部門完全摸清一種詐騙形式并出臺針對性舉措后,新的詐騙形式已成熟,它改進以往犯罪形式的缺陷,具有很強的反偵查性和抗審訊能力,各國執法部門需消耗大量精力重新分析新出現的形式,這對普通人來說更是防不勝防。

2.詐騙犯罪人與詐騙受害人均呈低齡化。詐騙群體呈低齡化、低學歷化趨勢。據最高檢統計,2021年上半年未成年人犯罪起訴案件中,利用網絡實施犯罪的945件1594人,利用電信實施犯罪的577件1114人。(24)參見趙婕:《多方攜手筑牢防線遏制涉未電詐犯罪》,《法治日報》2021年8月6日,第1版。受害群體亦有如此特征。通過調研沿海某市轄區2021年第一季度電信網絡詐騙案件,發現易被網絡詐騙群體為年輕女性,在23起詐騙案中有18起案件的受害人為女性,“90后”有14位,而且對年輕女性較難開展面對面的宣傳工作。犯罪人在行騙中常常切斷受害人與外界聯系以營造短時密閉空間;設法取得接聽者的聯系方式后進行視頻通話,并要求接聽者“不許離開攝像頭”“離開必須通報”“不與外界聯系”;借賭代詐,騙至出境,再行詐騙。

3.利用海外同胞求生、求安、求順心理,詐騙手法緊跟科技發展,設計情境逼真,易突破中國公民的心理防線。在國外學習生活的中國籍留學生因受社會環境、文化沖擊、思念家鄉和親人、語言不暢、民族歧視的壓力而抱有較強的求生、求安、求順心理,(25)See Lawrence E. Cohen, Marcus Felson. Social Change and Crime Rate Trends: A Routine Activity Approach. American Sociological Review,1979(4).加之涉世不深,詐騙團伙利用其害怕影響留學身份的普遍心理,以“不配合調查便會被遣返回國”或是“觸犯某條國際法”為由實施心理控制。

4.境外電信網絡詐騙有特定的話術體系。行騙者大多操著不標準的帶地方口音的漢語;言語間還有“警局”之類的非標準用語,通過WhatsApp、Skype等軟件線上錄口供,此“詢問”筆錄的形式與現實中的警務活動有明顯差別,但難以被普通公眾識別。話術情境往往貼近生活,以“車禍保險申訴理賠”“你的身份信息被盜用”“參與洗錢”“家人被綁架”“轉接電話給政府部門”等為由對境外中國公民發起心理攻勢,逐步獲取信任,分步誘騙,讓其誤信接到某官方電話,并故意提示接聽者上網查詢該“公安局”或“法院”的電話號碼來自證真實性。詐騙犯罪人多冒充公務人員、金融部門話務員、快遞公司、“大使館”或“領事館”工作人員恫嚇境外中國籍留學生。2020年上半年冒充上述工作人員詐騙的比例占所有類別的52%。(見圖3)

圖3 2020年上半年主要詐騙案件類型的比例結構

三、治理電信網絡詐騙的難點

對境外中國公民電信網絡詐騙的治理是電信網絡詐騙治理不可分割的部分。盡管本文專門考察境外中國公民被騙群體,但因實施犯罪的主體在第三國,犯罪人不僅針對境外中國公民,還針對境內中國公民。同時,針對境外中國籍留學生的攻擊關鍵鏈條在于學生的信息在中國境內被盜取和販賣。例如,家屬向國外留學生子女寄遞郵包時,子女信息遭第三方商家泄露。因此,針對境內、外的中國公民詐騙活動的治理路徑具有同一性,都對多元治理手段、罪名入刑等有迫切需求。

(一)國際執法合作水平難以適應嚴峻的電信網絡詐騙

電信網絡詐騙是一種移出型、高科技、非接觸性、跨國性的犯罪,對跨境偵查及其相關國家的涉外法治水平具有較高要求。然而,實踐中,國際執法應對不力,造成如下后果。

一是電信網絡詐騙作為一種網絡空間的活動,其線下窩點所在地主要在中國的周邊國家,而這些國家對新型犯罪破案的技術條件、偵查水平與中國形成較大差距。中國的科技水平越發展,犯罪團伙的手段、方式、方法也水漲船高,得到相應發展。根據洼地原理,隨著中國警察案件偵破能力提高,犯罪團伙為尋找新的活動空間,移出到司法水平較低的周邊地區,在那里繼續從事高科技犯罪,而當地警察難以應付。

二是該犯罪把中國公民作為主要加害對象,并把招募或騙取中國公民出境從事電信網絡詐騙活動作為犯罪發展策略。這必將使得中國與周邊國家警務合作的迫切性上升。不難看到,緬甸等“窩點”所在國的貧窮、落后,警察執法能力和技偵水平的低下,而在加強保護海外中國公民安全的形勢下,必將迎來中國國際警務的大發展,對中國的國際警務行政執法的成本提出更高的要求。

三是大量電信網絡詐騙窩點從中國大陸移出并進入東南亞,憑借不同國家、地區之間的政治、經濟等差異性來規避法律制裁,利用當地法律監管的缺失和部分地方武裝勢力的庇護進行違法犯罪活動。尤其在中國警方加強與緬甸、泰國、老撾等警務部門的合作打擊后,一部分電信網絡詐騙犯罪人從東南亞國家、瀾滄江-湄公河流域國家逃離,轉向司法監管更加薄弱的的區域,例如斐濟、斯里蘭卡、肯尼亞等南太平洋和南部非洲國家,甚至進入迪拜等中東地區。相較于發達國家,東南亞地區經濟通常受資本、資源及技術的挑戰和影響更加復雜,這影響到刑事司法程序管理的有效度,并將牽動中國投入更多的警務資源與這些周邊國家開展警務合作。

(二)缺乏司法實踐和偵查實踐的統一認可

從世界范圍看,全球各區域的犯罪治理路徑、措施、效果不同,形成了基于不同法域、不同國情、不同視角的治理模式,這對全球合作和共治構成新挑戰;各界對電信網絡詐騙犯罪的認知不統一,且存在不同應對派別、不同社會公眾態度,甚至因新型犯罪涉及巨大的跨境流動資金,引起參與治理的主權國基于利益保護主義而產生了多重顧慮。盡管中國與東南亞國家職能部門不斷達成合作意向,但每每落實到東南亞國家如緬甸、泰國、老撾、越南的基層,都受到既得利益集團的阻撓,從而難以徹底鏟除當地的犯罪窩點。這制約了國際合作發展進程,尤其是各國基層警務執法實踐有著鮮明的國別區分意識。

主權國安全治理參與態度的形成受成本收益的驅動,資金流入地的東南亞社會對案件配合度和關注度不高。歷史上,周邊國家長期存在地區保護主義和維護多宗教人口凝聚力的意識和習慣。同時,電信網絡詐騙犯罪團伙得到部分瀾滄江—湄公河流域地方割據勢力的武裝保護。(26)參見謝玲:《跨國電信網絡詐騙犯罪聚集地空間遷移分析——大湄公河流域樣本定性研究》,《中國人民公安大學學報(自然科學版)》,2021年第4期。與云南毗鄰的緬甸、老撾、越南邊境設有近百家賭場,不允許本國人員參賭,卻對中國公民開放,并且多通過網絡參賭實施詐騙。

(三)各國治理網絡犯罪的技術水平和法制基礎參差不齊

具體而言,國際警務合作面臨如下亟待解決的難題。

首先,電子數據因存儲于不同國家而具有高度脆弱性、易被篡改、刪除和銷毀的特性。目前,中國與周邊國家關于跨境電子數據調查取證方面的刑事司法協助條約體系仍然處于松散、失序,甚至無法可依的狀態,對電子數據的定義也未達成統一的意見。

其次,偵查和偵破較難?？缇尘W絡犯罪借助網絡空間發展起來,充分利用現代計算機和網絡技術,隱蔽性強,大集團作案,團伙內部分工配合,偵查、跨境取證復雜而繁瑣,國際認定艱難且周期漫長,合作國因而消極對待。

最后,立法管轄權由實體法規制,執法則由程序管轄權規制。中國更加關注入罪立法的管轄權擴張,與之對應的執法管轄權未得到足夠重視,國際上是否認可也受到質疑。為此,中國對電子取證的范圍進行了限縮,但國際合作仍然受限。為使各國能夠協助、配合,應找到法律適配和立法正當性的基礎,在執法過程中尊重法律精神和行政法原則,突出跨境取證的正當性,從實然角度充分考慮其他國家的參與意愿。(27)參見裴煒:《論網絡犯罪跨境數據取證中的執法管轄權》,《比較法研究》2021年第6期。此外,大部分國家立法尚未將電信網絡詐騙入罪,例如,孟加拉國近五年網絡犯罪案中,僅有5%的定罪率。

(四)涉案國家不斷增多,導致多國管轄沖突

2020年以來,中國包括自媒體在內的各種媒體相繼揭露緬北地區的電信網絡詐騙真實慘狀,導致前往緬甸、泰國的中國游客數量下降,該地區經濟來源也因此連鎖性委縮。這讓該地區各領域真正感受到缺少中國公民的旅行、經濟活動的支持,基本社會經濟運行的動力不足,促使他們前所未有地配合中國警方打擊電信網絡詐騙的行動。2020年以來,中國公安機關將2620名詐騙犯罪嫌疑人從東南亞相關國家遣返回國,已批準逮捕2091名,并抓獲從東南亞相關國家回流的詐騙犯罪嫌疑人1.8萬名,先后有1.6萬名境外詐騙窩點犯罪嫌疑人主動停止作案,回國投案自首。(28)《公安部新聞發布會通報全國公安機關打擊治理電信網絡詐騙犯罪舉措成效》,2021年6月17日,載中華人民共和國公安部網,https://www.mps.gov.cn/n2254536/n2254544/n2254552/n7933802/n7933822/c7935533/content.html。2023年12月11日訪問。

在國際執法合作中,涉案國增多,犯罪行為地與受害人所在地、國籍所在國因分處不同國家而導致涉多國間的管轄沖突。2020年,共有17個國家發生涉及中國籍留學生的電信網絡詐騙,2021年,相關國家數量上升至24個。境外中國公民受電信網絡詐騙情形表現為犯罪行為地(A國)、犯罪結果地(受害人所在國B國)、受害人國籍所在國(C國)三地不在同一國,三國均有一定管轄權。(見圖4)電信網絡詐騙活動從犯罪人在境外A國對在C國或在B國人員單向詐騙,逐步轉向境內、境外犯罪人相互勾結實施詐騙。

圖4 執法合作跨越多國的復雜形態示意圖

A國與B國均具有屬地管轄權,C國具有屬人管轄權,或還同時具有保護管轄權。多國享有管轄權,存在復雜的國際管轄沖突,不僅影響執法合作效率,而且因犯罪嫌疑人可能面臨多重審判而導致司法合作更加復雜。以境外中國公民受電信網絡詐騙為例,作為詐騙對象的中國公民分布在國內和全球各地,而詐騙犯罪人多為窩藏在東南亞國家的中國公民,為此,中國的公安機關擔負著打擊電信網絡詐騙的主要任務?？梢?詐騙對象所在國、詐騙犯罪人所在國及他們的母國(國籍所在國)涉及三個或以上的國家。

與此同時,該跨國犯罪活動呈現出三大新的發展動態。一是非接觸性犯罪團伙通過在緬甸、柬埔寨等多國設立通信基站,由多人在多個不同國家實施犯罪,線索和證據鏈復雜。二是該犯罪從境外A國(如東南亞國家)針對在C國(如中國)或針對在B國(中國公民出境目的國)的人員實施單向的詐騙,轉向境內、境外的詐騙犯罪人相互勾結實施詐騙。三是犯罪主體呈現出向更大的地理范圍動態擴張的趨勢和風險,例如犯罪窩點從東南亞移向其他地區。因此,中國警方應對該犯罪需要一種更加復雜的多邊合作,將使更多的雙邊警務進入多邊合作模式,但多邊管轄的難度也更大。

(五)中國公民的個人信息被大量泄露

當前,微信、手機銀行等重要平臺的登陸賬戶成為社會對私人信息的認知和使用范疇。詐騙往往從盜取個人信息開始,許多中國公民信息在出境前被泄露。個人信息遭泄露是網民遇到的最嚴重的網絡安全問題。電信網絡詐騙集團事先通過國際郵寄、線上線下的網絡服務、商業服務等各種途徑獲取中國公民的信息。2023年,個人信息泄露事件位居網民遭遇的四大安全問題之首,占23.2%,是發生電信網絡詐騙的主要漏洞。(29)數據信息來源于中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的《第52次〈中國互聯網絡發展狀況統計報告〉》,2023年8月28日,載中國互聯網絡信息中心網,https://www.cnnic.net.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html,2023年11月19日訪問。(見圖5)

圖5 網民遭遇各類網絡安全問題的比例分布

四、境外中國公民遭受電信網絡詐騙的防治路徑

從被騙對象的角度看,受騙的境外中國公民和受騙的境內公民群體有共同性,也有差異性。預防比事后打擊更能減少對公民身心、財物的損害?！吨腥A人民共和國刑法》在逐步加強刑事立法的預防性功能,將電信網絡詐騙犯罪的幫助行為正犯化。(30)徐永勝、馮俊、張敏:《人工智能技術背景下新型網絡犯罪治理創新的研究綜述》,《浙江警察學院學報》2023年第4期。

有學者從被害人和加害人之間的交流場域探討預防理念,認為決定何時該信任、何時該懷疑,是在日常生活中對待他人所面臨的困難及認知要求最高的任務之一。(31)Edward Ellsworth Jones. Ingratiation: A Social Psychological Analysis. New York: Appleton-Century-Crofts, Inc.,1964.傳播學者Timothy R.Levine提出“默認真實理論”(Truth-Default Theory,TDT)。該理論認為,大多數人會誠實地交流溝通,傾向于相信陌生人的陳述是真的。Levine運用實驗探討欺騙(Deception)和欺騙辨識(Deception of Detection),認為欺騙辨識準確率是指正確區分誠實和謊言的概率,(32)Timothy R.Levine. Truth-Default Theory (TDT): A Theory of Human Deception and Deception Detection. Journal of Language and Social Psychology,2014(4).其視角重在幫助易被騙者提高識破虛假與偽詐的情景。

因此,要以人民安全為國家安全要義,實施全民防詐入腦入心工程,提升全社會認知水平和防范意識。要對特定群體實施針對性的安全教育,重點要對出境民眾開展防詐宣傳教育,提升其及早發覺犯罪侵害的可能性。探索建立以預防為主的警務體系,改革政府部門電子審批簽字制度,利用智能化辦公技術,加快構建針對境外風險的應急型政府部門工作機制,加速審批流程,開展犯罪預防和治理。同時,從提升打擊犯罪的成效等視角,完善跨境取證機制和國際合作路徑。

(一)助力出境公民避開“隧道效應”的三重視角

美國哈佛大學經濟學教授Sendhil Mullainathan與普林斯頓認知心理學教授Eldar Shafir在合著的《匱乏經濟學》(2014年)中指出,匱乏(Scarcity)的本質不只是物理上的局限,更是一種思維模式,如果匱乏盤踞心頭,就會擄獲相對于其他事物的注意力,引發“隧道效應”(Tunnel Effect)。類似于身處隧道之中,視野變得狹窄且目標單一,無法看到其他的解決方案。A(視野)+B(預警)+C(動機)決定了“隧道”的寬窄。A、B是針對詐騙受害人而言的,C是指犯罪人動機。被騙人狹窄視野A和缺乏外界預警B這兩個要素把被騙人禁錮在原地,被動地接受輸入的信息?！八淼佬笨衫斫鉃榫o急情境加快騙局的催化劑,犯罪人推進節奏,讓被害人的A、B要素的功能得不到發揮,因而情緒緊張,以慣性直覺作出反應。這是詐騙犯罪人加強動機C的建構,即用詐騙話術刻意讓人產生“錯過這個千載難逢的機會就來不及了”的心理;強大的行騙動機C則使得詐騙犯罪人毫無羞恥感,持續輸出各種騙局。三者維持了狹窄“隧道”的穩定性。而當A增大、B得到刺激,“隧道”能接納多元的信息時,可動搖騙局的真實度。同時,當行騙動機C弱化,A+B就會脫離原有的黑暗“隧道”而重生。因此,為避開“隧道效應”,需進行如下操作。

1.拓展潛在易受騙境外群體的視野,增強出國留學生等特定群體的識詐能力?，F有宣傳多采取廣而告之的形式,效果一般,為此,應統籌開展一系列提升反詐能力的專項活動。利用暑期組織境內國際高中生、境外回國休假留學生了解報案、接案的基本常識,提高識別電信網絡詐騙話術的能力,拓寬他們先前狹窄不明亮的“認識隧道”。制作預防電信網絡詐騙的培訓課程,推送至中小學甚至大學。聘請專家編輯出版通俗易懂、膾炙人口的公民預防電信網絡詐騙手冊,并列入出境前必讀科目。邀請反詐明星警官,以大眾喜聞樂見的互動方式,通過抖音等線上社區科普反詐知識,讓反詐常識走心入腦。制作反詐公開課并與領事保護平臺、境外民間組織的微信公眾號分享。每年7、8、9月開學季在國際機場向出境公民免費發放駐在各國領事保護機構的緊急求助電話卡、外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心12308熱線提示卡。這有助于易被騙群體離開“隧道”,進入視野廣闊處。

2.前置風險提示的預警點,破壞“隧道效應”的既定發展軌道,助力A、B的視野突破黑暗“隧道”。針對境外公民,改宣傳“廣而告之”式為“入腦入心”式。國家反詐中心、公安機關的日常宣傳并未完全改變當前電信網絡詐騙高發狀態。駐外使領館等部門應在微信公眾號、微博、抖音等網絡平臺中適時公開相關案例,廣泛提示提醒,把防詐知識“入腦入心”式地植入各類線上線下的媒體和網絡社區。

因此,應成立境外中國公民防詐志愿公益組織。(見圖6)作為易被詐騙群體,學生若能以親身經歷為話題開展公益宣傳,對同齡人更有說服力、警示力,能幫助涉世不深的青少年將防詐知識入腦入心。德國著名刑法學家、法哲學家貝恩德·許乃曼(Bernd Schunemann)認為,當前預防論的刑法觀未被足夠應用,為降低被害人的被害化,應改善宣傳策略。鑒于電信網絡詐騙的被害人參與互動的可能性,公安機關從源頭防范犯罪,將事半功倍,然而,傳統預防犯罪的宣傳模式在喚醒被害人足夠重視方面顯得不足。(33)王楓梧:《網絡犯罪治理的問題及對策研究——以公安機關為視角》,《公安學刊(浙江警察學院學報)》2021年第3期。因此,建議向全球招募遭受電信網絡詐騙或險些被詐騙的留學生為志愿者,使其開展全球采訪活動,建立線上線下經驗教訓的交流平臺,形成常態化的防詐意識培養機制。

圖6 志愿者招募

3.削弱犯罪動機。犯罪學家特拉維斯·赫希(Travis Hirschi)認為,如果法律對人在家庭、學校、伙伴團體等的綜合控制作用過于薄弱,那么,即使很輕微的犯罪動機也足以引發犯罪。(34)陳波、牛智輝:《犯罪學視域下的網絡詐騙犯罪防控研究》,《浙江警察學院學報》2022年第4期。因此,從預防為先的理念出發,一方面幫助欲出境赴東南亞應聘高薪職業的青年人建立違法犯罪羞恥感;另一方面實地勸阻,犯罪預防策略可采取“削弱犯罪動機”的方式,在易犯罪的陸地邊境、海關、港口、機場等地設置告示,促使相關人員在可能加入境外電信網絡詐騙窩點實施犯罪行為之前就感到罪惡感或羞恥感。中國采取了各種技術防范和勸阻措施,2020 年,國務院打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議合成作戰平臺——國家反詐中心成立,開通反電信網絡詐騙專線“96110”,開展短信勸阻、電話勸阻、上門勸阻。2022年6月,工業和信息化部反詐中心聯合國家反詐中心組織中國電信、中國移動、中國聯通等推出了“反詐名片”,對各級公安機關反詐預警的電話號碼進行標記和來電提醒,及時幫助群眾有效甄別電話來源。公安部推出了國家反詐中心App和宣傳手冊,努力為人民群眾構筑一道防詐反詐的“防火墻”。(35)參見《公安部推出國家反詐中心APP注冊用戶超6500萬 構筑防詐反詐的“防火墻”》,2021年6月17日,載新浪網,http://finance.sina.com.cn/jjxw/2021-06-17/doc-ikqciyzk0172126.shtml。2023年11月10日訪問。因此,要不斷幫助潛在受害人擴大視野,幫其識破騙局。(見表3)為了使欺騙的可能性浮現在腦海中,必須有一些提示性刺激;對于出境應聘虛假高薪職業的青年人而言,幫助他們在出境前了解赴約境外高薪應聘的風險,建立風險主動識別意識和羞恥感,弱化犯罪動機,并由此形成避開“隧道效應”的措施體系。

表3 電信網絡詐騙犯罪避開“隧道效應”策略比較

(二)維護境外公共安全:減輕境外中國公民認知負荷

當事人都存在客觀的認知過程。認知負荷理論(Cognitive Load Theory)最早是由教育學者John Sweller提出。Sweller(1988)認為,當事人同時接受大量外在訊息時,會造成大腦工作記憶的負荷,因為工作記憶的處理能力是有限的。造成記憶負荷的來源有三類:第一類是內在認知負荷(Intrinsic Cognitive Load),如訊息的復雜度、難易度;第二類是外在認知負荷(Extraneous Cognitive Load),如訊息設計不良;第三類是增生認知負荷(Germane Cognitive Load),如引起注意力或其他認知處理方式。(36)Sharon Tindall-Ford, Paul Chandler &John Sweller. When Two Sensory Modes are Better than One. Journal of Experimental Psychology: Applied,1997(4).內在認知負荷系由訊息本身的特性所致,而外在與增生的認知負荷,則可通過對公眾施加影響來改變。提供公共安全產品的部門要保證所呈現的訊息的質與量,以免造成海外中國公民外在與增生的認知負荷。

防范針對境外中國公民的電信網絡詐騙,本質上是維護境外公共安全,境外電詐境內防。要規范并優化預防電信網絡詐騙的基層基礎工作,提高公共安全產品的質和量。

1.提升外在認知負荷和增生認知負荷。公安機關是提供公共安全產品的重要行為主體。立案前對犯罪活動予以信息搜集,實現電信網絡詐騙犯罪預防、預警前置,這是一個構建公共安全產品的過程。傳統上,若公安機關因案值小或犯罪未遂而對其輕于理會,不僅會導致公民信任度降低,還容易丟失重要的案件線索。未遂案件往往是由于被詐騙人發現可疑點而警覺,其中常有重要偵查線索,對預防犯罪有珍貴價值。因此,建議改變對境外詐騙未遂案件、案值微小案件無暇顧及的態度,對來自境外中國公民的報案給予與大案同等的重視。建立信息供需對應的“市場化”收集、分析、整合信息的模式,開展警察跨境參與式的事前預防。目前,境外中國公民尤其是留學生缺乏報警意識和常識,不知如何求助,不知向誰提供線索,而中國警方缺乏跨境犯罪活動線索。因此,將信息第一接觸者(接聽到詐騙電話且意識到危險的境外中國公民)與線索需求者(中國警方)之間建立跨境聯絡渠道,在前者境外發出請求援助信息時警察及時介入、獲取線索,直接參與犯罪預防;對境外遭遇詐騙的公民呼救有求即應,即向境外中國公民公布跨境請求通道、電信網絡詐騙未遂案線索跨國舉報通道和已發案的報警途徑,設置網上線索接收站,前置預警空間。

2.降低內在的認知負荷。嚴格規范基層政府、公共服務部門的工作方式,務必通過公開的辦公電話和辦公郵件向公民通知有關事項,嚴禁使用未公開的辦公(手機)電話通知公民有關事項。降低內在的認知負荷,降低公共信息的多變性和不確定性,穩定數據信息,讓公眾方便得到公共部門公開的固定電話號碼,這有利于公民識別冒充政府部門詐騙的行為。群眾在日常生活中經常遇到自稱郵局、銀行甚至居委會、派出所公務人員用未公布的手機或座機號碼來溝通事務,真假難辨。這一方面使有警惕心理的公民難以信服、產生不愿配合的情緒,另一方面如果任意使用各類電話號碼溝通公務活動成為習慣,將給電信網絡詐騙人可乘之機。建議政府頒布規定,并監督銀行、派出所、居委會、郵遞公司等部門通知事項時務必使用已公開的辦公電話號碼或公務郵件,禁止在公務活動中使用私人手機號碼聯系群眾,以給群眾建立公務活動必用公務電話的認知,不僅能使群眾建立有序的警覺意識,而且有助于從源頭上打消冒充政府、服務部門行騙的企圖。

(三)線上線下協同:境內外“智能化+應急型”防詐預警

1.分級分類實施防詐宣傳工作。筆者調研中發現,某地詐騙案受害人多數未受到上門反詐宣傳。建議線上線下開展一體化安全宣傳,做到科學普及大眾,重點對象進行重點安全提示,對易受詐群體進行出國行前安全提示。建立分級宣傳平臺:一級為金融機構廣泛宣傳;二級為電話勸阻,重點叮囑;三級為民警上門,到戶宣傳;四級為一對一宣講,手把手教導。同時,鼓勵掌握數據的運營商履行溫馨提示防詐風險的社會責任。

2.加速防詐融媒體建設。積極探索網上辦案的工作模式,促進跨越國家和地區的合成作戰。構建“智能化+應急型”境外電信網絡詐騙風險預警制度,不僅在賬號異常登錄等情況出現時對群眾進行風險提示,還要加大對各類商戶、企業、團體、機構非法索取個人信息的法律責任的宣傳。要加強行業管理,破除下游犯罪的條件。制作案例宣傳短視頻,在各類媒體、社區中廣泛宣傳相關義務和法律責任。

3.加快構建防詐應急型政府工作機制。充分利用智能化辦公技術,改革政府各部門電子審簽制度,加速審批流程;建立以預防為出發點的警務體系。從整體的目標體系來看,建立跨境應急接報警機制,提高公共部門、私人部門、志愿者組織、社會公眾等對各類突發的跨境電信網絡詐騙事件預防、準備、響應的能力,提高各利益相關者之間協調與溝通的效率。

4.溫馨提示到人。與航空公司合作,對購買國際機票的市民,通過微信、手機短信等平臺定時定人推送有關其前往國別的電信網絡詐騙風險點的溫馨提示信息。

(四)拓展與電信網絡詐騙窩點所在國的合作模式

基于當代國際關系特征,根據司法互助條約提供打擊電信網絡詐騙的協助協議,或采取國內立法、互惠互助的方式實施非正式引渡。當然,因法律差異和應對立場的不同,現在及可預見的將來,在世界范圍內建立網絡警察機構的可能性很小。西方國家的做法是順勢而為,擴大參與犯罪治理的主體數量。例如,美國司法部規定美國軍方可以依據美國與國外的正式授權、條約以及執行協議,請求有關國家和地區的司法援助,及時獲取證據。

這種國際司法合作實踐對于中國有一定的啟示意義。首先,東南亞是當前電信網絡詐騙窩點分布的主要地區,這意味著率先與周邊國家深入開展專項合作的可行性、現實性。(37)See Sadoff David A. How Law Enforcement Cooperation Abroad is Pivotal to Sustal to Sustainable Development at Home. Boston University International Law Journal,2017(2).與周邊國家共同防治電信網絡詐騙,構建跨境電信網絡詐騙的數據庫。比如,構建“中國—東盟”打擊跨境詐騙案件數據庫,保證聯合執法國家能夠對指紋DNA、武器及車輛情況等信息進行檢索,依法對犯罪嫌疑人行動軌跡、詐騙技術進化趨勢、詐騙集團動態進行檢測與預測,對關鍵犯罪人進行定位并實施抓捕。其次,堅持多元治理,簽署共同打擊電信網絡詐騙的備忘錄。重點與東南亞國家建立相應的引渡條例與追贓協議,明確規定如果在各自領土出現相關犯罪,雙方國家應做到信息情報互通共享,開展聯合偵查,共同合作追捕犯罪嫌疑人和追贓。一方面,構建雙邊證據跨境交換機制,參考第五屆中英司法圓桌會議(38)參見孫航:《收獲跨境司法交流合作碩果——第五屆中英司法圓桌會議側記》,《人民法院報》2018年10月26日,第4版。的形式,就跨境作證、證據審查、證據傳遞等方面積極與中國籍留學生所在國交流合作,共同解決外國落地偵查、中方不能親歷及快速深挖幕后等關鍵性問題。另一方面,討論新型證據交換手段的可行性。探討線上視頻會議作為一種無接觸的雙邊執法合作手段,形成犯罪行為發生地、結果地相關國家警察均認可的溝通渠道。

(五)嘗試電子證據跨境取證認定機制

考慮到各國刑法原則之差異,應制定并簽署統一的法律共識,減少司法阻力,實現證據的跨境認定。在調查取證過程中,對符合執法一方法律程序且不違反另一方取證程序的證據予以采納,避免重要線索因取證程序不充分而被排除、延誤執法的現象。

在電信網絡詐騙案件的偵破過程中,跨境取證復雜而繁瑣,認定周期艱難而漫長,證據難獲取、相互認定受限,這往往令合作方消極對待。為此,應完善如下合作路徑。第一,簡化國家之間電子取證程序,探索直接電子取證的協助模式。第二,可先與分歧較小且電信網絡詐騙團伙窩藏地——東南亞國家締結跨境電子取證公約,或建立與東南亞國家的快捷通道,對遠程跨境取證對象、范圍、條件、程序、通知義務、保密義務加以規定,以便在地區性合作中率先取得突破。第三,在堅持國家主權安全、平等互利原則基礎上,逐步實施網絡遠程跨境取證,即允許一定條件下單方面取證。第四,鑒于當前各國限制向外國提供證據材料的普遍性做法,主管機關應酌情放寬電子數據的出境限制,以便打擊犯罪。

目前,國際上尚無被各國普遍認可的電子取證通用規則和標準。東南亞國家為東盟主要成員國,可首先與之建立“中國—東盟”跨境電信網絡詐騙犯罪證據認定的一致標準和打擊懲處標準,避免在執法工作后期因法律沖突而致后續工作停擺,更要避免在犯罪嫌疑人已經歸案的情況下因不同國家或地區對證據合理性的判斷不同而將嫌犯釋放。在與東盟國家的合作方面,要將打擊電信網絡詐騙窩點、互認證據標準的事宜作為與東盟國家合作的新事項,實現電信網絡詐騙犯罪證據認定的標準一致,減少司法阻力,實現證據的跨境認定。

另外,建立公私合作的取證途徑。強化互聯網企業配合執法與調查的義務,促使網絡運營商和服務提供商承擔配合執法機構提供電子數據證據的社會責任。2018年生效的美國《澄清合法使用境外數據法》要求境內網絡實體服務商披露數據,使執法部門能夠收集到境外數據。然而,其效果未見有效,因為目前各國法律嚴格限制本國網絡數據外流,如印度、馬來西亞、巴西、俄羅斯和加拿大等國均強化數據的本地化存儲。因此,建議在完善網絡數據證據機制方面,將網絡視為有機的生態系統,區別議題,明確政府、服務商、公民的職責,根據利益的核心權屬者以及各個主體的擅長點,明確和匹配相應主體的職責;凝聚各方共識,認可數據多元、共享管轄的合理價值,建立兼顧各方優勢和利益的多層次、靈活有度、滿足個性需求的數據生態體系。

(六)加快涉外法治與國際法治統籌發展

首先,在立法上,講求個人信息范疇具體化,將人格自由發展列入個人信息權規范的目標。在利益衡量層面,這比支配權思維下的個人信息保護更加開放、包容和靈活。明確公務機關、非公務機關泄露公民個人信息而造成損害的賠償責任、具體賠償數額、當事人請求損害賠償的時效、團體訴訟的符合要件、損害賠償訴訟的管轄權等,保障當事人實體權利和程序權利。以法律形式明確公民個人信息的范疇?！斗措娦啪W絡詐騙法》第二十五條規定,任何單位和個人不得明知他人實施電信網絡詐騙,向其出售、提供個人信息的支持或者幫助。此外,中國無法律明確將電話號碼、身份證號碼、微信號列為個人信息。為此,建議完善法律,明確個人信息范疇,提高電信網絡詐騙的綜合防治。

培育全社會公民防詐意識,不接受以公民交代個人信息作為提供服務的前提條件。立法禁止任何法人、商戶、單位以提供個人電話和真實姓名作為提供服務、續存組織關系的條件。對任何商戶、社會團體、當事人所在單位、個人及其網絡購物、網絡社交、線下活動組織方等以管理、組織、辦公為名收集、透露、索取、登記、記載、偷竊、買賣、使用個人信息的行為,應依法追究法律責任。網絡信息時代,如何在執法過程中保護個人隱私,既是對廣大公職人員的嚴峻挑戰,也是一個重大的時代課題。

在當今的科技化、網絡化時代,全球迫切需要培育成熟有度的個人信息保護意識和土壤,不斷細化針對境外電信網絡詐騙的法案。西方一些國家建立完備的個人信息網絡來保護公民的個人信息,并讓客戶和銀行簽訂“信用合同”,以便在案件發生之后幫助客戶把錢找回。例如,加拿大首部《反垃圾電子郵件法》針對涉嫌詐騙的垃圾郵件問題,規定商戶在發送電子信息時必須征得消費者口頭或書面的同意,且公開自己身份、保存相關記錄。消費者有權拒絕接收電子信息。該法于2014年7月1日生效,被譽為目前世界上最嚴厲的打擊垃圾電子郵件的立法。有關報告顯示,該法有效遏制了短信欺詐、身份盜竊、網絡釣魚等行為。(39)See Government of Canada. Canada's Anti-Spam Legislation (CASL)-Performance Measurement Report,2019,2020,2021.中國可以借鑒此類電子垃圾立法,遏制電信網絡詐騙。中國工業和信息化部于2015年發布的《通信短信息服務管理規定》指出,未經用戶同意或者請求,不得向其發送商業性短信息,違者可處一萬元以上、三萬元以下罰款。但在實踐中,這未起到較好的遏制效果。2023年中國垃圾短信投訴第二季度比第一季度增長80%,且有六成垃圾短信是中國移動、中國聯通、中國電信發送的。(40)武曉莉:《近六成垃圾信息來自運營商 中國移動占67.6%》,《中國消費者報》2023年9月4日,第3版。為此,應盡快通過立法約束運營商的不當行為。

美國聯邦通信委員會(FCC)在考慮將屏蔽垃圾信息的責任擴大到終端運營商。2023年,該委員會正式發布新規,要求電信運營商屏蔽、阻止垃圾短信,必要時將違規號碼列入聯邦“禁止來電登記”登記冊、拒絕接收名單(DNO)中,使運營商從源頭上阻止非法垃圾短信。這意味著,在沒有獲得營銷人員額外同意的情況下,人們不會收到來自多個賣家和潛在騙子的電話和短信。當然,該法案也為錯發、誤發提供了解鎖渠道。(41)張文遠:《美國FCC制定新規則從源頭杜絕垃圾短信》,《互聯網天地》2023第5期。

其次,涉外執法中,充分利用聯合國規定的對國際犯罪的普遍管轄原則,加快涉外執法與國際法治的統籌發展,確立涉外執法的合法性依據。當代的刑法是針對傳統犯罪即實體犯罪而產生的,而針對功能性犯罪組織即新型犯罪組織的立法與執法尚處于較大的空白階段。新型犯罪本質上是功能性犯罪,它不是人與人之間交互的組織活動,而是在網絡的空間中,各方無需謀面,便從虛擬的空間中攫取有利于自己行動的那部分功能性資源,例如,有的組織利用勒索軟件,有的購買某個信息?？梢?新型網絡犯罪不是線下傳統犯罪的那種雙向的活動,而是單向犯罪,是任務型的活動,也與傳統的有組織犯罪不同。網絡沒有固定任務型的聯絡,不管是誰,都可以提供服務價值。暗網沒有明確的國家主權,因此,難以確定明晰的偵查主權。傳統意義上的刑法形成于人與人雙向互動模式下的行為治理,它不能完全適用于解決新型犯罪的單向式、功能性的行為應對,也缺乏預防新型網絡犯罪的功能。

因此,應積極加快涉外執法與國際法治統籌,就電信網絡詐騙的上游、下游活動問題,尋求合適的解決方案。一是尋求和依據普遍管轄原則來實現出境執法合作的合法性。雖然電信網絡詐騙在一些國家法律體系中無明確罪名,但是,電信網絡詐騙存在一系列上游犯罪活動,例如國際販賣人口、酷刑罪、劫持人質、非法使用武器罪等犯罪屬于聯合國規定的普遍管轄的國際罪行,這為出境執法合作提供了合理性和合法性。二是對電信網絡詐騙犯罪的下游犯罪,諸如配合詐騙的開立信用卡、手機卡,以及銷售硬件設備等行為,應予以犯罪性質認定,(42)李亞可:《我國電信網絡詐騙犯罪的態勢特征及打擊思路探析》,《浙江警察學院學報》2022年第2期。從而將該犯罪的上下游犯罪鏈條結成閉環,鏟除洗錢、引流的完整產業鏈。

總之,要把防范電信網絡詐騙作為常態化的應急事項,不斷提高公共部門、商業部門、志愿者組織、社會公眾等對各類突發事件預防、準備、響應和事后恢復的能力,提高各利益相關者之間協調與溝通的效率。