環境規制門檻下霧霾污染對土地資源錯配的影響研究

陳江平 鄭凌燕

(寧波大學商學院,浙江 寧波 315211)

改革開放以來,中國經濟發展取得了舉世矚目的成就,盡管中國已經步入高質量發展階段,但是“高投入、高消耗、低產出”的粗放式發展方式并未得到徹底扭轉,加之多年來政治“晉升錦標賽”傳統思維的影響,資源浪費、環境污染等問題層出不窮。黨的二十大報告中指出“健全資源環境要素市場化配置體系”,同時強調了經濟發展與環境保護二者的重要性,可持續高質量發展對于實現中國式人與自然和諧共生的現代化具有重要意義。

土地作為政府所壟斷的重要戰略性資源,對國家經濟發展起到舉足輕重的作用。在政治和財政的雙重激勵下,地方政府普遍采取低價出讓工業用地、高價出讓商住用地的“雙二手”供地策略[1]。這種商住用地對工業用地的“橫向補貼”,造成了土地要素價格和資源配置的扭曲[2]。雖然這種“以地謀發展”的模式確實為中國經濟的騰飛提供了強有力的支持和保障,但由于產業結構過度“工業化”和“房地產化”,霧霾污染問題也日益嚴重,嚴重阻礙了經濟的可持續高質量發展[3]。

針對資源錯配與環境污染的研究,現有文獻大多關注的是前者對后者的單向影響,而鮮有考慮到環境污染對資源錯配的反向作用。那么霧霾污染的加劇是否會對地方政府土地資源配置方式產生影響?本文認為,隨著經濟發展水平的提高,社會公眾對高質量生產生活環境的需求也愈加強烈,尤其是當環?？冃Ъ{入晉升考核標準中后,地方政府會逐步改變從前以犧牲環境為代價而一味追求經濟發展的方式,表現為環境規制強度的提高,從而優化資源的配置?；诖?本文探討了霧霾污染對土地資源錯配的影響,并以環境規制角度為切入點,進一步考察了其內在的影響機理。

1 理論述評與研究假說

1.1 土地資源錯配與霧霾污染

自1994年分稅制改革以來,國家財權上移與事權下移,地方政府財政收支缺口不斷擴大,在當時的土地制度下,地方政府紛紛開始追尋土地出讓金這一最大的預算外收入。同時,在“晉升錦標賽”的理論框架下,地方政府官員出于城市建設發展的需要而熱衷于土地出讓,并不斷招商引資以求在未來GDP的經濟績效考核中勝出[4]。因此,在財政壓力和晉升激勵的雙重推動下,地方政府傾向于高價限制出讓商服用地及住宅用地以直接獲得收入,低價過度出讓工業用地以吸引投資,這種土地要素價格的扭曲導致了土地資源的錯配。

作為土地市場的壟斷者,政府將土地視為治理轄區和發展經濟的重要工具,對于環境治理也不例外[5]。隨著我國經濟水平的不斷提高,社會公眾對美好生活環境的需求也有了進一步的提升,諸如霧霾污染等環境問題也愈加受到政府的重視。因此,地方政府會調整地區的投資策略,這種對地區經濟的干預會直接體現在土地資源配置上[6]。在工業用地方面,基于“污染天堂”假說[7],那些污染排放的企業會優先選擇在環境標準較低的地區進行生產。為了改善霧霾污染問題,地方政府會增加工業用地的出讓價格,提高工業企業準入門檻,限制新增工業用地的出讓;在商住用地方面,霧霾污染的加劇會引發公眾對環境質量的擔憂,為防止勞動力的流失、繼續吸引外來勞動力的流入[8],地方政府會限制商住用地的價格并增加規劃投入。綜上所述,霧霾污染加劇會促使地方政府在工業用地和商住用地的出讓上進行限制和調整,從而改善土地資源的配置方式。由此,本文提出假設H1。

H1:霧霾污染的加劇會倒逼地方政府減緩土地資源錯配的程度。

1.2 環境規制的門檻效應

基于“環境庫茲涅茨曲線”理論[9],地方政府會在經濟發展與環境治理問題之間進行權衡[10]:當城市經濟發展水平較低且環境污染較輕時,政府會傾向于以犧牲環境為代價來發展經濟;而當經濟發展到一定程度且污染問題嚴重突出時,政府就會放慢經濟發展速度,轉而追尋高質量可持續的發展方式。由于各地區之間經濟發展水平存在較大的差異,各地方政府對環境污染的重視程度也會有所不同。而地方政府的環境規制強度直接體現了其對環境污染的重視程度,從而在不同的環境規制強度下,霧霾污染的加劇對地方政府土地資源配置方式可能會產生不同的影響?；诖?本文提出假設H2。

H2:環境規制在霧霾污染和土地資源錯配中存在門檻效應。

具體來看,在工業用地的出讓中,地方政府會對企業的污染排放進行嚴格的監管和控制,主要包括要求企業采取減排措施、購買污染治理設備等,這些要求提高了企業的治污成本,倒逼企業進行技術革新,從而限制了工業企業的無序擴張[11]。在商住用地的出讓中,地方政府通過調整土地用途和規劃要求,限制在污染嚴重地區規劃商住用地,避免霧霾污染對居民生活的嚴重影響;同時,地方政府鼓勵在環境較好的地區規劃更多的商住用地,吸引人口和資金的流動,促進資源的合理配置[12]?？紤]到一個地區環境規制強度越高,表明政府對霧霾治理也越重視,因而當霧霾污染加劇時,地方政府更有可能改善以往土地資源的配置方式?；诖?本文提出假設H3。

H3:環境規制強度越高的地區,霧霾污染加劇對土地資源錯配程度的減緩作用也越強。

2 研究設計

2.1 模型構建

為驗證假設H1,即霧霾污染加劇對土地資源錯配的抑制作用,本文構建模型(1):

(1)

其中,i表示城市,t表示年份,Disi,t表示土地資源錯配程度,Poi,t表示城市PM2.5年均濃度,Controlj,i,t表示一系列的控制變量,μi、δt分別表示控制個體和時間固定效應,εi,t表示隨機擾動項。

為驗證假設H2和假設H3,即在不同的環境規制強度下,霧霾污染對土地資源錯配的抑制作用也會有所差異,說明霧霾污染對土地資源錯配的影響并非簡單的線性關系,而可能存在門檻效應。因此,本文構建模型(2):

(2)

其中,I(·)為示性函數;Eri為門檻變量,表示環境規制強度,鑒于數據的準確性和可獲得性,本文采用各地級市政府的年度工作報告中與環保相關的詞匯頻數(EF2)及其在全文報告中所占比重(ER2)來衡量;φ為待估算的門檻值。

2.2 變量測度與說明

2.2.1 被解釋變量

土地資源錯配程度(Dis)。本文借鑒賴敏[13]的做法,首先從中國土地市場網中搜集整理2007—2019年發生的所有土地出讓事件,并根據土地的用途類型將其進一步歸類為工業用地、商住用地及其他用地,然后將各年份屬于同一出讓類型的土地出讓價格和面積按照地級市層面分別相加,得到城市年度商住用地和工業用地的平均價格,之后采用商住用地均價與工業用地均價的比值來度量土地資源錯配程度。通常認為,兩者比值越大,說明地方政府的土地資源錯配程度越嚴重;兩者比值越接近于1,則土地資源配置方式相對越合理。

2.2.2 核心解釋變量

建立完備的組織機構是全面預算管理工作順利開展的必要條件。為了強化高校醫院的全面預算管理，加強其經濟宏觀調控能力和綜合性，充分結合本醫院實際情況，建立一套完整的預算管理機構，例如預算管理委員會、預算管理辦公室、預算具體編制與執行機構、預算責任網絡等，才能使高校醫院各科室各司其職，各負其責，整個預算管理工作才能為醫院的穩定可持續發展奠定良好的基礎。

霧霾污染(Po)。鑒于數據的可獲得性和精確性,本文借鑒陳恭軍[1]的做法,采用加拿大達爾豪斯曼大學大氣成分分析組公開的PM2.5濃度衛星監測數據。原始數據為經緯度柵格數據,本文使用ArcGIS軟件對其進行掩膜處理并解析為各地級市的PM2.5的年均濃度數據。

2.2.3 控制變量

為準確識別霧霾污染與地方政府土地資源錯配的因果關系,本文參考相關研究,控制了一系列可能影響土地資源配置方式的變量。城市經濟發展水平(AGDP),采用各城市年度人均GDP來衡量;城市人口規模(Density),采用各城市年度的人口密度來衡量;對外開放程度(Fdi),采用城市當年實際使用外商資本與GDP的比重來衡量;財政自主權(FA),采用地方政府年度一般預算內財政收入與一般預算內財政支出的比例來衡量;產業結構(IS),采用各城市年度第三產業增加值與第二產業增加值的比重來衡量;科技創新程度(Innovation),采用地方政府年度科學支出的自然對數來衡量;交通狀況(Road),采用各城市人均道路面積來衡量;城市發展規模(Scale),采用各城市建成區面積的自然對數來衡量。

2.2.4 內生性處理與工具變量的選取

已有研究證明地方政府土地資源錯配會顯著加劇當地的霧霾污染[1],但本文研究的是霧霾污染對政府土地資源配置方式的反向作用?？紤]到兩者之間可能存在雙向因果關系而產生嚴重的內生性問題,本文借鑒陳詩一等[10]的做法,采用省級政府的年度工作報告中與環保相關的詞匯頻數(EF1)及其在全文報告中所占比重(ER1)作為政府環境規制強度的度量指標,并以此作為霧霾污染的工具變量,利用2SLS模型以緩解本文研究中的內生性問題。

2.3 數據來源

考慮到樣本的一致性和有效性,本文剔除了包含4個直轄市以及數據連續缺失3年及以上的地級市樣本,最終得到2007—2019年全國270個地級市的面板數據。本文的被解釋變量源數據來自中國土地市場網,核心解釋變量霧霾污染源數據來自加拿大達爾豪斯曼大學大氣成分分析組公開的全球PM2.5衛星影響柵格數據;環境規制數據來源于各地級市政府年度工作報告;其他控制變量來源于歷年《城市統計年鑒》《中國城鄉建設統計年鑒》《中國區域經濟統計年鑒》《中國國土資源統計年鑒》。

3 實證結果分析

3.1 描述性統計

為避免數據在實證過程中由于部分極端值的存在而產生較為嚴重的異方差問題,本文進行縮尾處理后,得到變量的描述性統計結果,如表1所示。通過對研究中所涉及的變量進行檢驗,得知所有變量的VIF值均小于3,所以不存在多重共線性。

表1 變量描述性統計

3.2 基準回歸

表2 基準回歸結果

3.3 內生性處理

表3為2SLS模型的估計結果。列(1)、列(2)回歸結果顯示,無論是以EF1還是ER1作為工具變量,第一階段回歸的F值均大于10,因而拒絕“弱工具變量”的假設。列(3)、列(4)報告了2SLS中第二階段的回歸結果。從影響方向看,無論選取何種指標作為工具變量,結果都顯示城市霧霾污染的增加會“迫使”政府優化土地資源的配置方式;從影響強度看,與表2中的回歸系數相比,2SLS中Po的回歸系數在絕對值上都有所增大,說明內生性問題的存在會導致霧霾污染對土地資源錯配負面影響的低估。

表3 2SLS模型估計結果

3.4 機制檢驗

根據模型(2)的設計,首先采用“自抽樣”300次進行門檻效應檢驗。結果顯示,不論是以地市級政府環保詞匯頻數(EF2)還是占比(ER2)作為門檻變量,霧霾污染對土地資源錯配都存在顯著的單一環境規制門檻效應,該結論驗證了假說H2。其中,以地市級政府環保詞匯頻數(EF2)作為門檻變量的單一門檻值為47且在5%的水平上顯著,以地市級政府環保詞匯占比(ER2)作為門檻變量的單一門檻值為6.745且在1%的水平上顯著。

表4報告了環境規制單一門檻效應的回歸結果。不論是選取何種指標作為門檻變量,當政府環境規制強度跨越單一門檻時,霧霾污染(Po)的回歸系數的絕對值顯著增大,說明環境規制強度越高的地區,城市霧霾污染對土地資源錯配的抑制作用也越強,該結論檢驗了假說H3。這也表明地方政府會鑒于當前霧霾污染的嚴重程度來適時調整環境規制強度,隨著政府對環境治理的重視程度不斷提高,其自身對土地資源配置方式也會不斷優化。

表4 門檻回歸結果

3.5 穩健性檢驗

在上述實證過程中,控制變量與被解釋變量間也可能存在雙向因果關系,故為進一步緩解內生性問題,本文對所有控制變量取一階滯后并采用2SLS方法進行回歸?；貧w結果與表3中基本一致,說明城市霧霾污染的加劇倒逼地方政府減緩土地資源錯配程度的結果是穩健的。

4 結論與政策建議

本文選取了2007—2019年270個地級市作為研究樣本,探討了城市霧霾污染對地方政府土地資源錯配程度的影響效應并對其作用機制進行檢驗。本文的主要結論為:第一,城市霧霾污染的加劇會倒逼地方政府減緩土地資源錯配程度。第二,環境規制在霧霾污染與土地資源錯配中存在單門檻效應。第三,霧霾污染的加劇對土地資源錯配程度的減緩作用會因地方政府環境規制強度的不同而有所差異,環境規制強度越高的地區,霧霾污染對土地資源錯配程度的減緩作用越強。

本文提出4點政策建議。首先,應加大對霧霾污染的規制力度,制定更為嚴格的環境保護法律法規和政策措施,以刺激地方政府改變土地資源配置方式,促進環境質量的改善。其次,鼓勵和支持企業加大對環境治理技術的研發和應用,推廣綠色、低碳、高效的生產方式和能源利用方式,以降低對土地資源的需求,減少霧霾污染的產生。再次,考慮到不同地區的發展實際和區域差異,政府應制定差異化的政策措施。例如,在環境規制較強的地區,可以加大對土地資源的限制和約束,鼓勵企業向環保型產業轉型。而在環境規制較弱的地區,政府可以采取更為靈活的政策,促進產業發展,但同時也要加強環境監管,確保環境質量的改善。最后,通過土地利用政策引導產業結構調整,促進綠色產業和服務業的發展,減少對土地資源的需求,同時,加強土地利用監管,防止不合理的土地開發和利用,保護生態環境。