幸福河湖內涵梳理及建設成效評估指標體系解析

張利茹 ，吳嚴君 ，董萬鈞 ，邵軍，唐躍平

（1.水利部南京水利水文自動化研究所，江蘇 南京 210012；2.水利部水文水資源監控工程技術研究中心，江蘇南京 210012；3.江蘇南水科技有限公司，江蘇 南京 210012）

2019年9 月，黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出讓黃河成為造福人民的幸福河的偉大號召。在國家大政方針的指引下，水利部黨組高度重視幸福河湖建設，通過試點先行，典型引路，高位推動幸福河湖建設。2022 年，水利部在全國遴選 6 條河流、1 個湖泊，實施幸福河湖項目示范建設。2023 年，水利部在全國 15 個省份遴選 12 條河流、3 個湖泊開展幸福河湖項目建設。全國各地也加快推動幸福河湖實踐探索，各地掀起幸福河湖建設熱潮。據不完全統計，全國已有 1 000 多條河湖部署開展幸福河湖建設工作。然而，全國幸福河湖建設尚處于探索階段，各地對幸福河湖內涵、評價標準缺乏統一認識，幸福河湖如何高位推動建設，有哪些具體舉措，重點工作是什么，全國各地沒有統一的標準。為此，水利部編制并印發了《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》評價技術規范文件，重點回答了幸福河湖建設成效評估有哪些指標，如何計算及賦分。

1 幸福河湖基本內涵

自幸福河概念提出后，國內一些科研團隊和學者進行了大量研究：鄂竟平[1]深刻領會“讓黃河成為造福人民的幸福河”的豐富內涵，指出實現幸福河目標是貫穿新時代江河治理保護的一條主線；左其亭等[2]系統分析了幸福河概念的提出背景，并結合國家江河治理的實際需求，提出幸福河判斷標準；中國水利水電科學研究院幸福河研究課題組[3]深入剖析了幸福河的內涵要義，構建了將水安全、水資源、水環境、水生態、水文化五維指標細化為 20 項二級指標和24 項三級指標的幸福河湖指標體系框架及相應計算方法；唐克旺[4]指出應該遵循心理學基本原理層次化、多維度評價幸福河，還指出幸福河建設不僅要遵循社會發展基本規律，更要貼近人民生活和心理感受；陳茂山等[5]從人、河流及人與河流的關系 3 個角度，分析了幸福河的基本要求，并從洪水有效防御、供水安全可靠、水生態健康、水環境良好、流域高質量發展及水文化傳承 6 個方面闡述了幸福河的內涵要義，構建了基于分級指標評分法，逐級加權、綜合評分的幸福河評價方法；左其亭等[6]重新梳理了幸福河概念內涵，以“安全運行、持續供給、生態健康、和諧發展”四大判斷準則為框架，按“目標—準則—指標”三層級，構建幸福河評價指標體系，并以黃河為例進行應用研究；韓宇平等[7]使用層次分析法及熵權法構建了包含流域自然屬性、社會經濟屬性、人水和諧關系等3 個方面 26 項指標的幸福河評價指標體系，并以黃河流域為例進行了幸福河評價；王子悅等[8]將幸福河概念與長江三角洲區域一體化發展戰略相結合，運用熵權物元模型，建立了長江三角洲幸福河層次評價模型；王何予等[9]構建了包括防洪、水資源、水環境、水生態、水節約、水文化 6 個準則層及 30 個具體指標的幸福河評價指標體系，并對湖北省縣（市）區漢江幸福河進行了評價；劉蒨[10]分析了幸福河的幸福屬性和評價指標，探討了幸福河評價指標體系的構建思路并提出相關政策建議；鞠茜茜等[11]通過解析幸福河的內涵及影響因素，綜述現有河流評價的方法，并基于幸福河研究文獻分析提出了今后幸福河評價方法的研究方向；肖飛等[12]指出在推進幸福河湖建設中要加強水文化建設。

到目前為止，雖然幸福河湖的概念和內涵還沒有權威的定義，但幸福河湖建設目標任務是明確的，即認真貫徹“十六字”治水思路，以“造福人民”為最終落腳點，堅持人水和諧共生，按照防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化、科學水管理和綠色水產業的目標，通過河湖系統治理，提升管護能力，助力流域發展三大方面，實現河暢、水清、岸綠、景美、人和，打造人民群眾滿意的幸福河。

2 幸福河湖建設實踐

2.1 試點先行

2019 年，水利部在全國遴選 18 個河湖，打造示范河湖。2022 年，水利部會同各地相關部門全面部署，試點先行，推動河（湖）長制“有名有責”“有能有效”，持續改善河湖面貌，進一步增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，在河湖長工作考核前7名的省市中各選擇 1 條河（湖）開展幸福河湖示范建設，江蘇焦港、浙江靈山港、安徽明湖、福建九十九灣、江西宜水、廣東南崗河、重慶臨江河等 7 個?。ㄖ陛犑校┬腋：雍ㄔO入選水利部首批幸福河湖建設試點。2023年，經省級推薦，水利部組織專家評審并經部務會審議，在全國 15 個省份遴選 12 條河流、3 個湖泊繼續開展幸福河湖建設。

2.2 地方實踐

據不完全統計，全國已有 20 多個省份部署推進幸福河湖建設，各地根據河湖自身特點，紛紛以不同形式開展幸福河湖建設，取得了積極成效。7 個?。ㄖ陛犑校┚唧w實踐如下：

1）江蘇省。江蘇省加快健全河（湖）長制法律框架，明確了全域幸福河湖建設的總體定位和建設方向。省政府成立河長制工作領導小組，并于 2021 年印發《關于推進全省幸福河湖建設的指導意見》，在全省組織開展幸福河湖建設。同年，省河長制辦公室制定《江蘇省幸福河湖評價辦法（試行）》，明確幸福河湖評價辦法和標準，規范了工作流程和技術指標。

2）浙江省。浙江省以“八八戰略”為引領，持續推進河湖治理工作，江河湖泊實現了由“臟”到“凈”、由“凈”到“清”、由“清”到“美”的持續蝶變。2023年7月25 日，浙江省以 1 號總河長令發布《浙江省全域建設幸福河湖行動計劃（2023—2027年）》，標志著浙江省將開啟全域幸福河湖建設。

3）安徽省。從 2020 年起，安徽省將幸福河湖建設作為每年總河長會議的重要內容調度推進，連續 4 年納入省級河（湖）長制年度工作要點?！栋不帐∷l展“十四五”規劃》明確，“十四五”期間安徽省將建成 300 條幸福河湖。

4）福建省。福建省將幸福河湖建設內容納入河（湖）長制年度工作要點。2022 年，以流域面積大于200 km2的179 條河流流域為對象，開展全省全域性河湖幸福評價。2023 年頒布的福建省地方標準《幸福河湖評價導則》，對全省幸福河湖評價管理工作的規范化和標準化水平具有積極的促進作用。

5）江西省。2022年1 月，江西省以省 1 號總河長令的形式印發《江西省關于強化河湖長制建設幸福河湖的指導意見》，推進全省 108 條（段）幸福河湖建設，明確從強化水安全保障、水岸線管控、水環境治理、水生態修復、水文化傳承、可持續利用等六大途徑開展幸福河湖建設，加快構建“一核四區”江西現代水網。

6）廣東省。廣東省出臺總體規劃、政策措施、設計技術指引、建設評價標準、安全標準、運行管護指導意見等，形成一套完善的規劃、政策和技術標準體系。在萬里碧道初具規模、串聯成鏈、連線成網的良好基礎上，以省總河長令的形式，在全省范圍內全面部署、推進幸福河湖建設。

7）重慶市。2021 年起，重慶市全面啟動市級示范河流建設。市級出臺《示范河流建設工作方案》，聚焦基礎工作、河流管理保護工作、河流管理保護成效、示范性工作等 4 個方面，制定 38 項建設標準。2023 年6月8 日，重慶市以總河長令（第 5 號）發布在全市實施幸福河湖建設“百千行動”的決定，到2027 年，全市將建成市級幸福河湖 100 條（座）以上，到 2035 年，全市將建成市級幸福河湖 1 000 條（座）以上。

總之，推進幸福河湖建設，要深刻理解幸福河湖的內涵要義，準確把握建設目標任務，扎實推進幸福河湖建設項目，科學評估幸福河湖建設成效。建設幸福河湖，首先應以國家大政方針為指引，貫徹落實“十六字”治水思路，堅持造福人民的初衷和使命。其次，要根據全國各地河湖的自然特點，因地制宜，因河施策，協同共治，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，形成與周邊環境相適應、與經濟發展相協調、與周圍人民群眾需求相一致的發展格局。最后，建設幸福河湖是場持久戰，需要統籌總體和階段目標，堅持分步實施，層層推進，顯著提升河湖生態系統功能。同時還要形成人水雙向良性互動機制，最終實現人水和諧共生的健康水生態，使幸福河湖建設真正造福于民。

3 幸福河湖建設成效評估指標體系

水利部經過座談研討及實地調研，發現全國幸福河湖建設尚處于探索階段，各地對幸福河湖的內涵要義、評價標準缺乏統一的認識，有必要建立一套科學的評估指標體系用于評價幸福河湖建設成效，指導、規范、引領全國幸福河湖建設。因此，水利部編制并印發《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》。評估指標體系采用準則層和指標層 2 級體系，準則層包括安瀾、生態、宜居、智慧、文化及發展 6 個方面，指標層針對準則層確立 15 項具體量化指標，反映河湖某一方面的幸福程度。指標包括通用和差異化 2 種指標類型，通用指標必選，差異化指標由評價部門根據河湖實際情況從相關計算方法表格中選用。對于有差異化指標的準則層，如某項差異化指標未選用，則該項指標的缺省賦分值以其他指標的分值為基礎加權分配到其他指標。

3.1 安瀾準則層

安瀾準則層包括防洪和排澇 2 個達標率指標，分別評價河湖防洪和排澇達標情況，其中，防洪達標率為通用指標，排澇達標率為差異化指標。各指標計算方法如表 1 所示。

表1 安瀾準則層各指標計算方法

防洪達標率達到 100% 的，得 10 分，小于等于75% 的不得分，其余按線性內插比例得分。排澇達標率達到 100% 的，得 5 分，小于等于 75% 的也不得分，其余按線性內插比例得分。防洪和排澇達標率越大，賦分越高。

3.2 生態準則層

生態準則層包括岸線自然狀況、生態流量滿足程度和水土保持率 3 個指標，分別評價岸線自然狀況、生態流量（可用流量、水量、水位、水深、水面面積等指標表示）的滿足程度及河湖所在流域水土保持綜合狀況，3 個指標全部為通用指標，計算方法如表 2 所示。3 個指標分析如下：

1）岸線自然狀況指標。該指標的計算方法與河（湖）穩定性和岸帶植被覆蓋度 2 個參數相關。河（湖）穩定性評估是岸坡傾角、岸坡植被覆蓋度、岸坡高度、基質類別和坡腳沖刷強度等 5 種評估要素賦分值的平均數，5 種評估要素參照《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》附件中表 1 賦分；河（湖）岸帶植被覆蓋度重點評估河（湖）岸帶陸向范圍喬木、灌木和草木植被的覆蓋狀況，可采用參考點比對或直接評判 2 類賦分法賦分。

2）生態流量滿足程度指標。該指標采用最小日均流量占比賦分，分別計算豐水期和枯水期最小日均流量占相應時段多年平均流量的百分比。

表2 生態準則層各指標計算方法

3）水土保持率指標。該指標采用考核范圍內水土保持狀況良好的面積與總國土面積的比值，參照《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》賦分。

3.3 宜居準則層

宜居準則層包括水質狀況和城鄉居民親水指數 2 個指標，分別評價河湖水質狀況和親水設施的狀況及其質量。2 個指標全部為通用指標，計算方法如表 3 所示。

水質狀況指標參照《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》附件中表 5 賦分，水質類別按照 SL 395—2007《地表水資源質量評價技術規程》進行評估，水質越好，賦分越高；城鄉居民親水指數依據評估范圍內是否修建了親水設施、數量是否足夠、親水設施質量如何等 3 個參數進行賦分，親水設施越多，親水效果越好的地方賦分越高，賦分標準參照《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》附件中表 6 要求確定。

表3 宜居準則層各指標計算方法

3.4 智慧準則層

智慧準則層包括河湖監測感知設施覆蓋情況和智慧管理情況 2 個指標，分別評價河湖監測感知設施完善程度和管理信息化平臺建設、智能化管理等情況。2 個指標全部為通用指標，計算方法如表 4 所示。

河湖監測感知設施覆蓋情況和智慧管理情況2 個指標依照《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》要求賦分，其中，河湖監測感知設施覆蓋情況必須涵蓋水位、流量、水質、視頻影像，有 1 類不符合標準扣 2 分。

表4 智慧準則層各指標計算方法

3.5 文化準則層

文化準則層包括河湖遺產本體保護狀況和文化載體建設情況 2 個指標，分別評價水利及涉水遺產本體保護的重視程度和河湖文化傳承、融合、宣教建設情況，各指標計算方法如表 5 所示。

河湖遺產本體保護狀況反映評價范圍內單位面積上水利遺產數量的情況，與評價范圍內遺產本底相關，賦分不僅與水利遺產數量有關，還與遺產的級別有關，級別越高，賦分越高；河湖文化載體建設情況賦分高低與文化傳承情況、融合程度和宣教力度 3 個要素相關。各指標分別按《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》要求計算賦分。

表5 文化準則層各指標計算方法

3.6 發展準則層

發展準則層包括用水總量和強度雙控情況、主要污染物總量減排情況和居民人均可支配收入 3 個指標，分別評價用水總量和強度雙控目標落實、按時完成上級政府下達的主要污染物總量減排任務和居民人均可支配收入的相對水平及增長等情況。3 個指標全部為通用指標，計算方法如表 6 所示。3 個指標分析如下：

1）用水總量和強度雙控情況指標，包括用水總量和強度 2 個控制方面。

2）主要污染物總量減排情況指標，主要評價按時完成上級政府下達的主要污染物總量減排任務情況，該指標數據由所在地生態環境部門提供。

3）居民人均可支配收入指標，主要考慮河湖流經鄉鎮（街道）居民人均可支配收入相對水平和增速情況 2 個方面，具體數值由當地管理部門提供。

3.7 公眾滿意準則層

公眾滿意準則層只有公眾滿意度 1 個指標，主要評價公眾對幸福河湖的滿意程度，計算方法如表 7所示。

公眾滿意度指標通過調查問卷樣表賦分，詳見《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》要求。

總的來說，幸福河湖建設成效評估指標體系涵蓋內容比較全面，考核指標具有針對性和實用性，可操作性強，可為科學評估幸福河湖建設成效提供技術支撐。另一方面，全國幸福河湖建設尚處于探索階段，《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》還有待在實踐中得到檢驗，在幸福河湖工作推進過程中不斷變化，幸福河湖建設成效評估指標體系才能不斷完善。

表6 發展準則層各指標計算方法

表7 公眾滿意準則層各指標計算方法

4 結語

幸福河湖內涵比較豐富，研究內容比較全面，隨著研究的不斷深入，研究內容和側重點會越來越清晰。

幸福河湖建設技術和實踐均處于探索發展階段，建設成效評估工作方案目前還為試行版。當前，無論是水利部層面還是地方層面的幸福河湖建設均為先行先試，一方面，《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》對幸福河湖先行先試項目建設起到指導規范作用；另一方面，在全國幸福河湖建設的不斷推進下，《幸福河湖建設成效評估工作方案（試行）》考核指標基于數據可監測、易獲取，考慮到山區型河流和平原水網區河流類型、重要程度及掌握的基礎數據資料有很大差別，考核指標的選取也應體現差異性，可多增加一些備選指標，體現考核指標體系的靈活性，幸福河湖建設成效評估指標體系將更加完善，才能更好地指導全國幸福河湖建設工作的開展。