日本國立科研機構職能變遷分析

朱相麗 王 溯 董 瑜，2

（1.中國科學院文獻情報中心，北京 100190；2.中國科學院大學經濟與管理學院信息資源管理系，北京 100190）

二戰后，得益于冷戰時期美國的扶持與幫助等原因，日本科技水平突飛猛進發展，迅速振興崛起成為世界第二大經濟體，并成功躋身世界科技強國之列。國立科研機構作為日本科技水平的代表，是日本實現科技目標的重要戰略性科技力量，也是國家創新體系的主要力量。國立科研機構在日本經濟社會發展的不同階段，都發揮了重要的作用；很大原因在于其職能定位緊隨日本經濟社會發展需求不斷進行調整。本文從歷史發展的視角梳理日本國立科研機構職能的變遷，剖析其職能變遷的動因，總結其管理機制的特點與規律，以期對我國國立科研機構的改革以及發展戰略性科技力量提供參考。

1 日本國立科研機構職能的發展變遷

國立科研機構，又稱“國家科研機構”，是國家建立并資助的，體現國家意志，有組織、規?；亻_展科研活動的各類科研機構，是國家戰略科技力量的重要組成部分［1］。日本國立科研機構職能緊隨社會發展需求的變化而調整，依據社會經濟發展情況大致分為4個階段，每個經濟階段體現出不同的職能特點（表1）。

表1 日本不同經濟階段國立科研機構的職能特點Tab.1 Functional Characteristics of National Research Institutions in Japan at Different Economic Stages

1.1 戰后復興階段

二戰結束后，在美國主導下日本成立了不少政府研究機構，同時推行民主化改革，成立了日本學術會議、科學技術行政協議會等科技方面的民主咨詢和審議機構。之后，日本又出臺了一系列法令，以設置各種科技管理和研究機構，如1948年8月制定《工業技術廳設置法》，成立了新的工業技術廳，并管理通產省所屬的13個試驗機構；1956年5月設置了科學技術廳作為日本科技管理的最高行政機構［2］。在構筑新科技體制的過程中，解散、改組、成立了一批政府研究所，根據其領域分別附屬于各政府省廳，服務各自具體需要。如1948年解散、改組理化學研究所后為公司，1956年和1958年又分別兩次對其進行解散和改組，并最終將之定位為特定國立研究法人［3］。

在戰后復興階段，國立科研機構作為政府干預的重要手段，為日本經濟的高速發展做出了重要貢獻。但這個時期的日本處于戰后重建期，國家的核心目標是恢復工業生產，因而這些研究所大多是類似明治初期的完備國家體制、滿足基本國家管理需求的機構，如氣象研究所（1946年）、預防衛生研究所（1947年）、消防研究所（1948年）、運輸技術研究所（1950年）等。這一期間，國立科研機構作為中央各省廳管轄的研究機構獲得全面發展，各省廳對所管轄的科研部門和科研項目也制定了一套嚴格的管理程序。

1.2 經濟高速增長期

1955—1970年日本政府采取各種產業政策，促進經濟高速發展。相關政策包括針對合成纖維、石油、機械、電子、航空等產業領域的扶植政策以及針對中小型企業的支持政策等。由此，日本逐漸形成了以企業為主體、以技術引進和吸收為核心特征的創新體系。相對而言，國立科研機構在國家創新體系中更多地處于服務企業的從屬地位［4］。1966年，通產省還專門制定了“大型工業技術研究開發制度”（即“大項目”制度），由國家撥付所需資金，推動國立科研機構和大學、產業界共同協作研發［5］。在該體制下，國立科研機構作為初具雛形的“產學官”合作模式中的重要一員，參與國家的重點綜合性研究項目。

雖然國立科研機構在產業技術領域更多地是以服務企業為主要功能，但在一些市場機制下相對投資不足的原子能、空間、海洋開發等前沿領域中，國立科研機構扮演了更重要的角色。例如，1963年，原子能研究所的核動力試驗反應堆成功進行了首次發電；1970年東京大學鹿兒島宇宙空間觀測所發射了L火箭，同年，東京大學航空宇宙所人造地球衛星“大隅號”發射成功［6］；1971年以后海洋科學中心承擔了深海潛水調查船的研發等［7］。

在“貿易立國”的國策下，日本科技在此階段仍然以企業的產業技術研發為重心。但相較于戰后重建期，國立科研機構的作用已經從主要支持國家管理擴展到對企業提供相關支持，并在一些特定的前沿領域中發揮更大的作用。

1.3 經濟穩定增長期

20世紀70年代，由于產業長期以重化工業為主導，日本開始面臨越來越嚴重的產業污染問題。1973年第一次石油危機爆發，沉重地打擊了日本高能耗的產業和經濟。同時，美日貿易摩擦日趨加劇。在該階段，日本提出了“技術立國”戰略，以環保、能源等領域作為切入點，并開始著重在高精尖領域加大研發力度，以提高自主創新能力。這些調整使得日本在1970—1989年的20年間，實現了經濟年均增長率4.8%，其中1.5%靠技術進步實現，占經濟增幅的31.3%［8］。

此期間，日本不斷成立新的國立科研機構以適應新的重點領域研究需要，比如成立高能物理研究所（1971年）、宇宙開發事業團筑波宇宙中心（1972年）、國立公害研究所（1974年）、理化學研究所生命科學推進本部（1974年）、分子科學研究所（1975年）、財團法人原子能工學試驗中心（1976年）、基礎生物研究所（1977年）、生理學研究所（1977年）、水產工程學研究所（1979年）、養殖研究所（1979年）、新能源產業綜合開發機構（New Energy and Industrial Technology Development Organization，NEDO）（1980年）、農業研究中心（1981年）、農業生物資源研究所（1983年）、產業技術綜合開發機構（1988年）等專業國立科研機構。

這些機構主要瞄準新政策定位的重點領域開展研發，特別是對于一些急切需要的技術領域。日本政府同時還以“大項目”的形式組織國立科研機構、大學與企業共同研發。此時，日本國立科研機構在產業技術領域的作用開始突顯，不再是企業的支持機構，而更多地與企業平等參與重要的大項目。國立科研機構開始作為滿足國家緊急需求以及面向國家長期發展的重點前沿領域開展研究時所依仗的重要力量而存在。

1.4 經濟停滯期

20世紀90年代，日本泡沫經濟破滅，經濟發展陷入停滯。由于日本戰后長期以產業技術研發為核心，對基礎研究重視不足，使得其技術優勢缺乏后勁，且在由工業化向信息化轉型中決策失誤，導致其競爭力難以提振。為應對新挑戰，日本于1995年出臺《科學技術基本法》，全面展開“科學技術創造立國”新戰略，從過去的單純重視技術，轉向基礎科學和應用技術共同發展，從而使得國立科研機構的作用更加凸顯。

為適應新的科技戰略要求，日本開始推進國立科研機構的改革。1997年，日本針對國立科研機構組織管理僵化、科研人員公務員身份導致流動不足、缺乏活力等問題，打破了任職終身制，引進了“任期制”，以促進科研人員的創造能力，培養青年科學家。依據《獨立行政法人通則法》（1999年），2001年以后日本逐步對國立科研機構進行了獨立法人化改革，賦予獨立法人地位，在預算使用和組織等方面確保國立科研機構自主的運營效率，并改革研究人員的公務員身份，引進競爭制度，推進靈活的人事與工資制度改革。

2015年，日本基于《獨立行政法人通則法》修正案，進一步推出國立科研機構化改革，從獨立行政法人中劃分出31個“國立科研機構”（2016年整合為27個），將那些開展基礎技術、共性技術研發，研發任務具有長期性、不確定性、不可預見性和專業性等特點的國立科研機構與其它獨立行政法人剝離，單獨制定制度與政策。2016年，日本又基于承擔國家戰略性科學技術任務、有望在國際競爭中領先的標準，從國立科研機構中選擇理化學研究所、產業技術綜合研究開發機構、物質材料機構3家機構確立為“特定國立科研機構”（超級法人），設置特例法，進行分類管理，并在經費申請、人事調配、人員薪酬等方面給予更多自主支配權利。

至此，日本形成了以27個國立科研機構，特別是3個超級法人為中心的國家戰略科技力量，圍繞著每五年一期的《科學技術基本計劃》重點規劃的研發領域，展開服務于國家長期可持續發展目標的戰略性研發活動。

2 日本國立科研機構職能變遷的動因

國立科研機構是國家整體科研布局的基礎，國家通過對其的戰略調整體現國家的科技政策與戰略需求。國立科研機構職能的變遷與日本整體經濟社會發展的需求同步，主要受日本科技政策與推進體制的影響。為了深入分析國立科研機構職能的變遷的動因需要了解日本科技政策及科技體制的演化歷程。在不同經濟發展階段，日本科技政策呈現不同演化特點（表2）。

表2 不同經濟階段日本科技政策與體制的變化Tab.2 Changes in Japanese Science and Technology Policy at Different Economic Stages

2.1 日本科技政策的演化歷程

2.1.1 戰后復興階段

戰后，日本認識到復興經濟的基本措施是技術進步，相繼提出了《重建日本經濟的基本問題》（1946年）和《振興科學技術的決議》（1949年）報告。針對現實情況，日本選擇了把有限的資金用于急需的重要技術項目的引進。政府首先通過法律手段，制定實施《外資法》和《外匯管理法》，重點扶持了有利于實現重化學工業化以及能夠形成比較優勢的出口產業，促進了這些部門和產業的技術引進。這期間，日本主要依靠引進外國的基礎工業技術，如鋼鐵、煤炭、造船等，且技術引進和消化吸收的主體是企業。1956年，企業的研究經費占全國的41.9%，研究人員占28.2%，而國立科研機構在這兩個指標上只分別占15.9%和12%。國立科研機構的經費主要用于工學（60.8%）和農學（30.3%）。特別是針對后者，國立機構從事農學研究的經費占全國的31%之多，而用于從事理學基礎研究的經費占全國的11.4%［9］。

基于以上情況，可見在戰后復興階段，國立科研機構更多地是針對國家基本的運行與管理的需要開展工作。

2.1.2 經濟高速增長期

日本1955年開始進入經濟高度成長期，1955—1972年日本經濟連續18年高速增長，年均實際經濟增長率為9.7%，高居發達國家榜首，國內生產總值達到世界第二位。在此期間，日本電力、鋼鐵、石油化工、汽車等重要產業部門努力追求規模經濟效益，積極推動了技術革新。僅1961年，日本企業就新成立了11個研究所［10］?？萍颊叻矫?，日本通過了《科學技術廳設置法草案》（1956年）、《科學技術會議設置法草案》（1959年）、《原子能研究所法》（1960年），設立了 “重要技術研究開發補助金制度”（1968年）。

由此，日本逐漸形成了以企業為主體、以技術引進和吸收為核心特征的創新體系。技術研發力量逐漸從大學和國立科研機構轉移到企業研發部分。相對而言，大學和國立科研機構在國家創新體系中更多地處于服務企業的從屬地位。

2.1.3 經濟穩定增長期

20世紀70年代，因長期以重化工業為主導產業，日本開始面臨越來越嚴重的產業公害問題；同時日美貿易摩擦，美國指責日本在基礎研究方面搭便車。內外壓力之下，日本開始進行技術創新、重視克服公害的科學技術。如，重視生命科學和環境科學等新一代科學技術的研發，并且給予了制度上的保證。1977年5月，日本科學技術會議向內閣提交了6號答詢報告《立足于長期展望的綜合性科學技術政策的基本內容》，以資源、能源、糧食、環境、安全以及保護與增進國民健康等作為今后科技的重大課題，同時以原子能、宇宙開發、海洋開發等大型科技研究為中心，推動帶頭學科，發展基礎科學。

在政策變化過程中，日本不斷成立國立科研機構以適應新的重點領域的研究需要。日本國立科研機構的作用突出，尤其在國家急切需要的技術領域，國立科研機構以更加平等的地位參與企業的共同研發。

2.1.4 經濟停滯期

20世紀90年代，隨著泡沫經濟的崩潰，日本進入長期的經濟發展停滯期，由于長期對基礎研究重視不足，使得其技術優勢缺乏后勁，民間研發投資有所縮減。1995年，日本正式發布《科學技術基本法》，提出了科技立國方針，并根據《科學技術基本法》規定制定科學技術基本計劃，重視科學、技術與創新一體化的推進方案。自此，日本處于基礎研究和應用研究共同發展階段，并在基礎研究領域取得了系列重要成績，2000—2018年，日本共有18名研究人員獲得了諾貝爾獎［11］。表3給出了日本1995年以來，科技政策與科技推進制度的變遷情況。

表3 日本科學基本法設立以后科技政策／科技推進體制的變遷［12］Tab.3 Changes in Science and Technology Policy／Science and Technology Promotion System after the Establishment of the Science Basic Law in Japan［12］

日本科學技術政策以《科學技術基本法》（1995年）及《科學技術創新基本法》（2021年）和在此基礎上制定的《科學技術基本計劃》為中心實施［13］。自1996年起，日本內閣每五年制定一期《科學技術基本計劃》，截至2021年共實施6期。每期《科學技術基本計劃》的實施內涵都有明確地變化：科研的視野從研究開發系統擴大到科學技術創新系統，科學研發的戰略性與重點化更加明確（表4）。目前日本科技創新政策涉及如下三大支柱包括。1）加強創新。實現數字化社會和碳中和，建立一個有彈性、安全和有保障的社會，通過社會實施來解決問題。2）加強科研能力。為年輕和女性研究人員提供更多的支持；支持基礎研究，促進人文和社會科學的發展；大學改革。3）教育和人才培養。從小學、中學開始科學、技術、工程、藝術和數學教育，推廣“生生用平板”數字化學校的概念；培養“循環教育”的環境和文化。

表4 第1～6期日本科學技術基本計劃的概要Tab.4 Outline of the 1st-6th Japan Science and Technology Basic Plan

2.2 日本現行的科技創新體系

日本科技創新政策推進體系呈現出一種政府主導型的格局（圖1）。綜合科學技術創新會議是科技政策的“司令部”，作為核心決策層對科技創新事務進行統一規劃和管理；文部科學省等各政府省廳作為具體的管理層，根據每五年一期的《科學技術基本計劃》來確定與各自職能相關的具體研發目標；JSPS、JST等專門資助機構負責主持推進各項科技計劃；國立科研機構、大學、企業等機構作為主要的研發主體，通過各自獨立或“產學官”合作的方式具體執行研發計劃。

圖1 日本科技創新體系［14］Fig.1 Japanese Science and Technology Innovation System［14］

國立科研機構和大學是日本國家創新體系中的兩大公共科研主體。其中，大學以基礎研究為主；國立科研機構主要承擔基礎性、前沿性、戰略性的研究工作。后者作為國家實現面向長遠和可持續發展目標的主要力量，承擔來自政府的指令性計劃，大多是國家急需、民間企業和大學不易完成的跨學科、長周期、高投入、風險大的研究項目，雖然也強調基礎研究，但更多地以實用性為導向進行研究。

3 日本國立科研機構管理制度的變遷

日本國立科研機構創立于20世紀50年代，分別為隸屬于各省、廳的非獨立行政法人，依據國家科技政策設置，經費主要來自政府預算，根據國家的經濟社會總體發展需求開展工作。人事制度采用國家公務員制度管理。國立科研機構在相當長的一段時間內發揮了舉足輕重的作用。但這一研究體制存在一些弊病，比如，經費和人才分散、機構的重疊、研究項目重復、公務員身份限制了人才流動，導致研究效率較為低下，到20世紀90年代這一問題尤為突出。

為了消除僵化的科研機構管理體制，全面激發機構的研發動力和創新活力。2001年起，日本科研機構逐步從所屬的主管省廳剝離出來，轉變為相對獨立運作的“獨立行政法人”。2014年，根據業務特性的不同將獨立行政法人分為三類，行政執行法人、中期目標管理型法人和國立研究開發法人（即國立科研機構），并將國立研究開發法人劃分出來，單獨制定適合研究開發規律的管理制度，最大程度地釋放研究機構的創新活力。國立科研機構的獨立行政法人制度在行政管理、重大決策等方面有較大的自主權，具有如下特點。

3.1 以政府穩定投入為主的資助模式

日本國立科研機構的研究經費來源廣泛，但總體上以政府穩定投入為主，鼓勵市場拓展。政府的經費投入主要可以分為兩類，即穩定支持的“運營交付金”（事業運行費）和“競爭性資金”兩大類。其中，前者約占總經費80%～90%，主要用于支付研究人員及輔助人員工資、最低限度研究經費、研究基礎運營費（保養、維護設備費用、設備費）等；而后者的比例在逐年上升，但近五年始終在12%左右浮動。除政府穩定投入外，國立科研機構還從民間（包括私立大學、企業、非營利機構）以及國外獲得一些資金，但這兩類資金比例很小。日本理化學研究所（りかがくけんきゅうしょ，RIKEN）2016—2020年的經費預算收入可一定程度上反映出這一特點（表5）。

表5 2016—2020年日本RIKEN的預算收入（單位：百萬日元）Tab.5 2016-2020 RIKEN’s Budgeted Revenue（Million Yen）

3.2 主管部門對機構實行目標管理制度

日本國立科研機構（如RIKEN）實行由主管大臣、相關審議會和法人共同規劃面向中長期發展的三位一體的管理制度。審議會對研發目標的達成提出相關意見，主管大臣會在此基礎上制定發展總體方針和中長期目標。研發法人根據中長期目標制定詳細的中長期規劃（期限5～7年）和年度計劃，并向社會公開。

日本各省廳國立研發法人審議會對各省廳監管的法人年度運營及中期目標達成度進行評價。審議會的成員來自日本產學研各界，也可以任命外國人擔任評審委員，但外國評委總數不能超過國立研發法人審議會委員總數（16～20人）的1／5。審議會就評價結果向主管省廳的主管大臣提出建議，作為交付運營費的參考。如文部省對RIKEN研發業績評估的維度主要涉及六個方面：1）根據國家社會需求推進戰略性、重點研究；2）促進世界一流基地的開發、共享與利用；3）促進創造性、挑戰性的高級融合研究，促進范式轉化；4）通過戰略性、重點性合作以及網絡建設，將研究開發成果回饋社會；5）完善研究環境、培養優秀研究人員；6）推進事業有效運行方面的措施。除了主管大臣評估外，各研究法人必須將中期計劃、年度計劃、事業報告、財務決算、薪資水平等信息進行公開，確保業務的透明。

3.3 管理上擁有更多的自主權

日本國立科研機構在管理上除了要基于《科學技術基本法》和《獨立行政法人通則法》及其修正案等政策法之外，一般都還有各自的機構法，如日本理化所的《國立科研機構理化學研究所法》等。2015年，改革后的國立科研機構實行法人代表（理事長）負責制，理事長全面負責該研發法人的經營和管理。除理事長和監事（由外部人士擔任）由主管大臣任命外，研發法人有權自主決定內部機構設置、中層領導干部任免等事項［15］。機構人員主要采用合同聘任制。在財務管理方面也享有較大的自主權，在主管省廳確定工資總額度的前提下，有權決定內部人員的工資分配，人員薪酬制度改革激發了研發法人的活力［16］。

3.4 確保卓越人才的培養和吸引政策

強大的研究團隊，頂尖研究人才資源是綜合性國立科研機構的核心競爭力。為培養和吸引卓越人才，“特定國立科研機構法”在薪酬體系和人事管理方面率先嘗試新政策，例如擴大間接經費用途以充實機構經費、從企業共同研發經費中給科研人員發放勞務費等；確?？蒲腥藛T舒心工作的服務政策，例如設置專業人員負責知識產權管理，由專門人員開展政府采購等。此外，RIKEN設立了培養、吸引年輕人員的制度，比如初級研究助理制度（1996年）、基礎科學特別研究員制度（1989年）和獨立主干研究員制度（2001年）和白眉研究員制度（2017年）。

4 啟示

國立科研機構是國家整個科技布局的基礎，作為政府必須扶持和掌握的重要戰略力量，其職能的變遷只能緊隨整體經濟發展的需求而不斷調整，相應的科研管理體制及機制跟隨定位的改變及時變化。解決重大問題需要打破學科、部門之間的條塊分割，國立科研機構促進不同學科、不同部門跨領域的合作，發揮著綜合力量。當前，我國國立科研機構依然存在一些問題，比如科研管理制度過于行政化、缺乏管理資助權、缺少長期穩定經費等，造成國立科研機構的很多創新活動難以進行。為充分提高國立科研機構的研究活力，提出以下建議。

1）根據世界發展趨勢，聚焦基礎科學前沿研究，特別是需要長期積累和持續堅持的一些科學問題，進行長期的研究關注；重點選擇一些對我國中長期發展具有重要戰略意義的方向進行技術創新，對一些可能帶動產業革命的方向，集中優勢力量，集中攻關，充分發揮國立科研機構“國家隊”的職能。國立科研機構的定位及時根據國家戰略需求調整，建議國家賦予國立科研機構更多的自主權，以便采用靈活柔性的管理體制與機制，促進科研成果的高效產出。

2）針對國立科研機構定位的不同，完善分類評價制度的建設。突出問題導向，尊重科研內在規律，強化評估評價專業化組織建設，形成針對國立科研機構的科技評價體系，提升評價的科學化和專業化水平，確保機構和人員良性循環的發展活力。

3）強化國立科研機構培養戰略人才的功能定位，探索實行與使命定位相匹配的戰略人才培養模式，建立更加開放的戰略人才培養機制。針對科技創新人才、創業領軍人才、產業急需人才、優秀青年人才等分類制定人才引進和培養計劃以及生活補助和經費配套政策。

作者貢獻說明

朱相麗：設計文章框架，收集整理資料，撰寫文章；

王 溯：檢索資料，部分文段的梳理；

董 瑜：論文校對。