政策驅動下的法國競爭力集群創新生態系統演進與治理研究 *

李 榮 張一博 郭建偉

（1.北京市科學技術研究院科技情報研究所，北京 100044；2.湖北省科技信息研究院農村信息中心，武漢 430071）

隨著全球圍繞先進制造等高端產業競爭不斷升級，培育世界級創新型產業集群引發全球廣泛關注。新一輪科技革命與產業變革加速產業鏈與價值鏈重構，加之跨組織共生創新生態系統的興起，使得產業集群向創新型產業集群加速升級［1］。產業集群向創新集群演變過程中，主要由創新生態系統實現對創新活動的驅動［2］。而這種驅動力除受市場、企業和競爭等內在動因相互作用，也源于政策引導與服務保障等外部動力［3］。法國作為歐洲老牌經濟強國，為應對全球競爭挑戰，于2005年推出一項重塑國家產業競爭力的創新政策——“競爭力集群”計劃，成功打造了一批具有國際競爭力和領先地位的創新集群。與我國以政府為主導的培育模式高度相似，法國在以“競爭力集群”計劃及配套公共政策的持續引導與帶動下，競爭力集群創新生態系統穩定、健康、有序演進，已形成一套較為完善的治理模式。

國內有關創新型產業集群的國外借鑒研究多集中于美國、德國、日本等開展集群式創新實踐較早的國家，涉及法國競爭力集群的研究相對較少。李榮等［4］對法國競爭力集群發展運行現狀及政策體系進行了系統梳理；戴躍明等［5］對法國競爭力集群戰略及政府的角色進行了分析；艾之涵［6］從集群網絡視角對法國軟件產業競爭力集群進行了研究；陳強等［7］對競爭力集群計劃第二階段形成的創新生態系統進行了剖析。目前，尚未有學者從政策驅動視角對法國競爭力集群創新生態系演進過程與治理策略進行過系統研究。本文在對“競爭力集群”計劃政策演變過程分析基礎上，對其創新生態系統的演進路徑與創新生態治理的框架及策略給予系統闡釋，嘗試從政策驅動視角把握創新型產業集群創新生態系統的演進規律，以求對我國世界一流創新型產業集群培育給予有益借鑒。

1 法國競爭力集群的創新生態系統演進

1.1 “競爭力集群”計劃起源

上世紀70年代，為化解“后工業社會模式”導致產業空心化困境，重塑國家產業競爭力，法國于2004年推出“競爭力集群”計劃，開始尋求一種國家干預下的產業競爭力提振手段。法國第1484號法令將競爭力集群定義為：在同一地區具有產、學、研不同屬性的機構，圍繞同一產業技術研發主題，依托研發項目組織形成的協同創新集合體［8］。從創新生態治理視角，競爭力集群本質是國家承諾以公共行政改革和引入管理技術實現自身“現代化”的一種方式，旨在創建以創新與發展國家產業競爭力為核心驅動力的公私生態系統［9］。

1.2 政策的階段性演變

作為法國國家創新政策支柱之一，競爭力集群計劃已經歷四個周期近20年（2004—2022年）的實踐，為法國成功培育了一批高水平創新型產業集群。目前，該計劃已進入第五個實施周期（2023—2026年）。前四個周期實際成效顯著，54家集群分布于法國13個行政大區，覆蓋材料與智能制造、信息與通信、生物與健康等10大新興技術領域；企業類成員占比達到90%，其中15%以上的企業具有跨國背景；1歐元的政府直接補貼平均帶動2.5歐元的企業研發投入，集群企業研發投入已占到集群研發經費總來源的46%；對中等規模及大型企業的出口與銷售額有明顯帶動作用［10］。

本文參考產業集群演變的典型生命周期與發展規律理論［2］，結合法國競爭力集群發展實情，從戰略目標、推動方式、創新網絡建設及國家角色四個方面對計劃各期進行對比分析，將法國競爭力集群政策劃分為四個階段（表1）。1）起步階段，政策落腳于集群內部協同研發合作網絡結構化構建，側重于帶動集群式創新文化適應。該階段以產學研主體間研發合作培育為戰略目標，中央政府主導，通過“單一部際專項基金（Fonds Unique Interministériel，FUI）”對71個集群的近2500個項目合作研發項目給予資助［11］。2）快速發展階段，針對集群表現出缺乏戰略牽引、與產業創新發展需求耦合度不高、集群內部創新活力不足等問題，該階段政策著力點從合作研發項目資助轉向內部協作研發平臺與知識協同服務，更加注重創新資源在不同主體間的流動、共享和充分配置，從而更好地激發集群創新活力。該階段，政府主要扮演監督者角色。3）伴隨著內部協同創新網絡趨于完善、創新產出加速涌現，競爭力集群進入成熟發展階段。政府逐漸意識到，國家層面過多形式化干預很容易造成集群同質化現象，不利于多樣、協同與互補的區域創新生態的形成。競爭力集群應作為區域創新生態系統中的一類群落，與所在地區的商業園區、孵化器、基礎設施集群等其他創新群落間建立緊密聯系，才能形成支撐區域經濟與產業增長的創新生態［12］，為此，中央政府將集群治理主權逐步下放給地方政府，以“陪伴者”身份出現，而地區政府在集群治理中的基本定位從“參與聯合管理”轉變為“支持和管理集群”［13］。該階段政策強調集群創新要更加貼近區域特色產業發展需求，且各類配套政策都增加了生態維度［14］。4）從2019年起，競爭力集群進入卓越發展階段。經過前三個階段的發展，競爭力集群區域協同創新網絡的“自我造血”功能已基本形成，大學、產業與政府形成“三螺旋”協同創新的效果已獲得公認，但隨著用戶更多地直接參與到創新中來，現有集群生態治理逐漸跟不上“四螺旋”創新生態要求［15］?？鐓^域創新生態的建構能力不足、國際顯示度不夠等問題，無法確保集群在關鍵技術和未來產業領域實現卓越創新，亟待尋求新的外部驅動力［16］。為此，該階段政府主要作為紐帶引導競爭力集群通過參與跨區域創新合作來提高國際辨識，特別是借助歐洲創新合作網絡，從而幫助地區打造多形態、靈活的世界一流創新生態。

表1 法國競爭力集群發展階段與政策取向Tab.1 Development Stage and Policy Orientation of French Competitiveness Cluster

1.3 政策驅動下競爭力集群創新生態系統演進路徑

法國政府將競爭力集群看作是一個讓創新資源在產學研用不同創新主體間流動、共享和合理配置的生態系統［7］。創新型產業集群創新生態系統既遵循從簡單到復雜、從無序到有序的進化規律，也受自組織內在機制影響與政策支持、環境變化等外部因素的驅動，而這種外部驅動對創新生態系統的影響主要體現在協同共生、自組織與開放包容三方面［17］?；谏鲜稣J識，本文從外部驅動力、生態關聯性與內部創新網絡的開放程度三個維度，分析認為在政策驅動下，法國競爭力集群創新生態系統經歷了如下演進路徑（圖1）。

圖1 法國競爭力集群創新生態系統演化路徑Fig.1 French Competitiveness Cluster Innovation Ecosystem Evolution Path

1）研發合作項目驅動。作為一項國家主導的全新計劃，為讓在結構上沒有自發合作理由的創新主體能快速建立創新伙伴關系，法國政府將以多主體共同參與下的合作研發項目資助為作為競爭力集群發展的主要驅動力，資助方式以財政直接投入為主、非公共投資為輔。起步階段政策尚未形成生態意識，以集群組織的構建和發揮集群組織職能為目標導向，致力于集群內部協同網絡與集群式創新文化建設。

2）開放式創新下的知識與技能驅動。在初步形成的內部創新協作網絡基礎上，競爭力集群政策開始以知識協同與共享作為粘合劑，通過開放創新環境下知識與技能共享來尋求研究群落、開發與應用群體及服務群落間的共生關系。政策資助重點從研發合作項目轉向以整合人力資源、設備等創新資源的創新平臺建設。該階段政策以產業技術創新需求為導向，從創新研發、市場化運作、信息交流與共享、競爭情報、知識管理與培訓、國際交流合作6方面，嘗試從集群內部構建協同創新服務體系［18］。

3）價值鏈驅動。隨著創新集群內部知識擴散與信息溝通趨于完善，為使集群內部知識創新形成外溢，更好服務于區域經濟發展，競爭力集群開始突破內部封閉的“生態圈”，在價值鏈驅動與引導下尋求與所在區域其他創新群落間的共生關系。該階段政策重點由內部創新生態建設轉向跨集群、跨地區生態型協作網絡構建，鼓勵競爭力集群圍繞產品設計、產品試驗、產品配套、產品生產等研發成果商業化過程中價值實現的重點環節，與本地區或其他地區的科技園區、商業集群、服務集群開展合作。

4）產業現代化與數字化轉型驅動。伴隨著開放式創新與產業數字化轉型的加速到來，產業間的交叉融合愈發深入，研發、產品、市場與用戶不斷靠近，要求創新集群能夠以一種更加體系化的方式與其他創新網絡實現快速融合，協同構建更加靈活、多形態的創新生態系統。為緊跟這一演變趨勢，法國政府一邊積極探索建立新型科研組織模式，組建融合研究所（Convergence Institutes）、技術研究所（Instituts de Recherche Technologique，IRT）、能源轉型研究所（Instituts Pour La Transition énergétique，ITE）等跨學科、跨領域公私協同的新型研發機構［19］，一邊積極引導競爭力集群與上述創新加速、技術轉移加速、數字化服務等新型創新網絡加快融合，在跨區域尺度下尋求互補性的創新生態定位，從而瞄準構建世界級的產業技術創新生態。

2 法國競爭力集群創新生態系統治理

2.1 治理框架

在外部政策的不斷驅動下，法國競爭力集群創新生態系統朝著開放程度更高、創新群簇間生態關聯性更強的趨勢不斷演進。法國競爭力集群已經形成歐盟、國家、地區與集群四級共治+樞紐型治理組織+基于動態評估的政策調整機制的創新生態基本治理架構（圖2），其治理模式與治理重心也隨著創新生態系統的演進發生轉變。

圖2 法國競爭力集群創新生態系統治理框架Fig.2 French Competitiveness Cluster Innovation Ecosystem Governance Framework

2.1.1 治理模式從中央集中治理轉向分層治理

與其他國家在科學城或科技園區的建議經驗相同，法國競爭力集群治理越來越注重市場主導，強化政府“有限”作用［20］。隨著產業加速轉型與外部環境復雜多變，法國政府意識到自上而下的中央集中式治理很難完全把握集群的戰略軌跡，進而轉向探索構建自下而上的分層治理模式，政府在各層級扮演不同治理角色。一方面，針對由多部委共同組建跨部際管理機構所引發的協調問題，法國政府逐步將集群的管理職能從部委中剝離，轉而成立專門的指導委員會或技術委員會代理，弱化部際維度。另一方面，政府將集群治理主權逐步向地區下放，國家與地區兩級政府的治理邊界越來越模糊。最具代表性的舉措是2013年成立“法國競爭力集群協會（Association Fran?aise des P?les de Compétitivité，AFPC）”，則作為中央政府在競爭力集群區域治理中的“代言人”。此外，集群不再依賴中央財政支持，而是在市場驅動下接收、整合市場信息，由地方政府激發各經濟體的創新與經濟活力，使得集群創新更加貼近區域產業與經濟發展需求［21］。

2.1.2 治理重心從內部知識協同轉向樞紐型創新網絡協同

為了更好地順應環境、數字及社會領域轉型趨勢，加速形成世界級產業創新生態，法國加快培育技術研發機構與技術轉移機構等新型創新網絡，圍繞特定技術或行業領域，與競爭力集群網絡共同構筑跨網絡創新生態系統，以尋求集群式創新與地區產業和經濟發展需求間更高的耦合度。而各網絡樞紐型組織在其中發揮重要作用，如“法國技術研究機構聯合會（French institutes of Technology ，FIT）”，管理15家具有跨學科、高定位、全鏈條等功能特征的新型研發機構［22］；“技術轉移加速公司聯合會（Sociétés d’Accélération du Transfert de Technologies，SATT）”管理13家服務于公共研發領域高水平科研成果概念化驗證與知識產權管理的技術轉移服務機構［23］。從治理角度，法國政府不再將競爭力集群作為一個閉環的創新生態系統去打造，而是當作國家高水平創新網絡更好服務于區域產業技術創新的紐帶，也是國家與地區兩級政府在創新生態協同治理中的交互界面。

2.2 治理策略

2.2.1 國際化戰略引領

為確保競爭力集群發展軌跡與國家或地區產業發展頂層設計高度契合，且兼具國際化視野，法國政府非常注重使用戰略規劃性工具。國家層面，積極響應歐盟發起的“更加智慧的專業化戰略（Smart Specialization Strategy，S3）”倡議，要求各地區必須以更加科學、合理的方式編制區域創新規劃，以便獲得歐盟創新框架下的項目資助［24］。地區層面，要求各地方政府必須編制“經濟發展，創新和國際化區域規劃（Schéma Régional de Développement Economique d’Innovation et d’Internationalisation，SRDEII）”，以便更好地將集群創新生態納入其區域創新國際化治理［25］；此外，引入“戰略路線圖”“績效合同”等戰略規劃與管理工具，以確保集群戰略目標能夠與區域創新發展高度協同。

2.2.2 突出數字化治理

法國政府及產業界就競爭力集群必須適應產業數字化轉型升級達成共識，非常注重創新生態的數字化治理。一方面，對各集群數字化平臺建設項目給予重點支持，將服務企業數字化轉型作為集群一項重要功能，并設立“數字支票”等專項資金用于補貼中小企業數字化項目。另一方面，整合國家數字科學與技術研究院（National Institute for Research in Digital Science and Technology ，INRIA）等國家級機構優質數字研發與創新服務資源，打造數字化服務集群，為區域級數字化創新平臺建設提供專業支持，助力創新生態數字化治理。此外，歐盟層面也成立了歐洲數字創新中心（European Digital Innovation Hubs，EDIH），通過創新集群為企業的數字化轉型提供一站式服務。

2.2.3 基于周期性評估的治理策略動態調整

周期性運行評估是法國競爭力集群創新生態治理體系的重要組成。法國政府在常態化運行監督的基礎上，對集群整體運行現狀進行周期性評估，當期評估結果將作為下一階段政策調整的重要依據，而下一階段政策治理重心則是下一周期評估的重點，使得集群創新生態治理與運行評估形成有效的良性互動。法國競爭力集群評估政策存在兩方面特點：一方面，評估重點已從基本運行現狀轉向對集群內外部創新凝聚力與創新伙伴關系治理的有效性；另一方面，由“國家創新政策評估委員會”“國家經濟、環境與社會委員會”等國家級智庫機構牽頭評估工作，以確保將集群評估能夠站在國家創新戰略頂層治理的高度。

2.2.4 集群網絡化

引導競爭力集群與其他類型創新群團圍繞同一重大創新需求，以跨網絡方式形成協同合作，是法國競爭力集群創新生態治理的另一大核心策略。歐盟層面，在歐盟戰略框架背景下，鼓勵競爭力集群其他國家創新集群開展研發合作；國家層面，通過法國競爭力集群協會與技術研究機構和技術轉移加速公司形成網絡間合作；地區層面，打破集群間地域限制，由各行業部委發起，打造“可持續城市”“可持續建筑”等綜合性集群間合作網絡。集群網絡化策略的出發點在于，可將不同集群與國家確定的跨領域主題聯系起來，調動不同層面、不同機構的創新資源，有助于對同一活動的“交叉施肥”，形成跨職能、跨區域創新協同效應。

2.2.5 一攬子資助模式

針對政策實施初期多元資助引發管理成本較高與創新研發資助不集中等問題，法國政府不斷優化其科研經費管理與分配體系，一方面，相繼成立國家科研署（Agence Nationale De La Recherche，ANR）與法國公共投資銀行（BPifrance）兩個獨立的專業化資助機構，負責集群研發項目評價與經費管理；另一方面，將集群結構化項目地區專項（PSPT-region）、SATT與IRT創新網絡運行等創新生態治理的重點舉措，一攬子納入國家工業復興的更高層面的創新資助計劃——“未來投資計劃（Investments for the Future Programme，PIA）”。上述做法的優點在于國家財政資金能“定向”有效地配置到國家重點發展的未來產業領域，引導集群將歐盟與私營資本作為創新生態“營養”的主要來源，同時有助于創新投入與產出的評估與管理。

2.3 存在的突出問題

競爭力集群為世界創新型集群培育提供了法國模式，但從創新生態治理角度也存在以下突出問題：1）對復雜創新生態系統仍缺乏行之有效的評價方法。由于創新集群內外部創新合作關系存在的復雜性、模糊性與動態變化，使得難以形成一個統一且有效的評估體系。2）區域化治理模式存在弊端。作為一項國家主導型創新工具，自下而上的治理模式雖有利于集群的自組織進化，但關鍵環節的政府缺位會導致市場失靈［26］，不利于外部風險抵御。3）跨區域、跨生態治理缺乏有效手段。雖然采取跨區域創新生態治理模式，但在與不同區域商業集群、產業集群等異質集群間生態銜接與互補性機制建立上，仍面臨政策性困局。

3 對我國世界級創新型產業集群培育的啟示

科技園區是承載創新型產業集群集聚與培育的重要物理空間。我國科技園經歷快速成長，已進入二次擴張發展階段，但由于起步晚，發展階段相對滯后［27］。以中關村為首的國內領先科技園區正加快世界領先科技園區的建設步伐。但要看到，相較于硅谷等世界公認的領先園區，我國科技園區的創新生態系統治理水平仍有待提升。本文認為，法國競爭力集群創新生態系統治理經驗對我國科技園區加快形成世界一流創新生態具有以下啟示。

1）創新生態演進應由平臺驅動轉向產業鏈創新鏈融合驅動。我國大部分科技園區主要以各類產業平臺建設作為集群創新生態要素集聚的動力來源［28］。以中關村為例，各分園都將搭建公共技術平臺作為營造良好創新創業生態的重要手段，但容易產生區域分布不均、產業鏈或創新鏈布局缺乏系統性等問題。因此，可將圍繞產業鏈與創新鏈生態互補的集群間互動與協同合作，作為科技園區助力推動區域產業創新生態環境升級的著力點。創新型產業集群的培育應從主導產業帶動轉向以產業鏈與創新鏈深度融合下的產業集群聯動轉變，如設立集群間協調組織，引導創新型集群與科技園區內外新型研發機構、產業創新聯盟、商業協會等創新組織，以產業鏈與知識鏈融合為引領，開展跨網絡創新協作。

2）加快完善促進產學研深度合作的專業化服務體系。世界級創新型產業集群都將產學研成員間的深度合作作為創新生態治理的重點。無論創新生態系統如何演變，法國競爭力集群在各發展階段始終將競爭機制及產學研緊密合作作為保持創新性和競爭力的關鍵。由于支撐產學研合作的服務體系尚不成熟，我國科技園區產學研各主體結合普遍不夠緊密，如服務平臺普遍規模小、力量散；孵化器、知識產權等專業化服務能力不足；各類科技金融服務機構間缺乏有效對接等?？梢越梃b法國競爭力集群整合利用歐盟與跨地區優質創新資源構建新型創新研發與轉移轉化服務網絡的做法，鼓勵科技園區通過跨機構、跨地域、跨地區聯動，積極引入國際專業化服務資源，以及整合所在地區大型國有企業、新型研發機構、行業協會的優質知識服務資源，探索打造新型產學研協同綜合服務平臺，面向創新型集群探索“一站式”創新服務新模式。

3）強化國際化戰略引領，營造更加開放的創新生態環境。世界級科技園區必須立足世界格局，不斷強化跨國創新生態的兼容性，以提升區域創新生態的國際顯示度。法國競爭力集群將國際合作與地區創新國際化總體戰略統一謀劃的做法，非常有助于提升區域創新生態的國際影響力。我國科技園區國際化水平與世界一流園區仍存在一定差距，主要表現在國際化發展戰略規劃有待加強、國際化創新平臺集聚度尚需提升、國際化氛圍與創新文化營造亟需提高等方面。首先，我國科技園區應加強對集群創新國際化的戰略牽引，引導集群以全球視野謀劃和推動國際創新合作，特別是加強與國際世界一流創新型集群間的合作。其次，對標世界一流園區創新國際化服務標準，從政策端強化創新型產業集群的國際布局與主導能力，特別是創新引領型企業。另外，政府應因勢利導，鼓勵集群企業專注于具有競爭優勢的某一細分市場或領域，實施差異化戰略，構建品牌種群，打造園區創新生態區位品牌標簽。

4）找準治理角色定位，充分發揮政府推動與引導作用。我國科技園區在經歷從政府主導的傳統型園區向平臺型、生態型和產城融合型等新型園區的轉型過程，而政府的角色定位也在隨之發生變化。新型園區治理背景下，政府除承擔公共管理與部分經濟職能外，應更多作為“產業”與“城市”融合發展的紐帶［29］。目前看，我國政府在科技園區發展中承擔管理與服務雙重職能，且具有較強的戰略主導性，但推動與引導作用有待進一步強化。研究看出，法國競爭力集群多級治理體系的形成并非一蹴而就，在創新生態系統的演變過程中，政府不斷調整治理角色定位，且直接干預色彩漸淡。未來，我國政府應在科技園區從產業集群治理向創新生態治理的轉變中不斷調整角色定位，更多作為創新型產業集群與園區周邊環境之間相互聯系、呼應的紐帶。另外，應積極探索政府服務新模式，注重引導半官方及非官方組織在技術研發、成果轉移轉化、知識產權管理等創新鏈關鍵環節發揮“政府-市場”雙重作用。

4 結語

法國競爭力集群經過近二十年的發展，已經形成一套較為領先與完備的創新生態系統治理模式，成為法國應對全球產業變革與競爭格局變化的重要戰略選擇。當優質創新資源的全球性短缺與跨區域爭奪日趨激烈，法國作為一個科教中央集權化管理的國家，在區域創新生態治理中不斷摸索前行，借助競爭力集群探索創新生態系統的多層次與跨網絡治理，且非常注重以制度創新和體系化構建來提升創新生態治理的整體效能，為我國如何加快建設世界領先科技園區給出了“法國做法”，值得深入研究與借鑒。

作者貢獻說明

李 榮：研究思路與框架的制定，論文精修；

張一博：法語類文獻資料的收集、翻譯與整理，論文初稿撰寫；

郭建偉：基礎資料檢索與查詢。