政策工具視角下長三角地區婦幼健康人才政策量化分析

劉汝佳 王晶 唐立健 王屹亭 林振平,2

1.南京醫科大學醫政學院 江蘇南京 211166 2.南京醫科大學健康江蘇研究院 江蘇南京 211166

婦女兒童健康指標是國際公認的基礎健康指標之一,其中孕產婦死亡率和嬰兒死亡率是反映經濟發展的重要指標。改革開放以來,我國從中央到地方高度重視婦幼健康,將其作為優先發展領域[1],先后出臺《中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要》《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》等政策,推動婦幼人群保健服務發展與社會經濟發展相適應[2],并在《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的實施方案》中提出建立積極生育政策支持體系,完善婦幼健康服務體系,提高醫療和保健服務水平,推動婦幼全生命周期健康,促進我國人口長期健康發展。目前,女性預期壽命中健康預期壽命占比明顯低于男性,女性老人健康仍處于弱勢[3],新生兒、兒童及青少年面臨出生缺陷、心理等問題[4]。研究顯示,居民疾病預防意識和改善情況與當地人員業務水平密切相關[5-6],合理配置婦幼健康人力資源是推動婦幼健康發展的關鍵[7]。盡管政府已出臺向兒科醫師等緊缺人才傾斜的政策,在十四五規劃中也提及加快培養緊缺的醫學專業人才,但兒科醫師短缺及資源分布不均等問題仍然存在。[8]

國家為解決地區間發展不平衡不充分問題,實施區域協調發展戰略,先后統籌京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等。長三角三省一市實施一體化發展后不斷取得新成效,陳浦秋杭等人研究顯示,2018—2020年長三角人才數量增長幅度加快,人才質量和結構均有大幅度提升與改善。[9]二十大報告強調人才是第一資源,要求構建大中小城市協調發展格局,長三角地區作為高質量發展的樣板區[10],婦幼健康服務項目作為協調發展中的重要組成部分[11],且長三角區域內經濟發展、人才資源仍存在梯度差異[12],因此研究長三角地區的婦幼健康人才政策對于其他地區具有一定參考意義。

政策是政府或其他組織為實現一定目標,以權威形式規定工作任務和具體措施[13],政策工具作為政策執行的有效保障[14],很大程度上決定政策執行效果。目前已有研究聚焦于長三角科技人才政策的差異與共性[15-16]、人才引進政策[17],或研究改革開放以來婦幼衛生相關政策主題情況[18],但尚未檢索到基于政策工具—政策目標—政策客體這一框架研究婦幼健康人才政策。因此本文構建政策工具、政策目標和政策客體三維分析框架,運用政策量化分析法分析2000年以來江蘇省、浙江省、安徽省省級層面和上海市市級層面出臺的婦幼健康人才政策,為后續進一步完善婦幼健康人才隊伍建設政策提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“婦幼人才”“衛生人才”“健康人才”等為關鍵詞,全文檢索三省一市政府、衛生健康委員會、人力資源和社會保障廳等官方網站公開發表的規劃、條例、文件等?？紤]到公開發表的數據齊整性,檢索時間范圍為2000年1月1日—2022年12月31日。經篩選,納入醫療衛生領域健康人才政策,排除政策解讀、新聞動態等不是原始政策的文件。最終納入207份政策,其中江蘇省56份,浙江省62份,安徽省42份,上海市47份,相關文件編碼節選見表1。

表1 長三角地區婦幼健康人才政策編碼(節選)

1.2 政策內容編碼

運用Harold Lasswell編碼法,依據“政策序號—項目章節—具體條目”的形式編碼,例如編碼37-4-5表示第三十七個政策文件第四章第五條中的“加大衛生緊缺專業人才的政策扶持力度,擴大全科、護理、急診、兒科……”。若一條編碼同時符合不同條目,則進行重復編碼,最終共得到1 211個分析單元。并運用SPSS對政策工具使用情況進行描述。

1.3 婦幼健康人才政策三維分析框架

合理使用各類政策工具可以形成政策合力,實現功能互補,發揮政策的理想效應。本研究構建“X-Y-Z”三維分析框架,X維度是政策工具,Y維度是政策目標,Z維度是政策客體(圖1)。

圖1 婦幼健康人才政策三維分析框架圖

1.3.1 X維度:政策工具

本文采用應用范圍較廣的Rothwell和Zegveld政策工具分類方法,將政策工具分為供給型、需求型和環境型,并結合人才政策特點確定二級政策工具。供給型政策工具是指直接提供資源推動人才隊伍建設,需求型政策工具通過減少外部因素的阻撓和影響起拉動作用[19],環境型政策工具為人才發展提供有利的政策環境[20]。二級政策工具和具體內涵見表2。

表2 政策工具類型、名稱和內涵

1.3.2 Y維度:政策目標

政策目標是政策發布主體擬通過制定和實施政策要達到的目的。[21]政策目標的導向不僅直接決定政策發布主體如何選擇各類政策工具,還為后續的政策評估提供判斷基準。[22]本文依據《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》《國家衛生健康委關于印發“十四五”衛生健康人才發展規劃的通知》等政策文件對人才管理環節的界定,將人才政策目標歸納為人才引進、人才培養、人才激勵、人才使用和人才評價五個方面。

1.3.3 Z維度:政策客體

政策客體是指相關政策所作用的對象,即施政群體。[23]本文將婦幼健康人才定義為,以婦女兒童為服務對象,開展全生命周期的保健與臨床服務的人員;參考崔宏軼[24]等人的做法,將政策客體劃分為普適型、高層次人才、中層次人才和基層人才。高層次人才,即拔尖創新人才,包括頂尖人才、國家級和地方級領軍人才;中層次人才,即骨干人才,包括所需的創新型人才、應用型人才、復合型人才等;基層人才,即服務基層的人才,包括基層衛生人才等[25];普適型,即各級各類未定性人才。

2 結果

2.1 婦幼健康人才政策發文變化趨勢

從發文量來看,長三角三省一市發文量變化趨勢具有明顯的相似性,從2001年開始波動上升,在2012年、2017年、2021年先后達到高峰,波動頻率與國家發布婦女兒童發展規劃、公立醫院改革與試點等政策緊密相關,達到高峰后幾年雖然有所下降,但總體仍呈上升趨勢,如圖2所示。從發文部門來看,參與發文部門數量逐漸增多,部門協同增強,2020年上海市、江蘇省、浙江省人民政府協同發文;單個部門發文數量最多,占74.9%;多部門聯合發文占8.2%,其中各省/市人民政府參與發文數最多(圖3)。

圖2 婦幼健康人才政策發文量

圖3 參與婦幼健康人才政策發文部門數

2.2 政策各維度分析

政策工具維度方面,供給型、環境型和需求型政策工具及其內部各類工具均有使用,但使用頻次差異較大,供給型政策工具使用占比最高(47.7%),需求型政策工具次之(32.1%)、環境型政策工具最少(20.1%)。政策目標維度方面,人才培養占比最高(53.2%),與人才引進(9.7%)、人才使用(10.7%)、人才評價(11.9%)、人才激勵(14.5%)占比相差較大。政策客體維度方面,普適型人才政策占比最高(61.1%),基層人才、中層人才、高層次人才占比分別為15.9%、4.1%、18.9%。

政策目標—政策工具二維分析結果顯示,人才培養方面,教育培訓、基礎建設使用占比較多(分別為55.3%、13.2%);人才引進方面,三種工具使用較為均衡,法規管制、公共服務運用相對較多(分別為26.5%、18.8%);人才激勵方面,主要使用人才管制(56.3%);人才使用和人才評價方面,人才管制(分別為33.8%、71.5%)、法規管制(分別為41.5%、18.8%)運用較多(表3)。三省一市在政策工具、政策目標結構上具有較強趨同性(圖4)。

圖4 三省一市政策工具—政策目標政策分布圖

表3 婦幼健康人才政策工具分布情況

政策客體—政策工具二維分析結果顯示,各類人才政策供給型工具均運用最多。高層次人才政策使用教育培訓(31.0%)、基礎建設(13.5%)工具最多;中層次人才使用教育培訓(38.0%)、法規管制(18.0%)工具最多;基層人才和普適性人才使用教育培訓(分別為30.7%、28.5%)、人才管制(分別為21.4%、25.7%)工具最多(表3)。

政策客體—政策目標二維分析結果顯示,高層次和中層次人才政策目標集中于人才培養(分別為53.3%、52.0%)、人才引進(分別為31.0%、30.0%),基層人才政策目標集中于人才培養(49.0%)、人才使用(20.3%),普適性人才政策目標集中于人才培養(54.3%)、人才激勵(17.3%)。各類人才政策目標中人才培養均處于主導地位(表4)。

表4 政策客體—政策目標二維分析情況

3 討論

3.1 婦幼健康人才政策得到重視,具有較強趨同性

政策發文數量、參與發文部門數量的不斷增加體現出婦幼健康人才正越來越受到政府和各個部門的重視。政策內容分析結果顯示,長三角三省一市政策內容均在中央文件的基礎上加以細化,反映各省/市在婦幼健康人才政策的宏觀規劃上具有較強趨同性,政府的關注點均是人才培養和高層次人才,具體措施均是在薪酬、職稱晉升、落戶、子女入學等待遇方面給予保障,僅存在數字差異;在人才激勵和評價方面強調向關鍵崗位、兒科科室傾斜等。但由于各地經濟社會發展不均衡,區域發展差距依然懸殊,發展平臺落差大,導致人才流動失衡,江浙滬以區域性流動為主,安徽以區域外流動為主[26],上海、南京、蘇州、杭州、合肥是人才流入的重點城市,其他地區人才引進政策缺乏競爭力。

3.2 區域間醫療機構協同提升,婦幼一體化發展專項協調機制缺乏

2018年上海市兒童醫院、南京市兒童醫院、浙江大學醫學院附屬兒童醫院、安徽省兒童醫院牽頭、112家單位加盟成立兒童醫療聯盟,2020年杭州市中醫藥協會主辦、27個婦科流派共同參與成立婦科流派聯盟,聯盟的成立助力長三角地區協同創新、學術交流、人才培養等工作,帶動并促進區域內婦幼醫療服務的可持續發展;并在政策發文中多次提及探索長三角人才培養、發展機制。但針對婦幼健康人才聯合發文情況較少,僅《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》由上海市、江蘇省、浙江省聯合發文,提到完善吸引海外人才制度,其他均為單獨省/市發布,未打破區域壁壘。參照長三角養老服務協商協作機制建立情況,構建婦幼健康服務一體化發展的協調機制,制定并落實發展規劃成為重要議題。

3.3 政策工具具有多樣性,組合搭配的協調性尚需優化

分析結果顯示,三省一市政策覆蓋15類工具,體現出政策工具的多樣性,但政策工具使用內部均衡性較差。供給型工具中教育培訓使用最多,與人才培養目標搭配使用。隨著婦幼衛生政策熱點的改變,各省市以需求為導向持續加強婦女和兒童保健、兒童營養、兒童心理、婦產科、兒科、出生缺陷防治等專業人才培養,同時與基礎建設工具結合使用,建立培訓基地和培訓質量控制中心,探索復合型人才培養新機制和訂單式培養的有效途徑;資金投入主要針對婦幼相關學科建設、緊缺人才引進和人才激勵,此類工具的使用在一定程度上反映了政府對婦幼人才隊伍建設的重視與決心。

需求型方面,多使用人才管制工具,但僅籠統規定“薪酬分配、職稱晉升等向婦幼人員傾斜”,薪酬改革和“破五唯”(1)“破五維”是指教育部辦公廳印發《關于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》,決定在各有關高校開展“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”清理。的現實困境充分反映政策的有效性和執行效力較低。產學研合作、海外人才機構工具使用不足,未與高校、其他機構探索產學研深度融合的最優途徑,沒有針對性的培養人才,缺乏整體拉動作用。政府希望鼓勵社會力量參與衛生人才隊伍建設,開展人才引進和培養,然而政策引導作用較弱,僅提及“支持、落實扶持社會辦醫療機構人才引育工作”。

環境型方面,用人機制于2011年開始大幅度改革,全面推行聘用制度和崗位管理制度,建立完善“破五唯”人才評價指標體系。在此過程中,法規管制工具使用較多,但很少針對如何提高醫師及醫院積極性提供策略性措施,缺乏完善的執業準入、管理信息系統和考核機制,各地政策具體落實情況未知。針對人才隊伍建設的政策中目標規劃和氛圍營造工具使用較少,在未來政策優化過程中仍需重視和填補,加強過程督促,緩解政策被動執行程度。

3.4 政策聚焦高層和基層人才,中層人才關注不充分

現行政策客體主要聚焦于基層、高層次人才,提出“高層次人才規模顯著增加,基層人才隊伍更加穩固”的目標,建設高層次人才中心和創新高地,壯大領軍人才隊伍,擴大基層人才供給;區域間更加重視高層次人才,而對中層次人才關注相對較少。中層次人才作為人才隊伍的中流砥柱,是單位內部的骨干力量,是激勵基層人才奮斗成長的目標,也是高層次人才的后備力量,應加強對中層次人才關注。目前政策在工具使用上,以教育培訓為主,或僅提到向骨干傾斜,可操作性較差;在目標上,以人才培養和人才引進為主,均未綜合性和均衡性地使用工具。

4 建議

4.1 政策供給:推進人才高地和信息化平臺建設

一是鼓勵各個醫院圍繞危重孕產婦和危重新生兒兩大救治中心打造人才中心和創新高地,結合數字化轉型積極創新,將信息化與醫療服務深度融合。二是由婦幼保健協會等相關部門牽頭搭建長三角婦幼健康人才管理共享平臺,包括人才庫構建、人才評價和多點執業管理、監控等,促進優質人才儲備、區域內數據信息互聯互通,逐步打破人才信息“孤島”,促進人才流動、合作交流。三是各地加強線上教育發展,突破時間、空間限制,為基層、偏遠落后地區提供新型教育培訓方式,以提供多層次、具有針對性、與當地高發疾病相結合的培訓。

4.2 政策需求:提高政策可操作性并進行激勵和評價試點

一是在人才評價和激勵方面,針對薪酬改革和“破五唯”的現實困境,將法規管制政策措施的實施細節加以優化,嚴格落實步驟,提高“薪酬、晉升向骨干人員、婦幼崗位傾斜”政策的有效性和可執行性,并加大對政策落實情況的監督和考核,在需求面逐步縮小與北京人才政策效力平均水平之間的差距。[27]二是試點、示范項目作為重要、客觀的實踐檢驗方式,應持續探索一定區域內統一人才激勵和評價改革試點,逐步實現全區域內職業資格認證、就業人員登記管理制度、服務標準等方面的統一,深化以區域為整體的人才流動政策制定;在不同層級、類型、科室方面開展分類評價試點,探索臨床、科研、教學間評價最適宜的權重。

4.3 政策環境:加強人才培養考核政策和引進宣傳政策

一是針對人才培養增加目標規劃和法規管制工具的使用,建立科學可執行的管理機制、考核機制、獎懲機制,從而擴大政策影響力,保證政策能夠落地實施。二是鼓勵地方、醫院在人才引進方面增加氛圍營造工具的使用,一方面制定詳細的人才政策宣傳計劃,明確責任單位,加強管理和監督,減少因宣傳不足等問題,導致政策未達到實際效果的現象;另一方面重視人才引進后的留才機制,建立人才工作組織和保障機制,加強精神關懷,避免“花重金、費大力”引進的人才短時間內流失。

4.4 政策客體:培養并用好中層次人才

一是鼓勵高校逐步擴大現有兒科學、中醫學(婦產科學)、助產學等專業培養規模,研究顯示當該地經濟發展水平和收入水平較低時,人才政策難以產生人才吸聚效應[28],因此經濟欠發達地區以發展經濟為主的同時,加強本地中層次人才培育。二是各地相關部門和機構應充分了解現有中層次人才的意見和建議,結合實際情況和中層次人才需求,設立更具針對性的培養和激勵方案,更具包容性的考核機制、反饋機制、激勵機制,提高崗位吸引力;并重視本地中層次人才的使用。

4.5 政策協同:在區域合作框架下打造各自特色

一是建立和強化區域間合作交流意識,政府聯合發文時應明確牽頭部門和負責部門,建立相應協同機制,促進不同規模等級、區位條件的地級市之間的合作,并鼓勵醫療機構、醫學類院校、海外人才機構、民間組織等跨地區合作,在培養、使用過程中促進人才區域流動,促進優質資源擴容下沉與區域均衡布局。二是不同地區應圍繞醫療衛生服務領域存在的突出問題,樹立吸引最合適人才的理念,不參與無差別爭奪高端人才,保證人崗匹配、人與組織匹配,發揮最大效能。三是在一體化發展過程中,加強政府對人才工作的領導,京津冀地區發布了《京津冀人才一體化發展規劃(2017—2030年)》,找準定位、建設“三極”[29]。長三角地區也應發布相關專項政策,明確各地發展方向,例如較發達區域發揮創新引領作用,教育資源豐富地區發揮人才培養作用,輻射帶動偏落后地區,從而逐步縮小各地之間的差距。

作者聲明本文無實際或潛在的利益沖突。