烈士紀念設施保護行政公益訴訟問題研究

張玉君 陳海娃

習近平總書記強調“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護好、管理好、運用好?！?1)習近平：《用好紅色資源賡續紅色血脈努力創造無愧于歷史和人民的新業績》，載《求是》2021年第19期。近年來，檢察機關認真學習習近平總書記重要批示精神，結合公益訴訟工作特點，牢牢抓住“公益”這個核心，積極部署開展了烈士紀念設施管理保護專項行動。專項行動實施以來，全國各級檢察機關與退役軍人事務部門聯合開展督導行動2400余次，聯合發布典型案例23件，共立案辦理烈士紀念設施保護行政公益訴訟案件4995件，發出檢察建議4028份，督促修整和新建改擴建項目近萬處，投入資金約7.4億元，極大改善了英烈紀念設施環境，進一步提升了英烈紀念設施管護水平。(2)宮鳴：《在加強新時代烈士褒揚工作動員部署會上的講話》，載《公益訴訟檢察工作指導》2022年第1輯。但關于烈士紀念設施保護的行政公益訴訟仍存在許多值得探討的地方，本文就這一問題進行探討。

一、案例及引發的爭議

(一)履行訴前程序

浠水縣團陂鎮十三廟烈士紀念碑由浠水縣人民政府公布為浠水縣文物保護單位，保護范圍以紀念碑基座為界、四周各向外平行延伸20米，控制地帶以保護范圍四至為界、四周各向外延伸30米。2013年，浠水縣自然資源和規劃局頒發了《建設工程規劃許可證》，該規劃許可十三小學幼教樓距十三廟烈士紀念碑碑座外圍距離為11.7095米，侵占了十三廟烈士紀念碑保護范圍的土地。團陂鎮十三小學幼教樓的建成，侵占了十三廟烈士紀念碑保護范圍的土地，完全阻斷了十三廟烈士紀念碑入口方向視線，通往紀念碑園區的道路被侵占，進入紀念碑園區必須經由幼兒園內的一個小側門，該側門長期被鎖住，阻礙社會公眾瞻仰、悼念英雄烈士，損害了十三廟烈士紀念碑的文化價值。浠水縣自然資源和規劃局在十三小學幼教樓建設項目規劃和管理工作中未依法履行職責，損害了國家利益和社會公共利益。

2019年6月4日，浠水縣人民檢察院向浠水縣自然資源和規劃局送達鄂浠檢行公〔2019〕42112500015號《檢察建議書》，建議：浠水縣自然資源和規劃局認真履行法定監管職責，依法采取有效措施對十三廟烈士紀念碑保護范圍內土地被侵占的違法行為進行整改，切實維護國家利益和社會公共利益。2019年7月11日，浠水縣自然資源和規劃局對該檢察建議作出回復稱，對紀念碑周圍的土地和設施被嚴重侵占的情況，團陂鎮人民政府已提出了有關整改方案，校方已拆除影響進入烈士紀念碑園區的幼兒園部分圍墻，并建設有一條約3—4米寬的通行道路，并擬進行硬化，以保障人民瞻仰通行需要。下一階段，將與相關部門建立關于烈士紀念設施及文物保護涉及的保護管理方面工作的聯審聯批聯系機制，協同整改。

(二)提起行政公益訴訟

公益訴訟人經跟進監督發現，浠水縣自然資源和規劃局在收到檢察建議后，對其違法規劃行為未采取有效整改補救措施，十三小學幼兒園侵占浠水縣文物保護單位十三廟烈士紀念碑保護范圍的土地和設施的情形依然存在，完全阻斷了十三廟烈士紀念碑入口方向視線，僅有團陂鎮人民政府督促十三小學拆除部分圍墻并向校園內后退出2米余寬的偏僻道路，依然不便于社會公眾瞻仰、悼念英雄烈士，國家利益和社會公共利益仍持續處于受侵害狀態。為督促浠水縣自然資源和規劃局依法履職，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款的規定，向浠水縣人民法院提起行政公益訴訟，請求依法判令：1.確認浠水縣自然資源和規劃局在十三小學幼教樓建設項目規劃和管理工作中未依法履行職責的行為違法；2.浠水縣自然資源和規劃局繼續依法履行職責。

案件審理過程中，被告浠水縣自然資源和規劃局辯稱，依照《行政訴訟法》第25條第4款規定(3)人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。，本案不屬于行政公益訴訟案件的受案范圍，行政公益訴訟的被告僅限于在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關，文物屬于國有財產，受國家法律保護是毋庸置疑的，但是，對文物保護的監督管理并非答辯人的法定職責，《烈士紀念設施保護管理辦法》第5條第3款規定，“民政主管部門負責本行政區域內的烈士紀念設施類革命遺址遺跡的保護管理工作”，對革命烈士紀念碑等文物負有法定監督管理職責的是民政部門(國務院機構改革后變更為退役軍人事務局)。綜上所述，本案不屬于行政公益訴訟案件的受案范圍，公益訴訟起訴人浠水縣人民檢察院對答辯人的訴訟請求依法不能成立，請求人民法院依法駁回其起訴或其訴訟請求。

本案的爭議焦點為在現有法律制度下，檢察機關能否針對侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的行為提起行政公益訴訟?！睹袷略V訟法》第58條、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條和《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條為英烈名譽的保護創設了民事公益訴訟制度，明確規定侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為檢察機關可以提起民事公益訴訟。但行政訴訟法和英雄烈士保護法中并未對侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的行為規定行政公益訴訟。因此，第一種觀點認為，英烈名譽的保護包括對英烈紀念設施的保護，檢察機關可以依托英雄烈士保護法的相關規定，提起行政公益訴訟。第二種觀點認為，從公益訴訟的立法目的出發，《行政訴訟法》第25條第4款表述中的“等”可以通過概念解釋拓展到英烈紀念設施的保護。筆者認為，產生上述案例的分歧，是現有制度的缺位，因此有必要厘清其中的法律邏輯。要厘清其中的法律邏輯，有兩個問題需要考慮：一是對英烈名譽的保護是否包括對英烈紀念設施的保護？二是英雄烈士保護法是否有必要引入行政公益訴訟，從而保障英雄烈士紀念設施不受侵害，如有必要，行政公益訴訟又應當如何構建？

二、英烈紀念設施保護行政公益訴訟的引入

針對第一個問題，對英烈名譽的保護是否包括對英烈紀念設施的保護，實務中，依托《中華人民共和國英雄烈士保護法》，將屬于國有文物的英雄烈士紀念設施納入英烈權益保護領域。(4)《文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例答記者問》，載最高人民檢察院，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202012/t20201202-487926.shtml#3，2023年10月16日訪問。筆者認為，實務中這樣操作，主要原因有：一是根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，英烈名譽保護案件是指侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損毀社會公共利益的案件，側重的是精神層面和意識形態領域?！吨腥A人民共和國英雄烈士保護法》第7條規定，烈士紀念設施旨在通過提供實體和心靈上的慰藉，以及其他形式的紀念活動，如英烈紀念陵園、英烈墓、英烈骨灰堂、先烈英名墻、懷念堂館、懷念塔祠、緬懷塑像、紀念廣場等，來表達對先輩們的崇敬之情，側重的是物質層面和精神層面。因此，英烈名譽的保護和英烈紀念設施的保護，兩者的共同點是精神層面，都是傳承和弘揚英雄烈士精神和愛國主義精神，培育和踐行社會主義核心價值觀。二是根據現行法律規定，檢察公益訴訟的適用范圍包括民事訴訟領域或者民事屬性的范圍以及行政訴訟領域或者行政屬性的范圍：民事公益訴訟的受案范圍主要涉及生態環境和資源保護、食品藥品安全、英雄烈士權益保護等領域，而行政公益訴訟的受案范圍主要涉及生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。(5)參見湯維建：《檢察公益訴訟實施模式研究》，載《學術交流》2023年第1期?？梢?，英烈名譽的保護主要針對的是民事公益訴訟，因此，筆者認為，正是行政公益訴訟領域的缺位，才產生對英烈名譽的保護是否包括對英烈紀念設施的保護問題的疑問，筆者認為，應在英烈權益保護領域中引入行政公益訴訟，將對英烈名譽的保護和對英烈紀念設施的保護區分開來。這就是本文著重討論的第二個問題，即英雄烈士保護法是否有必要引入行政公益訴訟，如有必要，在缺乏公益訴訟單行立法的背景下，《行政訴訟法》第25條第4款能否作為烈士紀念設施保護行政公益訴訟的法律基礎？

(一)引入行政公益訴訟的必要性

一方面，從憲法的角度來看，烈士紀念設施保護不僅涉及英雄烈士的保護，也涉及培育和踐行社會主義核心價值觀等憲法義務，需要公法手段介入。另一方面，從民法和行政法的角度來看，雖然英雄烈士保護法規定了民事公益訴訟制度，但也面臨案件范圍把握難度高、立案標準不夠清晰、訴訟請求單一、與刑事辦案協同性有待加強等問題；(6)參見徐全兵、易小斌等：《英烈保護民事公益訴訟若干問題解析》，載《公益訴訟檢察工作指導》2022年第4輯。其次，有學者認為，行政執法在保護英烈人格利益方面具有諸多相對優勢，行政公益訴訟旨在促使行政機關依法糾錯，應當確立行政公益訴訟優于民事公益訴訟的原則。(7)參見黃忠順：《英烈權益訴訟中的訴訟實施權配置問題研究兼論保護英雄烈士人格利益的路徑抉擇》，載《西南政法大學學報》2018年第4期。從刑法手段來看，《刑法修正案(十一)》增設了侵害英雄烈士名譽、榮譽罪，有學者認為，單純侵占、破壞英雄烈士紀念設施保護范圍內的土地和設施的行為，主要是妨礙了對英雄烈士的瞻仰、悼念，雖然這是一種對社會公共秩序、公共利益的損害，但主要是對于土地、設施等公共財物的損害，對這一行為原則上不能構成侵害英雄烈士名譽、榮譽罪。(8)參見余敏等：《侵害英雄烈士名譽、榮譽罪法律適用探討》，載《人民檢察》2022年第6期。由此可見，行政公益訴訟不僅解決行政糾紛，監督行政履職，而且比傳統刑法、民法、行政法更具保護公益的天然屬性。

英雄烈士保護法不僅明確了對侵犯英雄烈士姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權的民事救濟方式，同時也明確了侵害英雄烈士紀念設施的行政職責。根據英雄烈士保護法的相關規定，國家不僅將英雄烈士紀念設施建設和保護納入國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃，而且將侵害英雄烈士紀念設施的違法行為，由相關行政機關責令其改正和處罰。由此可見行政手段是保護英烈紀念設施的關鍵環節，行政機關作為監管者，在現有的制度機制存在失靈或者存在明顯短板的情況下，應引入行政公益訴訟彌補現有救濟機制存在的不足，以確保法律的統一正確行使。主要理由如下：

1.內部監督手段的有限性。根據《中華人民共和國英雄烈士保護法》第28、29條的規定，對侵害英雄烈士紀念設施的情形只規定了責令改正手段和內部處分責任，《英雄烈士保護法》第29條規定，對英雄烈士保護工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的人員依法給予處分，但實踐中造成英雄烈士紀念設施侵害的，往往是行政機關不充分、未正確履行法定職責造成的，很少存在濫用職權等行為，因此，內部手段往往很難充分對行政機關實現監督。此時，有必要引入行政公益訴訟，檢察機關對行政機關不充分、未正確行使職權，造成紅色資源損害的，及時向相關行政機關制發訴前檢察建議，要求依據法律規定在兩個月內進行整改，并在規定時間內書面回復整改的詳細情況，檢察機關在收到回復后會對整改情況進行實地查看，以確保行政機關真正做到了依法履職，而不是只進行了書面整改。

2.外部監督機制有限?！吨腥A人民共和國英雄烈士保護法》第25條第3款規定，行政機關發現英雄烈士的近親屬提起訴訟時，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。該條只規定了報告制度，如果行政機關認為不需要報告時，檢察機關無法通過法律監督職能對行政機關的不作為實現有效制衡。

3.行政公益訴訟是客觀訴訟，可以彌補主觀訴訟的不足。(9)參見余凌云、鄭志行：《個人信息保護行政公益訴訟的規范建構》，《人民檢察》2022年第5期。行政訴訟法規定，要想提起訴訟，必須證明自己與被訴行政行為存在法律上的利害關系，而行政公益訴訟純粹是為了公共利益而提起的行政訴訟，不受《行政訴訟法》第2條規定的限制。如在2016年沒有正式啟動公益訴訟制度之前，賴岱峨認為湖南省博物館改擴建工程破壞了文物保護單位湖南烈士紀念塔的天際背景向法院提起行政訴訟，湖南省長沙市岳麓區人民法院以湖南文物局、長沙市文物局不履行法定職責系公益訴訟，相關改擴建工程與文物局不具有法律上的利害關系為由裁定不予受理。(10)湖南省長沙市岳麓區人民法院(2016)湘0104行初19號行政裁定書。由此可見個人是無法通過私益訴訟有效解決權利救濟，行政公益訴訟的出現，可以彌補主觀訴訟的不足。

(二)引入行政公益訴訟的可行性

1.落實踐行習近平法治思想的需要。黨的十八大以來，習近平總書記對公益訴訟檢察工作作出了一系列重要論述。公益訴訟檢察是在習近平法治思想指引下孕育、成長和發展的，蘊含著習近平法治思想的基因密碼。(11)參見胡衛列：《以習近平法治思想為指導完善公益訴訟制度》，載《公益訴訟檢察工作指導》2023年第1輯。黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，習近平總書記還專門對作出公益訴訟這項規定作了解讀。習近平總書記指出，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關人員涉嫌貪污受賄、瀆職侵權等職務犯罪案件，范圍相對比較窄，而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為，作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。(12)習近平:《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定〉的說明》,載新華網http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372_3.htm,2023年10月16日訪問。之后，黨的十九屆四中全會在“加強對法律實施的監督”中明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。2020年9月18日，最高人民檢察院為深入貫徹黨的十九屆四中全會精神，專門制定印發了《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，要求積極穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件，同時將辦理新領域案件的指導思想從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”(13)《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》第1條規定，“積極”就是要堅持在政治站位上對人民高度負責、勇于擔當作為，“穩妥”就是要秉持法治、理性精神，立足公益訴訟檢察職能定位，把握辦案程序和實體的規范性，聚焦重點領域，注重辦案質效，做足做實調查取證、研究論證、民意輿情研判等工作，爭取各方支持。，指導思想的調整從政策層面要求各地大膽的探索文物和文化遺產保護等領域案件的辦理。自此之后，各地開展了文物和文化遺產保護領域的專項，如甘肅省人民檢察院與甘肅省文物局聯合開展了國有文物保護專項行動，同時各地在深化開展國有文物保護檢察公益訴訟專項監督活動中，突出革命文物、烈士紀念設施等紅色資源保護檢察公益訴訟工作。2021年4月，在建黨百年之際，最高檢下發《關于結合黨史學習教育活動切實做好革命文物等紅色資源保護檢察公益訴訟工作的通知》，要求各地以扎實的辦案成效助力紅色資源保護利用。2021年6月，退役軍人事務部聯合最高人民檢察院等13部門印發《關于建立英雄烈士保護部門聯動協調制度的意見》，明確要求檢察機關發揮公益訴訟檢察職能作用，切實加大英雄烈士保護力度，維護國家利益和社會公共利益。同時，退役軍人事務部、最高人民檢察院聯合印發《關于全國縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動的通知》，明確檢察機關可以針對烈士紀念設施保護管理中存在的問題開展行政公益訴訟。數據顯示，在加強紅色資源保護管理的大背景下，2021年1月至2022年12月，檢察機關共辦理革命文物、烈士紀念設施等紅色資源保護領域公益訴訟案件7900余件(14)《守護好我們的精神家園——檢察機關開展紅色資源保護公益訴訟專項監督工作紀實》，載最高人民檢察院，https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202308/t20230801-623659.shtml，2023年10月16日訪問。，進一步推動了紅色資源的保護工作。檢察機關辦理烈士紀念設施等紅色資源保護領域公益訴訟案件就是將習近平法治思想落實到每一起行政公益訴訟案件的具體實踐。

2.行政公益訴訟較民事公益訴訟在英烈設施保護領域更具制度優勢。一方面有學者認為，英烈權益的行政保護更為及時和高效，檢察機關應當確立“行政公益訴訟優先于民事公益訴訟”的辦案原則。(15)參見黃忠順：《英烈權益訴訟中的訴訟實施權配置問題研究兼論保護英雄烈士人格利益的路徑抉擇》，載《西南政法大學學報》2018年第4期。如最高檢直接立案辦理的陳望道姓名、肖像保護行政公益訴訟案，該案中，損害社會公共利益的商標是合法注冊的，要糾正涉案企業侵害陳望道姓名、肖像的違法行為，必須同步糾正注冊商標的問題，檢察機關如提起民事公益訴訟，除非某企業開發公司主動申請撤銷“望道”等注冊商標，否則停止侵害的民事公益訴訟無法達到理想效果，最高檢從公益訴訟的立法目的出發，探索以行政公益訴訟的方式，向國家知識產權局商標局提出檢察建議，督促依法履行行政監管職責，從根本上高效解決了涉案企業侵害陳望道姓名、肖像違法行為。(16)參見胡衛列、易小斌：《陳望道姓名、肖像保護行政公益訴訟案的辦理與思考》，載《中國檢察官》2022年第8期。又如義烏市檢察院針對有人在互聯網肆意侮辱、詆毀、歪曲在火災中犧牲的二位烈士鄒寧浩、王燊名譽的行為，根據《中華人民共和國英雄烈士保護法》第23條的規定，向義烏市公安局制發訴前檢察建議，要求公安機關會同相關部門依法履職，要求網絡運營者采取切實手段，保護英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽不受侵害。(17)參見范躍紅、鄒煒：《烈士豈容肆意詆毀——浙江義烏：啟動保護英烈名譽案公益訴訟訴前程序》，載《檢察日報》2018年5月10日。另一方面經對最高人民檢察院和退役軍人事務部聯合發布的23起烈士紀念設施保護公益訴訟典型案例分析(18)2021年6月27日最高人民檢察院和退役軍人事務部聯合發布十四起紅色資源保護公益訴訟典型案例；2021年9年29退役軍人事務部、最高人民檢察院聯合發布9起烈士紀念設施保護行政公益訴訟典型案例。，檢察機關通過行政公益訴訟解決了行政監管難題，行政公益訴訟制度更加凸顯。一是保護的公益更全面，如從受損的英烈設施來看，包括舊址、遺址、烈士墓、紀念館、故居、史跡、烈士陵園、紀念碑以及未核定的紀念設施；二是糾正的違法情形多樣，不僅有英雄烈士保護法28條規定的侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的情形，而且有消防安全、環境污染、日常管理等影響烈士紀念設施莊嚴、肅穆、清凈的環境和氛圍的情形；三是從監督對象來看，烈士紀念設施保護監管部門存在“人人有權管，人人都不管”的現象，行政公益訴訟厘清了職能交叉、多頭管理的監管難題；四是辦案方式靈活多樣，有訴前磋商、公開聽證、檢察建議、提起訴訟等多種方式；五是從辦案效果來看，實現政治效果、社會效果、法律效果的有機統一，檢察機關通過公開聽證、圓桌會議，主動邀請人大代表、政協委員、人民監督員和行政機關代表一起參與辦案，共商治理難題，彌補制度短板，出臺相關機制，如貴州省人民檢察院立案辦理的督促保護刀靶水紅色遺址行政公益訴訟案中，助推出臺了地方性法規《遵義歷史文化名城保護條例》，促進烈士紀念設施保護治理體系和治理能力現代化。

3.實踐中已經有法院就烈士紀念設施保護行政公益訴訟作出判決。以“烈士紀念設施”“公益訴訟”為關鍵詞在人民法院裁判網檢索，共檢索到8件相關案件的行政判決。如圖所示，8個案例都引入行政公益訴訟，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款和《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條的規定，檢察機關有權對被告不依法履行職責、損害國家和社會公共利益的違法行為提起行政公益訴訟，法院并依據行政訴訟法的相關規定判決行政機關對損害的烈士紀念設施采取有效監督管理及保護措施或確認行政行為違法。

表1 關于部分烈士紀念設施保護行政公益訴訟判決

(三)引入行政公益訴訟的正當性

1.烈士紀念設施保護具備公共利益屬性。公益保護是公益訴訟的核心價值標準，是這項制度的出發點和落腳點。(19)參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載《國家檢察官學院學報》2019年1期?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》第67條規定了行政公益訴訟立案的首要條件是國家利益或者社會公共利益受到侵害。有學者指出，英烈條款的規范目的在于保護社會公共利益。(20)參見田煬秋：《英烈條款的規范目的：保護社會公共利益——基于政治考量之重構》，載《民間法》2018年2期?！队⑿哿沂勘Ｗo法》第1條對立法初衷予以明確，旨在強化民族英雄先烈的保障，捍衛民族英雄，發揚民族英雄先烈奉獻精神和愛國精神，培養和實踐社會主義核心價值觀，為實現中華民族偉大復興中國夢提供了巨大的精神動力?！读沂考o念設施保護管理辦法》第1條明確烈士紀念設施保護的作用是傳承弘揚英烈精神和愛國主義精神，褒揚英烈、教育后人。從我國傳統的國家機關、民族主義公共利益觀看，現今保存下來的烈士紀念設施等紅色資源，都蘊含著感人至深的紅色往事，凝結著中國共產黨團結帶領人民艱苦奮斗的犧牲奉獻，是不可再生、不可替代的珍貴資源，具有明顯的社會公共利益屬性。因此，從法理的角度看，將烈士紀念設施保護納入行政公益訴訟領域符合公益訴訟制度的出發點和落腳點。

2.引入行政公益訴訟具備法規規范依據。根據《民法典》《中華人民共和國英雄烈士保護法》《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的有關規定，已明確侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為，屬于檢察民事公益訴訟的監督范圍。關于檢察行政公益訴訟是否適用英雄烈士紀念設施等紅色資源監管領域，這里需要討論兩個方面的問題，一是《行政訴訟法》第25條第4款關于公益訴訟范圍中“等”的表述理解，二是地方性法規能否作為拓展公益訴訟領域范圍的規定。有學者認為，訴訟制度是一種中央事權，應由法律規定。一些學者、人大代表對于以決議程序出臺的專項決定授權公益訴訟新領域提出質疑，認為違反法律規定。(21)《關于推動地方立法構建中國特色檢察公益訴訟制度體系的情況報告》，載《公益訴訟檢察工作指導》2022年第1輯。也有學者認為，民事訴訟法、行政訴訟法關于公益訴訟范圍中“等”的表述，并沒有特別說是“等”內還是“等”外，從黨的十九屆四中全會明確提出來拓展公益訴訟案件范圍來看，并沒有明確限定具體范圍，把法律規定的領域理解為列舉而不是局限于這些領域，可能更符合中央關于制度設計的初衷。地方性法規關于公益訴訟領域范圍的規定，不是新的賦權，而是一種結合地方實際的具體細化，是符合立法要求的，以地方人大規范性文件為依據進行符合當地特點的新領域探索是沒有問題的。(22)參見胡衛列：《當前公益訴訟檢察工作需要把握的若干重點問題》，載《人民檢察》2021年第2期。筆者認同這種觀點，首先各省專項決定的出臺，為公益訴訟實踐辦案提供了有力依據，其次《行政訴訟法》第25條第4款“等”擴充到包括英雄烈士紀念設施等紅色資源監管領域符合法律規定和時代需求。

3.部分地方性法規已明確將英烈紀念設施保護納入檢察公益訴訟。一是專項決定。專項決定是省級人大常委會作出的規范性文件，但本質上是地方權力機關以具有規范效力的法律文件形式，對檢察機關和各相關主體就落實中央關于檢察公益訴訟的決策部署提出具體要求、作出具體規范。(23)參見胡衛列：《檢察公益訴訟地方立法研究——以25個省級人大常委會關于檢察公益訴訟專項決定為樣本》，載《國家檢察官學院學報》2023年第3期。筆者通過以下圖表對29個省級人大常委會關于加強檢察公益訴訟工作的決定分析，已有內蒙古自治區、黑龍江省、云南省、陜西省和甘肅省等5個省份明確將侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的行為納入檢察公益訴訟。二是政策文件?！蹲罡呷嗣駲z察院民事行政檢察廳關于貫徹〈中華人民共和國英雄烈士保護法〉捍衛英雄烈士榮譽與尊嚴的通知》第5條第4款明確規定，“要注意督促負責英雄烈士保護工作的部門和行政機關依法履行監管職責。對于屬于國有文物的英雄烈士紀念設施，相關行政機關違法行使職權或者不作為，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定的，可以提起行政公益訴訟?！?/p>

綜上所述，在現有法律框架制度下，檢察機關可以根據《行政訴訟法》第25條第4款的規定，對侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施的行為開展行政公益訴訟，以此最大化地保護英雄烈士，以檢察擔當培育和踐行社會主義核心價值觀。

三、完善行政公益訴訟的基本構想

在明確應當將行政公益訴訟引入英烈權益保護領域后，如何構建行政公益訴訟的規則便成為核心命題，英烈權益保護領域行政公益訴訟制度應當如何完善？

(一)在立法方面完善公益訴訟制度規范

筆者認為，在立法層面解決以上問題，主要有兩種解決方案：其一，在現有法律框架下，對烈士保護法第25條進行修改，修改方式可以參照《軍人地位和權益保障法》第62條規定：“侵害軍人榮譽、名譽和其他相關合法權益，嚴重影響軍人有效履行職責使命，致使社會公共利益受到損害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟”，抑或者參考已經出臺的地方性法規的表述，如參照《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》第2條規定，在烈士保護法第25條“檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟”的表述上增加“侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟”。其二，檢察公益訴訟專門立法，明確區別英烈名譽保護和英烈紀念設施保護，從單獨立法的角度賦予在英烈名譽保護和英烈紀念設施保護中開展行政公益訴訟，從而在不修改眾多領域立法的情況下，有效實現公益訴訟的效果。

(二)在執法方面加強文物行政執法與檢察公益訴訟銜接機制

文物安全執法巡查是文物保護管理的重要手段，“90%以上的安全隱患都是在各種巡查中發現”。(24)殷連生：《文物安全執法巡查效能比較研究》，載《中國文物報》2022年8月30日?！豆嬖V訟辦案規則》第24條規定了檢察機關公益訴訟線索來源有6種情形，其中第3種情形是行政執法信息共享平臺上發現，因此檢察機關應依托現有的制度機制，如13部門共同印發的《關于建立英雄烈士保護部門聯動協調制度的意見》，進一步加強與行政機關，特別是退役軍人事務管理、文物保護部門的聯系，建立高效便捷的信息共享、案件線索相互移送、案件線索研判、案件協查等協作機制，健全聯席會議、定期通報情況等常態化協調聯動機制。通過加強文物行政執法與檢察公益訴訟銜接機制，有效克服《英雄烈士保護法》第25條第3款規定的行政機關主動報告制度的困境。

(三)在司法方面注重增強公益保護實效

英烈紀念設施保護工作內容繁瑣，工作要求精細，開展難度較大，需要多個機關共同協作配合，完成英烈紀念設施保護工作?，F階段，專門從事公益訴訟的檢察人員較少，導致部分公益訴訟案件辦案質效不高。一是要加強公益訴訟檢察隊伍建設，選拔能力強、肯學習、有干勁的檢察人員加入公益訴訟檢察隊伍，提升辦案質效。二是總結辦案規律，明確監督范圍。實踐中可主要圍繞以下違法情形進行監督：(1)擅自拆除、改(擴)建紅色文化遺址，或未經批準遷移烈士紀念設施；(2)非法侵占烈士紀念設施保護范圍內的土地、設施以及在紅色文化遺址保護范圍內生產、儲存易燃、易爆、放射性、腐蝕性危險品，排放污染物，傾倒、焚燒垃圾和其他廢棄物，采石、采礦、爆破、開荒、挖掘、取土；(3)破壞、污損紅色文化遺址和烈士紀念設施；(4)損毀或者擅自移動、拆除紅色文化遺址保護標志、紀念標志；(5)在烈士紀念設施保護范圍內為烈士以外其他人修建紀念設施、安放骨灰、遺體；(6)在烈士紀念設施保護范圍內從事與紀念烈士無關的活動的及其他影響烈士紀念設施莊重、肅穆、優美環境和氣氛的行為；(7)對革命英雄烈士紀念設施疏于管理以及對散葬烈士、無名烈士墓等零散軍人烈士紀念設施缺少有效保護的情形；(8)其他違反英雄烈士保護法和烈士紀念設施保護管理辦法等法律法規的行為。三是英烈紀念設施保護案件畢竟是新領域案件，要借鑒傳統四大領域的辦案規律，按照最高檢提出的公益訴訟檢察重在精準規范要求，全面調查取證，重視訴前磋商程序，找準損害英雄紀念設施的突出問題，做好檢察建議與訴訟請求的銜接，規范檢察建議制發程序和內容，增強針對性。同時嚴格按照《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的相關規定，嚴把立案關、證據關、檢察建議關、整改落實關和起訴關，對未整改、虛假整改、反彈回潮的要敢于提起訴訟，增強公益保護實效。

(四)在普法方面積極開展烈士紀念設施保護行政公益訴訟宣傳

烈士紀念設施等紅色資源記錄著直抵人心的紅色故事和繼往開來的歷史瞬間，它也是中國共產黨百年奮斗史的見證者，傳承著催人奮進的紅色基因。但由于烈士紀念設施等紅色資源沒有被很好地進行宣傳、被大家了解它的歷史與作用，有的還遭到了一定程度的破壞。檢察機關要充分發揮自己的作用，積極履行公益訴訟職能，在當地設立革命文物宣傳周，向群眾宣傳講解烈士紀念設施等紅色資源的意義，與有關單位一起邀請群眾實地參觀革命文物遺址，共同保護烈士紀念設施等紅色資源。同時加強軍地合作，匯聚革命文物司法保障，推進烈士紀念設施合理利用，讓紅色資源優勢“活起來”。另一方面，在辦理案件中要創新辦案方式，可以把相關辦案活動放到烈士紀念設施場所，也可以邀請烈士紀念設施所在地周邊的單位和群眾參與和觀摩公開聽證、公開宣告等辦案活動。同時注重典型案例的宣傳和推廣，主動引導群眾關心、支持并參與烈士紀念設施保護行政公益訴訟檢察工作，以此拓展案件線索渠道。

結 語

英烈紀念設施保護是一項系統工程，需要退役軍人事務部門、文物保護部門、檢察機關共同推動。在我國紅色資源保護利用的治理思路上，各級有關職能部門是公益保護的第一順位者。隨著公益訴訟制度的不斷完善，檢察公益訴訟已成為司法參與促進國家治理的重要組成部分，檢察機關需以通過協同相關職能部門依法能動履職，追究侵占、破壞、污損英雄烈士紀念設施主體的法律責任，持續助力做好英雄烈士紀念設施等紅色資源保護、管理、運用的“大文章”。