深圳存量用地開發容積管控規則思考
——基于土地發展權視角

張佳欣，張道瓊

（1.深圳市龍華區更新整備事務中心，廣東·深圳 518107 ；2.深圳市城市規劃設計研究院股份有限公司，廣東·深圳518028）

深圳于2012 年在全國率先進入存量發展階段，城市發展模式從“增量擴張”轉向“存量優化”。如何應對發展環境需求，提出適應于國土空間規劃管制體系下的存量發展模式，建立土地發展權配置框架，是深圳存量土地開發的主要命題。目前，國內土地發展權研究主要涉及增值收益分配、構建交易體系和價值評估等方面[1]，較少系統分析土地發展權和國土空間規劃的內在關系以及存量開發語境下對應的響應路徑。

本文重點討論國土空間規劃體系的建立對土地發展權配置方式的改變是什么，以及這一改變在存量開發中的體現是什么，如何實現存量土地合理開發。具體而言，從土地發展權概念及內涵出發，總結國土空間規劃對土地發展權的內在要求及在存量環境下深圳國土空間規劃的權益配置框架，并通過深圳存量土地開發政策梳理和實踐案例分析，指出深圳存量土地開發探索是以密度分區為基礎的增值“做大、重劃”模式及現行規則存在的問題，提出轉變測算邏輯等改進思路，從而推動存量背景下國土空間規劃的有效落實。

1 國土空間規劃視域下的土地發展權配置要求

土地發展權配置涉及建設開發、生態保護、利益分配等多個方面，貫穿了國土空間規劃編制、實施、監督等全過程[1]，不同的土地發展權制度對土地開發效益、利益分配的影響不同，是國土空間規劃繞不過去的基本制度[2]。這一概念屬“舶來品”，但國內部分城市，如深圳，其土地利用實踐在不同程度上借鑒了土地發展權理論，并形成了實施層面的土地發展權模式。

1.1 土地發展權配置的基本內涵

土地發展權始于1947 年英國《城鄉規劃法令》，并逐漸演變為“歸公”的英國模式、“歸私”的美國模式，以及介于二者間“共享”的法國模式[3]。英國將土地發展權界定為：“在土地上進行開發建設活動，對土地或建筑用途做出實質性改變的權利”[4]，美國將土地發展權認作是一種財產權[5]，創立了可轉移、可購買的土地發展權制度。國內主流觀點將之解釋為對土地利用進行再發展的權利，即變更土地用途或改變土地利用強度的權利。

在我國，土地發展權為國有，呈現政府主導的計劃式管理配置方式，以建設許可權為基礎，可拓展到用途許可權、強度提高權[6]。由于土地開發的機會和指標有限，土地發展權作為一種稀缺資源，形成了競爭市場[7]，但實際上，政府通過壟斷土地一級市場以及空間規劃管理權掌握了土地發展權的配置權力[8]，因此，空間規劃最核心的內容就是以公權力配置土地發展權，在多規合一背景下，土地發展權配置解構為對象空間性、手段二重性、收益分配平衡性。

我國土地發展權管制散見于《土地管理法》等相關法律法規中，張宇等認為事實上已經形成土地發展權制度的初始架構[9]：(1)土地用途管制制度，通過基本農田保護區劃定及建設用地空間管制，客觀上從法律層面規定了土地發展權歸國家所有；(2)城鄉規劃制度，通過詳細規劃和“一書三證”等行政強制措施控制土地用途、開發強度等，使土地減值或增值；(3)建設用地增減掛鉤制度，將建設用地整理復墾為耕地后，將其開發建設的權利轉移到新建地塊，通過用地預審等控制土地發展權的轉移；(4)特殊片區空間管制，如水源地保護區、核電站周邊、機場凈空管制等。

1.2 空間規劃體系重構下土地發展權配置要求轉變

土地發展權配置受制于空間規劃，亦脫胎于空間規劃?！笆舜蟆焙?，土地發展權的配置依據從城市規劃、土地利用總體規劃等多規并行到全域、全流程統一的國土空間規劃[10]，土地發展權實現的全過程與國土空間規劃體系存在著緊密關聯（圖1），空間規劃對土地發展權配置提出了統籌全域、全要素、全流程的要求。當前土地發展權配置側重剛性管控，缺乏效率目標的引導，受到總規、詳規等不同層次國土空間規劃的空間管制約束[8]。具體來說，總規階段，通過建設用地指標管理、用途管制和“三區三線”劃定等配給許可土地發展權能；詳規階段，通過控規控制土地用途和開發強度；實施階段，通過項目預審、農轉用制度和“一書三證”等確定最終開發利用權限。

圖1 土地發展權與國土空間規劃Fig.1 Land development right and territorial space planning

岳文澤[1]、林堅[6]、梁應龍[8]等認為在空間規劃體系重構背景下，土地發展權配置制度應從以下幾方面進行改進：一是在配置對象上，統籌“城鄉、區域、陸?！比?、抓牢“山水林田湖草”全要素、預留規劃彈性空間；二是在配置主體上，優化土地發展權部門配置，形成條塊結合，縱通橫聯的配置模式，簡化行政手續；三是在配置方式上，構建政府與市場互補配置體系，協調責任邊界和精準界定權益邊界，實現公平與效率的平衡，達到資源配置的最優。綜上，未來土地發展權配置在統籌全域、全要素、全流程的新要求下，應注重剛彈并濟，厘清政府和市場定位，實現公平和效率的統一。

2 深圳國土空間規劃：面向存量環境的權益配置框架

深圳市是典型的地盤小、密度高的超大型城市，國土開發強度超過50%，基本沒有可供成片開發的土地，深圳本輪國土空間總體規劃的工作重點仍聚焦于存量國土空間的提質增效，持續探索高質量、內涵式的發展路徑。

2.1 規劃管控要求的轉變

城市建設數據顯示[11]，2019 年深圳城市建設用地中交通用地占26.2%，居住用地占23.4%，工業用地占22.7%，公服用地僅占6.0%，居住和公服用地占比偏低；人均用房30.5 m2/人，居住空間矛盾突出；人均公服用地4.4 m2/人，低于國標下限5.5 m2/人，公共服務設施實施率約40%～60%，民生設施短板明顯；商業空置率達22.04%，商業辦公過剩；全市平均毛容積率1.14，明顯高于北上廣等城市。居住空間緊缺、設施配套落后、產業發展轉型等要求倒逼深圳加快推進存量開發。

在上述背景下，《深圳國土空間規劃（2020—2035）》在城鎮開發邊界中，新增建筑總量控制指標，規定“十四五”時期建筑總量15 億m2，規劃毛容積率1.38，標志著深圳規劃管控從傳統的二維指標走向更精細的三維指標管控探索。

2.2 規劃落實措施

存量規劃本質上是對空間利益的再分配，僅依靠用地結構的調整已經無法滿足城市功能優化的要求，必須將建筑總量和結構的調控，作為引導城市空間秩序建設的重要手段[12]。實踐表明市級國土空間規劃既要遵循自上而下分級的規劃傳導技術邏輯，更要形成事權對應、上下聯動的規劃統籌政策邏輯[13]，通過剛彈結合的技術機制實現空間治理體系與治理能力的全面提升。

優化土地發展權配置結構，確保各層級不同主體的權責利相符，是規劃實施的根本保障。深圳將總體規劃分為市級總體規劃和分區規劃兩級，構建“兩級三類”國土空間規劃體系[14]，對全市總體規劃的目標和各指標逐層逐級地進行分解與落實（圖2），通過剛性傳導機制（圖3）和動態評估調整機制，精準指導規劃實施。

圖2 “兩級三類”國土空間規劃體系（引自《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035)》）Fig.2 The “two levels and three types” of territorial spatial planning

圖3 剛性傳導機制Fig.3 Rigid conduction mechanism

一方面，市級國土空間總體規劃在向分區規劃分配空間資源時，實施建設用地規模結構和建筑規模結構“雙調控”的策略，明確了不同傳導要素在“市級總規—分區規劃—詳細規劃”編制上的深度和銜接要求，將用地規模、建筑量等分解至全市開發邊界內的標準單元。另一方面，通過動態評估調整機制，根據精細化的空間發展現狀和規劃實施的動態評估，精確識別城市低效用地，適時調整不同類型土地發展權結構和比例關系，作為空間優化和綜合治理的關鍵區域，及時調整規劃建筑總量和功能。

3 深圳存量土地開發探索：以密度分區為基礎的增值“做大、重劃”模式

為了破解城市土地難以為繼的問題，深圳近十年探索了多種存量土地再開發路徑，比如“農地”入市、工業樓宇轉讓、城市更新、土地整備等。從深圳嘗試性的多種發展權實踐來看，其突破了土地增值收益歸公理論，將農民集體等利益主體納入到收益分配體系中，通過市場調節、供應方式、轉移支付等手段，以利益共享方式達到“歸公”與“歸私”平衡。其中，城市更新和土地整備成效最為顯著，兩者主要探索通過“土地重劃”實現“利益分配”，通過創設容積率、留用地指標轉移機制、非農建設用地及征地返還用地指標流轉等措施，建立土地發展權管制規則以規范存量土地開發[9]。下文將展開介紹深圳上述兩類路徑的政策規則及運作模式，并對其中的土地發展權管制規則作出梳理。

3.1 現行政策分析

深圳城市更新延續自 20 世紀 90 年代開始的舊城改造，深圳陸續出臺了《深圳市城中村(舊村)改造暫行規定》（2004）、《深圳市城市更新辦法》（2009）、《深圳市城市更新辦法實施細則》 (2012、2014 、2017三版 )以及《深圳市城市更新條例》（2020）等核心法規，形成一套包含法規政策、技術標準、實施操作等的較完整的政策體系，搭建了政府引導、市場運作的城市更新管理體制機制，并建立了一套從計劃立項—專規審批—實施主體確認—用地手續辦理—建設驗收的完整管理流程。

2011 年深圳在全國率先提出土地整備概念，將其定位為為實現公共利益和城市整體利益，政府通過房屋征收、土地收購、征轉地歷史遺留問題處理等方式，整合零散用地，實施土地清理和前期開發，并統一納入土地儲備的活動[15]。但在深圳土地價值不斷提升以及城市更新的沖擊下，基于傳統征收的補償方式和標準難以達到權益人的期望，為此，2015 年將利益統籌理念引入土地整備工作。通過“政府與社區算大賬，社區與居民算細賬”的方式，以“土地+資金+規劃”的補償手段，解決土地歷史遺留問題和土地增值收益分配問題[16]，主要政策有《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》《關于規范土地整備土地信息核查及現狀容積率核算工作的通知》等，建立起一套以政府主導，平行互補于城市更新的土地整備利益統籌政策體系。目前，關于留用地開發稅費、房屋回遷登記等配套制度尚不完備，仍需在實踐中不斷完善。

在政策設計上，城市更新主要針對建成區，適用于原農村建成區的合法用地以及國有土地的建成區，有土地合法比例、空地率、建筑年限等政策準入門檻；土地整備利益統籌主要針對原農村集體控制的土地，無土地合法比例、建筑年限等政策準入門檻。政策具體差異體現在開發建設用地（留用地）規模、規劃規則、地價標準等方面（見表1）。

表1 政策主要參數對比Table 1 Main parameter comparison

通過政策梳理發現，深圳城市更新和土地整備利益統籌均以《深圳城市規劃標準與準則》密度分區為基礎，通過規劃核算再一次做大土地增值收益的“蛋糕”，建立一套利益分享機制，對土地增值收益進行重新分配，實現權益重構和產權明晰。下文結合實例對此兩種土地發展權管制規則中最核心的開發規模和利益分配進行分析。

3.2 案例研究分析

（1）開發規模分析

A 城市更新項目位于深圳北站商務核心區范圍內，拆除范圍為12812.6 m2（合法權屬土地12707.0 m2，未完善手續用地105.6 m2），建筑總量為20968.2 m2，毛容積率為1.64，現狀以舊工業樓宇為主，建筑質量較差。項目更新規劃劃定獨立占地的公共服務設施用地及其他移交給政府的獨立用地面積4616.5 m2（土地移交率為36.0%），開發建設用地為 8196.1 m2，分2 個開發地塊，布置商業、辦公及酒店功能（圖4）。

圖4 項目更新規劃與原法定圖則對比Fig.4 Comparison between the original statutory plan and the updated plan

按照《深圳城市規劃標準與準則》等規定對開發建設量進行測算。項目處于城市建設用地密度分區一區，商業功能基準容積率為5.4，項目單元基礎容積為54388.3 m2，基礎容積率=54388.30/8196.12=6.636 ；項目轉移容積= (4616.46-105.60×0.2-3000)×6.636=10586.5 m2， 項目獎勵容積為5875 m2。綜上，A 更新單元規劃容積=基礎容積+轉移容積+獎勵容積=70849.8 m2，規劃容積率=70849.8/8196.1=8.6，是現狀及原法定圖則容積率的5.2倍。同時，項目為提高規劃容積測算值，對于《深圳城市規劃標準與準則》中給定的各項修正系數，如用地規模系數、臨路系數等，為盡可能取得系數高值，測算過程中會犧牲一部分規劃合理性，轉而進行地塊的不規則切分或開設不必要的支路，并配置獎勵容積較高的附建。

利益統籌容積規則與城市更新內在邏輯一致，均以密度分區作為基礎，通過測算規則完成以土地和建筑貢獻、容積分配為代表的利益分配。以A 更新單元為例，若按利益統籌政策實施，在貢獻項目45%土地的情況下，A 項目可留用土地為12728 m2（12707.0+105.6×0.2），項目內可安排留用地規模7046 m2（≤12812.6×0.55），地塊基礎容積率為6.636，項目基礎建筑面積為12728×6.636=84463 m2，如不考慮土地承載力等因素，在未疊加配套建筑面積和共享建筑面積的情況下，該留用土地的容積率已突破11.987（84463/7046）。

（2）利益分配分析

利益統籌政策算“細賬”的設計初衷在于通過村民自治的方式，將土地矛盾或歷史土地買賣的經濟糾紛在集體內部進行處理，以避免矛盾擴散，但目前算“細賬”缺乏相關配套指引，存在與集體資產管理銜接不足的弊端。以B 利益統籌項目為例，項目存在41 宗歷史遺留未建空地共3523 m2，其中3200 m2在在特定歷史時期按每宗80 m2賣給40 戶，剩余1 宗323 m2為集體所有。算“細賬”時，40 宗空地權益人安置建筑6599 m2，1宗集體空地安置建筑266 m2，分配給個體的土地發展權益系數（6599/3200=2.1）是分配給集體共有的土地發展權益系數（266/323=0.8）的2 倍多。上述“細賬”分配方案已通過股份公司三會決議、公示、報集體資產備案等程序，雖然從程序看符合村民自治要求，但實際上，集體內部通過利益分配的方式，將集體土地的權益向非集體擴展，對社會公共利益造成了侵蝕；且“算細賬”形成的賠付標準在一定程度等同于城市更新市場化的賠付標準。

城市更新項目由市場運作，為了快速開發，開發企業一般采取簡甄別、快賠償策略，對合法建筑和違法建筑按照一個標準補償，有時為了效率，對個別業主給予較高補償；相比較而言，也就是變相提高了對于歷史違建、“坐地起價”等問題的寬限程度。同時，過度市場化賠付的模式將導致原權利人期望值持續加大，隨著市場賠償行情的水漲船高，拆遷難度越來越大，進一步倒逼當前存量土地開發不斷突破容積限制，影響城市風貌和可持續發展。

3.3 問題反思

（1）容積不斷增大，城市發展不可持續

通過開發強度分析發現，深圳基本上形成了以存量土地換增量容積的開發思路，在寸土寸金的深圳，加強土地集約節約利用，并且承擔更積極的產業功能、商業服務功能與公共服務配套，這些調整是有利城市發展的，但弊端在于以密度分區為基礎的容積規則帶來容積率的不斷提升。更新單元規劃的普遍開發強度都在原來的兩倍以上，甚至在《深圳城市規劃標準與準則》中預留了在更新地區突破指標限制的口子[17]。在一片地區，一旦某個項目突破了《深圳城市規劃標準與準則》的指標限制，附近項目可援引為例紛紛突破指標，這將造成規劃的宏觀統籌和引導失靈，影響城市的可持續發展能力。

（2）權益分配失衡，公共利益難以保障

通過利益分配分析發現，為了快速實施和避免利益博弈矛盾擴散，當前存量土地利益分配較為粗放，缺乏引導和監督，一定程度侵蝕了公共利益。存量開發市場化的賠付補償，一是弱化了產權，讓老實人吃虧，也帶來了一定的行政風險；二是按照“付出者受益”的原則，“租客”等外來者也為城市發展作出了貢獻但被排斥在利益分配之外；三是城市更新對業主的補償標準會影響利益統籌中村集體對小業主的補償定價[18]，導致農村集體向政府索求更大的利益，政策競爭可能出現向農村集體讓利過多的局面，不斷侵蝕政府的空間管制權，公共利益難以保障。

4 存量開發規則改進思考：發展權益的精細配置模式

根據“十四五”規劃，到2035 年，深圳以城市更新、土地整備為主的存量低效用地再開發規模不少于170 平方公里。在國土空間規劃明確全市建筑總量約束“天花板”后，深圳更應正面對待城市發展的客觀需求，從平面二維用地功能管控深化為空間三維的精準傳導，對新增建筑量進行管控和匹配，在新階段以新方式促進產業空間發展轉型、住房結構性調整，并填補公共服務設施歷史欠賬。

4.1 改變開發規則測算邏輯，優化土地發展權的空間落實

2017 年以來，建筑規模呈快速增長，容積率明顯提高，已逐漸成為超高層建筑的試驗場。根本原因在于深圳存量土地開發測算邏輯：先核算土地規模、再核定土地功能，最后計算土地開發強度，導致土地發展權益訴求最終傳導在容積率上?，F行規則容易造成容積資源配置和開發利潤不平衡，開發訴求倒逼容積加大，導致部分項目容積率偏高，高容積率下勢必催生了許多超高層建筑，不利于城市風貌管控和結構功能優化。

在全市建筑總量約束“天花板”的情況下，根據土地發展權配置新要求，存量開發規則也要相應調整，政策核定項目開發總量“天花板”，將深圳存量土地開發測算邏輯轉為空間三維管控規則，即“先核算留用土地規劃容積，再確定土地容積率，最后計算土地規?！?，從三維空間權益落實到土地平面，有利于優化城市空間格局和城市風貌（見圖5）。

圖5 規則測算邏輯優化示意圖Fig.5 Schematic diagram of rules measuring logical changes

4.2 科學設置土地權益變量及參數，促進項目開發收益平衡

存量土地開發的難點是拆賠標準，規劃的彈性空間為不同利益主體的博弈提供了可能，同時，政府也可以利用規劃的彈性空間將對其他價值目標的追求納入到規劃中來[5]。

在總量管控、增值有限的情況下，不同利益主體的博弈空間縮小，有必要結合不同權屬、不同用途和功能的土地及地上建筑情況，建立更精細的土地發展權引導與調配規則，為各方利益平衡提供更合理、公平的指導。具體而言，可將各類空間形態要素轉為管控指標變量，結合深圳大量的實踐經驗及相關數據分析，通過測算規則將土地發展權配置精準量化。在容積規則中，綜合考慮土地用途、權屬、存量建筑容積、功能等現狀權益因子，設置現狀權益因子變量，通過設置區間系數平衡不同類型建筑的拆賠標準差異，引導利益分配；通過留用土地功能修正系數促進不同用途留用土地補償價值平衡。通過建立以權益容積為核心的利益核算規則，減少因現狀、規劃條件差別帶來的項目補償差異，促進不同項目開發收益平衡。

4.3 通過土地發展權轉移規則，實現城市全域統籌規劃建設開發

深圳存量土地開發實踐中，不同類別的存量土地對應不同的準入門檻，尚未覆蓋全域存量土地開發。為了避免政策天窗導致土地空間碎片化開發，深圳應進一步拓展存量土地開發實施對象，可以將現行政策外的各類存量低效用地一并轉換為管控指標變量，同樣地結合土地用途、權屬、現狀建筑等情形，設置不同的權益系數將其納入同一政策范疇量化權益容積，實現存量開發全覆蓋。同時，量化后的土地發展權轉移可脫離特定土地支配，以土地發展權的有償轉移實現不同地區不同開發模式的良好對接（圖6），實現城市全域統籌規劃建設開發。

圖6 轉移方式示意圖Fig.6 Schematic diagram of transfer mode

5 結論

深圳存量土地開發實踐在一定程度上借鑒了土地發展權理論，并內化為中國特色的可實施的土地發展權模式，驗證了土地發展權理論的可行性。在空間規劃體系重構背景下，土地發展權配置應進一步理順內在發展邏輯。深圳存量土地開發應正面對待城市發展的客觀需求，改變開發規則測算邏輯以保障公共利益，設置權益精準量化規則以平衡權益差異，發展權益有償轉移規則以調節地區差異，從“控制總量，調節時序，落實監管”三方面厘清政府與市場定位，并在土地供應、收益分配、規劃調整、歷史遺留用地問題處理和機制建構等方面進一步探索，為其他城市提供可復制、可推廣的存量低效用地再開發“深圳經驗”。