鄉村空間治理政策對鄉村韌性的影響
——以上海市西南三區為例

徐小峰

（1.上海市地質調查研究院，上海 200072；2.上海市國土資源調查研究院，上海 200072）

韌性一般是指系統的抗干擾能力，后來逐漸被用于解釋系統、社區或社會在經歷快速或緩慢發生的擾動時，抵抗、吸收、適應擾動或從擾動中恢復的能力[1-3]。鄉村韌性是鄉村面對危機、災害或困境等擾動所表現出的抵御、適應和轉變能力[4-5]，為許多國家鄉村地區應對突發災害變化、社會經濟衰退、氣候變化、全球化和環境災難等問題提供了重要的理論指導與解決方案[1,6-8]。目前鄉村韌性研究多集中在鄉村社區、鄉村治理、發展政策、鄉村建設、氣候變化對鄉村發展的影響等方面[9-14]。鄉村韌性評價是衡量鄉村韌性水平、反映鄉村韌性變化情況的重要手段。國外鄉村韌性評價多以農戶和社區尺度為主，較多采取問卷調查、深入訪談、德爾菲法、結構動力學方法等開展評價分析；中國學者對鄉村韌性研究相對較晚，較多嘗試從自然、社會、經濟、基礎設施、文化、生態、制度、產業等方面構建指標體系開展鄉村韌性評價[15-16]。

發達國家和地區的經驗表明，當城鎮化和工業化發展到一定程度時，城鄉差距和矛盾顯化，政府開始重視鄉村地區發展，積極采取措施推動鄉村空間治理和鄉村振興。2018 年以來，國家決定大力實施鄉村振興戰略，提出將鄉村振興放在優先發展位置。鄉村地區是承載山水林田湖草生態體系的主要空間，也是城市可持續發展的戰略空間，優化鄉村空間治理是鄉村振興戰略實施的基礎前提和重要環節。鄉村空間按照空間功能可細分為生產空間、生活空間和生態空間[17-18]。鄉村空間治理以鄉村空間為治理對象，采取一定手段重構生產、生活、生態等鄉村物質空間格局[19-20]，重塑鄉村空間權屬關系[21]，重建鄉村空間組織關系[22-23]，實現人口、土地和產業等鄉村發展要素的全面激活，以增強鄉村韌性，支撐鄉村振興發展。鄉村空間治理模式包括“自上而下”由政府主導開展基礎設施建設和土地開發的模式，也有土地綜合整治為代表的鄉村自我發展能力營建模式[24-26]。鄉村空間治理通過城鄉建設用地增減掛鉤、低效工業用地減量化、土地綜合整治、農村居民點整治、郊野公園建設、生態小流域治理等系列措施，著力解決目前鄉村國土空間碎片化、三生空間需求與供給不平衡、經濟發展與生態保護利益不均衡、建設用地利用低效閑置等系列突出問題，促進鄉村空間結構和功能優化、空間權屬調整、城鄉要素流動和鄉村價值顯化，提高鄉村地區社會、經濟和生態韌性，最終實現鄉村振興、城鄉統籌和鄉村可持續發展的目標（如圖1）。鄉村空間治理政策的實施對鄉村的穩定性、可持續性、抗風險性和抗沖擊能力都會造成較大影響[27]，受到學者們的重視，如研究證明農村宅基地退出政策實施可以從工程、生態、經濟和社會等不同層面提高鄉村韌性水平[18,28]。

圖1 鄉村空間治理助推鄉村韌性提升的機制Fig.1 Mechanism of rural spatial governance promoting rural resilience

從鄉村韌性角度研究不同鄉村空間治理政策效果，從而選擇、改進、推廣增強鄉村韌性的治理舉措，對于推進鄉村長遠可持續發展具有重要的現實意義。本文擬從生態韌性、社會韌性、經濟韌性等三個維度構建鄉村韌性評價指標體系，選擇上海市西南部閔行區、松江區、青浦區三個毗鄰郊區作為研究對象，分析鄉村空間治理對鄉村韌性影響效應，為地方政府制定增強鄉村韌性、助力鄉村發展的政策和行動計劃提供參考借鑒。

1 研究區域與數據來源

1.1 研究區域

本文選取位于上海市西南部的閔行區、松江區、青浦區三個行政區作為實證分析區域，分析不同區位、不同城鎮化水平下大都市郊區鄉村空間治理對鄉村韌性影響效果差異。

閔行區屬于上海市近郊區，土地總面積約373 km2，下轄9 個鎮、4 個街道，2020 年年末常住人口265.35 萬人，城鎮化率98%。2020 年，全區生產總值完成2564.82億元，第一產業、第二產業、第三產業占比分別為0.04%、35.56%、64.40%，其中工業增加值855.92 億元，通信設備、計算機及其他電子設備制造業、通用設備制造業、電器機械及器材制造業、化學原料及化學制品制造業為主導產業?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017—2035 年）》已將閔行區納入上海市主城片區，進行城鎮重點開發建設，屬于城鎮化發展模式的典型代表。

松江區屬于上海市西南部的郊區，有著“上海之根”的美譽，土地總面積約604 km2，下轄6 個街道、11 個鎮，2020 年年末常住人口190.9 萬人，城鎮化率79%。2020 年，全區生產總值完成1637.11 億元，第一產業、第二產業、第三產業占比分別為0.39%、50.44%、49.17%，其中工業增加值793.90 億元，以機械、輕紡、冶金、化工、電子、食品等行業為重點。2008 年松江區被納入國家新型小城鎮建設試點，近年來承接了中心城工業轉移，工業發展和新型小城鎮建設成效明顯，一些農村居民點通過城鄉建設用地增減掛鉤方式遷移到鎮區集中安置，農用地以家庭農場規?；洜I為主，工業用地通過減量化措施向工業園區集中，城鄉融合發展趨勢明顯。

青浦區屬于上海市西部遠郊區，土地總面積約668 km2，下 轄3 個 街 道、8 個 鎮，2020 年 年 末 常 住 人 口127.14 萬人，城鎮化率76%。2020 年，全區生產總值完成1194.01 億元，第一產業、第二產業、第三產業占比分別為0.67%、35.31%、64.02%，其中工業增加值401.06 億元，快遞物流、軟件信息、綠色金融、會展商貿、北斗導航、新材料、人工智能等為主導產業。青浦水系豐富，農業較發達，生態優勢明顯，2019 年被納入長三角生態綠色一體化發展示范區建設范圍，是上海市糧食、蔬菜重要生產基地，屬于鄉村振興發展模式的典型代表。

1.2 數據來源

考慮到上海市在2014 年出臺土地資源節約集約利用“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”政策（簡稱“五量調控”）[29]，集中推出了低效建設用地減量化、農民相對集中居住、土地綜合整治、郊野公園建設、生態空間建設等系列鄉村空間治理政策和行動，因此本文將研究時段聚焦在2015—2020 年期間，對鄉村空間治理政策實施前后的鄉村韌性進行評價和對比。研究數據主要來源于2016 年和2021 年上海市統計年鑒、2016 年和2021 年三區統計年鑒、2016 年和2020 年上海市河湖報告、2015 年和2020 年三區政府工作報告、三區生態環境保護“十三五”規劃和“十四五”規劃、青浦區水務發展“十三五”規劃和青浦區水系統治理“十四五”規劃等資料。

1.3 研究方法

結合以往學者研究成果，考慮指標數據可獲性，將鄉村韌性分為生態韌性、生活韌性和生產韌性，并選取12項指標構建鄉村韌性評價指標體系（表1）。生態韌性反映鄉村生態環境質量和資源稟賦狀況，選擇人均公園綠地面積、森林覆蓋率、人均耕地面積和河湖水面率等自然生態景觀和人類活動影響較大的生態景觀作為表證指標。經濟韌性關注地方經濟發展水平、經濟運行效率以及鄉村居民收入情況，選擇人均可支配收入和工資性收入反映居民個體層面在遭受災害后的經濟承受能力和經濟來源的多源性，選擇人均GDP 和地均GDP 反映區域整體層面的經濟狀況和復原能力。社會韌性反映地區和個人在社會自助和救助中的能力，選擇道路網絡密度反映災害應急處理設施的韌性，選擇恩格爾系數反映居民承受能力，選擇社會保障和就業支出占財政總支出比重、每百萬人醫生數反映區域在社會保障和衛生健康等方面的救助能力。研究采取極值法進行標準化處理，正向指標X'ij=Xij/Xmax，負向指標X'ij=Xmin/Xij，其中Xij為指標原值，X'ij為指標標準化值；采取熵值法確定各指標權重。

表1 鄉村韌性評價指標體系及權重Table 1 Indicator system and weights of rural resilience evaluation

2 評價結果與影響分析

2.1 鄉村韌性評價分析

（1）指標權重

熵值法確定的指標權重表明，鄉村空間治理政策實施對鄉村韌性的影響程度由高到低依次是生態韌性、經濟韌性、社會韌性，這可能與鄉村空間治理政策實施效果的延時性有關。生態韌性與鄉村空間結構直接相關，表現也更為明顯；經濟和社會效應則是鄉村空間變化在經濟和社會發展上的間接影響。

（2）評價結果

評價結果顯示（表2），閔行區鄉村韌性指數從0.4499上升到0.5758，鄉村空間治理政策實施后上升了28.0%，生態、經濟和社會韌性變化分別為6.8%、41.3% 和20.8%，其中經濟韌性的影響最為明顯。松江區鄉村韌性指數從0.4899 上升到0.4912，鄉村空間治理政策實施后僅上升了0.3%，生態、經濟和社會韌性變化分別為-24.5%、55.9%和22.7%，經濟韌性明顯上升，生態韌性有所下降。青浦區鄉村韌性指數從0.6893 下降到0.5854，鄉村空間治理政策實施后下降了15.1%，生態、經濟和社會韌性變化分別為-26.1%、35.1%和0.9%，經濟韌性明確上升，生態韌性有所下降。

表2 鄉村韌性變化情況表Table 2 Changes in rural resilience from 2015 to 2020

總體來看，三個區域鄉村空間治理政策實施后對鄉村韌性的變化呈現出閔行區＞松江區＞青浦區，鄉村韌性依次是上升、基本不變和下降。從生態韌性、經濟韌性和社會韌性三方面來看，鄉村空間治理政策實施對鄉村經濟和社會韌性都產生了積極影響，但對于鄉村生態韌性產生了消極影響，其中經濟韌性影響遠超過其他兩類指標。

2.2 鄉村空間治理政策影響

（1）生態韌性

快速城鎮化地區鄉村空間治理的生態韌性受到城鎮化進程的負面影響較大。閔行區、松江區、青浦區鄉村生態韌性變化分別為6.8%、-24.5%和-26.1%（表2）。鄉村空間治理政策實施對鄉村生態韌性產生了一定促進作用，并未從根本上改變城鎮化發展對鄉村生態韌性的不利影響，鄉村生態韌性總體還是處于下降狀態（圖2），主要受到城市建設擴展占用耕地資源的不利影響。閔行區已基本完成了城鎮化建設，人口變化不大，“十三五”期間隨著土地綜合整治、農民相對集中居住、建設用地減量化復墾等鄉村空間治理政策的實施，耕地面積有所增加，總體來說建設占耕行為得到控制；松江區和青浦區還處于城鎮化快速發展時期，常住人口逐年增加、城鎮化發展導致耕地總量持續下降，雖然林地等生態空間有所增加，但總體來說生態空間呈現萎縮趨勢，從而影響了地區的生態韌性。在其他生態空間治理方面，各區政府通過公園綠化、生態造林、河道整治等具體空間治理政策和行動，有效提升了藍綠指標，促進了生態韌性的增強。

根據目前出現的醫院職工思想政治的問題，經分析可知，只要工會善加利用本身特征以及優勢，就可以幫助醫院職工走出困境，解決問題，接下來，從以下幾個方面，簡單闡述工會如何在醫院職工思想政治工作中發揮作用：

圖2 鄉村生態韌性變化圖Fig.2 Changes in rural ecological resilience

（2）經濟韌性

鄉村空間治理政策實施對鄉村經濟韌性產生了積極的促進作用。閔行區、松江區、青浦區的鄉村經濟韌性分別提高了41.3%、55.9%和35.1%（表2）。在政策實施之前，郊區空間普遍存在低效工業用地較多、農村宅基地規模大、耕地破碎化程度較高等問題；政策實施后，工業向園區集中、農民向城鎮集中、低效工業用地和農村宅基地減量復墾，耕地更加規?；?，農民得到耕地流轉費補償、宅基地退出補償或實現了農民向工人身份的轉變，整體收入水平普遍得到提高；鄉村低效工業用地用地粗放但產出效益較低，隨著低效工業用地減少和建設用地內部結構優化，國民經濟發展獲得了更多的有效建設空間和建設用地指標保障，鄉村產業進一步轉型升級，各地單位土地產出效益得到較大提高，鄉村經濟韌性普遍得到顯著提升（圖3）。

圖3 鄉村經濟韌性變化圖Fig.3 Changes in rural economic resilience

圖3 鄉村經濟韌性變化圖Fig.3 Changes in rural economic resilience

（3）社會韌性

鄉村空間治理政策實施對鄉村社會韌性產生了積極的促進作用。閔行區、松江區、青浦區的鄉村社會韌性分別提高了20.8%、22.7%和0.9%（表2）。鄉村空間治理政策實施之前，郊區斷頭路較多、醫衛和社會保障等相關體制不健全；政策實施后，結合新農村建設、鄉村振興示范村建設、土地綜合整治和鄉村社區生活圈等建設行動，農村宅基地相對歸并集中，鄉村各類公共服務設施不斷健全；隨著農村“五好公路”建設，鄉村道路體系更加完善、鄉村道路設施得到改善；隨著農民進鎮集中居住的推進，很多農戶納入到鎮?；蛐罗r保，鎮村集體經濟組織收益增長，經濟的增長帶動鄉村社保、就業和公共衛生服務體系的投入，鄉村醫療衛生、社會保障等方面都不斷改善，承受各種災害的鄉村社會韌性普遍得到提升（圖4）。

（4）綜合韌性

從鄉村綜合韌性水平來看，2015 年青浦區、松江區、閔行區鄉村綜合韌性水平依次遞減，其中生態韌性差距較大，呈現青浦區＞松江區＞閔行區特征；其次是經濟韌性，呈現閔行區＞松江區＞青浦區特征；社會韌性差異不大，呈現閔行區＞松江區＞青浦區特征（圖5），這與遠郊區發展農業、生態，近郊區逐步城鎮化的發展趨勢切合。2020 年，三個區域鄉村綜合韌性水平發生變化，青浦區＞閔行區＞松江區，主要受到城鎮建設和經濟發展影響，隨著上海市“五量調控”政策的推進和經濟轉型發展，近郊的閔行區建設用地利用綜合效益持續提升，生態空間相對穩定；中遠郊區的松江區和青浦區的經濟韌性、社會韌性都有所提升，但隨著城鎮化和工業化的推進，生態空間韌性有所下降，與2015 年鄉村綜合韌性水平相比，松江區整體保持平穩、青浦區有所下降。

圖5 鄉村綜合韌性變化圖Fig.5 Changes in rural resilience

從整個樣本帶發展來看，隨著城市社會經濟發展，建設空間和生態空間將逐步優化并趨于穩定，后續主要推進精細化、內涵式、高質量發展，大都市郊區將呈現出類似閔行區的發展趨勢，鄉村綜合韌性水平進入持續穩步提升階段。

3 結論與建議

3.1 主要結論

城鎮化發展水平對鄉村韌性時序變化影響較大，對經濟韌性和社會韌性具有顯著的正向影響，對生態韌性具有負向影響?？傮w上城鎮化發展水平高的閔行區經濟韌性和社會韌性要明顯高于城鎮化水平較低的松江區和青浦區，兩類指數韌性與城鎮化水平成正相關關系；閔行區生態韌性要明顯低于松江區和青浦區，生態韌性指數與城鎮化水平成反相關關系。同時，從鄉村空間治理政策實施前后韌性變化情況來看，城鎮化發展促進了地區經濟韌性和社會韌性的提升，但總體上降低了區域的生態韌性，尤其是對城鎮化快速發展的地區，主要因為城鎮化發展過程中城鎮建設用地擴展占用了大量的生態空間（尤其是耕地資源），這是城鎮化發展過程中的普遍現象。但從國家長遠發展來看，還需采取“長牙齒”的措施，堅持最嚴格的耕地保護政策，以確保地區耕地紅線不突破和國家糧食安全。

區域發展定位對鄉村韌性結構影響較大，以城鎮化和工業化為發展目標的區域經濟韌性和社會韌性相對較高，以生態綠色和糧食蔬菜保障功能為目標的遠郊區域，生態韌性相對較高。閔行區屬于上海市近郊區和上海市中心城拓展區，并在《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》被劃分為上海市主城片區，耕地保護任務較小，服務業和高新技術產業發展在郊區中優勢明顯，經濟發展水平和財政能力較強，因此經濟韌性和社會韌性高于中遠郊區。松江區隨著新型城鎮化改革的推進和G60 科創走廊的發展，中心城很多工業轉移到松江區，因此工業發展較快，經濟水平整體好于青浦區。青浦區屬于上海市著名的水鄉、糧食生產重要保障基地和長三角生態綠色一體化示范區，生態韌性相對較高。

空間治理政策導向影響鄉村韌性，鄉村空間治理重點有所差異，對鄉村韌性的影響也會有所不同。上海市“五量調控”策略實施后，各區建設用地進入總量控制并逐步縮減的狀態，農用地和未利用地逐步增加。閔行區作為近郊區，空間治理的重點在于保經濟和保民生，因此重點推進了農民相對集中居住、城市更新和存量用地盤活等行動，為社會經濟高質量發展提供支撐，社會和經濟韌性顯著提升。松江區作為國家新型小城鎮建設試點區，積極推進G60 科創走廊、新型城鎮化和工業化建設，產城融合發展趨勢明顯，經濟韌性提升較快。青浦區尚處于城鎮化快速發展期和經濟轉型啟動期，城鄉發展對建設用地占耕需求仍然較大，產業轉型對經濟和社會韌性的帶動效應尚未展現，總體韌性水平呈下降趨勢。

3.2 相關建議

為增強鄉村綜合韌性水平，需結合城鎮化發展水平、區域發展定位等從生態、經濟和社會三個維度采取差別化的鄉村空間治理應對措施。

（1）對于納入上海市主城片區的閔行區，關鍵在于“增長板”，在確保耕地保護底線和生態保護紅線的基礎上，重點加強存量建設用地的內部挖潛，推進社會和經濟高質量發展。

（2）對于城鄉融合發展趨勢明顯的松江區，則須“協同發展”，繼續結合國家新型小城鎮建設試點和農村土地制度改革試點，持續落實“三個集中”和G60 科創走廊協同發展的空間治理策略，雙向發力積極推進城鄉融合和產城融合發展。

（3）對于生態綠色發展優先的青浦區，重點在于“補短板”，須采取綜合性措施，綜合推進產業空間轉型、生態綠色一體化建設、鄉村產業融合發展、鄉村人居環境整治、土地綜合整治等系列行動，系統提高鄉村韌性。

（感謝上海市地質調查研究院首席專家、技審專家以及課題評審專家，在課題申請、開展和驗收過程中提出的寶貴意見；感謝審稿專家提出的寶貴修改建議）