數智賦能跨區域生態環境損害賠償磋商研究
——以長三角生態環境損害賠償磋商一體化平臺建設為例

霍敬裕,姚葆鵑

(合肥工業大學 文法學院,安徽 合肥 230001)

生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系建設的重要組成部分,是實行“最嚴格制度保護生態環境”的具體實踐。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》中提出全面建設數字法治政府,應牢牢抓住數據法治這一關鍵因素[1]。利用大數據及人工智能等新興技術實現生態環境協同共融發展正是生態環境領域數字法治政府建設的題中之義。已有的數字化模式和區域合作樣本中多側重于生態補償、環境資源交易等市場介入型協同,但對于生態環境損害賠償仍停留于單片劃定、封閉運行和獨成一體的政府主導型協同,難以應對區域密集型工業網絡產生的跨區域、多發點和易擴散的生態環境損害修復難題。作為我國經濟增長的重要引擎和工業產業的高度集群,長三角地區具有工業空間集聚與自然資源稟賦相依的典型特征,生態環境損害的影響與消除范圍難以行政區劃界定,涉及損害賠償金額與修復方式的磋商開展也受制于時間和空間之隔。數智化磋商網絡系統的構建有利于引入更廣泛的參與群體、整合外部資源和信息等機制[2],打破各地方各部門之間的信息壁壘[3],實現水、氣、污染源、生態環境管理等基礎數據的集成融合、開放共享與統計分析,提升跨區域生態環境損害修復的主動性、準確性和有效性。

一、數智賦能跨區域生態環境損害賠償磋商的行動邏輯

(一)從立法協同到行為協同:打通生態環境治理一體化協同最后一公里

長三角地區是中國經濟發展最活躍、開放度最高和創新能力最強的地區之一[4],在國家現代化建設和全方位開放格局的總體背景下發揮著重要的戰略作用。如何在生態環境治理領域積極探索新途徑、新領域和新方式,提高區域環境協同治理能力,實現區域環境質量可持續發展成為長三角綠色一體化發展的重要命題。綜觀之,長三角生態環境協同立法基本形成了“三級運作”的區域合作協調機制,并創設了跨行政區域的常設機構和聯席會議、主要領導座談會、市長峰會等商談形式的一體多翼型立法協同機制。而反觀長三角生態環境執法領域,受限于跨區域執法權限、信息共享和反饋協查機制配置,精準化、長效化和一體化行為協同機制尚未形成,作為生態環境綜合決策科學化的生態環境損害賠償磋商面臨紙面磋商、隱形磋商和無效磋商的困境。通過對長三角地區生態環境損害賠償磋商機制影響因素PEST分析(見圖1),以區域地理、經濟和社會要素為測量點,政府、企業、第三方機構和公眾為參與主題,建立數據監測和動態分析為技術支撐的“受理+協調+救濟”一體化平臺有助于立體化、協同化和實效化彌合生態環境多元化治理的“數字鴻溝”,將公眾從旁聽席移位發言席、從旁觀者變為參與者。

圖1 影響因素PEST分析圖

(二)從數據歸集到場景應用:提升互聯網+監管實效

新一輪的信息技術的加速運用與數字政府建設高度融合,技術賦能的行政管理模式突破只見結果難見過程的治理瓶頸,初步實現了數字化在行政許可、行政處罰以及行政指導等政府服務場景的廣泛應用,《關于加強數字政府建設的指導意見》(以下簡稱指導意見)也肯定了數智化應用場景為牽引[5],建立監管數據和行政執法信息歸集共享和有效利用的對接機制。各地已建成的生態環境行政執法信息化平臺技術治理成效明顯,但囿于分級分區域的元數據歸集限制,涉及跨區域生態環境損害賠償信息查詢多局限于被侵權人戶口登記等初級樣態,而面向跨區域污染物轉移認定、不同地區經濟社會水平差異化均衡評價以及損害賠償修復效果后評估信息仍多為空白,增加了賠償費用區間、單一或多元化賠償方式選擇及生態環境修復評價等治理成效的不確定因素。為此,磋商平臺除承接既往政府信息平臺上傳、收集和交互的功能之外,將探索提供生態環境治理公私協作、區域合作以及部門聯合的綜合性數字化應用場景的可能性。

二、數智賦能跨區域生態環境損害賠償磋商的比較優勢

(一)全面化賦能:擴大磋商主體參與范圍和渠道

與傳統模式治理環境相比,數字化兼具包容更多組織、資源和人才并為其營造集聚協同生態的獨特優勢,推動國家治理生態環境朝向開放式、平臺式、合作式生態系統演進[6]。優質的生態環境是最好的公共產品,代表了公眾、社區、環保組織等多元主體的基本利益[7]。磋商是否能夠達成預期效果,實現生態環境損害修復的實效,與磋商參與主體的廣泛性與響應度密切相關?！陡母锓桨浮冯m然肯定了實現磋商主體參與范圍多元化的必要性,但囿于各地出臺的生態環境損害磋商地方規范性文件中并未對跨區域磋商主體的組建方式、參與程序與機制保障做出明確規定,非數字化的磋商聯通機制難以激發不同地域間公眾參與磋商的生成動力,而數智化磋商以數字技術為支撐,將磋商的在場空間場域拓展至場景化的數字空間,有效的擴展了公眾參與磋商的時間和空間,激發磋商主體內生動力。平臺通過開發生態損害公眾監督模塊,及時公開生態環境損害賠償磋商的發起、進行和監督程序[8],明確公眾參與的途徑、具體環節、接受意見的方式和救濟措施。為避免行政管理部門執念于“不告不理”而將磋商結果視為軟約束的情況發生,平臺為生態環境資源評估、現場踏勘以及虛擬治理成本核定等工作建立資料庫、專家庫和標準庫,并連接檢察機關辦理生態損害賠償民事公益訴訟信息系統,既能較少政府行政人員投入,又能整合各地資源高效完成磋商前準備工作。

(二)系統化賦能:完善磋商體系構建

進入數字時代,技術沖擊著傳統組織與程序的變革[9],“其中的關鍵不在于網上政務、組織官網這類電子化形式,而在于現實組織樣態、組織結構、組織流程甚至組織功能因不得不適應網絡邏輯而被重新塑造?！盵10]互聯網、大數據和人工智能技術的成熟運用并不意味對傳統治理模式的取代,而是治理成果的迭代運用。行政機關主導和參與的磋商在反壟斷、證券等其他行政執法領域已有一定應用,但結合鑒定評估方式對未來發生的損害予以現實賠償仍屬于新的應用領域,磋商平臺的虛擬性、跨時空性和持續督導性從流程控制維度、技術體系維度和數字治理維度三個層面重新構建跨區域生態損害賠償磋商的配套體系,利用數據共享和場景模擬重現等信息技術,實現改變磋商程序缺漏[11]、證據驗真困難等實踐難題,消弭開放性磋商程序設計中賠償權利人自由裁量權過大、“磋商前置”虛置等不利因素[12]。同時,地方生態環境行政管理部門作為磋商召集人和組織者,參與磋商的過程既是辦理具體生態環境案件的延伸,亦是實現生態環境損害責任行政制約機制能動性的探索,因而磋商平臺的搭建為其提供了辦案平臺、信息查詢平臺和修復信息公開平臺的鏈接,并減低了資源環境、社會民生、衛生健康、公共服務或信用服務等政府平臺常見數據集主體的重合度。

(三)信息化賦能:完善磋商信息共享機制

科學界定損害范圍和程度是開展生態損害賠償磋商的關鍵,跨區域生態環境損害賠償案件涉及多點危險廢物傾倒、流域水污染等環境要素損害疊加。如何適用統一的標準對在不同地區發生的生態環境損害進行調查、鑒定評估、修復方案編制、修復效果后評估等工作具有重大影響[13]。囿于技術水平、經濟和社會文化多重因素,加之部分地區在生態環境損害賠償的標準和范圍差異較大[14],導致跨區域生態環境損害賠償認定中證據收集、鑒定評估和因果關系等相關信息的交流共享具有延遲性、模糊性和不確定性,而平臺以建設涵蓋區域各地各部門的生態環境信息資源共享平臺為基點[15],對損害結果發生地的環境指數動態跟蹤,及時完整地向公眾披露損害調查、評估結果、修復計劃的制定以及與定期協商結果等非涉密信息,既能解決多地區生態環境信息化系統重復建設問題,更便于區域間生態環境行政執法信息的互通共享,以損害修復查驗作為抓手推動生態環境一體化保護和協同治理的進程[16]。

(四)科學化賦能:合理界損害鑒定評估費用

傳統的民事侵權案件有著明確的損害事實和因果關系,法官通過豐富的裁判經驗、相關充分證據進行審判。但是生態環境損害既包含可計量、可判定的環境資源要素損害,也包含只能用公式模型推算得出結論的不可計量和不可判定的生態環境效益損害[17],以至于法官難以運用自身力量去判斷,因此,有必要利用相關專業的第三方評估機構的鑒定數據,對于生態環境損害的危害大小和影響程度予以核實驗真。目前,已開展的生態環境損害賠償案件調查評估鑒定工作主要是由賠償權利人委托生態環境部推薦的43家環境損害鑒定評估機構和司法行政機關審核登記的約200家環境損害司法鑒定機構進行[18]。在部分已公開的磋商案例中,損害調查和鑒定評估費用甚至高于磋商案件本身的罰款數額,例如浙江常山利盛新材料違規堆放危險廢物案中,損害調查和鑒定評估第三方收費為53.9萬元,而磋商以前擬定的罰款為50萬元。(見表1)當鑒定結論對賠償義務人不利且費用昂貴時,賠償義務人不僅會對鑒定結論的真實性提出異議,更會質疑生態環境賠償磋商的必要性和公平性,與之相比,磋商平臺數據挖掘和分析的技術優勢可對爭議內容“審時度勢”,通過科學測算評估成本,形成長三角地區磋商前鑒定、磋商中協調、磋商后監督和案件移交一體化流程。

表1 近五年來長三角地區生態環境損害賠償磋商案件結果類型

三、跨區域生態環境損害賠償磋商一體化平臺的建設路徑——以長三角地區為例

(一)生態環境損害賠償磋商基礎流程(見圖2)

圖2 生態環境損害賠償磋商流程圖

(二)生態損害賠償磋商一體化平臺運行設計方案

第一,生態損害評估模塊。生態環境損害評估是指專家按照規定的程序和方法,充分運用技術和專業知識,對環境污染以及損害的相關情況進行調查,量化生態環境損害數額的過程?？茖W的生態損害評估是補償該機制的關鍵,政府應當完善專家遴選機制、同行專家評選機制和第三方監督機制,提高評估結果的公正性、科學性。平臺以長三角各地生態損害評估標準為基點,一方面整理各地符合資質的生態環境損害鑒定機構,另一方面邀請符合條件的專家入駐,以此實現損害調查與鑒定評估與運行監督的基礎功能[19]。

1.損害調查

損害調查采用程序化和系統化的方式,通過數據收集、現場調查的方式,重點關注生態環境損害的程度范圍以及是否有相對明確的賠償義務。調查期間原則上在30個工作日內結束,但是在考量過程中需要識評估環境損害程度的,應當不包括調查期間內。在行政執法過程中形成的勘驗筆錄、現場筆錄、監測報告、鑒定評估報告以及有效的法律文件都可作為其證明損害的相關材料。調查階段結束后,各地生態環境行政執法部門可聯合得出調查結論并提出意見來啟動或終止案件。

2.鑒定評估

為了確定生態環境損害的事實,賠償權利人及其相關部門或機構可以將評估報告或專家意見委托給有資質的第三方機構。根據監測報告和其他數據綜合認定損害情況,評估報告應當具體說明是否可以解決環境損害問題,對于需要修復的區域,應當提出相關修復的范圍和量化指標。探索建立生態環境損害評估領域專家庫,對于相對單一的環境因素、簡明的損害事實以及無爭議的責任范圍確定,可以通過委托專家出具相關意見(見表2)。鑒定評估機構和專家應當對其出具的鑒定意見、評估報告和專家意見負責。

3.監督建設

磋商平臺中,各主體不僅可以關注到磋商流程的時間進度和協議簽署的內容信息,更可以通過涉案地生態環境質量指數的變化進行長效性監督[20],解決了傳統監督模式的“一事一數據”的固態和僵化。

第二,生態損害賠償磋商模塊。平臺構建中將綜合考慮磋商的信度和效度,推進磋商成效。具體而言,賠償權利人及其指定的部門機構應根據環境損害評估報告或者參考專家意見[21],就賠償的責任類型以及修復期限、修復范圍和目標等具體問題與賠償義務人進行磋商,將修復技術方案的可行性、成本效益最優化、相關責任人賠償能力等納入統籌考量的范圍,最終達成賠償協議。

在磋商主體方面,平臺的第三方主體參與范圍將包含律師協會、權威專家、環境組織等機構或人員,并制定各方主體等參與賠償磋商的途徑、程序、法律效果等相關規則。

在磋商程序方面,明確線上線下同步磋商的具體流程。明確規定磋商程序啟動主體為區縣人民政府及生態環境、自然資源和規劃、住房城鄉建設、水利、農業農村等部門,將委托有資質的生態環境損害鑒定評估機構對損害情況進行鑒定評估并制定修復方案納入必經程序,并為初步設定磋商協議書、備忘錄等基本模板,防止因權責不明確而影響磋商結果的達成。

在磋商次數的確認方面,避免無效磋商或者過度磋商情形的發生?！度舾梢庖姟分幸幎ㄐ枰謴蜕鷳B環境或者是進行賠償損害的,相關賠償權利人應當根據生態環境損害認定評估報告或者專家意見,按照“誰損害、誰承擔修復責任”的原則,并與賠償義務人就具體問題進行協商,如修復環境的啟動時間,賠償責任的形式等相關具體事項。對于案情比較復雜的,該版塊則設置了磋商前交流機制和磋商會議的次數限制。平臺設置中可以設定計時提醒和轉訴程序,打通行政執法與司法訴訟通道。

第三,生態損害司法案例庫模塊。該數據庫擬對法律法規實現全錄入,并對法律法規及事由進行細致拆分、對案件事由、法律法規、權責清單做編碼化處理,簡明法律法規系統,便利查找與援引;同時,將創設快速檢索功能并配備法條更新系統,最高效滿足使用需求;此外,還可以依靠后臺數據監測和大數據算法[22](P15),針對法律法規的更新狀況和使用頻率、現實適用情況進行全面清點,以數據分析表等形式直觀呈現,為平臺系統后續優化提供有益參照(見圖3)。

第四,生態損害信息共享模塊。創建信息披露制度是開展外部監督工作的基礎和關鍵,信息傳遞既是部門協作的基礎點亦是生態修復后督察的支撐點。生態環境行政機關形成的關于索賠的啟動、鑒定和評估、修復方案編制、階段性磋商結果等涉及社會公共利益的重要信息,并及時向社會公眾披露除國家秘密以外的重要信息[23],有助于全面加強各部門之間的信息交流,并且方便公眾及時有效地了解形勢發展?！肮蚕頌槌B,不共享為例外”的生態損害信息共享平臺建設包括:通過全面清點梳理生態損害賠償信息資源目錄、數據資產,實現數據的“可見、可查”;整合各地區信息資源,搭建信息披露共享平臺,制定共享和交換管理模式,明確數據交換的權利和責任,確保信息共享的長效運行;逐步落地各部門共享數據到共享平臺資源中心,實現數據的管理可控性,建立統一平臺標準,以支持各部門數據共享和信息交流,支撐政府數據的整合應用,實現數據“可信”“可用”,最終形成統一的級聯標準和接口,貫通國、省、市數據共享交換平臺,實現平臺的目錄通、資源通、業務流程通。

第五,生態損害公眾監督模塊。為在磋商過程中確保公眾參與渠道的暢通性與有效性,平臺設計中會明確公眾參與的途徑、具體流程、接受意見的方式和救濟措施[24],具體流程包括:(1)信息補足與修正。針對平臺公示的信息,公民如有疑慮,可以向相關部門的工作人員進行線上咨詢;發現有遺漏的,有可靠、明確信息來源的可以提供,沒有的可以單純指出闕漏;發現有錯誤的,可以在平臺上提供具體的修正建議,行政部門在察看、審核、確認、通過后,對錯誤信息予以及時修正。(2)生態環境損害事項投訴與舉報。為城市監管員、“吹哨人”提供發聲渠道,任何公民和組織發現生態環境損害賠償過程中主體身份不適格,程序不合法的,或其他方面有違法律法規的,均可以對特定人員或者機關進行投訴或舉報。對于其他具有違法違規行為的普通公民或組織,也可以進行投訴、舉報,投訴舉報時應當提交相關證據,符合程序規定,手段合法。(3)公眾信息征集與上傳。平臺可以完成政府要求公眾上傳必要的個人信息或者是政府公開征集、公民自愿上傳的活動,并架構嚴格的信息篩選、審核、報批、整理和保存機制,確保數據的高度安全性。

四、生態環境損害賠償磋商一體化平臺建設要點

(一)夯實準備度:增強法規政策的協同性

生態環境損害賠償磋商涉及多主體、多場景和多環境要素,政務數據與公共數據、公共數據與個人數據以及環境損害鑒定數據與環境損害影響評價數據等不同類型、不同權屬和不同地域的數據同時在平臺運行,需建立數據資源共享、平臺融合共聯和磋商結果公認的制度保障。長三角地區公共數據資源基礎較好,但基于平臺利用的跨域性,生態環境信息的動態采集、實施更新和信用評價聯動等協同合作的配套機制散落于各地方立法中,應盡快統一元數據標準、賠償金裁量標準和磋商后評估標準,推動生態環境數據開放一體化建設。

(二)優化實施度:提升數據安全聯合保護

作為技術治理工具的重要構成,算法運行與治理規則深入融合[25],社會治理效果對數據收集的范圍和強度依賴性增強,只對社會治理進行有效的架構和優化,被采集的數據可能會受限于政府監管制度的不健全,數據采集技術的滯后等問題而面臨被泄露的風險。數字化政府建設雖取了飛躍性的進展,但主體間、時空間、層級間、虛實間的無縫化與邊界化趨勢并存現象及張力作用,可能造成其在協同性、網絡性、回應性、互嵌性等方面的安全悖論[26]。磋商平臺集合政府、公眾、社會組織等多方主體形成數智化的生態治理閉環[27],包含行政執法數據、生態環境實時監控數據以及賠償義務人違法行為監控等數據,如果發生數據篡改或者泄露,不僅會影響磋商目標的達成,甚至嚴重損害社會秩序、政府公信力和個人隱私。為此,除完善對靜態數據的儲存保護,解決數據在動態傳輸的失真泄露外,平臺管理者應在運行前制定數據使用規則,對用戶匿名化、第三人信息使用限度及磋商過程視頻語音信息查詢進行規范,推進跨區域生態環境監管數據整合化與協同化。

(三)擴展利用層:提高數據精準性

生態環境損害評估標準與損害類型、賠償責任人類型、技術標準等多重因素相關,盲目追求評價標準的精細化可能適得其反。而涉案數據的精準性、高效性和專業性可為損害賠償案件的磋商和解金額提供參照和指引?，F行的磋商案件多以賠償款作為衡量標準,在實踐中經非標準化得出的賠償金未能考慮到各地經濟社會和文化發展的差異性,磋商平臺除設置賠償金額計算功能外,可根據損害結果發生地增設“復種補綠”“恢復生態”等恢復原狀類的行為責任方式,例如,在江蘇泰州環境公益訴訟案中,終審法院允許賠償責任人用技術改造行為折算抵扣賠償款[28],既豐富了磋商平臺的賠償方式,更利于達成更具可操作性和執行意愿的和解協議。

五、結語

推進跨區域生態環境損害賠償磋商既要發揮原有行政指導優勢,同時要兼顧不同區域利益訴求差異,改變傳統磋商樣態單主體、多流程和非一體化的弊端,創新數智化磋商平臺運行機制,通過建立和優化信息技術系統,有效解決跨區域治理生態環境問題。當然,數智磋商并非等同于機器磋商,更不會用人工智能代替賠償權利人和義務人決定磋商結果,而是希冀通過磋商模塊的豐富化和規范化,統籌區域一體化中生態環境的公益性與經濟發展的均衡性,最終實現生態價值與社會服務目標的雙贏。