可持續脫貧的治貧理念與策略

賀立龍,陳向陽

(四川大學 經濟學院,四川 成都 610065)

習近平總書記在二十大報告中指出,全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。鞏固拓展脫貧攻堅成果,增強脫貧地區和群眾內生發展動力,建立過渡期后欠發達地區常態化幫扶機制,是新時代全面推進鄉村振興和農業農村現代化,促進農民農村共同富裕的內在要求和戰略體現。但是,一方面受國內國際經濟下行等因素影響,鞏固拓展脫貧攻堅成果遇到一些新情況,防范規模性返貧風險壓力仍然較大,另一方面部分地區還存在產業基礎不牢、產業政策不夠精準有效、脫貧地區和農戶內生動力不足等問題,制約特色產業發展壯大和脫貧群眾穩定增收。我國鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期已經過半,亟須謀劃過渡期后的具體制度安排,推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌,并研究建立欠發達地區常態化幫扶機制和脫貧人口分類管理體系。從精準脫貧邁向共同富裕之際,如何夯實脫貧根基、推進脫貧人口融入鄉村振興和現代化,實現內生可持續發展和增收致富,成為有待研究解決的時代命題與戰略議題。

由精準脫貧到共同富裕,發展階段及戰略的轉變要求治貧理念與策略的更新。人們通?；谏嫘枨蟠_定收入貧困線以識別貧困人口并考察其規模變動。但人是不斷發展的,其貧困或脫貧情況是動態分層演進的,因此不能簡單使用貧困或脫貧等“二分式”概念對之進行絕對化厘分,而應動態考察貧困的深度、結構,脫貧的質量、層次、韌性,以及脫貧發展的內生性、可持續等細分的層次或分布。在鞏固脫貧成果、促進內生發展的銜接過渡期,亟須提出一個涵蓋脫貧穩定性、質量層次與可持續發展能力的治貧理念與策略,指導新階段貧困治理實踐。近年來國際上有學者提出“可持續脫貧”(Sustained Poverty Escapes)一詞,刻畫那些逃離貧困的家庭脫貧韌性,以與“暫時性脫貧”(Transitory Poverty Escape)家庭相區別。本文從脫貧韌性、層次(質量)、內生可持續發展3個方面,建構可持續脫貧的概念框架,闡釋其涵義向度與影響因素,設計可持續脫貧路徑與機制,為過渡期后欠發達地區可持續發展及低收入人口增收致富提供研究啟示。

一、可持續脫貧的概念與涵義向度

(一)可持續脫貧概念的提出

消除貧困需要采取細致入微的分析方法,詳細認識各類家庭陷入貧困、擺脫貧困或重新陷入貧困的各種途徑,這超越了靜態分析范式所涉及的內容[1]。由此,經濟學者開始引入貧困動態(Poverty Dynamics)視角,研究貧困的形成、存續、擺脫的不同狀態及變化,包括致貧、脫貧、返貧等。在貧困的動態存續形態上,存在慢性貧困(Chronic Poverty)和暫時貧困(Transient Poverty)之分,Morduch[2]將那些一直經歷貧困的家庭或個人定義為慢性貧困者,將只有部分時間經歷了貧困的家庭或個人定義為暫時貧困者。慢性貧困研究中心(CPRC)[3]進一步將慢性貧困的界定時間具體到持續5年或者5年以上。

從貧困的動態屬性出發,人們逐漸認識到脫貧也存在暫時性和持續性之分(見圖1)。一些學者提出暫時性脫貧(Transitory Poverty Escapes)和可持續脫貧(Sustained Poverty Escape)兩個相對的概念,前者是指一些家庭逃離貧困卻又重新陷入貧困,后者是指一些家庭逃離貧困且始終保持不返貧狀態[4-6]?？沙掷m脫貧有一定的時間要求和標準。如果將貧困視為一種動態現象,那么成功的脫貧理應是可持續脫貧,即脫貧成果必須是長期可維持的[5]。Bird等[7]認為,可持續脫貧要求脫貧成果保持多個階段,伍艷[8]通過設置貧困退出的持續時間臨界值,對穩定脫貧進行了動態測度。一般而言,暫時性脫貧者大都經歷過嚴重貧困,其初始資產和能力水平低,難以抵御外界的風險;可持續脫貧者往往擁有一整套使家庭持續擺脫貧困的能力,可將收入、生計和資產轉化為福祉改善,即使受到風險沖擊和壓力,他們也不容易再次陷入貧困[9]。

注：偶爾貧困①指大部分平均支出高于貧困線,但出現了返貧;偶爾貧困②指大部分平均支出高于貧困線,且不出現返貧。暫時性脫貧包含3個階段:平均支出偶爾高于貧困線、平均支出在貧困線附近波動以及平均支出長期高于貧困線。持續性脫貧則是對應偶爾貧困②,即平均支出越過貧困線,且不再下降到貧困線以下。

(二)可持續脫貧的涵義向度與分析框架

可持續脫貧的提出豐富了學界對脫貧狀態的刻畫。已有文獻對可持續脫貧的闡述,以是否重新陷入貧困作為識別標識,以脫貧持續時間作為量化標準,盡管能夠反映貧困動態變化的結果,但難以揭示貧困動態變化的結構表征與轉換機制。若簡單以一定階段內是否返貧作為可持續脫貧的界定標準,忽略對其韌性特征、脫貧質量以及內外影響因素的考察,那么就不能深入“脫貧—發展”的銜接過渡進程,從而精準把握“可持續性”,也無法探明這種“貧困—脫貧—返貧(避免返貧)”的狀態轉換是外界沖擊所致的隨機性變化,還是家戶的可行能力發生質變而使福利水平產生結構性改變[10]。本文綜合考慮脫貧的穩定性、層次性與內生性,提出一個內涵更為豐富的可持續脫貧概念,即把可持續脫貧視為一種有別于暫時性、低層次脫貧狀態的,具有穩定性的、高質量的脫貧狀態,它是一種有韌性的脫貧、全面高層次的脫貧、能實現內生可持續發展的脫貧(如圖2所示)。

圖2 可持續脫貧的涵義向度與分析框架

1.可持續脫貧在動態或時間向度上,具有脫貧不返貧的脫貧韌性

可持續脫貧的概念內核是“不再重新陷入貧困”,集中表現為脫貧不返貧的脫貧韌性。韌性也被稱為抗逆力、適應力、恢復力、還原力,最初被用以描述各類主體面對外界風險、擾動時所具有的抗壓、恢復和持續發展能力[11]。韌性早期被引入區域經濟研究領域,區域韌性(Regional Resilience)被用于解釋區域經濟適應性差異[12-13]。韌性后來又被引入到貧困治理領域,形成脫貧韌性的概念(Resilience in Poverty Alleviation),用以刻畫脫貧地區或人口即使遭遇壓力和沖擊也能夠避免“重陷貧困”的抗逆力和適應力。脫貧韌性作為脫貧可持續的內在屬性或本質[14-16],構成可持續脫貧的底線標準和核心內涵。貧困具有動態特征,鞏固脫貧不僅要關注當前的“脫貧又返貧”問題,還要警惕可能發生的“新貧困”。當前受極端氣候、地緣政治沖突,以及新冠疫情“疤痕效應”等多重風險因素的疊加沖擊或制約,中低收入經濟體乃至發達經濟體都有可能出現規模性致貧返貧現象。鞏固脫貧成果、防止規模性返貧,首先要求脫貧地區和人口形成“脫貧不返貧”的脫貧韌性,只有形成這種韌性,才有可持續發展和共同富裕的堅實基礎。

2.可持續脫貧在維度和閾值向度上,呈現全面高層次的脫貧水平

從多維貧困理論出發,可持續脫貧應是一個在各個維度上擺脫“剝奪”的全面脫貧過程,這既涉及收入脫貧,也包含能力或權利脫貧,后者涵蓋健康、教育、生活水平,以及公共產品提供、基礎教育普及以及醫療救治可獲得性等多個方面。Bird等[9]提出,可持續性脫貧依賴一整套持續擺脫貧困的能力,這種能力包含多個方面。我國整體上消除了絕對貧困,但仍面臨發展不平衡和不充分問題,存在一些脫貧發展短板或返貧致貧隱患,比如收入脫貧的層次與穩定性有待提升,一些生計能力弱的脫貧家庭在技能培訓、因房負債、發展動能等維度(指標)上存在不足[17]。從可持續脫貧出發,亟須圍繞“鞏固拓展脫貧成果”的政策目標構建一套可綜合反映收入、教育、生活水平等各種可行能力的多維評估體系,并著眼于過渡期后全面推進共同富裕的目標導向探索新的多維發展評估體系,特別是要重點考察低收入群體在可行能力、公共服務水平等多方面的發展成效。從脫貧穩定性及其根基來看,可持續脫貧要建立在高質量、高水平脫貧這一基礎之上。Carter和Barrett[18]指出,一個家庭若掙扎于貧困線附近,則只能追求生存所需而無力積累資產,最終陷入資產貧困陷阱,只有獲得了生計資產持續積累的能力,才能跳出貧困陷阱。鞏固脫貧成果本質上是鞏固提升脫貧需求的滿足程度或層次[19]。在收入層次標準上,Haveman等[20]基于貧困線一定比例區分了淺層貧困(50%～100%)和臨界脫貧(100%～150%),可持續脫貧收入閾值應高于臨界脫貧上限(即貧困線的150%)(1)國務院《關于建立防止返貧監測預警和幫扶機制的指導意見》提出重點監測人均可支配收入低于國家扶貧標準1.5倍的家庭。貧困線的1.5倍可設為可持續脫貧的收入指標閾值。;在能力層次標準上,從整體性脫貧退出邁向農民農村共同富裕,“兩不愁三保障”、住房、用水等指標閾值應由絕對貧困標準漸序提升為可持續脫貧標準。

3.可持續脫貧在動能和發展向度上,形成內生可持續發展的脫貧后勁

人的發展動力和活力決定脫貧的內生性與可持續性,可持續脫貧以及貧困治理要落腳到人的內生可持續發展?？沙掷m脫貧要義是“可持續”,這既是脫貧動能的內生可持續,又是脫貧之后發展的內生可持續。首先,貧困家庭及其成員只有激發跳出貧困的強烈意愿,產生主動脫貧的內生動力,形成自主謀生的發展能力,才能有可持續的脫貧行動與成效。Lewis[21]認為貧困不僅是經濟現象,還是文化現象。動力不足會對貧窮階層的個人產生持續的負面影響,導致其發展愿望不足,或形成短視效應下的投機行為,造成貧困固化。進而,脫貧人口即使達到脫貧標準,若不能實現內生可持續發展,將只會徘徊于脫貧線上,無法邁向共同富裕。脫貧地區和脫貧群眾只有持續增強內生動力,取得生計能力,比如脫貧農戶融入鄉村產業振興和城鄉經濟循環,才能實現持續性的增收致富。特別是隨著過渡期后“五個不摘”幫扶政策轉型或退出,“到戶型”收入幫扶、“輸血式”產業扶持變得不可持續,這要求脫貧人口必須獲得自生發展能力,脫貧產業必須獲得市場競爭力,以實現生計或產業的接續發展。從擺脫貧困到共同富裕是脫貧主體從動機、意愿到文化、價值理念,再到生計行為的全方位調整過程,而內生可持續發展將是脫貧地區和群體由脫貧向共富銜接邁進的根本動能所在。

可持續脫貧刻畫出經濟個體或群體從脫貧到發展的全過程。從有韌性、高質量的脫貧,到通過內生可持續的發展邁向共同富裕,這是一個連續、遞進的脫貧發展過程,也是處于落后狀態的人從擺脫貧困走向共同富裕與現代化的過程。

二、可持續脫貧的影響因素與實現路徑

(一)可持續脫貧的影響因素

可持續脫貧的影響因素歸根結底可分為家庭內部因素與外部環境因素兩個方面。家庭內部因素涉及家庭自我選擇,關系到家庭能力與外部環境交互方式對脫貧可持續性的影響;外部環境則起著“轉變因子”的作用,決定了家庭將資源和能力轉化為脫貧成效的程度[22]。

1.家庭內部因素

美國國際開發署(USAID)對孟加拉[5]、烏干達[23]、埃塞俄比亞[4]等發展中國家的可持續脫貧進行調查時發現,家庭資源、家戶特征和生計(包括正式工作和參與非農活動)對那些脫貧家庭——特別是不穩定的脫貧家庭(Insecure Non-poor)的可持續脫貧將起到決定性作用。

(1)家庭資源

家庭資源主要包括有形資產和無形資產。缺乏有形資產是家庭內部關系長期貧困的重要因素[24-25]。其中,土地所有權尤為重要[26-27],這與Lipton[28]早期的觀察一致,即無地或接近無地,與高貧困發生率及其嚴重程度(或極端貧困)高度相關。獲取土地租金以及種植小規模經濟作物的方式為家庭在困難時期提供了一定程度的緩沖[22]。擁有土地不僅可能產生收入流,也可以成為獲得非政府組織貸款的重要抵押品[5]。牲畜也是一種重要的有形資產:它可以提供擺脫貧困的途徑,反芻動物不但可以被用作保險在危機時期出售,還可以作為資產傳給后代[14]。無形資產則主要包含人力資本和社會資本。增加人力資本將降低長期貧困的可能性,與教育有關的證據普遍支持這一點[24]。正規教育如學校教育,能夠使兒童更成功地走出家庭,或更有效地參與創收過程,這對于擺脫長期貧困至關重要[25]。社會資本則是家庭應對沖擊的重要保障,強大的社會網絡能夠為家庭提供保險,幫助支持兒童的教育和醫療費用[23]。Woldehanna等[29]的研究還顯示,擁有更成熟的社會網絡的家庭更有可能獲得貸款和資金支持,在遇到風險沖擊時得到匯款幫助,這使他們能夠持續地擺脫貧困。

(2)家戶特征

在其他條件相同的情況下,家庭規模的擴大可能會給家庭的資產以及資源基礎帶來額外負擔,并且通常預計與長期貧困呈正相關。許多研究為此提供了證據[25,30]。受扶養人比率增加、子女人數增加是與長期貧困有關的重要因素[25]。然而也有學者提出了不同的看法,即家庭規模與長期貧困之間的關系不一定總是正相關:對于那些依靠農業為生的人來說,龐大的家庭規模實際上可能有利于他們在關鍵時期克服勞動力短缺問題,而且單親戶主家庭更有可能屬于長期貧困人口。持續和暫時性的脫貧還與生命周期因素密切相關。Scott等[14]研究發現,為子女支付學費的年輕家庭以及由老年人擔任戶主的家庭在整個生命周期中最為脆弱,特別在家庭“生命周期”的后期階段,年齡的增加與返貧風險呈正相關關系。此外,家庭成員的性別也是一個重要的影響因素,女性婚姻存在著普遍的向上婚,對家庭具有顯著的減貧效應[31],而男性往往由于彩禮、婚房、酒席等高昂的婚姻成本造成了家庭的持久性貧困[32]。

(3)生計活動

在以市場為導向和多樣化種植的情形下,從事農業可以成為可持續脫貧的途徑。高附加值的經濟作物能夠改善收入,種植不同生長季節長度的作物能夠抵御潛在的自然風險[23]。但需要注意的是,多樣化的種植并不能使其風險遠離農業周期性影響,同時經濟作物也容易受到市場的沖擊[6]。此外,在土地資源以及勞動力短缺等因素的限制下,僅僅依靠農業作為可持續脫貧手段的可行性也大幅降低[22]。因此,對于農村家庭來說,從事非農業生計活動成為可持續脫貧更可靠的策略。Bird等[6]研究發現,柬埔寨農村家庭更傾向于選擇個體經營和工資就業,脫貧越來越依賴于這些非農業活動,在非農業部門就業的家庭貧困風險降低了71%。對于那些受過培訓和教育的人而言,經營非農業企業(如零售業和食品飲料制造業)提供了一條可持續脫貧之路。而從事穩定的受薪工作也有助于家庭持續擺脫貧困,固定的工資收入意味著家庭能夠更好地計劃收入和支出,實現未雨綢繆[16]。Scott等[23]研究指出,經歷持續脫貧的家庭更可能有家庭成員在正規經濟中工作,一系列的福利(包括醫療保險、養老金和失業補償)可以幫助緩和意外沖擊。

2.外部環境因素

Diwakar和Shepherd[22]在基于發展中國家動態貧困調查中強調,生計策略選擇能夠維持收入增長并建立脫貧韌性資產,但這些家庭活動面臨各類風險沖擊和壓力滲透,因此可持續脫貧還與家庭互動的外部環境息息相關。

(1)外部沖擊

外部沖擊是影響可持續脫貧的重要因素。窮人由于自身抵御風險的脆弱性,更容易遭受來自自然災害的沖擊。據世界銀行[33]估計,相較于其他人群,在尼日利亞最貧困的20%人群受洪水影響的可能性高出50%,受干旱影響的可能性高出130%,受熱浪影響的可能性高出80%。孟加拉國、印度和洪都拉斯的案例研究還表明,當洪水或風暴襲擊時,窮人的損失是非窮人的兩到三倍[34],自然災害阻礙了長期可持續生計的可能,大大增加了低收入居民的返貧風險。近年來,氣候變化及其影響已成為世界面臨的最大環境問題,也是減貧和可持續經濟發展的主要障礙[35]。與氣候相關的沖擊可能會使家庭更難積累資產、經常耗盡資產存量,甚至對健康[36]產生不可逆轉的影響,從而使人們持續地陷入貧困。同時,對于家庭來說,疾病是貧困最主要的誘因之一。疾病不僅會產生高額的醫療費用支出[37],而且會減少勞動供給,削弱家庭的未來收入,進而損害家庭未來經濟福利[38-39],迫使他們削減其他基本需求的支出,如食品、住房、教育等,繼而影響家庭成員的生活質量和發展機會[40]。Bird等[7]研究發現,暫時性脫貧者在健康方面的支出往往高于持續性脫貧者。在發展中國家,慢性病的大部分治療費用通常由病人承擔,慢性疾病可能多次復發且終生存在,對于新擺脫貧困的人來說,當面臨終生的大筆自付費用時,貧困可能再次發生。

(2)社會治理

可持續脫貧理論在國家層面強調了“治理不善”帶來的影響。糟糕的治理與政治不穩定、鎮壓和暴力沖突有關,將導致“糟糕的”政策,衍生出不利于儲蓄、投資和創造就業的環境[41-42]。例如,在盧旺達政府通過家庭參與不同的公共計劃,以及通過限制小微企業發展的法規和稅收,對家庭生計造成了沖擊[43];而在支持國有、私人特許權與公平分配之間的擺動,可能造成一種不確定的氣氛,對家庭的規劃能力造成影響,這些都限制了家庭可持續脫貧的能力。另一方面,有研究引入參與性和排斥概念來解釋貧窮的持續性。窮人在某種程度上被描述為處于國家和地方經濟和社會的邊緣,正是這種排斥限制了窮人獲得機會和資源,從而導致了貧困的持續性,因為收入分配不均的根本是權力結構,以及由這種權力結構維持的財富分配[44]。Francis和Webster[45]研究認為,南非的經常性返貧問題源于政策停滯和種族隔離所遺留下來的結構性障礙;它們凸顯了人們對造成貧困和不平等的經濟、政治和社會權力結構缺乏關注,南非憲法雖然提供了應對這些挑戰的基礎,但因國家未能行使政治權力進行變革而作用甚微。

(3)基礎設施

完善的基礎設施建設可以構建有利于可持續脫貧的外部環境[22]。包括電力、衛生、交通等在內的公共基礎設施與服務,有利于增強貧困人口的“可行能力”,為貧困人口提供發展的可能。Shepherd等[46]在分析孟加拉國農村地區的定性數據中發現,電力到達村莊能夠提高農業和農村非農經濟生產率,并對可持續脫貧產生顯著的影響。衛生設施能夠提高貧困地區的健康水平,降低疾病帶來的返貧風險,Jalan和Ravallion[47]基于印度數據的研究發現,自來水設施對農村兒童健康和家庭貧困均具有顯著的影響。交通基礎設施則為農村勞動力轉移提供了機會,并幫助貧困人口獲得更穩定的生計[48]。同時,長期貧困的一個重要組成部分是代際傳遞,當貧困狀況從父母轉移到孩子身上時,孩子陷入了持續的貧困循環[49],方福前等[50]發現數字基礎設施一方面有利于提高父代對農村子代人力資本投資的回報,破解不平等的教育資源以及社會資本對農村戶籍子代的約束,另一方面能夠通過促進產業創新,提高市場化水平,促進公平與法治,為農村戶籍子代收入向上流動提供良好的社會環境,這有助于增強農村的代際可持續脫貧能力。

(二)可持續脫貧的實現路徑

推動脫貧人口融入可持續發展環境和現代社會,是世界各國致力于根治貧困的重要路徑選擇。Diwakar和Shepherd[22]認為,實現可持續脫貧的核心在于生計戰略與外部的環境支持。Barrientos等[51]則強調了社會保護對于可持續脫貧的重要意義。從“脫貧”與“可持續”這兩個概念出發,已有文獻和實踐大都注重從包容性增長、社會保護與生計資本積累3個方面推進可持續脫貧。

1.推動包容增長和普惠發展

經濟增長是消減貧困最重要的途徑。傳統的涓滴理論(Trickle-Down Theory)認為通過經濟增長和富裕階層的繁榮,財富會逐漸向底層群體“滴落”,從而促進整個社會的增長和福祉。然而過去的歷史經驗表明,經濟增長本身并不能自動實現貧困減除,增長也可能帶來一定程度的差異收益,從而將一些人排除在參與改善福祉的過程之外[52]。亞洲開發銀行2006年率先使用包容性增長的理念,強調要建立具有包容性的制度,提供廣泛的機會平等,確?！霸鲩L”有利于窮人[53]。政府的治理是影響包容性增長的重要因素之一,包括向偏遠貧困地區基礎設施的投資[54]、促進微型企業發展[55],以及改變“讓市場為窮人服務”的理念,將醫療和教育等在內的大部分窮人服務改為由政府提供[51]。此外,隨著環境問題的日益突出,脫貧手段的可持續性也逐漸納入包容性增長的內涵之中。光伏扶貧[56]、生態扶貧[57]給探索環境可持續脫貧道路提供了良好的借鑒。

2.提供公共政策支持和集體風險管理

改善窮人生計的保障,減少慢性貧困、暫時性貧困和非貧困人口的風險脆弱性,是解決持續貧困問題的核心[52]。社會保護指社會為應對各種突發事件而采取的一整套公共或私人的政策計劃,包括彌補工作收入的大幅減少,為困難家庭提供醫療和住房保障援助,為脆弱家庭提供一張保護網[51]。Yaqub[58]在對發達國家和發展中國家的分析中發現,經濟無保障,即面臨收入的短期波動是解釋家庭向下流動的關鍵因素之一。同樣,Deron[59]在回顧有關脆弱性的文獻后指出,貧困的持續存在是由風險及其后果造成的。由于貧困家庭保護自己免受沖擊的措施較少,在受到外部沖擊時為了短期安全,他們可能采取低回報的生計策略,隨著時間的推移這將導致他們的脆弱性進一步增加。此外,為了控制風險窮人會傾向建立社會經濟關系以提高自身的安全感,但這卻進一步阻礙了他們資產的積累,導致他們的貧困加深[60]。而社會保護的干預措施能夠幫助慢性貧困降低風險沖擊,改善風險對消費的影響,并促使其對人力資本進行投資,從而有效減少慢性貧困。Diwakar和Shepherd[22]強調集體風險管理在可持續脫貧中的作用。他們認為,從某局域(微觀)到全社會(宏觀)的發展環境都可能影響脫貧家庭維持脫貧的能力,因此不能只關注包容性增長政策,更為重要的是了解脫貧家庭所處的生活環境,并以共同應對各類風險和脆弱性的方式做出回應,從而減少脫貧發展進程中的風險。

3.促進生計資本積累和發展能力提升

Jalan和Ravallion[31]認為,增加貧困人口的人力資本和物質資本,或者提高這些資本的回報率,適用于緩解長期貧困。因此,生計資本的積累長久以來都被視為可持續脫貧的有效途徑。在眾多生計框架中,英國國際發展署DFID提出的可持續分析框架產生了廣泛的影響。

根據可持續生計框架,生計資本包括人力資本、金融資本、社會資本、物質資本和自然資本5個部分。人力資本包括教育文化、勞動技能、健康等形式,農戶受教育水平在提高非農就業機會、增加農戶經濟收入、消除農村貧困方面具有重要作用[61]。金融資本是農戶實現生計目標的資金資源,包括自有資金以及可籌到的借款。農村金融發展能夠提高貧困人口對金融服務的可獲得性,幫助窮人建立金融資產,緩解資金流動性制約,特別是近年來興起的數字普惠金融對貧困的改善作用得到了學界的廣泛重視[62]。社會資本是在相互交往過程中建立起來的非制度化的社會規范和合作規則。Zhang和Li[63]發現,社會網絡在引導勞動力市場信息方面發揮著重要作用,能夠提高非農就業的概率。發展數字經濟、完善鄉村治理被認為是促進社會資本健康積累的有效途徑[64]。物質資本是貧困人口脫貧的物質基礎,是支持農戶生計所需要的基礎設施和生產手段,貧困地區交通、通信、水利和電力等公共服務設施的改善有助于農業生產和非農生產增長[65-66]。自然資本是農戶生計所依賴的自然資源和生態環境,是農村脫貧所能利用到或可能利用到的資源環境要素。生態保護能夠打破生態與貧困惡性循環,使農戶逐步獲得長期發展潛力[67],易地搬遷也能夠改善貧困家庭的外部自然環境,有助于家庭的可持續脫貧[68]。

從動態貧困視角看,減貧不能依賴“單一路徑”,不同的貧困演進軌跡要求不同的脫貧方案應對,實現可持續脫貧離不開靈活有效的戰略與對策。Scott等[23]認為適應性策略(Resilience)作為一種系統思維和方法,有助于我們跳出傳統思維,針對復雜多變的返貧風險或情景進行精準靈活的可持續脫貧策略設計?？沙掷m脫貧的影響因素是復雜多元、分布不均的,同一套戰略或資源儲備可提高一些家庭或經濟體的風險抵御能力,但未必適用于另一些家庭。因此,涉及可持續脫貧的路徑與對策,從宏觀到微觀均不存在“一刀切”方案,而是應該基于貧困的動態特性,進行適應性策略的綜合設計。

三、可持續脫貧:中國由精準脫貧邁向共同富裕之路

加快建設農業強國,推進農業農村現代化,是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國所作出的戰略部署?！叭r”工作重心已經實現歷史性轉移,從過渡期接續推進鞏固脫貧與鄉村振興有效銜接,到過渡期后加快推進農業農村現代化和農民農村共同富裕,推動脫貧地區和人口實現可持續脫貧是必由之路。

(一)可持續脫貧是過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果的本質要求

鞏固拓展脫貧攻堅成果的要義一是鞏固,即形成脫貧不返貧的韌性;二是拓展,即提升脫貧質量,實現可持續發展?？沙掷m脫貧是有韌性、高質量、內生可持續的脫貧,體現了過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果的本質要求。只有實施可持續脫貧,才能從根本上促進脫貧地區和群眾的脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。

鞏固脫貧成果的關鍵是增強脫貧韌性,抵御風險沖擊,守住不發生規模性返貧的底線。我國脫貧人口基數大、類型多,有些發展基礎薄弱的脫貧地區和生計脆弱的脫貧群眾對風險沖擊的抵御能力較弱。我國民政部組織建設的全國低收入人口動態監測信息平臺已統計歸集了涵蓋低保、特困、低保邊緣、支出型困難等6200多萬低收入人口信息,大約占全國總人口的4.4%(2)數據來源:根據民政部網站以及中國經濟網等媒體公布的統計數據整理而成。,這些類型多元、成因各樣的低收入人口構成返貧致貧風險易感群體。同時,受國內國際經濟下行、氣候災害風險增加,以及新冠疫情“疤痕效應”等因素影響,鞏固脫貧成果遇到一些新情況新問題,并出現一些新的返貧致貧風險隱患。通過實施可持續脫貧,強化脫貧韌性,做好常態化監測預警和可持續幫扶支持,采取預防性措施與事后幫扶政策,可以實現鞏固脫貧的平穩過渡,防止出現整村整鄉返貧現象。

拓展脫貧成果的關鍵是全面提升脫貧地區和人口的脫貧質量及內生可持續發展能力。在貧困地區和人口整體脫貧后,仍然存在局域性脫貧不平衡、不充分的現象。特別是“三區三州”等原深度貧困地區,自然條件不佳,基礎設施落后,經濟基礎薄弱,社會發展滯后,內生動力不足,即使通過外部幫扶實現脫貧退出,但在“兩不愁三保障”以及用水安全等方面仍然遺留一些短板隱患。此外,那些過去未納入貧困縣幫扶或建檔立卡名單的欠發達縣或邊緣人口,更容易出現新的隱性貧困群體。通過實施可持續脫貧,消除脫貧地區和人口的返貧隱患,補齊制約脫貧產業及生計可持續發展的短板,是全面拓展脫貧成果的內在要求。

(二)可持續脫貧是脫貧人口內生融入鄉村產業振興的應有之義

鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興有效銜接,不能停留于空泛口號,而應落實于具體行為;不宜寄托于外在的政策,而應根植于內生的產業;不僅要確立宏觀方向,而且應培育微觀主體。鞏固脫貧與鄉村振興銜接要求脫貧人口內生融入鄉村產業振興:一方面,脫貧人口只有內生融入鄉村產業振興和城鄉經濟循環,才能獲得發展機會和生計能力,實現持續增收和多維福利增進,保持脫貧成果不反彈、成效持續提升;另一方面,產業振興是鄉村振興的重中之重,全面促進鄉村產業振興,離不開產業幫扶政策,但根本上要靠有活力的生產經營主體,而無論是投資經營者還是勞動力,脫貧人口群體都是重要的人力資本來源。作為可持續脫貧內涵之一,脫貧人口實現內生可持續發展,離不開鄉村振興特別是鄉村產業振興的機遇與條件,同時也為鄉村產業振興提供了主體動能和要素支撐。

在脫貧地區,一批鄉村振興重點幫扶縣的設立和鄉村產業幫扶政策的落實,促進了這些地區脫貧人口的內生發展與持續增收。數據顯示,2022年,832個脫貧縣脫貧人口人均純收入14017元,同比增長13.9%,其中160個重點幫扶縣脫貧人口人均純收入13171元,同比增長14.5%(3)數據來源:國家鄉村振興局以及人民網等媒體公布的統計數據。,后者作為發展基礎最為薄弱的脫貧縣群體,在獲得鄉村振興政策重點幫扶之后,發展成效和增收幅度更為突出。此外,脫貧地區推進鄉村產業振興,有助于脫貧人口留鄉生產經營、就地就近就業,實現內生可持續發展。農業農村部(國家鄉村振興局)印發《關于進一步做好促進脫貧人口持續增收工作的通知》(國鄉振發﹝2023﹞8號),強調中西部地區做好脫貧人口省內就業和就地就近就業,各地區要促進幫扶產業提質增效,穩定經營性收入。脫貧地區鄉村產業不興、產業幫扶政策失效,則會影響脫貧人口發展增收。國家審計署開展的鄉村振興重點幫扶縣產業幫扶政策落實和資金審計結果表明,部分地區存在產業基礎不牢、聯農帶農機制不夠持續穩固、政策落實不夠精準有效等問題,制約了脫貧群眾穩定增收[69]。

脫貧人口有效融入城鄉經濟循環實現內生可持續發展,直接關系到鄉村產業振興的微觀動能和活力。農業農村部(國家鄉村振興局)數據表明,截至2023年7月,全國脫貧人口就業務工規模達到3274.32萬人,同比增加34.79萬人[70],這既為脫貧家庭持續增收提供穩定支撐,也為城市務工收入反哺鄉村產業發展、暢通城鄉要素循環維系了紐帶和路徑。此外,作為鄉村產業振興的主體力量,以種養戶、家庭農場、農民合作社等為代表的農業新型經營主體,其經營參與者在很大比例上是來自于脫貧農戶或脫貧勞動力。據統計,全國農業經營戶的98%是小農戶(約1/4是脫貧農戶),經營近七成耕地[71]。推動脫貧農戶(人口)獲得生計動力能力,實現內生可持續發展,將為鄉村產業振興提供主體動能。

(三)可持續脫貧是過渡期后脫貧人口實現共同富裕的根本路徑

鞏固脫貧過渡期結束之后,以脫貧地區為主的欠發達地區和以脫貧人口為主的低收入人口群體,將面臨后發振興、融入中國式現代化、實現共同富裕的新使命,其治理邏輯已由脫貧攻堅戰略下的集中幫扶與脫貧鞏固,轉向可持續脫貧理念下的常態幫扶與內生可持續發展。脫貧地區與脫貧人口從擺脫貧困邁向共同富裕,需要外部幫扶支持與自生能力培育的耦合互促、協同共進,即一方面要增強內生動力實現持續增收,另一方面須獲得常態化幫扶和分類精準支持?？沙掷m脫貧強調內生可持續發展的脫貧后勁,以及精準有效的可持續幫扶,因而不僅是過渡期幫扶政策總體穩定下脫貧地區和群眾增強內生動力、持續增收致富的必經之路,而且是過渡期后常態化幫扶下欠發達地區和低收入人口實現內生可持續發展、邁向共同富裕的根本路徑。目前,五年過渡期已過半,亟須提前謀劃過渡期后的脫貧共富戰略及其具體制度安排,從而確立新方向、凝聚新共識,形成新戰略及接續行動。隨著過渡期后幫扶政策轉型或退出,脫貧地區及人口如何通過常態化幫扶和分類治理獲得脫貧韌性、實現內生發展和共同富裕是亟須前瞻性研究的重大命題?？沙掷m脫貧為過渡期后脫貧地區(群眾)保持脫貧韌性、持續發展奔富提供了一種適宜性的戰略理念和行動策略,既接續銜接過渡期鞏固脫貧、持續增收的戰略,又滿足過渡期后常態幫扶、內生發展、邁向共富的新要求。

過渡期后欠發達地區和低收入人口的可持續發展和共同富裕,須守住底線,防止發生規模性返貧而導致“未富反窮”,又要提升上限,不斷增強內生動力和發展持續性,邁向“全面共富”,因而面臨防返貧、促發展的雙重目標。從防返貧來看,過渡期后脫貧地區和人口在相當長一段時期將處于后發趕超階段,其貧困脆弱性在一定范圍和程度上存續,在外部風險沖擊下仍有規模性返貧可能性,亟須常態化幫扶和長效支持;從促發展來看,過渡期后要增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力,使之融入鄉村產業振興與城鄉經濟循環,獲得內生可持續發展,這是實現共同富裕的內生訴求。從防返貧與促發展相耦合的視角看,過去輸血式幫扶施策在助力貧困地區(人口)脫貧達標的同時,在產業造血、生計賦能上存在局限性,即“防返貧”勝于“促發展”。一旦過渡期結束,除了一些缺乏自生能力的地區或群眾仍離不開兜底幫扶,大部分的穩定脫貧人口要通過常態化的造血式、開發型幫扶,實現內生可持續發展,即“促發展”超越“防返貧”。過渡期后以脫貧地區、脫貧人口為主的欠發達地區、低收入人口面臨著常態幫扶與內生發展耦合推進共同富裕的關鍵命題,這不僅需要新的戰略與政策設計,更需要長效的制度安排?？沙掷m脫貧概念與范式作為脫貧韌性、質量和內生可持續發展的統一體,為過渡期后實現防返貧、促發展的耦合共進,提供了新的理論與策略。

從可持續脫貧對共同富裕的直接和間接影響看,一方面,可持續脫貧通過減少不平等、提升發展平衡性、增進弱勢群體福祉,從而擴大內需、促進增長、做大蛋糕,并增強發展的普惠性和分配的公平性,促進共同富裕。比如,持續的不平等對經濟中長期增長產生嚴重影響,對不平等放任不管將會使增長不可持續[72],可持續脫貧意味著低收入人群生活持續得到改善,從而提升社會邊際消費傾向,有助于擴大內需,同時低收入人口的消費能力提升將促進產業升級和經濟結構調整,為中國經濟提供新的增長動力。另一方面,可持續脫貧有助于“提低擴中”,直接關系到共同富裕全面實現。推動共同富裕的首要任務就是中低收入人群盡快富裕起來,只有他們將來都能成為富裕群體,共同富裕社會才算是真正得到實現。從“提低”來看,我國仍有約3億人的月收入不足1000元[73],可持續脫貧致力于推進這部分低收入群體持續增收;貧困人群更多集中在農村、西部地區以及一些偏遠的少數民族地區[74],可持續脫貧有助于縮小城鄉差別和地區差距。從“擴中”來講,根據李金昌等[75]的測算,我國2021年中等收入群體比重為41.29%,相較于2003年的40.18%僅提高了1.11個百分點,距離共同富裕所要求的中等收入群體比重目標還有差距,而可持續脫貧將推動更多的低收入群體通過內生可持續發展進入中等收入群體行列,并防止中低收入群體返貧?？沙掷m脫貧提升了人民福祉水平,彰顯社會主義制度和中國之治優越性,凝聚了社會力量,激發了全體人民的能動性,從而有助于創造日益發達、領先世界的生產力水平,讓全體人民共享發展帶來的幸福而美好的生活[76]。

四、中國實現可持續脫貧的策略與建議

(一)確立“韌性、高質量、內生可持續”的可持續脫貧理念與戰略

脫貧攻堅取得全面勝利后,習近平總書記指出,脫貧摘帽不是終點,實現人的全面發展和全體人民共同富裕仍然任重道遠。黨中央和國務院針對不斷變化的貧困治理新形勢,提出了一系列新部署新要求。一是要鞏固拓展脫貧攻堅成果。習近平總書記指出,鞏固拓展脫貧攻堅成果是全面推進鄉村振興的底線任務,守住不發生規模性返貧底線是中國式現代化新征程中全面推進鄉村振興的前提。二是建立常態化幫扶機制。2022年中央農村工作會議強調,5年過渡期已經過半,要對過渡期后的具體制度安排作出部署,研究建立欠發達地區常態化幫扶機制。三是要增強內生動力和推動持續增收致富。2023年中央一號文件指出,要在增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力上下功夫,對脫貧地區產業要長期培育和支持,不斷拓展農民增收致富渠道,確保脫貧群眾持續增收致富。

上述新部署、新要求從政策及工作部署上有力地推動了鞏固脫貧與增收致富的偉大實踐。但在理念理論、戰略策略上,亟須立足推進中國式農業農村現代化的新發展征程,在指導思想上形成一種系統集成、科學完整的理論范式和方法論,對鞏固脫貧與共同富裕的偉大事業進行總體性、系統性、接續性的思考與推進。據此,基于“脫貧有韌性、脫貧有質量、脫貧發展有內在可持續性”三者的融合統一,建構和豐富可持續脫貧的概念框架與理論體系,確立“韌性、高質量、內生可持續”的可持續脫貧理念與戰略,可為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進鞏固脫貧、鄉村振興和共同富裕提供一套科學的思想方法和統一的行動指南。

(二)將可持續脫貧貫穿于從“銜接過渡期”到“過渡期后”的全過程

2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出,擺脫貧困的縣設立5年過渡期,實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接,切實鞏固拓展脫貧攻堅成果。2022年中央農村工作會議指出,5年過渡期已過兩年,要謀劃過渡期后的具體制度安排,把符合條件的對象全部納入常態化幫扶,研究建立欠發達地區常態化幫扶機制。

從銜接過渡期的鞏固脫貧和內生發展,到過渡期后的持續增收與共同富裕,在建設農業強國、推進農業農村現代化的新征程上,這兩個階段是一個接續發展、遞進深化的過程,不能彼此割裂、相互脫節。在銜接過渡期,通過返貧監測和產業幫扶鞏固脫貧成果、防止發生規模性返貧固然是工作重點,但增強脫貧地區和群眾內生動力、推動內生可持續發展,則是鄉村振興的本質要求和鞏固脫貧的長效保障。在過渡期后,推動欠發達地區可持續發展振興、低收入人口持續增收致富是推進農業農村現代化、農民農村共同富裕的必然要求,但構建欠發達地區常態化幫扶機制和脫貧人口分類治理體系,完善規模性返貧長效治理機制,則鑄就發展共富的底線根基。因此,強調脫貧韌性、質量、內生可持續發展的可持續脫貧,理應成為從“銜接過渡期”到“過渡期后”全過程貫之如一的理念與策略。

鞏固脫貧過渡期已然過半,從脫貧人口返貧動態監測幫扶,到脫貧產業及生計的內生可持續發展支持,正面臨一些新情況、新問題。除了疾病、意外事故等引發生活嚴重困難之類的問題,極端天氣、產業失敗、失業返鄉乃至老齡化等所引發的規模性返貧風險亦不容忽視。為此,可探索建立區域性和群體性返貧風險監測中心,借助數字化智能化手段加大跨部門信息共享與數據分析力度,建成規模性返貧致貧風險的數智化監測預警體系;持續完善普惠型醫療保障體系、推進數字鄉村建設、建好欠發達地區電商物流體系,加快建設城鄉統一大市場、完善城鄉現代產業鏈及其聯農帶農富農機制,從而全面賦能可持續脫貧。

(三)構建過渡期后常態幫扶與內生發展耦合促進共同富裕的制度安排

可持續脫貧是作為內因的內生動力、能力和作為外因的風險抵御、幫扶體系共同起作用的結果。脫貧主體若缺少“可行能力”培育,如勞動能力和人力資本提升、家庭資源和生計資產積累,即使投入再多資源和政策,也無法形成具有韌性和高質量的脫貧成效,獲得內生可持續動能;另一方面,若缺乏“有利環境”,如兜底和發展相結合的政策幫扶、為脫貧產業和生計賦能的教育及技術支持、孕育更多生計機會的城鄉市場,勞動能力和家庭資源也難以轉化為可持續生計及脫貧成效。不論是在銜接過渡期還是過渡期后,實現脫貧地區(人口)內生發展和外生幫扶的耦合共進都是踐行可持續脫貧理念及策略的必要舉措。習近平總書記指出,要增強戰略的前瞻性,準確把握事物發展的必然趨勢,以科學的戰略預見未來、引領未來。構建過渡期后脫貧地區(人口)防返貧、促發展的制度安排,是守住不發生規模性返貧底線、增強脫貧地區及群眾內生動力,推動其融入城鄉經濟循環和統一大市場,推進共同富裕的必要前提。過渡期已過半,科學謀劃過渡期后脫貧地區常態幫扶與內生發展耦合推進共同富裕的制度安排意義重大。

過去“輸血式”幫扶施策在助力貧困地區(人口)脫貧達標同時,在產業“造血”、生計賦能上存在局限性。一旦過渡期結束,脫貧地區將面臨常態化幫扶如何精準賦能產業及生計內生可持續發展的問題。一些缺乏自生能力的地區或群眾仍離不開兜底幫扶,而大部分穩定脫貧人口亟須通過常態化、市場化的正常幫扶,實現內生可持續發展。構建過渡期后常態幫扶與內生發展耦合促進共同富裕的政策體系,不僅需要新的發展理念,更需長效性的制度安排。一是建立過渡期后脫貧地區和脫貧人口常態化幫扶機制,防止發生規模性返貧。應對災疫沖擊、經濟波動、政策轉型、人口老齡化等外部風險沖擊或轉型失序影響,建立過渡期后易返貧致貧人口常態化幫扶政策工具與體制機制。二是健全過渡期后有助于脫貧地區內生可持續發展的體制機制,扎實推動共同富裕。瞄準鄉村產業發展內生需求,以市場化為準則、企業家為主導,配置和使用涉農資金特別是產業幫扶資金,培育有效益、有品牌、帶動能力強、就業容量大的縣域富民產業;完善聯農帶動機制,優化產業增值收益分享機制,暢通“資源變資產、資金變股金、農民變股東”轉化機制。三是設計過渡期后脫貧地區常態化幫扶與內生動力激發的耦合互促機制。確立市場導向的常態化幫扶機制,完善脫貧地區與脫貧人口分類治理體系。

(四)探索可持續脫貧中國范式,為全球可持續減貧發展貢獻中國智慧

可持續脫貧作為近十年來在國際上出現的一個新名詞,盡管得到一些關注和探討,但大多停留于零散的概念闡釋或理念宣傳上,在學理上未發展成為一個獨立的學術范式,在實踐上也未得到深入研究和應用。究其原因,全球絕大多數發展中國家處于發展減貧的摸索期或攻堅期,消除極端貧困仍是首要任務,脫貧韌性及可持續性尚未成為其戰略和政策的核心關切;世界銀行等國際機構以及國際社會仍把援助和幫扶作為推動低收入國家擺脫貧困的易行操作,而強調內生動力與生計可持續的可持續脫貧理念及策略,未獲得足夠的關注和研究。中國作為世界上率先完成聯合國千年發展目標的最大發展中國家,在全面解決絕對貧困問題之后,鞏固拓展脫貧攻堅成果、增強內生動力和可持續發展能力,全面邁向共同富裕和現代化,成為新的歷史使命和目標任務,因此有動力、也有能力探索中國特色的可持續脫貧理論與道路,為全球可持續減貧發展貢獻中國智慧和方案。

中國有自己的國情特色和制度優勢,實施可持續脫貧有“中國之治”的強大支撐。但在人類可持續發展減貧這一共性命題上,中國對可持續脫貧的理論與策略探索,將為全球發展中國家提供如下借鑒與啟示:一是通過一個強大的執政黨的集中統一領導,保持政治穩定和政策連續性,可以為可持續脫貧戰略的長期化、連貫性、系統性實施提供堅強的政治和組織保證;二是堅持走普惠發展和公平分配融合共進的共享繁榮之路,一方面立足發展以做大“蛋糕”,為可持續脫貧提供物質基礎,另一方面改進分配制度以分好“蛋糕”,為可持續脫貧策略的全面推進提供實體經濟支撐和有效激勵約束;三是堅持精準方略和效率導向,推動外在幫扶和內生發展融合,提升脫貧的真實性和質量成效,并充分發揮政府、市場和社會的作用,形成全面助力可持續脫貧的資源高效配置體系和長效機制。