城市社區“微治理”系統構建與發展路徑研究
——基于CAS理論框架

陳 巖 張冠男

完善基層社會治理體系是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實要求。伴隨我國社會轉型的深入,作為基層社會重要領域的城市社區不斷涌現新問題、新需求,社區治理的復雜性日益凸顯,相應的社區治理體系和治理方式隨之持續調整與革新。近年來,社區“微治理”逐漸成為破解社區治理困境,實現基層社會精細化治理的新型模式。社區“微治理”以微觀公共領域的居民需求為出發點,以小范圍的社區空間為治理單元,通過靈活多樣的小微平臺構建多元主體共同參與社區治理的機制,有序銜接起政府管理與基層自治并產生良性互動[1]。本文引入復雜適應系統理論對我國城市社區“微治理”進行探究,闡釋城市社區“微治理”系統構建和發展路徑,以期為提高我國城市基層治理精細化水平提供實踐思路。

一、城市社區“微治理”系統的復雜適應性特征

1994年,約翰.H.霍蘭提出復雜適應系統理論(以下簡稱CAS理論),將“適應性造就復雜性”作為理論的基本思想。CAS理論強調系統成員是自身具有目的性和積極主動性的主體,主體與環境之間主動的、反復的交互作用可以概括為“適應”。系統發展與進化的基本動因源于主體依據外界環境和規則變化調整自身狀態,通過有意識的“適應性學習”產生適應性生存發展策略,從而使系統向著更高級別發展。面對城市社區“微治理”這一復雜系統,CAS理論與其表現出高度的特征契合,為進一步探索城市社區“微治理”系統的生成機理提供了可能。

(一)城市社區“微治理”系統主體的聚集性

復雜適應系統的聚集性是各主體相互作用的結果。眾多適應性主體聚集在一起并非主體的簡單疊加,而是演繹單獨個體不具備的功能,涌現出系統的整體性。小規模的聚集體可以進一步聚集,并在聚集中形成復雜適應系統的層次結構。此外,主體通過“學習”和“積累經驗”改進自身行為規則以適應復雜多變的環境,使系統表現出運行的協調性和持續性。人與人之間形成的共同文化意識以及親密無間的關系是社區的精髓[2]。城市社區“微治理”系統包括社區居民、政府、企業、社會組織等多元主體。以社區居民為聚集原點,城市社區“微治理”系統不僅培育居民參與自治的主體性,而且動員社區居民組建社區團體,通過與駐區企業、社區社會組織的合作共建形成城市社區微觀層面的橫向網絡合作關系[3]。不同于行政化主導的社區治理模式,城市社區“微治理”系統表現出多元主體在協商、承諾及分工合作基礎上的有效聚集,對于推動社會治理重心向基層下移,精準回應人民群眾訴求,促進基層治理效能展示出強大的系統功能。

(二)城市社區“微治理”系統主體間的非線性

CAS理論認為,主體間的非線性是系統復雜性產生的內在根源。主體之間相互影響不是單向且被動的因果關系,而是主動的適應關系。線性的、直線式的因果關系往往被系統中主體交互影響所產生的復雜關系所替代。正因如此,復雜適應系統呈現了豐富多彩的性質和狀態,也展示出不同程度的創造性。目前,城市社區“微治理”系統在黨委領導基礎上構建起多元行動中心,通過“微單元”整合社區中分散的“微需求”,借助“微平臺”“微項目”等機制激發社區居民參與公共事務的動力。實踐表明,正是由于系統主體間的非線性作用,使得多元共治、協同治理的溢出效應得以淋漓盡致地發揮,系統整合優化的活力得到充分釋放[4]。在城市社區“微治理”系統復雜的主體關系中,主體權力來源不同,職責各有區別,治理作用的發揮差異化明顯。為促成有效集體行動的展開,系統需要進一步精準定位主體的角色,如基層黨組織作為組織者和參與者的雙重角色,政府應扮演的設計者、孵化者和激勵者角色,尤其是社區居民能否履行好積極公民角色成為系統有效運行的關鍵。

(三)城市社區“微治理”系統主體間的要素流

根據CAS理論,如果將行動主體看作節點,將主體間相互作用以連接者表示,再將其中流動的物質、能量和信息統稱為資源,那么復雜適應系統就構成了由節點、連接者及資源形成的內循環[5],且循環的存續依賴于資源、技術和信息等要素的流動。城市社區“微治理”系統具有三個關鍵的要素流:一是政府主導的資源流。憑借自身在政策和資金方面的資源優勢,政府通過購買服務、財政資助、稅收優惠等方式自上而下地輸入資源,保障了系統高效穩定的運行[6]。二是技術流。社區“微治理”強調運用“微協商”應對微觀領域的公共事務,落實居民“微需求”中的價值訴求。由此,以居民議事會、民主懇談會、愿景工作坊等為代表的新型民主技術在系統運行中發揮了不可替代的作用[7]。此外,社區“微治理”主張充分利用大數據和云計算等信息技術手段構建社區參與中的資源紐帶,依托新媒體建立社區“微需求”表達平臺,拓寬居民需求表達渠道的同時重點拓展線上協商溝通空間。三是社會資本流。城市社區“微治理”系統強調,利用社區居民內部“熟人關系”的鏈接功能培育信任、互助和無私奉獻的居民關系。將社區能人、社區精英視作社區“微治理”的核心力量,以此建立多種類型的“微組織”激發社區居民在自治、共治中的活力。

(四)城市社區“微治理”系統的多樣性

CAS的多樣性集中顯現在主體的多樣性、主體相互作用的多樣性、標識的多樣性和響應規則的多樣性等方面[8]。系統的多樣性是主體主動適應外界變化的結果。這種動態的適應模式表現在,每一個主體都生存于由其他主體提供的生態環境中,同時,每一個生態環境會受到若干主體的影響。自1998年起,武漢市小夾社區相繼嘗試探索“門棟自治”與“院落自治”,此后,以北京、廈門、成都和上海等地為代表的城市社區“微治理”實踐逐步推廣并輻射開來。從效果看,受地區政策制度、群眾利益訴求、居民結構特點及社區資源稟賦等因素影響,不同城市不同類型社區的“微治理”表現出多樣性。各類城市社區“微治理”系統借助基層黨建引領、品牌項目嵌入、社會資源鏈接等多種模式在治理主體間搭建起不同的關系組合,創設出多種形式的治理空間。具體表現為,縱向上,系統根據社區實際衍生出多型態的治理體系,如院落(居民小組)—門棟二級微治理單元和市—區—街道—居委會—樓組五級治理體系等,充分體現出城市社區治理重心下沉方式的差異性[9]。橫向上,系統在包括街道、居委會、社區工作者等在內的傳統治理主體基礎上繼續延展主體范圍,將一些新興群眾組織以及駐區單位、商戶等納入其中,進一步豐富了多元主體的合作形式。

二、城市社區“微治理”系統機制的構成

城市社區“微治理”是在原有社區生活范式基礎上構建新的運作模式的過程[10]。從CAS理論視角審視,標識、內部模型、積木等機制不斷推動系統適應新的城市社區治理要求。

(一)城市社區“微治理”系統主體標識

復雜適應系統中,標識像一面旗幟,在眾多適應性主體聚集過程中引領方向、選擇目標并且確定主體間的互動對象與互動方式。新時代,面對人民日益增長的美好生活需要,構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系是城市社區治理創新的鮮明標識[11]。黨的十八屆五中全會提出“加強和創新社會治理,推動社會治理向精細化轉變。做好社區治理體系建設,進一步推動社會治理重心向基層下移”,黨的二十大報告中強調“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能。完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉社區治理體系”。精細化治理是城市治理現代化的必經之路。在該理念指導下,城市社區治理歷經由宏觀到微觀、由粗放管理到精細化治理的系列轉變,這為城市社區“微治理”系統中多元主體形成共治目標、開展合作行動明確了發展方向。近年來,伴隨經濟社會快速發展和科技迅猛迭代,城市社區發展中累積了大量棘手問題,包括社區公共服務供給缺口增大,社區內部管理矛盾突出以及歷史遺留老問題與社區治理新問題的交織并存。城市社區“微治理”系統需要通過及時有效地回應上述問題并突顯出提升社區公共服務、優化社區治理結構、增強社區治理功能等重要標識,制定系統化和清晰化的規則庫,使各治理機制保持精確、協調、高效、持續地運行,消解既有治理的模糊性和沖突性,塑造出具有可見性、可控性及可操作性的社區治理圖景[12]。

(二)城市社區“微治理”系統積木

根據CAS理論,系統發展的本質是發現新積木并產生新的組合。系統中每個積木代表著特定環境的適應機制,那些表現出較強綜合適應性的積木被頻繁使用,并且不同層次的積木演化出良好的系統功能[13]?？偨Y我國各地實踐,城市社區“微治理”系統積極適應不同基層社會治理環境,構建了“微需求”“微項目”“微組織”和“微平臺”等積木,且不斷改進、重組積木以完善系統內部模型?；鶎又卫碇小罢婵盏貛А钡拈L期存在致使社區公共問題不斷涌現且衍生出紛繁復雜的居民需求。識別與整合“微需求”是系統生成公共規則的初始,系統需要精準把握社區居民共性需求,鎖定社區目標群體,形成精細化資源供給清單。在此基礎上,“微項目”通過項目征集、設計、論證和執行各環節強化多元主體間的互動關系,將不同主體間的利益訴求匯集成最大公約數,推進各主體達成利益共識[14]。依托社區“微單元”空間孕育生成的“微組織”具有天然的鄰近性、社會的同一性和社交便利性,依據自身優勢,“微組織”在“微需求”“微項目”和“微平臺”之間搭建起一座橋梁,其關注與居民切身利益密切相關的公共問題能否成功轉化為社區公共議題,隨之聚焦“微項目”開展小規模的集體行動。作為系統中最活躍的積木組成,“微組織”的構建與運行更加注重社區個人和群體之間的相互建設、利益協調和利益滿足。多元主體有效集體行動的關鍵在于能夠平等、順暢地溝通協商達成共識,并在相互理解的基礎上協調行動計劃,因此需要搭建有效的互動機制和互動平臺。作為城市社區“微治理”系統中實現這一功能的實踐載體,“微平臺”將互聯網和現代信息技術優勢整合運用到“微治理”各個環節,旨在精準匯集居民需求、協商解決問題、動員團隊行動等方面發揮作用。

(三)城市社區“微治理”系統內部模型

內部模型是CAS中適應性主體進行預測的一種機制。主體基于對事物的預見性判斷在系統中挑選模式,然后將這些模式轉化為內部結構的變化。面對日趨多樣復雜的基層治理環境,城市社區“微治理”系統主體在和環境的反復相互作用中不斷調適出新的組織結構和交互方式,借助以探測器、規則庫和效應器為核心要素的“刺激—響應模型”,構建主動適應的運作秩序與治理邏輯,推動城市社區隱秩序的生成(見圖1)。

圖1 城市社區“微治理”系統的“刺激—響應模型”

城市社區“微治理”系統主體通過探測器接受來自環境的刺激信息,攝取、提煉包括系統目標在內的關鍵信息,為后續建立足夠豐富的規則庫提供基礎。城市社區“微治理”系統目標的確立受到兩個方面因素的影響,一個是以城市基層社會精細化治理為主的政策導向,另一個是由社區自治功能弱化與居民差異化訴求等引發的問題驅動。系統探測器需要在全面了解政策發展動態和社區問題成因的基礎上精準攝取信息并提煉和系統目標相關的核心要素,并進一步確定系統目標的層次結構。當系統主體將探測器傳遞而來的信息與規則庫已有規則進行匹配,可以直接激活效應器產生行為或激活其他匹配的規則。如前所述,城市社區“微治理”系統在既有經驗基礎上構建了諸多決定主體行為規則的積木,如“微單元”“微組織”“微項目”等。選擇、組合積木是系統規則庫更新的過程,既體現出城市社區“微治理”中以社區居民為主的主體間的互動邏輯,也揭示了系統內部各要素彼此的關系特性。系統主體對環境刺激做出的全部響應行為由效應器產生,效應器反映了系統主體作用于環境的行為能力?！拔⒅卫怼睆娬{,日常生活中以居民為主體的各種“微組織”基于解決自身利益需求而實施自我組織與管理。社區原本隱含的社會資本被激活,依托居民交往互動形成的非正式制度性資源催生出互信合作關系,多元主體聚焦共同利益展開系列集體行動。同時,在政策倡導下,項目制、社會組織孵化、政府購買公共服務等正式制度性資源流入系統,為社區“微治理”系統的持續運行提供了支持保障。系統依據主體能力、經驗基礎等不斷涌現出包括主體利益協調機制、社區資源整合機制在內的創新機制,進一步提高了將社區賦權與制度確權結合的規則成效。

三、城市社區“微治理”系統的發展路徑

城市社區“微治理”在適應基層社會需求、破解基層治理困境中刻畫出CAS的典型特征。伴隨經濟社會快速發展和科技迅猛迭代,進一步全面、動態地審視系統發展路徑成為提升城市社區“微治理”效能的關鍵所在。

(一)創造公共價值:提升城市社區“微治理”系統的聚集效應

CAS理論倡導克服主體間非此即彼的絕對對立,整體上實現主體間的協調與共生,以此完成更高層次的主體聚集。與傳統社區治理相較而言,城市社區“微治理”系統突出居民作為社區公共事務合作者、建設者和決策者的角色實踐[15],需要聚集社區中分散的治理主體,吸引潛在的治理主體,使公民積極、有序、自主參與成為可能[16]。公共價值是社會治理的出發點和落腳點。根據公共價值管理理論,公民、社會組織與政府共同承擔創造公共價值的責任。特別在“以人民為中心”的價值理念支持下,居民的集體偏好構成社區公共價值[17],社區居民發起并主導公共價值創造,這為提升城市社區“微治理”系統的聚集效應提供了明晰的價值方向和主線。一方面,尊重系統中居民的主體地位和首創精神,激發居民的參與意識。社區“微治理”系統依托“微單元”“微組織”“微項目”等小生態結構變化逐步適應來自客觀環境變化和居民需求的挑戰,因此需要重視社區社會組織在發現并且整合社區問題中的角色功能,從社區遴選精英骨干,建立起自下而上的精準議事協商機制,確保社區公共問題的精準識別與整合。另一方面,發揮黨建引領對于系統的標識功能,根據社區居民的需求量身定制相應的價值實現方案,促進社區居民的價值創造行為。發揮黨建的政治引領和組織引領作用,系統整合社區中以黨員志愿者為主的“關鍵少數”,打造社區生活共同體、社區文化共同體、居民情感共同體及利益共同體[18],使其成為系統有效匯集社區民情民意,推動黨的制度優勢向治理效能轉化的重要節點。

(二)優化資源配置:增強城市社區“微治理”系統的層級運作

CAS理論闡釋了系統主體之間資源交互的行動機理和由此表現出的CAS層次結構特征,對于進一步理解主體、地理環境和資源彼此關系具有啟示作用。城市社區“微治理”系統多元主體的協同共治不僅是權力分配的過程,也是利用治理規則分配優質資源,將其引入最恰當場域的過程。系統中除人力、資金、技術這一層次的資源外,還蘊含精細化治理理念、信任關系、社區文化等更深層次的資源。為保證系統健康發展,應按照既有系統規則,通過資源補充、交換、整合及推廣等方式形成有效的資源流,根據需要為系統不同層級的主體分派不同的資源輸入。首先,在系統規劃層加強政府對社區治理資源存量和增量的統籌設計。選擇項目外包、委托管理等形式吸納專業性社會組織、社區社會組織及民辦社會工作服務機構參與城市社區“微治理”。同時,培育扶持社區“微治理”品牌項目,設立特色項目專項經費,推廣示范項目。其次,在系統協調層增強社會組織與社區部門的資源共享。利用大數據等信息技術,結合區域特征、社區特征、群體特征等實現“微項目”的動態調適,建立與之適應的資源整合機制、資源分配機制和資源供給機制,同時吸引更多的市場資源與社會資源參與到“微項目”運行中。最后,在系統基礎層提高社區居民對資源供給的需求表達及評價反饋成效。強化社區居民在資源配置的目標機制和反饋機制中的主體作用。引導居民通過“微平臺”精準表達“微需求”并對資源供給予以評價,逐步提高資源配置的精準性。

(三)持續賦權增能:構建城市社區“微治理”系統的內生動力

CAS理論認為,系統演化不僅需要穩定持久的動力機制,而且主要動力來自內在動力。城市社區“微治理”系統通過盤活社區內在的各種關系激發社區內生治理力量[19],塑造居民社會身份認同和社會共同體意識,離不開面向個體、群體、組織和社區等不同層級的賦權增能機制的支持。賦權增能強調將治理權限實質性轉移給居民、社會組織等利益相關者,使其在適應系統復雜性的行動中更加具有發展能力?；诖?城市社區“微治理”系統需要進一步優化以下動力機制:一是系統學習機制。賦權增能意味著系統主體從過往行為和相近主體行為中學習經驗,激發自身感知適應治理環境的“活性”。為此,發揮社區教育的賦能作用,組織高校、科研院所、行業協會等創設城市社區治理知識環境,協同分享、整合、吸收和融通“微治理”中的隱性知識與顯性知識。研究總結社區“微治理”系統運行中知識、行為匹配度對社區治理績效的影響,建立知識認同體系并展開持續的知識服務協作。二是合作創新機制。賦權增能突出社區“微治理”中權力縱向下沉與能力橫向培育的協調,關注社區公共行動和集體合作質量的提升[20]。由此,圍繞建立職責明晰的治理結構,系統主體可采取平等互助、協商監督、共同合作等方式進一步履行各自角色優勢,如,居民個體層面提高社區資源調動技能,群體、組織層面加強集體決策能力、提高政策話語權,社區層面增進資源獲取水平等。三是技術創新機制。網絡信息技術的快速發展不僅催生新的適應性主體,也在不斷驅動系統內部模型的優化。賦權增能要求將包含物聯網、大數據、區塊鏈在內的技術治理邏輯輻射到城市治理系統中,實現技術創新和社區治理模式創新的深度融合[21]。發揮“互聯網+”對公共領域的建構功能,持續優化社區“微單元”“微平臺”和“微項目”等積木作用,推動城市社區“微治理”系統涌現出更高層級的治理能力。此外,深度挖掘系統中的大數據價值,依托智慧服務平臺建立健全社區公共服務信息的區域整合機制及分配機制,做好大數據支撐下社區“微治理”的全過程監督。

四、小結

CAS理論對于城市社區“微治理”系統的構建和發展具有方法論意義。運用CAS理論框架分析發現,城市社區“微治理”是一個復雜適應系統,在適應復雜的基層治理環境中不僅顯現出聚集性、非線性、要素流和多樣性的鮮明表征,尤其通過標識、內部模型、積木等機制與CAS理論在系統理念、工具設計、組織平臺等方面達到高度契合。面對新時期城市社區治理帶來的新要求、新挑戰,需要進一步尋找提升社區精細化治理水平的有效路徑。以創造公共價值為主線、優化資源配置為基礎、持續賦權增能為保障,城市社區“微治理”系統的發展路徑得以明晰,與此同時,如何引領城市社區“微治理”從局部創新走向系統性變革,如何在日益開放的環境中激發系統的活力之源并使其保持旺盛的生命力,成為有待持續深入思考的問題。