協作互嵌:基層治理改革中的條塊關系重塑
——以深圳市寶安區“治理重心下移”改革為例

徐 勇

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石,國家治理體系和治理能力現代化離不開基層治理體系與治理能力現代化。黨的十九屆三中全會提出,規范垂直管理體制和地方分級管理體制,構建簡約高效的基層管理體制,推動治理重心下移,盡可能把資源、服務、管理放到基層,使基層有人有權有物,保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。黨的十九屆四中全會指出,優化政府職責體系和組織結構,按照權責一致原則,規范垂直管理體制和地方分級管理體制。黨的十九屆五中全會進一步強調推動社會治理和服務重心下移,把更多資源下沉到基層,向基層放權賦能。而后,黨中央于2021年4月首次就“加強基層治理體系和治理能力現代化建設”頒布文件,提出了基層治理改革的總體要求和六個方面的建設意見。2022年,黨的二十大再次提出了轉變政府職能,優化政府職責體系和組織結構,提高行政效率的建設要求?？梢哉f,優化政府治理體系,做實做強基層,提升政府整體治理質效,是近年來我國行政管理體制改革的重要內容。

優化政府治理體系,做實做強基層的關鍵是條塊關系重塑。學界對我國條塊關系的歷史沿革、具體特征、治理改革中的條塊協同等問題進行了相應的研究。這些研究更多地偏向于央地關系的討論,缺乏基層治理的分析視角;更多地側重于條塊職能與職責的理論分析,對基層治理結構、功能、制度機制與技術手段應用的治理實踐缺乏全面考量與系統分析?；鶎又卫韴鲇蛑械臈l塊關系如何,癥結何在,當前治理重心下移改革如何重塑條塊關系,實現條塊有效協同等問題尚無充分的理論研究與成熟的實踐經驗,亟需實務界與理論界積極探索與深入研究。

二、理論分析:條塊關系重塑的基本邏輯

(一)基層治理中條塊關系的失調

條塊關系是中國政府間關系模式的基礎,在政治、經濟、社會、文化和生態等層面深刻影響著國家治理體系和治理能力的現代化進程[1]。長期以來,條塊關系失調始終是基層治理的一大痛點,近年來更是呈現進一步凸顯趨勢[2],阻滯了基層治理效能與服務品質的提升,主要表現為:

1.條塊權責結構失衡。職責同構是我國地方政府組織體系的主要特征,“上下對口、左右對齊”[3],不同層次政府之間的“級”劃分得非常清晰,但政府縱向間機構設置和職責配置同構,上下級政府之間的權責劃分較為模糊[4]。在壓力型體制[5]和行政發包制[6]制度環境下,治理壓力層層向下傳導,治理任務層層向下分解,上級政府更多地承擔領導、考核、督查和評比等工作,基層政府作為行政鏈條的末梢,往往被迫承擔起無限的兜底責任。盡管基層政府根據屬地管理任務的事件屬性采取扎實推進、實功虛做、能拖就拖等自主性策略[7],或根據自身能力與意愿,通過分解承接、選擇性承接等形式加以應對與博弈[8],但其行政地位與自主應對中自我賦權的不確定性,不能扭轉其實際運轉中權小責大、資源匱乏、被動應對的工作局面。這樣的管理體制以上級任務為導向,忽視了基層治理實際情況與基層民眾的現實需求,造成了基層治理的低效。

2.條塊治理資源配置失衡。資源配置不足一直以來是基層治理改革中的難題。首先,資源配置制度安排無法滿足基層治理的現實需要。實踐中,我國剛性的編制制度無法有效解決基層應對復雜緊急任務時工作人員分配充分性與日常管理中人員配置經濟性之間的矛盾?，F有編內工作人員的安排呈現倒三角形,越到基層工作人員數量越少,工作技能相對越弱。為了完成大量一線治理任務,街鎮往往會聘用大量的編外人員或從社區抽調工作人員,從而引致基層工作人員素質良莠不齊與行政管理支出負擔過重等問題[9]。同時,現有的經費撥付制度不能滿足基層治理需求。上級缺乏對基層突發性緊急任務與階段性臨時任務的工作預算,相應的撥款往往不及時或不到位,導致基層治理資源與責任任務不對等。其次,治理重心下移改革帶來基層新的資源與權責的不匹配。具體表現為治理事項下放,但權限不放,或治理資源不同步下沉的情況,進而加劇了基層治理資源不足與責任任務擴大的矛盾,導致治理事務在街鎮積聚,或任務分解至村(社區),無法及時有效解決[10]。

3.條塊協同不夠與張力不足凸顯。行政系統復雜矛盾的職責內容決定了“條”“塊”分設的必要性,以及條與塊之間監督與被監督、控制與被控制,或協助與配合等關系[11]。實踐中,多數的“條”既是國家職能的具體行使者,又是“塊”的組成部分;“塊”既是國家在地方各層級的代表,也是所在地方治理目標的實現者[12]。條塊之間權力交叉點多,職責定位不清晰,加上利益與目標取向不同,相互協同不夠,經常陷入“一統就死、一放就亂”的循環中[13]。在治理重心下移改革中,上級條在縱向權責本不明晰的情況下,膨脹行政避責心理,將更多的事項下放到基層,而基層政府由于自己的行政地位和政治避責的需要,承接大量無力承擔、不屬于自己的權責事項[14]。這種粗放式的治理重心下移改革進一步模糊條塊權責界限,加劇了條塊協同矛盾,同時帶來了條塊關系中的新問題,即基層塊無法有效統合下沉的專業事項,或下沉的條承擔過多塊層面的綜合性工作[15],失去自身的相對獨立性及對塊應有的監督與約束。由此,條塊協同不力與張力不足問題更為凸顯。

(二)條塊關系重塑的三重維度

正如上文所述,基層治理中的條塊關系失調有著深層次的制度原因,也有著在現有的制度環境下治理改革異化的實踐原因。正視這些現實問題,重塑條塊關系需要從以下三個維度展開:

1.處理好重心下移與條塊分工的關系。權責分配是治理重心下移的重要內容。經過多輪行政體制改革,我國橫向政府之間的職責已經進行了較好的梳理,但是縱向政府職責配置結構還處于初級階段[16],所以,權責的縱向劃分在當前政府內部職責的配置中顯得更為重要[17]。黨的十八大以來,中央對權責的縱向配置多有規定,如黨的十八屆三中全會指出,要加強中央政府宏觀調控職責和能力,將直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項,一律下放地方和基層管理。黨的十九屆四中全會提出,要優化政府職責體系,減少并規范中央和地方共同事權,按照權責一致原則,規范垂直管理體制和地方分級管理體制。與此相應,學界進行了相關的理論研究,提出了政府職責序構[18]、職責旋構[19]與有統有分、有主有次系統配置[20]等條塊關系結構形式。

概觀中央文件與實務界和理論界的探索研究,筆者認為縱向權責分配需要遵循以下原則:一是超越職責同構與異構的極端思維,建立中國特色職責體系。職責同構的權責體系已經不適應我國治理改革的現實需求,職責異構的西方模式也不符合我國的行政傳統和制度環境,汲取兩者優勢,在權責事項分配中維持條塊分立與合作的適度平衡,建立中國特色的職責體系,實現條塊權責清單“分層執行、縱向拼接”向“分工合作、集中整合”[21]的轉變。二是細化權責,加強確權,促進條塊協同。條塊分工不僅需要對完整事項進行歸屬劃分,還需要對權責事項進行有效分解與精細化管理。在不完全放棄基本職能的基礎上調整政府具體職責之間的位次關系和權重大小[22],明確治理重心下移層級、下移事項的具體環節與內容,對治理主體的權、責、利進行有效“確權”[23],發揮條的專業特長與塊的屬地管理優勢,實現條塊力量在實踐工作中的有機融合。

2.處理好資源配置與權責分配的關系。治理重心下移不僅需要對條塊進行科學合理的職責分工,而且需要建立與職責分工相匹配的資源配置體系,促進治理主體的權責對等與職責的順利履行。為解決基層長期以來治理資源不足與責任任務過重的矛盾,我國出臺了一系列政策文件,以促進治理資源與治理事項的同步下移,確?；鶎佑腥擞袡嘤匈Y源,順利完成力所能及的治理任務。例如,在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》等文件中,中共中央對基層治理主體的權責分配、工作人員配置、運轉經費保障、工作人員人事管理和薪酬激勵等問題進行了傾斜性規定。

根據相關文件精神,治理重心下移改革需從以下幾個方面加強基層資源配置:一是完善鄉鎮(街道)經費保障機制,進一步深化鄉鎮(街道)國庫集中支付制度改革,加強對鄉村治理與社區工作的經費支持與陣地建設支持,落實村干部與社區工作者的報酬待遇。二是加大編制資源向鄉鎮(街道)傾斜,制定城鄉社區工作者配備標準,建強專兼職網格員隊伍,健全社區工作者職業體系和崗位薪酬等級序列,探索專職網格員納入社區工作者管理,加大從優秀村社工作者中招錄(聘)公務員、事業單位工作人員和選拔街鎮干部。三是上級行政部門需要適時下沉匹配的人力與物資,同時加強業務部門在基層治理事務中的聯動合作,助力基層應對大量不確定事項和緊急性任務。四是相關部門可通過服務購買、志愿者招募、挖掘社會慈善資源等形式加大基層治理中的政社合作,增強基層治理的韌性。

3.處理好職責分工與整體協同的關系?；鶎又卫硇艿奶嵘枰訌娬w性政府的建設,確保條塊協同落到實處。其中原因:一是基層權責配置的理想類型與現實情境之間存在著差距[24]。條塊權責配置以正式規則為基準,追求常態化工作的確定性,但是職責履行處于復雜的治理環境中,帶有較大的不確定性。正式規則無法涵蓋基層所有復雜的治理情形,存在著空白、模糊、規則沖突或銜接不暢等問題。所以,加強條塊整體協同顯得尤為必要。二是基層塊與條的工作定位與屬性特征決定了基層治理必須加強條塊的整體協同?；鶎訅K更多從事與民眾生產生活密切相關的公共事務,綜合性強,專業技術要求相對不高,結果導向、偏重柔性治理、“勞動密集型”服務特征明顯。條更多從事專業領域的管理與服務,獨立性強,規制導向、剛性約束、專業性技術服務特征明顯。實踐中,基層塊在涉及專業領域的治理事務上需要業務部門的指導與幫助,而專業條在履職過程中離不開屬地塊的支持與配合。條塊互補協同才能滿足基層企業群眾生產生活的治理需求與對整體性政府的期待。

由此可見,在明確條塊職責分工的前提下,加強條塊整體協同是基層治理改革不可或缺的重要內容。實現條塊有效協同,首先要加強條塊權責結構的系統調整?；鶎又卫砀母镄枰y籌考慮區域治理環境、治理需求,職能機構的業務要求、工作重點、難點,基層治理的目標、任務與基本特征等內容。在此基礎上,全面細化條塊權責分工,優化治理資源配置與構建科學合理的治理結構,實現條塊權責關系的整體性重塑。其次,建立并完善條塊協同治理制度,促進條塊工作的有效融合。通過建立并完善黨建引領、工作小組、聯席研判、會商、部門聯動等工作機制與制度,平衡條塊協同與條塊張力,增強條塊合作的有效性。再次,拓展現代信息技術應用,提升條塊協同效能。建立社會治理與政務服務一體化平臺,以解決問題為導向,構筑社會治理場景與服務場景,加強治理流程再造與考核、管理制度的嵌入,促進條塊協作互動,助力無縫隙政府的構建。

三、實踐探討:條塊協作互嵌的基本策略

(一)條塊協作互嵌的實踐路徑

從條塊關系重塑的三個維度出發,基層治理改革需要從條塊職責劃分、結構調整,條塊資源配置和治理過程互動等方面加強條塊的互嵌融合,實現條塊的有效協同。

1.結構互嵌。結構互嵌是指在治理結構上條塊職責拆解、重配,并得以有機整合。具體表現為,在對相關法律法規、職責履行要求、條塊職能定位和治理能力等因素綜合考量的基礎上,條塊職責事項被細化分解,并突破既有的機構職能邊界,在條塊部門間進行重新分配。部分條的職責事項或職責事項的某些環節通過委托授權等方式嵌入到塊的工作中,由塊來落實完成;部分條的職責事項由其派出機構或派出人員在塊的場域中完成,或與塊聯動完成。與此同時,塊的資源、工作方法和技巧、統合和考核評價等工作開始融入到條的專業領域,實現塊向條的反嵌。條塊結構互嵌在不同的治理領域程度不一,決定了條塊權責界限的差異化劃分。這種差異化的權責結構契合了復雜的治理環境,也使得條塊協同在現有的體制下變得切實可行。

2.資源互嵌。資源互嵌指在治理資源上,條塊資源解耦、重組,發揮整體效能。實踐中,盡管人力、物資、數據、信息等治理資源在條塊權屬關系上有著相對明確的界定,但這些資源可以脫離原有的權屬關系,進行實踐應用中的優化組合。比如,不少上級領導、黨員干部、骨干力量被派駐基層指導任職,基層優秀工作人員借調至上級相關部門鍛煉培養;條工作人員下沉至基層開展工作,接受基層黨委領導調遣,或保持原有縱向關系的同時與基層塊協同工作。上級物資經費隨事權的下放撥付至基層,基層塊對此擁有相應的支配權和使用權,并因此動員調動更多的社會資源參與公共事務?；鶎訕I務數據、信息由下至上搜集至條部門,又會通過網絡系統在不同政務服務與社會治理場景中流動共享至不同層級的不同業務部門?？偟膩碚f,人、財、物和數據信息等治理資源在新時期的基層治理改革中不再局限于封閉的組織內部,其聚合與作用發揮隨著事權變動或業務流程改革變得更為靈活多樣。

3.過程互嵌。過程互嵌指在治理過程中,條塊協作互動,共同完成治理任務。過程互嵌是融合條塊工作,構建整體性政府的重要手段。其一方面表現為治理主體及與其行動相關的治理資源與權責分配突破條塊組織邊界,在不同的治理事務中優化組合,實現基層治理要素的動態調整及治理主體在此基礎上的交互影響與相互合作。另一方面條塊保留相對清晰的組織邊界,但通過條塊協同機制與信息化平臺的建設應用,實現以問題為導向的協同共治。如通過工作小組、聯席研判等靈活的工作機制,使得相關的業務部門聚集到一起,共同解決基層治理中的難題;通過社會治理一體化平臺或智慧城市治理系統等載體,將相關治理問題所涉及的條塊部門聚合到映射基層現實治理情境的虛擬空間中,依托于系統流程、治理模塊與考核制度的設計與應用,整合條塊資源,明確條塊任務,形成條塊協作的工作閉環。

(二)條塊協作互嵌的關系重構

在基層治理改革中,條塊結構、資源與過程互嵌策略在不同領域、不同地區往往呈現出不同的特征。本文根據治理事權、治理資源與治理場域下移情況,將現階段“治理重心下移”改革中的條塊關系作如下劃分(見表1):

表1 現階段“重心下移”改革中的條塊關系

從治理空間看,現階段的基層治理改革直接表現為治理場域的下移,即企業群眾生產生活中的訴求、問題可以在基層一線得到解決;從治理要素看,人力、財力、物資、數據或信息等治理資源向基層匯集,基層治理力量發展壯大,治理能力和水平有了提升的基礎;從權責結構看,上級塊或業務條通過委托與授權等形式,賦予基層從事某些公共事務的權限,并承擔相應的責任。

實踐中,資源要素、事項權限與治理場域下移的差異化組合構成了不同類型的條塊關系。具體如下:

1.責任屬地。責任屬地通常指基層政府在無權限或無能力承擔某些公共事務的情況下,仍被要求完成相應的治理任務,并承擔一定的公共責任。一般而言,治理事項場域下移,責任歸屬同步轉移,而治理資源和權限沒有對應下沉和下放時容易引致責任屬地現象的發生?？梢哉f,責任屬地是屬地責任的濫用?；鶎釉跓o增量資源和權限的情況下,很難完成下移的治理任務。這期間,上下級之間、條與塊之間仍處于分割狀態,很難進行有效合作。

2.條線治理。條線治理指上級條在業務場域下移、治理資源下沉后,保留原有的獨立地位和主體責任。即條的派出機構或工作人員在塊層面展開工作,但其權責范疇、人員管理、任務落實、績效考核等仍存在于縱向條(可以是垂直管理的條,也可以是上級塊的業務部門)的管理系統之中。條線治理保留了條業務的專業性,權責歸屬也較為明確,但由于下沉的條和塊屬于平行機構,縱向條的業務與橫向塊的工作彼此獨立,條塊仍很難有效協同[25],這在垂直管理的條塊關系中表現得尤為明顯。針對這一問題,中共中央、國務院在《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確指出,除黨中央明確規定保留派駐體制的機構外,下沉的條原則上需要納入屬地管理,繼續實行派駐體制的,也要納入塊統一指揮協調(2)《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中明確指出,要“構建黨委領導、黨政統籌、簡約高效的鄉鎮(街道)管理體制?！h中央明確要求實行派駐體制的機構外,縣直部門設在鄉鎮(街道)的機構原則上實行屬地管理。繼續實行派駐體制的,要納入鄉鎮(街道)統一指揮協調?！?。

3.條管塊統和條抓塊管。條管塊統和條抓塊管實現了治理資源、治理權限和治理場域的同步下移。條管塊統指條承擔主要的業務管理工作,占有主導地位,同時賦予塊日常管理、工作統籌、協調與整合等管理權限。條管塊統雖有治理資源的下沉,但下沉的工作人員往往與上級條之間保留著緊密的業務關系,甚至是人事隸屬關系。這種條塊協作形式一方面保留了專業事項專業人士承辦負責的專業性,另一方面發揮了塊屬地管理的優勢,確保專業性治理任務在基層的落地見效。與條管塊統相比,條抓塊管賦予塊的權限更大,下沉的治理事項主要由塊負責開展。相應地,塊對下沉的治理資源擁有更多的管理權與支配權,其在工作中使命感更強,主動性更高。但在責任分擔上,條仍承擔著治理職能的主體責任,塊作為具體工作落實者與條有著責任捆綁關系,需對治理行動中產生的問題承擔相應的責任?？偟膩碚f,條抓塊管在事權下放與責任分擔方面有著更為深入的條塊互嵌關系。

綜上,現階段基層治理改革因治理資源、權限與責任歸屬的不同而形成了不同的條塊關系。責任屬地屬于“重心下移”中的異化現象,需盡力避免;條線治理是本輪基層治理改革的對象,下沉的條需一定程度上嵌入塊,接受塊的管理或統籌安排,形成條管塊統或條抓塊管的關系形態;條管塊統與條抓塊管實現了治理資源、權限、責任在條塊主體之間的解耦與動態性整合,保留了條應有的責任,也激發了塊的主動性和能動性,有利于實現條塊行動的過程互嵌與工作融合,是條塊關系重塑的重要選擇。需要說明的是,“治理重心下移”涉及諸多不同的業務領域,會因中央與地方的事權劃分、地方治理能力、資源稟賦、行政傳統或制度環境的不同而呈現出不同的條塊互嵌組合。那么,實踐中不同業務領域的事項如何下沉基層,如何實現基層治理中的條塊整體協同,促成基層治理體制機制的變革與條塊關系的重塑,其中是否有規律可循,還有哪些困境或挑戰?下文將以深圳市寶安區“治理重心下移”改革為例,對以上問題進行分析討論。

四、案例呈現:深圳市寶安區“治理重心下移”改革實踐

寶安區是深圳市經濟產業大區,也是人口大區和國土大區,轄區面積397平方公里,管理人口約565萬,其中非戶籍人口占比92.5%。寶安區本外地人口比例倒掛,人口流動性強,管理服務體量大、難度高,基層治理“小馬拉大車”的問題較為突出。為緩解基層治理矛盾,更好地促進經濟社會發展,寶安區積極推進“治理重心下移”改革,在全區鋪開以社區黨委為核心、街道社區同向發力、條塊協同、政社共治的基層治理體系建設。

(一)權責結構重置

寶安區改變傳統“上下對口,左右對齊”的權責配置格局,對基層治理結構功能進行差異化設定。一是構建基層簡約高效、靈活對應的組織結構。寶安區對街道實行大部制扁平化改革,將原有的30多個部門與直屬機構整合為8個綜合機構和6個服務中心。在社區黨委統一設置“一辦兩平臺”,即綜合辦、黨群服務平臺、綜合治理平臺。按照住戶數量與人口規模將全區劃分為4866個基礎微網格,同時以社區為基本單位劃分警格、安格、消格、交格、潔格等專業網格,以“一對多,多對一”形式實現專業網格與基礎網格的多網合一。二是差異化下沉權責事項。寶安區梳理細化街道承擔25大項、209小項職能,賦予社區黨委統籌、聯動、管理、服務4項職能和90項職責,下移至社區130項民生服務事項,制定基礎網格13類150項巡查事項(其中21項為網格員即巡即辦事項)與全市125項基礎信息采集事項。其中,街道綜合巡查事項下沉到網格,由街道負責,社區黨委聯動;街道綜合整治事項下沉到社區,由社區黨委負責,街道城管執法大隊業務指導;治安消防巡查整治事項下移到社區,區公安分局業務指導,相關下沉人員與社區綜合整治隊伍及街道下沉力量捆綁工作;應急管理(安監)、環境水務、市場監管、交通運輸、道路交通等專業領域肉眼可見的巡查事項下沉到基礎網格,專業巡查、監管執法事項則下沉到專業網格,基礎網格事項由街道負責、社區協助,專業網格事項由專業業務部門領導負責、社區黨委聯動,其中部分事項委托街道執法;原12項城市管理執法,城市規劃和土地管理法律、法規、規章行為查處,以及與水務、文化、住建等相關的5項執法共475個執法事項統一納入街道綜合行政執法范圍,街道直接行使執法權。三是加強基層黨委的統合管理權。寶安區將區委定位為全區基層治理的“一線指揮部”,負責治理改革的整體規劃與指揮協調;街道黨工委定位為“龍頭”,負責抓好治理改革的區域統籌與改革的組織實施;社區黨委定位為“社區領導核心”,負責治理資源統合調度與共建共治共享政策的落實。

(二)治理資源重配

與權責結構重置相應,寶安區實行治理人員與編制分配向“一線傾斜”的政策。一是進行人員下沉和專職配置,實現人員分配向社區傾斜。寶安區下沉街道網格綜合巡查隊伍、綜合整治隊伍和區駐街道以及市駐區在內的8支專業隊伍。如2019年,寶安區10個街道共下沉綜合巡查人員(基礎網格員)4978人,綜合整治人員4771人,主要負責涉及17個部門的巡查、整治事項與綜合治理的信息采集工作;區公安分局下沉治安消防人員2297人,與下沉的網格員和綜合整治隊伍進行每周不少于3次的社區聯合整治,以及做好轄區群眾的消防宣傳教育等工作;全區下沉區駐街道安監工作人員556人、生態環境隊伍61人,下沉市駐區交通隊伍66人、交警隊伍77人、市場監管隊伍51人至專業網格,開展專業網格內的巡查、聯絡與監管等工作。同時,區、街民政、綜治等部門根據社區治理需要向社會組織購買精防、禁毒、法律援助等服務,安排專業社工10人左右下沉社區,提供特殊的關愛、矯正、幫扶等服務。另外,寶安區組織部門核定全區社區專職工作人員5801名,承擔社區綜合管理、黨群服務、政務服務與社會管理等工作。二是改革編制政策,形成編制資源向基層傾斜。為保證基層治理隊伍的穩定與質量,寶安區將生產經營類事業單位改革中收回的事業編制及上級下達的行政執法編制及時下放街道,為街道履職提供人員編制保障;研究出臺社區黨委書記編制使用管理辦法,建立社區書記專項編制“機動池”,為激發基層工作人員熱情,創新基層選人制度夯實編制基礎;制定新增編制使用規則,明確街道新增編制60%以上用于執法機構,為街道提升治理與服務能力提供支撐。三是加大對基層治理的財政撥款。寶安區將社區作為預算單位管理,給予每個社區每年1300萬至1400萬元運轉資金,200萬元的民生微實事資金,同時按照每名黨員每年500元活動經費和每個黨支部每年5000元或1萬元活動經費標準支持基層黨組織建設,提升基層黨委的領導力。

(三)制度機制優化

為確保治理重心落地基層,寶安區在工作人員管理、治理事項管理與工作推進方面建立了相應的制度機制。一是建立差異化人員管理與考核制度。與治理事項與工作人員的差異化下移相應,寶安區保持下沉人員行政、工資與人事隸屬關系不變的情況下,對其實行差異化管理與考核。街道下沉網格的綜合巡查人員主要由街道管理,社區黨委聯動管理,社區黨委對其進行占比不少于50%的考核打分。街道下沉社區的綜合整治人員受街道城管執法大隊業務指導,由社區黨委管理,并對其進行占比不少于70%的考核打分。下沉專業網格的安監隊伍由街道負責日常管理,下沉專業網格的治安消防、環水、交通、交警、市場監管等工作人員由區駐街、市駐區業務部門領導、管理與考核,下沉的專業社工由區、街社會服務購買單位管理、考核,同時社區黨委對這些專業人員進行占比不低于50%的考核打分,為各業務部門的人事管理提供參考。社區專職工作人員受社區黨委領導、管理與考核,其薪資待遇雖由區按照3類35檔標準統籌發放,但社區黨委在其晉升、獎勵等方面擁有決定權。二是構建條塊協同的工作推進機制。寶安區建立區、街領導掛帥督辦機制,設定并召開區四套班子工作例會、區長辦公會、街道班子每周工作例會與每月分析會,通報基層綜合巡查、整治完成情況,基層治理中存在的主要問題等,促進基層治理中的條塊協同;建立巡、辦、查分離的工作機制,形成一級巡查整治,二級執法辦理,三級統籌分撥,區智慧寶安管控中心和街道分中心考核排名,區網格辦和街道網格管理中心專設督察隊督察的運轉機制,實現基層治理工作的閉環,以及治理主體的交互約束與有效協同。三是加強基層治理的標準化建設,促進條塊協同制度化。寶安區編制差異化下沉事項清單,確定條塊部門在下沉事項預判、處置中的職責;對清單事項進行標準化管理,明確基層治理事務的具體內容、處置流程、操作規范、處理時限與要求等,促進條塊協同標準化、規范化。

(四)科技整合支撐

信息技術的有效應用突破條塊壁壘,為寶安區基層治理資源整合與治理效能的全面提升提供了有力支撐。一是建設“智慧寶安”系統,構建整體性政府。2015年,寶安區啟動“智慧寶安”建設,拓展民生服務、城市治理、產業經濟、生態宜居領域的應用開發,建成“一中心,四平臺”,即大數據中心,智慧政務平臺、智慧管理平臺、智慧服務平臺和智慧產業平臺。通過這4個平臺,寶安的城管、安監、查違、政務、便民等諸多面向市民和企業的政務服務、政府管理和城市管理應用都被集成到“智慧寶安”系統,形成了區、街道與社區三級政務服務系統與“1+10+15+124”(即1個區智慧寶安管控指揮中心,10個街道分中心,15個職能部門分中心,124個社區微中心)的城市治理管控指揮體系,為政務協同與城市治理的指揮管控聯動創造了條件。二是加快“大數據”與“塊數據”建設,推進數字政府轉型。寶安區成立政務服務數據管理局,統籌推進電子政務與數字政府建設,促進數字政府的升級轉型。建立全區統一的“大數據資源中心”,實現數據的跨部門、跨層級、跨系統、跨業務、跨地域的“五跨數據”歸集,截至目前搜集了66個部門2000多項業務數據,約8.4萬路視頻,240億數據,建成了6大基礎庫和9大主體庫;創建了全國首個區“塊數據中心”,對大數據進行清洗、對比與整理,統一地址庫編碼,將人口、法人、房屋、事件等基礎數據以及安全、教育、衛生、環水、安監、消防等業務數據與空間地理信息進行關聯,持續推進業務數據化,數據地理化,現實模型化,數據業務化,實現區、街、社區相關數據的有效關聯與同步更新,極大地提高了跨部門數據共享應用的效率,推進了部門協同的數字化轉型。

五、經驗啟示:對深圳市寶安區基層條塊協同策略的分析總結

綜上,深圳市寶安區著眼于基層治理的現實需求,對與企業群眾生產生活密切相關的治理與服務事項進行了全面系統而又差異化的下移?？梢哉f,寶安區在條塊權責劃分、治理資源配置與條塊協同制度機制方面的改革,維護了條塊張力,增進了條塊協同,確保了現有條件下“治理重心下移”改革的穩定性,和基層治理力量的充實壯大與治理效能的提升。具體而言,寶安區基層治理改革在重塑條塊關系,凝聚基層治理合力方面給我們如下啟示:

(一)“重心下移”策略與治理需求相適應

“治理重心下移”的范疇如何,職責事項下沉程度如何,條塊關系如何調整等問題,應著眼于現實的治理需求,與制度環境相適應。寶安區確定黨建引領基層治理體系現代化建設,將治理重心下移至社區,與其治理環境密切相關。首先,夯實社區黨委領導地位,做實做強基層治理,是寶安區社會治理的現實需要。隨著城市化進程的快速推進,以及機關事業單位社會管理職能的剝離,寶安區原“四合一”(社區黨委、社區股份合作公司、社區工作站與居委會四合一)社區管理體制難以為人口倒掛的基層民眾提供統一平等的管理與服務?！罢浄蛛x”(即社區股份合作公司從社區管理體制中剝離出來)后,社區治理缺乏強有力的領導與充裕的治理資源,社區治理偏軟偏弱,難以滿足社會發展需求。為此,寶安區需要加強黨建引領社區治理,賦權賦能社區黨委,增強其統籌協同、聚合資源的領導力,提升社區管理與服務水平。其次,專業事項下移,基層協同聯動,是寶安區經濟社會健康發展的內在要求。寶安區是深圳制造業大區,工業企業多,制造業企業多,三小場所多。諸多在城市管理、治安消防、安監、市場監管、環境水務、交通管理等領域的巡查、監管和執法事項,只有在基層及時有效地開展與處置,才能有效地降低風險,促進經濟社會又好又快地發展。為此,寶安區將綜合巡查、整治事項與專業巡查和監管執法事項的業務場域下移至社區和網格,并賦予街道、社區一定的管理權限與相應的聯動責任,以條塊關系重塑提升基層治理水平,促進經濟社會的健康發展。

(二)差異化下沉與整體性建構相統一

“治理重心下移”不是簡單地將治理事項下放基層,而是需要根據基層治理特征、要求和治理主體的屬性定位、能力限度等對治理事項涉及的權責、資源進行差異化調整,同時還需要堅持問題導向與服務思維,加強整體性政府建設。寶安區基層治理改革實現了差異化下沉與整體性建構的統一。一是執行“治理重心”的差異化下移,實現條塊結構功能的協同互嵌(見表2)。社區屬于自治組織,寶安區“治理重心下移”改革在社區層面更多的是業務場域的下移、人力資源下沉以及區級層面的財政支持。社區黨委雖有一定的統合聯動和管理服務權限,但下沉的事項權限屬于條部門或基層塊(街鎮),所以社區雖非行政意義上的塊,但其管理具有條管塊統的特征。街道作為政府派出機構,擁有市、區下沉事項的治理權限,部分領域帶有條抓塊管的特征,如寶安區城市管理、應急管理、治安消防等領域部分監管執法事項直接下放或委托于街道,由街道開展相關工作,條承擔著業務領導與指導責任,塊作為業務工作的落實者承擔相應的具體責任;部分領域擁有條管塊統的特征,如市場監管、交通運輸、生態環境等領域沿襲派駐體制,這些領域的專業工作仍由市、區下沉人員負責,而其中簡單的綜合巡查事項下沉到網格,由街道下沉的網格員負責,并受社區黨委的統籌協調,專業巡查事項下沉專業網格,由派駐的專業人員負責。

表2 深圳市寶安區治理事項的差異化下沉

寶安區分層分類的“重心下移”改革,遵循了黨的十八大以來我國在生態環境、自然資源、交通管理、市場監管等領域實行集權治理、強化縱向管制的要求,而在其他領域放權賦能,發揮基層塊治理優勢的改革思路,確保了治理重心下移改革的順利推進,與基層治理條塊結構功能的融合互嵌。

二是加強黨建引領與平臺整合,助力無縫隙政府建設?！爸卫碇匦南乱啤笔菢I務、權力或資源縱向下移與橫向整合的統一過程,也是發揮治理結構整體功能優勢的過程。寶安區一方面以黨建引領基層治理改革,形成區委整體規劃、指揮領導,街道黨工委統籌推進、組織實施,社區黨委統合聯動、服務管理的統帥力量,促使行政系統內外治理要素在基層治理場域中的匯聚整合和治理主體的聯動合作。另一方面,通過“智慧寶安”治理平臺與配套制度的建立與完善,連結并整合治理主體力量,促進基層治理中的條塊協同。治理事項的差異化下沉與整體性政府的構建平衡了條塊張力與條塊協同,符合基層治理環境與治理制度要求,減少了一放了之,基層難以應對,或條無抓手、規制失控等現象。

(三)資源配置與互嵌的結構功能相匹配

條塊關系重塑不僅需要權責要素的合理配置,也需要治理資源的有力保障。寶安區在治理事項差異化下移的同時,也進行了治理資源的差異化下沉。一是工作人員配置與互嵌的治理結構相匹配。與治理事項下移至社區相應,寶安區社區工作人員配置充分,包括社區專職人員、街道下沉人員、區駐街和市駐區下沉隊伍與社會組織專業社工等。其中,網格綜合巡查人員屬街道聘用的下沉人員,以本地居民為主,學歷層次不高,但熟悉社區環境,經過培訓更能適合網格綜合巡查工作。網格綜合巡查人員的設定,有著保就業穩社會、促進社會治理共同體建設的作用,其與政府招聘或購買勞務的社區專職人員、街道聘用的其他下沉人員和專業社工一起,是政府吸納社會治理資源、實現條業務下沉及塊嵌入條工作的關鍵要素。區駐街和市駐區工作人員下沉社區,或獨立開展工作,或與社區治理場域中的其他工作人員聯動合作,實現條工作人員向基層塊的嵌入。如此,條塊工作人員在基層治理中相互融合,共同進行社區治理與公共服務提供,形成了條塊協同共治的格局。

二是財政資金的撥付和發放管理與條塊功能優勢發揮相適應。治理主體的功能發揮離不開治理資金保障。寶安區一方面給予社區黨委充裕的財政支持及相應的支配使用權限,如給社區撥付年度運轉經費、專職工作人員經費、民生微實事資金、黨建經費、專業社工服務購買經費等,保證社區治理與服務事項的順利開展;另一方面,下沉人員的工作經費與薪酬待遇仍由原隸屬單位管理發放,以此確保上級業務部門對下沉人員的業務指導與統一的監督管理,保留了條工作的專業性,也避免了社區成為無所不包的行政管理單位。

(四)制度建設與技術支撐共同驅動

制度建設與技術應用是促進條塊協作互嵌的重要手段,兩者相互補充,相互依存,共同增進寶安區“治理重心下移”的改革成效。一方面,寶安區治理制度的建立與完善,保證了條塊協同的穩定性與可持續性。寶安區對基層治理體系改革進行了總體性部署與具體的制度設計,主要包括社區治理改革的實施方案、治理主體的權責清單、專職工作人員管理辦法、基層治理事項的標準化規定、下沉人員績效管理與考核制度、街道綜合行政執法體制機制的改革決定與實施方案等。這些制度明確了“治理重心下移”中的條塊權責關系,規范了治理改革過程,保證了條塊協同的穩定性與可持續性。另一方面,網絡平臺構建及治理制度機制的嵌入,提高了條塊協同共治的效率?！爸腔蹖毎病背鞘兄卫砼c政務服務電子平臺的建設與應用,為寶安區建立了“橫向到邊、縱向到底”的網絡鏈接。城市治理管控指揮組織體系的構建與制度嵌入,促成了虛擬治理網絡的再組織化,使得平臺治理中的資源整合和主體協同變成現實行動。大數據與塊數據技術的應用,管理服務事項的標準化、數據化,工作流程、操作指南的制度化、規范化,以及平臺業務事項評價、考核與督察制度的嵌入應用,使得網絡平臺擺脫形式主義的羈絆,真正成為加強條塊協作互嵌、提升基層治理效率的重要載體。

六、結語

重塑條塊關系,增進條塊協同,是基層治理改革的題中之義,也是提升基層治理能力與水平的關鍵舉措?，F階段基層治理改革中的條塊關系重塑涉及治理事項的下移、治理資源的重配與職責權限的調整。不同地區經濟社會發展水平、治理制度環境與資源環境的差異性決定了“治理重心下移”改革的差異性。有的地方政府將治理重心下移至社區[26],有的下移至街道[27];有的地方政府下移某些治理事項,有的則選擇另外一些;有的治理事項僅限于場域下移,治理資源與權責歸屬基本不變,有的不僅包括治理場域的下移,還包括資源的下沉或權責的下放等。深圳市寶安區差異化系統性的“治理重心下移”改革突破了治理主體的組織邊界,形成了條塊在職責權限、治理資源與行動過程中的協作互嵌,重塑了條塊關系,充實了基層治理力量,提升了基層治理效能,給我國基層治理改革帶來了諸多啟示。但基層治理是一個復雜的系統,條塊協同、政社合作等基層治理改革中的關鍵問題尚無理論與實踐的最優解,寶安區在給我們提供基層治理改革實踐樣本的同時,仍有兩個問題值得進一步探究。

一是基層塊綜合治理與條專業治理的矛盾依然存在。由于市場監督管理、生態環境等專業事務具有較強的獨立性,多屬于治理事項的場域性下移,塊對此缺少統合管理的權威、資源和能力,而“智慧寶安”系統及基層治理的制度機制對專業事項涵蓋不足,所以相當一部分專業事項如何在保持專業優勢的同時更好地融入基層,形成基層治理場域中的業務自覺,以此提升基層塊的整體治理質效,仍需理論與實務界深入探究。同時,治理重心差異化下移模糊了條塊組織邊界,條塊權責關系與人事管理變得更為復雜,容易引發下沉專業人員組織歸屬感不強,薪酬待遇、職業晉升與工作表現脫節,治理事項權責歸屬不明,條塊協同再次受阻等新問題,為此,相關的制度建設還需跟進細化。

二是基層治理的行政化與社會自治的矛盾趨于擴大。我國的基層治理是國家建設的組成部分,又是社會自治的組成部分,是由上而下政權建設和由下而上利益訴求的“雙向建構”過程[28]。雖然寶安區的社區和網格吸納了大量的當地民眾,但行政化的組織管理與運轉方式使得社區(村)與網格帶有的較強的行政色彩,在相當程度上擠壓了社會自治空間的成長發育,不利于共建共治共享治理格局的形成。而且以上工作人員的聘用還形成了較大的財政負擔,這種大規模行政化外聘社會工作人員的做法很難在經濟條件一般或欠佳的地區復制推廣。所以,“治理重心下移”改革中如何發揮社會自治的作用仍需繼續研究。