由強省到強國:省級政府推進特色農業強國政策體系的異質性研究

金福子 邢 暢

引言

黨的二十大報告首次明確提出要建設農業強國[1]。2022年12月舉行的中央農村工作會議再次強調,全面推進鄉村振興、加快建設農業強國,是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國作出的戰略部署。強國必先強農,農強方能國強。沒有農業強國就沒有整個現代化強國;沒有農業農村現代化,社會主義現代化就是不全面的[2]。2023年中央一號文件也強調要加快建設農業強國[3]。這些新征程上重農強農的時代強音,著眼大局指明了加快建設中國特色農業強國的重大意義。在此背景下,如何推動中國特色農業強國體系建設作為社會熱議話題,得到各界的廣泛關注。

作為農業強國的有機組成部分,只有各省積極建設農業強省,才能凝聚起農業強國的合力。從近十年的數據比較來看,全國31個省(市、區)中有20個省和地區的人均地區生產總值均小于國內平均水平,其中第一產業在三產中所占比重高的有19個,整體來看,農業大省居民生活水平普遍低于國內平均水平,區域生產力水平偏低,實現共同富裕的物質基礎較為薄弱,農業大而不強的問題更為凸顯,限制了共同富裕向更高層次發展。為了打通區域間發展不平衡和農村發展不充分的堵點,必然要推動農業大國向農業強國跨越,在高質量發展中促進共同富裕。在中國特色農業強國發展進程中,中央注重農業強國的頂層設計、系統布局,從基本國情農情出發,提出了一系列原創性、時代性的論斷。作為農業強國戰略落地的必要環節,省級政府根據自身省情,開始捕捉中央信號進行政策響應。那么,在農業強國政策體系建設過程中,省級政府間政策響應呈現出何種樣態?對于農業強國戰略的推廣落實效應如何?這些尚待解決的話題就構成了本文的研究問題與起點。為集中反映省級政府在農業強國戰略推進中的重要作用,本文構建起農業強國政策體系的分析框架,對特色農業強國政策在各省落實的動態發展歷程進行追溯,探討促進農業強國政策體系完善及各省農業強省政策進一步發展的空間與路徑。

一、文獻回顧與理論探討

(一)“農業強國”相關研究

農業強國政策是農業強國治理的基本表現形式,若要解決上述問題,就要先界定農業強國政策發展的邏輯體系,明確體系內各要素對農業強國政策整體運行的供給機理。

伴隨著黨中央對于“加快建設農業強國”最新戰略部署的構建,學界對農業強國展開了較為豐富的論述,中國農業發展應當契合世界農業強國在建設中所體現出的普遍特征,又應在發展全過程中體現出中國特色。其一,在戰略內涵方面,農業強國的本質屬性可以概括為農業強、農村美、農民富[4]。建設農業強國是新時代新征程“三農”工作的重要內容,統籌解決“三農”問題是實現農業強國戰略的核心要義。其二,在發展特征方面,要立足于“大國小農”的基本國情,注重科技創新、農民素質提升、經濟增長、制度創新和鄉村轉型[5]。其三,在發展動力方面,自改革開放以來,我國農業每一次的跨越式發展都是新舊動能轉換接續的結果。目前,我國處于新時代新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的階段,四化同步所釋放的持久動能是我國特色農業強國建設的強大動力來源,新需求、新主體、新產業、新技術和新體制機制五個方面都應適應特色農業強國發展的新趨勢[6]。其四,在發展路徑方面,已有學者從四個維度詳細闡釋了加快我國農業強國體系建設的途徑,分別為堅持農業農村優先發展、全方位夯實糧食安全根基、鞏固和完善農村基本經營制度、完善農業支持保護制度[7]。也有學者指出建設農業強國應該保障國家糧食安全、突出農業資源稟賦多元優勢、釋放鄉村產業多重功能、奠定農業支持保護基礎,在推進路徑方面注意補齊農業強國建設的突出短板[8]。其五,在效果評估方面,為測度農業強國的實現程度,有學者構建了農業供給保障能力強、農業競爭力強、農業科技創新能力強、農業可持續發展能力強的“四強”關鍵指標,“四強”又決定“一高”,即農業發展水平高,由此體現農業現代化水平的全面提升[9]。

通過對上述文獻的梳理可知,相關研究內容聚焦于戰略內涵、發展特征、發展動力、發展路徑、發展效能評估的宏觀理論研究,為我國特色農業強國體系的構筑勾勒了廣闊前景。鑒于此,本文將農業強國政策體系的運行機制歸納為出發點、著力點與歸宿點。

(二)農業強國政策體系構建

按照戴維·伊斯頓所提出的政治系統論的基本觀點,公共政策就是政治系統對政策環境中輸入的“要求”或“支持”做出反應,轉換為政策手段,并將輸出物反作用于政策環境,從而實現政策系統的運行[10]。如圖1所示,農業強國政策背景是治理出發點,也就是政策環境的現狀。政策目標是歸宿點,也就是政策運行要到達的終點,是預期實現的理想狀態,地方政府在治理創新的同時,政策制定要與中央政策協同,以保證央地治理的均衡。著力點是政策手段,是聯結出發點和歸宿點的橋梁,是改變現狀實現理想狀態的舉措。農業強國發展的政策手段主要通過兩個途徑來明確,包括政策擴散的規模分析和政策文本的內容分析。各省級政府根據自身省情,對黨的二十大和中央一號文件進行信號捕捉和政策響應,積極部署新時期本省農業發展戰略,提出農業強省的建設思路,推動了特色農業強國從戰略理念到真正落地。如圖1所示,本文通過歸納分析農業強國戰略政策制定的出發點、各省落實農業強國政策的著力點與歸宿點,串聯起農業強國政策體系的基本要素和運行過程。

圖1 農業強國政策體系

二、出發點:政策環境的現實審視

中國特色農業強國政策是依據基本國情構建的,是為了更好地實現高質量發展,滿足人民日益增長的美好生活需要。中國特色農業強國政策體系是一個復雜的系統過程,在不同背景不同發展階段下,諸多影響因素呈現出不同的作用形式。法國學者列斐伏爾曾提出空間生產理論,認為空間是社會的產物,引入空間的思維構建了社會性、歷史性、空間性有機融合的三元空間方法論,從制度空間、經濟空間、社會空間的角度探討各類社會經濟現象的機制機理[11]。結合中國特色農業強國政策的發展過程,從三個視角搭建起政策背景體系。

其一在制度空間方面,農業制度創新在農業領域發揮著重要作用,隨著農業農村改革的不斷深入,農業制度的有效供給激活了農業發展的各項資源要素活力。黨的十八大以來,堅持農業農村優先發展,在農產品價格形成機制上,探索市場定價、價補分離改革模式,充分發揮市場機制作用,確保國家糧食安全與農民利益。在農村土地制度上,形成了農地所有權、承包權、經營權“三權分置”格局,推動農村集體產權制度改革,調動農業生產力的積極性,盤活土地資源。在城鄉融合發展方面,暢通城鄉要素雙向流動,打破城鄉二元結構的局面,使城鄉融合發展成果更好地惠及廣大農村居民。

其二在經濟空間方面,農村市場體系逐步完善,接入現代市場經濟的軌道。市場配置資源是最有效率的形式,市場化引領我國農業現代化發展[12]。農村市場體系是一個綜合體系,突出數據賦能,在要素市場化的同時激活農村各類市場主體活力,充分發揮農村經濟高質量發展的加速器的作用[13]。隨著信息化、數字化時代的到來,農村數據市場進一步發展。目前農村數據市場主要應用于農業農村資料數據的存儲、采集以及數據的使用、共享等方面,主管方是農業農村部和省級農業主管部門。未來數據市場將進一步拓展功能,在支撐農業生產智能化、農業管理高效化等方面注入活力?！按髧∞r”的農業生產格局在短時間內不會改變,但是市場主體從單一拓展為多元,各類農民專業合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等新型農業主體層出不窮,成為聚農帶農的重要力量。

其三在社會空間方面,脫貧攻堅全面勝利和鄉村振興良好開局為農業農村發展創造了穩定的環境。據國家統計局數據,2012年到2020年年底,我國9899萬貧困人口已經全部脫貧,832個貧困縣已經全部摘帽[14]。2020年我國徹底消除了農村絕對貧困,使區域性整體貧困的現象成為歷史,為建設中國特色農業強國奠定了堅實基礎。多年來,各地各部門統籌推進“五大振興”,鄉村振興良好開局。產業振興提供直接動力,農業新業態蓬勃發展。人才返鄉、下鄉、興鄉,人才振興提供智力支撐。文化振興提供精神底蘊,開發鄉土文化資源,滿足農民的精神文化需求。生態振興提供自然基礎,踐行綠水青山就是金山銀山的理念,著力構建人與自然和諧共生的鄉村發展新格局。組織振興提供組織資源,不斷優化共建共治共享的社會治理格局?？偠灾?鄉村振興良好開局為農業強國建設帶來強大發展動能。

三、著力點:政策手段的具體指向

(一)農業強國政策擴散的時空演進

截至2023年6月,在省級人民政府網站檢索查詢到關于具體的“農業強省(區、市)”建設的政策有效文本共有9份,這是由于農業強國建設的推進剛剛起步,政策擴散尚未達到飽和狀態,大部分省級政府還沒有出臺專門性政策文件。

表1

從已出臺的專門性政策文件來看,各省頒布時間不一樣,且跨度較大。最早出臺“農業強省”建設的省份是湖北省。2013年的中央農村工作會議提出,“中國要強,農業必須強”。到2014年,浙江省也提出“農業強省”政策,2015年江西省出臺專門性政策。2018年的中央一號文件首次提出,“加快實現由農業大國向農業強國轉變”,至此,“農業強國”政策由初創萌芽期向關鍵期轉變,四川、河南、山東捕捉到中央政府的指令信號,跟進開展“農業強省”探索。2022年,在黨的二十大報告中,習近平總書記明確提出“要建設農業強國”的號召,隨后2023年中央一號文件也強調加快農業強國建設,由此,“農業強國”政策擴散進入顯現期,24個省份及時跟進中央政策動態,在2023年政府工作報告中明確提出建設農業強省或農業強區的規劃。此外,吉林、安徽、四川在省委一號文件的標題中納入了農業強省建設的表述,江蘇、浙江、四川、福建、湖南、河北、江西、新疆、吉林等9省區在省委一號文件中提出農業強省或農業強區的建設目標。至此,農業強國政策體系的價值取向逐步明晰,政策框架和政策內容仍待進一步確立,但是相較醞釀起步階段而言,部分省份已經開始領會中央政策文件精神,探索農業強省建設實踐。一般而言,國內公共政策擴散的演進軌跡一般呈現“S”型曲線[15],目前,農業強省政策擴散的爆發期和平穩期還未到來,在后續研究中還需要進一步觀察曲線的發展脈絡?？傮w而言,農業強國政策的擴散路徑不同于一般的自上而下的推廣,而是發端于地方政府,并小范圍擴散到周邊地區,創新成果逐漸吸引中央相關部門的注意,從而為下一步的政策輻射提供了基礎。

(二)農業強國戰略政策的實踐路徑

具體實踐路徑是在目標任務和作用機制的規約下,對于如何構建具有中國特色的農業強國的系統答復。在中觀層面,各省級政府根據自身省情,對黨的二十大和中央一號文件進行信號捕捉和政策響應,積極部署新時期本省農業發展戰略,提出農業強省的建設思路,推動特色農業強國從戰略理念到真正落地。作為公共政策的基本表現形式,各省《政府工作報告》(簡稱“報告”)總結了行政意義上的地方政府上一年度或過去五年的政府工作情況,同時部署未來一年政府工作的預期目標和規劃[16]。作為施政理念的表達,報告反映了政府工作的重點和政策取向,有助于了解我國的政治、經濟和文化發展情況[17]。同時,由上文分析可知,大部分省份在《政府工作報告》中充分表達了建設農業強省或強區的意愿,因而以此為分析材料,歸納農業強省建設的政策手段。通過對各地方政府貫徹農業強國戰略的政策特征進行剖析可知:農業強省建設的政策手段為四項體系,即保障體系、產業體系、支持體系與創新體系。保障體系體現政府決策的底線思維,產業體系提供內源式發展動力,支持體系通過外部資源釋放推力,創新體系促進整體環境優化,展現出政府的創新思維。

保障體系凸顯出政府決策的底線思維,致力于提升農產品供給保障能力。主要包含全方位夯實國家糧食安全根基,抓好穩產保供。我國是一個人口大國,在順應居民收入水平提升帶來的消費結構升級趨勢,夯實穩產增產的同時,也要注重提升保多樣、保質量能力。同時,由于城鄉間勞動力要素流動加快,導致農業勞動力投入已不具備成本上的比較優勢,國內糧食生產成本不斷上升,且世界糧食供應鏈不穩定,全球食物系統復雜性逐漸增加[18],糧食進口存在風險,切實保障糧食安全并不是一件容易的事。民以食為天,糧食安全是“國之大者”,事關社會和諧、政治穩定、經濟持續發展。由此,夯實糧食等農產品整體保障體系是加強農業強國建設的重要方向和重難點所在。糧食安全是一個復雜的有機系統,各地區完善糧食安全保障體系要在三方面有所突破。一是全面加強耕地保護建設。落實最嚴格的耕地保護制度,堅守18億畝耕地紅線,推進高標準農田建設,確保耕地數量不減少、質量有提升。強化耕地用途管控,守護糧食等重要農產品生產用地。二是強化各級政府的責任意識。國家糧食安全是由各地的糧食生產來保證的,多地推動建立省市縣鄉村五級田長制體系,建立健全糧食安全省長責任制和菜籃子市長負責制,讓各地政府種好自己的“責任田”。三是樹立“大食物觀”。構建多樣化食物供應體系,更好地滿足人民群眾日益增長的對多元化食物的消費需求,如,四川省在2023年啟動建設“天府森林糧庫”。同時,扎實做好重要農產品保供穩價,完善糧食及農產品價格形成機制。

完善的產業體系為發展農業強國提供內源式發展動力,拉動農業強國建設,致力于培養農業產業價值鏈延伸能力。世界農業強國都具備重視農業產業體系建設的特征,且隨著消費結構升級,日益重視以農業為基礎促進三次產業聯動。地方政府在健全產業體系方面主要從以下三方面著手:一是培育新型農業經營主體。我國人多地少的矛盾突出,“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”,是許多地方農業的真實寫照[19]。多地深入開展新型農業經營主體提升行動,培育高質量家庭農場、特色農民專業合作社、社會化服務組織等新型主體,充分發揮集體經濟組織的引領作用,激發小農戶參與規模經營的活力。二是塑造新業態。融合一二三產業鏈條的高新技術產業,打造全產業鏈。依托農業農村特色資源,多地因地制宜發展民宿經濟、庭院經濟,創新發展農村電商、定制農業、鄉村旅游等新業態。三是增強農業競爭力。目前我國農產品國際競爭力低,缺乏有世界影響力的農業企業和品牌。為塑造農業競爭優勢,各地政府促進鄉村資源和生產要素向園區集聚,形成特色農業優勢產業集群。利用好品牌優勢,創建具有各地區特色的農業公用品牌,如,廣東省推進“粵字號”品牌培育,天津持續提高“津農精品”品牌知名度,重慶推廣“巴味渝珍”“三峽柑橘”等特色品牌。

支持體系主要指農業支持保護制度,利用外部資源助推農業強國建設,致力于強化農業政策支持保護能力?？v觀世界農業強國,許多國家成功踏入農業強國大門的一個重要經驗,就是他們與時俱進地調整農業支持保護政策[20]。弱質性是農業的普遍特點。改革開放以來,我國農民從農業中獲取的收入比重愈加降低,在此背景下就需要政府實施一系列強有力的支持和保護政策,提高農業收益。具體來看,各地加強農業支持保護主要從以下三方面進行:一是完善政策工具。通過農業收入補貼和農業保險來穩定農民收入,健全長效激勵機制,吸引多元支農力量的注入。二是加大政府財政投入。優化財政資金投入方式,統籌使用涉農資金。強化財政轉移支付力度,開展惠農補貼專項整治。進一步拓寬財政支持農業領域,如,增加高標準農田建設、整治撂荒地、現代產業園建設等的資金投入。三是積極引入社會資本。創新農業農村投融資機制,利用信貸、保險等多元支農手段,完善支農體系。

創新體系指利用科技創新手段促進整體農業環境優化,展現出政府的創新思維,致力于加強農業科技創新能力。數字化轉型對農業產業鏈價值的創造與捕獲具有重要意義[21]。智慧農業是應對糧食安全挑戰的重要手段[22]。與世界農業強國相比,中國農業在農業機械化、信息化等領域還存在差距,科技水平還有較大提升空間。農業科技是第一生產力,推動科技創新是建設農業強國的必然要求。一是創新關鍵核心技術。整合農業科技力量,強化產學研合作,打造現代化農業科技創新高地,開展核心種源等核心技術協同攻關,如河南省積極組建河南種業集團,高標準建設“中原農谷”、周口國家農高區。提高自主創新能力,堅持種植區域、種植模式、種植主體適宜性原則,攻克一批關鍵材料和重要零部件,加快農業裝備創新,滿足糧食作物育、耕、種、管、收、運、貯等多環節農機裝備現實需求。二是加強推廣應用。目前,我國農業科技成果的轉化率只有30%—40%,僅為發達國家的一半[23]。由此,推動農業科技進步還要重視技術成果的有效推廣。要建立農業科技研發、推廣、應用一體化網絡,引入數字化技術促進農業科技成果的推廣和轉化,充分發揮科研院所、企業、社會組織等多元主體在技術推廣過程中的作用。如,貴州大力推廣良種、良法,推進農機裝備研發制造和推廣應用。三是促進農業綠色轉型。全面貫徹綠水青山就是金山銀山的發展理念,農業科技著重從生產過程的綠色化、管理過程的綠色化等方面實施創新,確保農業低碳綠色發展。探索多樣化的綠色生產方式,構建綠色農業產業鏈。如,多地推進綠色有機認證生產基地建設,加強農業資源環境保護。

四、歸宿點:應然與實然的精準匹配

應然圖景是農業強國的政策目標,實然態勢由具體的政策手段促成,應然與實然的契合是衡量政策有效性的重要方式。省級政府農業強省政策與中央農業強國政策的精準匹配體現了協同的思想,由于我國地區間差異大,在治理過程中,中央制定粗線條的政策框架,地方政府結合當地實際以政策框架為載體進行具體實踐,因而,保證省級政策與中央政策的協同,是實現央地關系規范發展、保障政策有效推進的重要支撐。

2023年中央一號文件提出“五強目標”,要建設供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的農業強國,為各地方政府規劃農業發展指明了方向,描繪出農業強省建設的應然圖景。具體來說,農業的首要功能是提供足夠的農產品,因而需要擁有強大的供給保障能力。農業高質量發展就是為了有效應對重大自然氣候和國外市場波動,所以要立足國內,在根本上提升產業韌性和競爭力。要讓農民在農業經營體系中分享到足夠高的增值收益,讓農業高質量發展惠及廣大農戶,需要強大的政策支撐和調節的能力?？萍际堑谝簧a力,我國人多地少的資源稟賦決定了要提高農業生產效率,就需要通過科技進步和設施建設來實現。綜合來看,農業強國應當遵循“五強”的目標任務,努力提高四方面能力:農產品供給保障能力、農業產業價值鏈延伸能力、農業政策支持保護能力、農業科技創新能力。

《政府工作報告》在對過去的工作進行總結的同時,提出未來的工作規劃,是了解政府工作的重點、方向和目標的重要方式。政府工作報告中文字的覆蓋率可以體現出政府對農業強國戰略的關注方向,也反映出政府的資源配置情況。2023年各省(區、市)《政府工作報告》中明確提出要在建設農業強國中貢獻自身力量。由上文分析可知,從整體上看,各省各地區通過構建保障體系、產業體系、支持體系和創新體系來貫徹落實農業強國政策,四維體系搭建出農業強國建設的實然圖景,推動“五強目標”的貫徹實施。分區域來看,各地區在農業治理的路徑選擇方面存在差異。為了比較省級政府在落實農業強國政策方面的側重點,本文借助2023年31個省(區、市)的《政府工作報告》,首先篩選出“農業強國建設”相關議題,鎖定涉及到不同政策手段的語句,借助Nvivo軟件計算出涉及領域占文本總字數的比重,得出關于政策手段運用的結果。

在保障體系的選取運用中,排名前三位的省分別是黑龍江、四川、江蘇。排名前十的依次還有:內蒙古、寧夏、貴州、河南、湖北、甘肅、福建。西部地區擁有豐厚的土地資源,人均耕地面積較高,是全國平均水平的1.3倍。同時,耕地后備資源總量大,且受到地形、光照、雨水等自然條件影響,特色農業開發利用前景十分廣闊?；诖?西部地區更重視耕地資源保護和開發,挖掘特色農業資源以豐富農產品供給,著力于多元食物供應。

產業體系路徑的利用方面,海南、江西、上海排名在前三位,前十名還包含廣西、吉林、甘肅、貴州、云南、黑龍江、四川,中西部占比約80%。未來發展中,中部和西部地區會更加關注構建特色農業產業體系,提升農業產業化水平。發揮后發優勢,推動產業鏈融合發展,塑造農業新業態,完善現代農業體系。東部地區雖然在數量上面不占優勢,但是其本身農業產業現代化發展較好,特色農業產業集群建設加快,東部地區農村產業融合發展水平明顯高于中、西部地區[24],對農業產業體系建設的要求更高。

對于創新體系方面的路徑,選用最多的省份是河南,其次是西藏、安徽。前十位中,東部和中部地區占據七位,西部地區只有兩個席位。這是由于東部和中部地區多年來重視科技高質量發展,所以對于創新手段的使用有著更加清晰的思路,科技創新的舉措更為突出。西部地區雖然在創新體系的構建方面較東部、中部地區較弱,但是科技創新在西部大有可為。近年來,東西部深入合作,依托土地、能源等優勢,大力實施創新驅動戰略,逐步改善人才、資金等的短缺情況。

支持體系構建方面,東部地區的選用情況好于中部和西部地區。選用數量前十個的席位中,東部地區有四位,中部和西部地區均為三位。東部地區更重視資金投入、社會資本融入、農業保險和補貼等治理方式,其原因在于經濟發展水平的差異性,東部省份經濟實力較強,會通過更多的政府財政投入以期在農業強省建設中實現領跑。相比較而言,中部和西部地區更重視政策的多樣化。

五、結論及政策建議

(一)結論

農業強國建設事關共同富裕目標的實現,是中國式現代化建設進程中不可或缺的重要組成部分。脫貧攻堅全面勝利和鄉村振興良好開局為農業強國建設鋪設了堅實的現實基礎。農村地區擺脫了絕對貧困,農民生活水平提高,發展內生動力不斷增強。自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來,各省各地區深入推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興,農村創新創業活力得以激發,有力促進了農業轉向高質量發展,為農業強國建設創造了現實環境,增強了造血功能。

立足于我國基本國情,各省各地區采取保障體系、產業體系、支持體系和創新體系等政策手段推進農業強國體系的建設。保障體系通過加強耕地保護、強化政府責任意識和樹立大食物觀得以構筑,從而為農業強國建設提供基礎保障。產業體系的完善賦予農業發展以內生動力,培育新型農業經營主體、塑造新業態、增強農產品國際競爭力是農業實現高質量發展的根源,拉動建成農業強國。支持體系依靠完善政策工具、加大財政投入、引入社會資本得以筑成,從而為農業強國建設提供源源不斷的外部力量。創新體系為農業農村發展配置起加速器,通過攻關并推廣應用核心技術、發展綠色農業的方式驅動農業強國建設。從不同區域來看,東部地區傾向于創新體系和支持體系的路徑選擇,中部地區和西部地區較多地選擇保障體系和產業體系中的手段。

(二)政策建議

第一,加強統籌保障體系、產業體系、支持體系、創新體系的發展。為了提高四項能力,實現供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強的“五強標準”,各地區政府要做好短期和長期的政策規劃。激發多元主體的積極性,保障糧食和重要農產品穩定,深入發展現代化農業產業體系,加強政策供給和科技創新。同時,各地區政府應平衡地區發展差異,更好地補短板。

第二,重視地方農業治理特征差異,打造具有彈性的發展體系。在國家層面,分期分批次進行農業強省、農業強市建設,充分發揮區域的示范效應。打造合理的區域農業發展體系的關鍵是需要綜合考慮不同地區間的特征,形成各具特色的發展格局。要因地制宜,基于各省各地區資源稟賦和不同的發展階段,可以鼓勵有條件的地區率先實現由農業大省向農業強省的轉變,進而循序漸進地帶動其他地區發展,從而實現農業強國體系梯度化、有序化建設。

第三,協調好中央與地方治理的關系,實現央地協同發展。中央政府需要發揮全局性與指導性,進一步優化農業強國建設的制度環境,健全和完善相應的農業強國基本政策框架,同時通過監督權對地方治理進行有效規制。地方政府在創新治理的同時,農業強省政策體系要秉承中央意志,消弭地方化過重的現象,實現政策制定的精準性,防止政策偏離、政策打架問題的發生,促進中央宏觀的頂層設計與省級政府中觀的政策實踐相融合,更好地發揮農業強省政策對農業強國建設的推動作用。