警察犯罪預防職權的規制路徑

歐凱文 馬 方

（1 西南政法大學法學院 重慶 401120；2 西南政法大學國家安全學院 重慶 401120）

1 引言

二十大報告明確全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興，需要“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”。習近平總書記強調，應“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能……完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺……強化社會治安整體防控?！蓖晟粕鐣卫眢w系是習近平新時代中國特色社會主義思想的具體展開和內涵邏輯，既有理論高度，更具實踐價值。黨的二十大報告將完善社會治理體系納入推進國家安全體系和能力現代化總體部署之中，是黨和國家提升社會治理效能的根本舉措。

推進國家安全體系和能力現代化，維護社會穩定的治理體系，核心是強化社會治安整體防控。對于社會不法風險，要堅持關口前移，預防為先，重點針對社會風險因素，深入開展治安、偵查防范措施，強化重點整治，堅持源頭治理、綜合治理，最大限度保護人民人身財產權益，維護社會秩序與穩定?！皣野参?，公安系于一半”，人民警察是維護我國社會穩定最主要的力量，推進國家安全體系和能力現代化，維護國家安全和社會穩定，是新時代人民警察的重要職責。警察犯罪預防職權是防范化解社會矛盾風險的有力抓手，維護社會穩定，離不開警察犯罪治理從事后打擊向事前預防性治理轉型。新時期我國犯罪治理模式正經歷從打擊追緝到個體預防管控再到國家治理的演變過程。警察可采取多種多樣的犯罪預防措施，如通過大數據基礎設施大規模收集公民個人信息，通過預防目的的跟蹤監視、部署線人進行陣地控制等。警察犯罪預防職權推動我國公安警務模式發生了革命性變化，警察勤務更加注重數據預測與預警。警察犯罪預防職權主要是通過案前的信息收集處理實現犯罪預防目的，其不同于傳統透過肢體、器械甚至無形力干預公民行為自由的物理性的偵查權力（如取保候審、監視居住、逮捕等），主要涉及公民的健康權、人身自由權等人身性權利或財產性權利，警察犯罪預防職權主要涉及公民的個人信息權、隱私權等權利。其有效拓展了警察對犯罪的干預能力，不僅可制止犯罪發生，還可掌握案事件來源，幫助警務研判和提前布控，警察業務的能動性得到極大提高，警察權限也得到大幅實質性擴張。

在社會治理中，警察本擁有大量干預性權限，而警察犯罪預防職權在理論中的倡導和實踐中的興起，亦引起了對其合法性的質疑。根據大陸法系國家傳統刑事訴訟法學、警察法學理論，為避免警察恣意濫權，應確保警察權行使的明確性、可預見性，應將警察權的發動要件限制于具體危險或具體犯罪嫌疑下。而我國警察犯罪預防職權并不以具體犯罪發生為警察行使干預性權限的前提。警察可以基于預防犯罪的目的，于犯罪“尚未發生”時，通過一定的信息收集處理行為防止犯罪發生，并為未來犯罪發生后可迅速開展警察活動作準備。相較于傳統大陸法系國家刑事訴訟法、警察法中的相關規定，我國警察犯罪預防職權的主要問題在于相關警察職權規定并不精細，也未形成相互關聯的規范體系，警察犯罪預防下相關職權形式上的法律授權和實質上的合法性要件均有待完善，而這些因素都易使我國國家安全體系和能力現代化進程中，警察維護社會秩序和保障公民權利雙重價值出現失衡。

目前，我國已有研究主要是從警察權演變角度審視，對現行警察法律規范進行時代性反思[1]，但相關研究或較少涉及困擾理論和實務界已久的關于警察犯罪預防職權的問題，未深入探討警察犯罪預防職權的制度構建問題；或從警察權法治化演變規律角度提出警察權的規制方案[2]，但相關研究難以整體性詮釋警察權發展的問題。德國警察法最早引入環境法中的風險預防原則，用以犯罪預防治理。但我國情況與德國等諸多大陸法系國家不同，我國警察權限變化并未呈現大陸法系式不斷限縮、明確的過程，且隨著公安信息化建設及犯罪預防職權的引入，警察權力得到大幅拓展。為全面貫徹黨的二十大社會治理精神，更有必要從權力的授權和合法性要件角度闡釋警察權并將犯罪預防職權予以明確，力求公安機關能有效且合法地對抗犯罪。

2 警察犯罪預防職權的權力演變及特點

2.1 警察職權的傳統內容

根據大陸法系國家傳統刑事訴訟法、警察法學理論，警察職權主要區分為行政執法權與刑事偵查權。為維護安全與秩序，警察有行政執法權。在法律保留原則下，行政執法權的行使以“危害”為前提，此處的“危害”是一種具體存在的危險，指“在順利進行下，因物之狀況或人之行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害之一種情況?！盵3]36此處的“防止”行為也應向具體的特定對象進行，以規避過度干預公民合法權利的行為。在我國，警察可通過信息調查式的行政執法遏制不法行為發展為犯罪，如根據《中華人民共和國反恐怖主義法》第51條規定“公安機關有權向有關單位和個人收集、調取相關信息和材料”，可作為警察通過行政執法權收集相關信息的授權基礎。

刑事偵查權是警察職權的重要內容之一。傳統理論認為刑事犯罪偵查是為檢察官提起公訴與否而預做準備的程序，具有刑事程序的節漏功能和證據收集、保全功能[4]。傳統的警察刑事犯罪偵查工作也可視作一種信息調查活動。依照我國刑事訴訟法第107條的規定，公安機關發現犯罪嫌疑即應立案偵查?？梢哉J為犯罪嫌疑是刑事偵查活動的中心，無犯罪嫌疑則無偵查程序的開啟與進行，無行使偵查措施的可能。在我國，通過犯罪偵查以遏制犯罪，包括運用信息化手段借助海量數據進行收集、共享、清洗、對比和挖掘，發現犯罪線索、證據或犯罪嫌疑人[5]。在信息化時代，即便在初查過程中，公安機關也可通過大數據關聯、比對，高效調查核實和發掘立案證據。在立案偵查過程中，公安機關也可利用各類信息化技術發現犯罪嫌疑人或犯罪證據。

2.2 大陸法系國家警察權變革下的犯罪預防職權

第一，犯罪預防職權是大陸法系國家警察權不斷專業化、明確化的結果。大陸法系國家警察權為不斷適配法律保留原則的時代要求，一直處于不斷限縮、明確的過程中。大陸法系國家傳統警察法學濫觴于普魯士公國。早期警察權的目的在于維護君主統治，16世紀商品經濟快速發展，社會內外事務須警察維護社會秩序，彼時警察權包含政府除軍事權外的所有內政執行權力[3]3-4。受啟蒙運動的分權思想影響，大陸法系國家逐漸將警察權與軍事權、司法權等相分離。第二次世界大戰后警察除權化轉變下，衛生、環保、稅務等以往屬于警察行政事務的權限劃歸一般行政機關，警察權進一步專業化、分散化[6]。近幾十年來大量犯罪預防職權被運用到警察勤務，大陸法系國家如德國將各種犯罪預防職權予以立法確認，嚴格規定犯罪預防職權的行使要件[7]，而將犯罪預防職權予以立法確認是大陸法系國家警察權在信息化時代繼續專業化、明確化的表現[8]。

第二，犯罪預防職權的出現是大陸法系國家警察法轉型潮流的必然趨勢。隨著犯罪風險增高，大陸法系國家警察法從強調警察行為被動性到更突出警察治理的主動性。第二次世界大戰后大陸法系國家的警察法歷經三個階段的演進，犯罪預防職權逐步被剝離獨立于傳統警察權限。第一階段自1950年始大陸法系國家警察法修訂大量吸收比例原則、概括式授權等重要理論，警察行為方式變得更加豐富。第二階段為應對暴力犯罪、有組織犯罪及恐怖主義犯罪等，大陸法系國家如德國1976年通過《聯邦與各州統一警察法標準草案》，進一步規定了警察查證、檢驗、搜查、扣押銷毀等職權的法律要件，為犯罪預防職權奠定了法制基礎[9]。第三階段大陸法系國家增加警察信息收集處理等犯罪預防職權，要求警察信息收集、處理的行為若侵犯個人權利，應以齊備的法律要件規定為前提，警察犯罪預防職權得以具體化[10]。經歷上述三個階段演變，大陸法系國家警察主動探知信息的犯罪預防職權與傳統警察透過肢體、器械甚至無形力等干預公民行為自由的物理性偵查職權已有較大差距。

第三，大陸法系國家警察法的概括式授權為犯罪預防職權奠定了立法基礎。古典自由主義思想下的法律保留原則認為，為保護公民個體免受公權力難以預期的侵犯，公權力行使應由立法者預先予以規制[11]。這要求警察行為所依據的法律具有明確性，也要求警察機關在組織法規定外，還有行為法的授權才可對公民個人采取一定行為措施。但現代社會風險因素激增，警察應對方法與時俱進，立法者難以詳細羅列予以授權。而“門檻理論”下警察可援引法律關于警察權限的一般性規定，在一定干預門檻下從事干預性行為[12]。警察行使犯罪預防職權，更需具備主動性、靈活性。警察行使犯罪預防職權只要未干預公民基本權利的，都可以警察職權的一般性規定作為其依據。

2.3 我國警察權力擴張下的犯罪預防職權

第一，犯罪風險激增下的內外壓力迫使警察權轉向。警察犯罪預防職權是維護社會穩定的重要力量，是加快實現國家治理體系和治理能力現代化的需要，也是社會風險因素激增下績效考核的要求。一方面，國家治理體系和治理能力現代化要求警察權發展適應新時代需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對加快推進社會治理現代化作出一系列重要部署。黨的十九大提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，不斷增強人民安全感。國家治理體系和治理能力現代化要求以社會公平正義為價值追求，以防范化解風險為著力點，增強社會治理的預見性、精準性、高效性，依托科技創新，促進社會治理科學化、精細化、智能化。黨的二十大提出要夯實國家安全和社會穩定基層基礎，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局，將預防犯罪上升到國家治理和國家安全的高度。在此要求下，我國警務改革開始突破以往“條塊結合”的地域性、層級性體制，向統合性、主動性、預測性轉向。另一方面，社會風險因素激增的外在壓力和公安機關內部績效考核的內在需求下，犯罪預防職權的出現有利于解決我國公安機關的現實困境。當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，社會中肇致風險的因素增加，而我國公安機關基層部門長期警力匱乏，上層部門又難以應對繁雜的一線工作。面臨隱蔽、復雜、手段多樣的新型犯罪，公安機關的應對手段和警務資源嚴重不足，疑難案件破案率亟待提高。警察犯罪預防職權的引入，使公安機關可調配更多資源，有效提高辦案績效。

第二，技術革新是推動犯罪預防職權被廣泛使用的主要動力。近年來，電子信息技術迅猛發展，這為公安機關犯罪預防職權的使用奠定了基礎，技術發展也將成為我國公安機關犯罪預防職權進一步拓展的持續動力。目前，通信技術和警務變革最顯著的特點之一即是泛在網導向的通信技術驅動信息外溢，警務調查范圍擴大。依托大數據、物聯網、區塊鏈、云計算、人工智能等技術工具，公安機關可對犯罪活動進行智能獲取、識別、分析、預警、攔截等[13]。公安機關可以據此對風險場域、風險人員、風險關系進行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪線索。此外，還可通過警民數據庫對接，進行長效數據調取、流式數據處理和歷史數據計算。融合導向的大數據與人工智能技術是新時代偵查工作現代化變革的重要力量，信息效能大幅提高。隨著泛在網的發展，個人信息將被持續捕獲、記錄并轉換為數據。這些數據被大數據技術和人工智能技術積累、處理并融合出新的數據，個人信息的利用率將爆炸性增長。這些個人信息可幫助警察在各項警務工作獲取知識并形成決策，提高決策效率，降低決策風險。

第三，模糊性授權下的立法真空為犯罪預防職權的使用創造了可能。古典自由主義思想下，為避免警察濫權，法律詳細規定了警察權力發動和行使要件，且要求警察行為完全符合法律明文規定，要求警察行為“對權利的侵害性越強，授權明確性的要求越高；反之，侵害性越弱，授權明確性要求越低?！盵14]門檻理論雖突破了古典自由主義思想對警察權的嚴格限制，使警察權通過任務概括性條款獲得了行動的法律彈性，但警察干預公民基本權利的行為仍受到特別授權條款關于干預范圍、條件等的約束。而我國法律體系中，無論是刑事法還是行政法，均未明確規定警察犯罪預防職權的性質、權力啟動、行使程序等要件。而實務中，公安機關常依據任意性、偵查性質的法律授權行使犯罪預防職權，使得概括性條款和特別授權條款均具有模糊性。如此模糊的授權方式為犯罪預防職權的使用創造了廣泛的法律空間。一些帶有強制性、行政性質的手段也混雜其中。如我國公共數據收集，一般是基于治安管理下的行政權限收集，即便將數據運用于刑事偵查階段，也認為是一種任意性措施[15]。大陸法系國家多將監控類信息收集視為強制偵查行為，須嚴格滿足特別法規定。如1977年《德國聯邦與各州統一警察法標準草案》增修了犯罪預防職權的內容，允許警察于具體危險、嫌疑前階段采取干預措施。但此階段的信息收集行為須滿足“事實上的線索”條件，并僅能對有理由懷疑將會實施犯罪者及其接觸者采取措施。而模糊性授權下，我國公安機關可基于預防目的對不特定對象大規模收集個人信息，難免招致批評。

3 警察法中警察犯罪預防職權的規范評析

3.1 形式合法性要件的不足

第一，警察任務概括授權條款授權不足。犯罪預防職權可以《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》）及相關規章規范性文件作為其授權基礎。但就《警察法》而言，其主要以第2條和第6條作為其任務概括條款，對比《德國聯邦與各州統一警察法標準草案》與《日本警察法》中關于警察任務的規定，我國《警察法》僅第6條內就有14項規定。但看似十分詳盡，作為犯罪預防職權的授權依據卻內涵單薄。對比三國警察組織結構，可知我國警察體制相較德國、日本經除權化演進后的警察體制不同，我國警察仍保留有衛生、消防等職權，警察體制更為龐大。這些條款涉及內容龐雜，且第6條既包含權力啟動要件，也包含職權范圍規定。若認為第6條各項均可作為犯罪預防職權的授權基礎，但相關條款外延不夠清晰，內涵交叉易發生沖突，則等同授權擁有交通、衛生、消防、戶政、出入境事務等相關領域職權的警察，均可為預防不法行使犯罪預防職權而利用各種技術大規模收集個人信息。若認為上述諸多條款不都能授權犯罪預防職權，則只能依據第2條、第6條第1項及第2項相關條款的“預防”二字作為警察犯罪預防職權的授權基礎，推導警察犯罪預防的行為方式、目的、職權等內容，如此規定顯然過于概括。與德日警察法中概括授權詳細規定警察權行使的各法律要件相比，我國《警察法》任務概括條款難以滿足犯罪預防職權下各種科技化預防手段的授權需要。

第二，警察法特別授權條款不足。根據法律保留原則，警察必須在任務概括條款和特別授權條款規定下才可對公民采取一定行為。任務概括條款主要規范行政機關內部運作，以抽象性、組織性條款居多；特別授權條款主要規范對外的具有實踐性質的行為，常具有干預公民權利的性質。一般的公權力機關不一定需要專門、明確的特別授權條款授權，僅依《中華人民共和國行政強制法》等通用法律法規的授權即可實行一定行為。但警察行為易過度干預公民權利，一般而言，合法的警察行為不僅依據任務概括條款，還須特別授權條款予以規定，保障法律的明確性、度量性、可信賴性，如《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》等。就警察的干預性權力而言，并不是以其任務概括條款為依據，而是另外依據特別授權條款的授權才能取得權能[16]。

信息化時代，公安機關順應電子信息技術發展趨勢、回應風險激增下保護社會安全穩定的需要，常直接或間接收集公民個人信息。公安機關利用犯罪預防職權收集公民個人信息主要呈現兩個特征，即收集范圍的泛化和收集方式的任意化。大數據環境下，有罪、無罪、罪輕信息與案件事實的相關性被沖淡[17]。公安機關收集電子數據的方式缺少具體明確的法律規制，任意性措施與強制性措施的界限模糊?？傊?，警察可在犯罪預防職權下采取多種手段收集公民個人信息，且這些手段可嚴重干預公民權利，然而現狀是缺少特別授權條款予以明確規定。

3.2 實質合法性要件的不足

第一，警察權啟動要件的缺失。傳統大陸法系警察法學理論認為，警察啟動權力進行行政危害防止或刑事犯罪偵查，必須在存有具體的危險或嫌疑的前提下才被允許，尚未存在危險或嫌疑，不能發動警察權?，F代社會風險因素激增，若不允許警察于危險、嫌疑出現前采取必要措施，只允許警察于案事件發生后行動，未免難以保障社會秩序和公民權利。但傳統警察法學理論以具體的危害、嫌疑作為警察權發動門檻，防止警察濫權侵犯公民權利。若允許警察于具體危害、嫌疑出現前采取犯罪預防職權，警察只需憑經驗推測未來可能有危險或犯罪發生，即可啟動警察權，警察法又應如何規范警察權的發動？我國《警察法》并未有效解決該問題，并由此問題衍生出行政執法措施與刑事偵查措施相互滲透的問題。在警察采取犯罪預防的行動時，往往難以確定措施對象是否涉案，若涉案，是關聯行政案件還是刑事案件。對此，目前僅《公安機關辦理行政案件程序規定》第65條規定，“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理?！备鶕摋l款，初查中公安機關擁有行政執法程序和刑事偵查程序的選擇權。但初查前，亦即尚未存在具體危險、嫌疑前，犯罪預防職權又該采取哪種程序尚無法律規定。部分學者認為不僅犯罪預備、犯罪實行階段的警察行為屬于偵查行為，大數據偵查還可拓展到犯罪發生之前[18]。此外，若認為犯罪預防職權中警察仍存在程序選擇權，既然尚未存在犯罪嫌疑，警察就可隨意采取刑事措施，是否會導致警察權力無限擴張？

第二，受干預人的界定模糊。犯罪預防職權突破了傳統警察權啟動關于具體危險、嫌疑的門檻要求，這也導致犯罪預防職權中相對人身份難以界定，更難以救濟其權利。在具體危險、嫌疑形成前，警察就假定被采取措施對象存在不法可能性，將一般民眾當成犯罪嫌疑人對待，則廣大民眾群體都可能成為被過早干預的對象，進而會動搖無罪推定的司法理念[19]。這些被采取措施的人可能根本未著手犯罪行為，甚至內心尚未形成犯意。警察雖然知道具體犯罪的人數極少，但為了確認具體的犯罪嫌疑人，仍然將廣大民眾當作采取措施的對象，那么警察犯罪預防職權的行使，無疑是以無辜的大多數人權利無端受到公權力侵犯為代價的。我國《警察法》并未明確限定犯罪預防職權的相對人范圍，這種無限范圍的權利代價是否可與社會安定、人民美好生活的目標相協調，我國《警察法》亦未有效協調。與傳統警察措施不同，犯罪預防職權下的各警察措施，其受干預人的范圍未明確界定，故其實施授權需相應法律要件予以補足。

第三，比例原則失調。比例原則濫觴于19世紀德國的警察法學。當時的司法實踐中，比例原則是高級行政法院在行政訴訟中審查警察采取的措施是否超出必要限度的重要準則之一[20]。根據比例原則的涵義要求，警察權力的行使必須符合公共利益需要目的，警察權力行使采取的措施必須與結果存在正當性，當多種措施均可達到目的時應采取對權益損害最小的方式。比例原則要求警察手段與行為目的具有一致性、正當性。警察犯罪預防職權的主要目的是預防犯罪，但犯罪預防職權下的各種警察活動多為秘密性的信息調查措施，以便發現或發生危險、犯罪后積極開展壓制行為。秘密性的調查行為下，被調查者往往并不知情，不應認為這些調查措施具有直接的震懾和預防目的。此外，實踐中僅憑抽象性、經驗性、蓋然性判斷而發啟的警察干預性行為，常嚴重干預如個人信息權、隱私權等公民基本權利。由于缺乏詳細的法律要件規定，犯罪預防職權下的警察措施，其手段與目的往往難以達到比例原則的基本要求。

4 警察犯罪預防職權的法律規制路徑

4.1 以嫌疑為標準的權力屬性界定

犯罪預防職權主要存在于具體危險、嫌疑前的階段，對傳統警察法學、行政法學、刑事訴訟理論均構成沖擊。部分學者認為犯罪預防職權仍應歸入警察行政執法權中，認為沒有具體危險或嫌疑不能僅憑抽象性、經驗性、蓋然性的判斷啟動警察權[21]。且犯罪預防職權包含危險的前階段，該階段更與刑事法中犯罪嫌疑概念相差甚遠。部分學者認為犯罪預防職權屬于刑事偵查措施范疇，認為若警察將運用犯罪預防職權收集的個人信息用于將來的刑事追訴，則該類職權在目的上具有了刑事司法權的外觀[22]。雖然犯罪預防職權具有行政執法權與刑事偵查權的雙重特征，但為了防止權力混用、濫用，仍應通過具體標準劃定犯罪預防職權的行為邊界。通過我國現行法律體系整體判斷，警察犯罪預防職權應屬于一種行政執法權。

第一，時間節點和法律授權上，犯罪預防職權應適用行政執法權。根據我國刑事訴訟法的規定，“認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案”。據此可知，“立案是刑事訴訟活動的開始和必經程序?！盵23]可見我國刑事訴訟法為偵查程序的開啟設置了“有犯罪事實需要追究刑事責任”的門檻。即便在初查階段，根據《公安機關辦理刑事案件程序規定》，也存在“發現案件事實或線索”的門檻。從時間節點上看，犯罪預防職權難以達到此要求，若將犯罪預防職權視作刑事偵查的延伸，有違現行立法本意。此外，根據我國刑事訴訟法的規定，只有立案后的活動才受刑事訴訟法約束。申言之，目前缺少規范犯罪預防職權的刑事訴訟法律依據。且部分犯罪預防職權具有強制性效果，可嚴重侵犯個人權利，若不將犯罪預防職權納入行政執法權的范疇，將無法約束公權力。

第二，從警察權的現代化演變來看，將犯罪預防職權視為警察行政執法權符合世界范圍內警察法轉型潮流。作為不同于傳統行政執法權和刑事偵查權的新型警察職權，其權力發動要件“應透過個別權限的立法來形成[3]37”，當然不應適用傳統的限權要件，于具體危險、嫌疑形成前就可進行。隨著經濟犯罪、恐怖主義犯罪、有組織犯罪的興起，警察任務介入時間提前體現了世界范圍內警察權力的擴張趨勢。如德國通過《聯邦與各州統一警察法標準草案》授權警察為犯罪預防而收集、處理各類信息。通過立法形式將犯罪預防職權剝離并獨立于傳統警察職權，標志德國警察法開始轉型，從古典自由主義思想下要求警察行為消極被動到要求警察行為積極主動應對不確定風險的轉變趨勢。一方面，該轉變符合警察保護國家安全和社會治安秩序及公民合法權益的義務要求。另一方面，該轉變出現的原始動力所蘊含的并非為擴張警察職權與減損公民權利的對抗關系，而是秩序、安全保障下警察與公民合作對抗犯罪的需要。

整體而言，應將警察犯罪預防職權視為要比規范一般行政機關的行政法范圍更寬的警察行政執法權[24]。

4.2 以嫌疑為標準的行為邊界劃分

長期以來，我國警察行政權與偵查權相互滲透，時至今日仍未能得到有效解決。警察使用犯罪預防職權則進一步加劇了兩者的錯位。我國刑事訴訟法已為刑事偵查權的啟動設置了具體門檻，因此，應明確以具體嫌疑為界限的犯罪預防職權的權力邊界。

第一，明確犯罪預防職權下警察刑事偵查權的行為邊界。刑事偵查權的使用須滿足具體嫌疑或至少存在犯罪可能性的要求，否則警察權力極易被濫用。警察獲取案件線索時，為立案的目的，進一步尋求立案證據而使用犯罪預防職權屬于刑事初查范疇，其偵查權力啟動受“犯罪可能性”限制；警察刑事立案后，為發現更多犯罪證據或緝捕犯罪嫌疑人而使用大數據工具等行使犯罪預防職權，屬于刑事偵查范疇[25]，應以“初始嫌疑”為偵查權的啟動門檻。犯罪預防職權不符合刑事初查、偵查階段對犯罪嫌疑的門檻要求，不應允許偵查機關以預防犯罪、發現犯罪線索的目的，使用刑事偵查手段收集個人信息。

第二，從警種配置上充分授權智慧警務中心行使犯罪預防職權，賦予其基于犯罪預防目的主動收集各種信息的權力。我國已建立多種信息化智慧化的警務平臺，包括情報中心、治安防控中心、反詐中心等。利用綜合性電子信息技術收集個人信息，這些智慧警務中心可以提前預測不法和預防犯罪。我國現行公安職權主要分屬治安行政部門、刑事偵查部門等執法類部門，犯罪預防職權出現前，這類部門主要通過被動性的權力啟動方式行使職權。各類智慧警務中心在業務方面或附屬兩大部門，或僅“通過指引的方式”[26]行使職權為公安各部門提供情報。這意味著這些智慧警務中心行使的主動性犯罪預防職權，實質上仍歸屬治安行政部門、刑事偵查部門等。然而由于古典自由主義思想對治安行政部門、刑事偵查部門等部門的職權行使存在被動性要求，這些部門并不能充分有效介入犯罪預防階段的社會治理活動。完全放棄執法部門職權行使的被動性要求，又易使警察職權失去約束。若將其他各警察執法部門的犯罪預防職能劃歸智慧警務中心，賦予其基于犯罪預防職權進行信息收集的權力，我國警察犯罪預防職權相關警種的空缺空間將得到有效填補。據此，應賦予各類智慧警務中心通過公開或秘密方式進行身份查驗和交通工具攔檢的權力，使警察可基于預防目的在交通要道、檢查站等公共場所收集個人信息；賦予其公共場所設置監視器收集個人信息的權力；賦予其網絡跟監的權力等，也應賦予智慧警務中心主動收集探查各類信息的權力，充分發揮公安工作的能動性以達至犯罪預防目的。與此同時，仍應堅持傳統公安執法類部門如治安行政部門、刑事偵查部門等部門權力發動的被動性，防止警察公權力恣意干預公民權利。

4.3 犯罪預防職權的授權體系構建

門檻理論下，警察得以援引任務概括條款行使干預性行為。但警察若干預公民基本權利，其行為仍應符合特別授權條款的規定?；诖?，應補足《警察法》任務概括條款犯罪預防職權授權的不足，明確限定犯罪預防職權的發動條件、目的、主體等，使犯罪預防職權的法律要件清晰具體。

第一，關于警察犯罪預防職權的規定過于概括且相互沖突。一方面，犯罪嫌疑的偵查權啟動門檻不夠明確。犯罪嫌疑并非指字面意義的犯罪蓋然性，而需存在具體事實依據。對主動發現式偵查權啟動標準，我國刑事訴訟法第109條將“犯罪事實”和“犯罪嫌疑人”并行列舉，雖具有明確偵查啟動條件的作用，但稍顯重復累贅。因為通過犯罪嫌疑的內涵剖析可知“犯罪嫌疑人”的確定也需具有具體的事實依據?！胺缸锸聦崱焙汀胺缸锵右扇恕眱烧吒拍顑群瓚獮楹瓟z關系。我國刑事訴訟法第109條可更改為“公安機關發現犯罪嫌疑……”否則法律文本的重復規定易導致“犯罪嫌疑人”概念出現模糊。立法中使用“犯罪嫌疑”概念，一則仍可闡釋偵查權的啟動原因，二則可明確實施偵查權的“犯罪嫌疑”門檻，三則彰顯了我國絕對主義的偵查法定原則，發現犯罪嫌疑后即立案偵查。另一方面，警察犯罪預防職權的法律授權不夠明確。我國《警察法》第2條、第6條可作為警察犯罪預防職權的一般授權條款，但相關規定概括內容較為單薄，難以滿足犯罪預防職權的授權需要。正如前文所言從警種上看，犯罪預防職權應劃歸智慧警務中心，并將任務概括條款予以類型化、具體化，明確規定各警察職權包括犯罪預防職權的權限范圍、任務目標等法律要件，防止因授權過于概括導致的權屬不清問題。

第二，組織法相關規定難以滿足犯罪預防職權下各種技術手段的授權需求。隨著犯罪風險增高，我國警察犯罪預防職權適應現代社會科技發展潮流與保障國家安全、社會秩序、公民權利的需要，為警察直接收集公民生物特征、社會身份、行為關聯等個人信息賦能。信息化時代警察可運用犯罪預防職權采取多種手段收集到個人信息，警察可以通過物聯網、電子監控設備等信息化基礎設施記錄特定個人信息，也可向網絡服務提供商等第三方主體調取公民個人信息。但這些手段相較傳統手段介入時間更為提前，措施對象更為廣泛，易干預公民基本權利。而我國現行法律體系將警務中各種信息收集調取行為界定為任意偵查措施，僅于刑事偵查領域規定了警察調取措施的職權、行為方式等[27]。至于警察行政領域，我國《警察法》概括授權條款內容過于簡略，僅可尋得“預防違法犯罪活動”作為犯罪預防職權的授權基礎。一方面，警察犯罪預防職權本不應援引刑事訴訟法律規范。另一方面，我國《警察法》相關具體程序規則等內容缺失，任務概括條款難以滿足各種科技化的犯罪預防手段的授權需要，故應制定更為具體、明確的警察任務概括性條款。

4.4 犯罪預防職權的程序規則構建

要為警察犯罪預防職權補足特別授權依據和實質性要件空缺，就應根據犯罪預防職權提前介入的特點，明確措施對象，給予犯罪預防職權以公開的壓制效果，并賦予被調查對象相應的救濟權利?？筛鶕缸镱A防職權行政執法的權力屬性，借鑒《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國禁毒法》等法律法規中相關的社會管控制度，實現對不法行為的源頭治理、綜合治理、依法治理。

實現警察犯罪預防職權合法化，首先應解決以下問題：一是介入時間提前，警察犯罪預防職權不是在具體危險、嫌疑出現后，而是在形成前就采取措施；二是措施對象泛化，針對廣泛不特定的對象，而非與危害或嫌疑相關的人；三是以預防危害、犯罪為目的，但多采用不公開方式進行，不具有壓制公民行為的作用，目的與手段錯位，不符合比例原則；四是信息被收集對象難以參與程序表達意見，權利難以救濟，不符合正當程序原則。這些問題的解決無外乎需要在警察提前介入的情況下，明確權力行為對象，給予犯罪預防職權下的警察行為以公開的壓制效果，并賦予信息被收集對象相應的救濟權利。這就要求完善我國警察行政法中行為法特別授權條款，特別是對各類新興技術手段收集個人信息行為的特別授權，使犯罪預防中干預公民基本權力的行為也能符合法律保留原則。

具體而言，從職權性質上公安機關可調整智慧警務中心職權，也可于公安機關內部設置專門的行政執法部門，授權該部門通過專門的行政執法程序使用犯罪預防職權，如該部門可基于預防目的，使用技術手段收集個人信息、跟監或進行陣地控制。該部門采取犯罪預防行為前，應通過行政程序指定一定條件，警察僅可就符合條件的公民個人采取秘密性的犯罪預防措施。指定的條件可包括特定行為、特定地域、特定場所等，這些條件須滿足與國家、社會重大利益的關聯性要求，保障比例原則得以貫徹。而特定的條件劃定了社會風險因素的范圍，出于社會公益考慮，進入該風險范圍的公民個人即被施加一定的行政負擔。若公民個人認為該行政負擔不具正當性、合法性，則可通過行政訴訟救濟權利。如此一來，風險范圍內的公民個人也與普通大眾區分開來，有效避免警察借助犯罪預防職權侵犯無辜者權利。另外，公開指定風險條件劃定風險范圍，相比完全的秘密行動更具震懾性，使犯罪預防職權的目的與行為方式具有一致性，更符合比例原則和程序正當的要求。在證據制度上，通過指定后收集的個人信息，經過一定的轉化程序，可作為品格證據甚至一般刑事證據使用；而未經合法指定后收集的個人信息，則不能作為刑事裁判的依據。通過犯罪預防職權下警察措施秘密性的退讓，警察權發動要件更加具體、明確，措施對象不再泛化，警察行為具有了一定震懾、預防的效果而符合任務目的，被指定者也可通過行政訴訟救濟權利。

5 結語

自20世紀50年代至今，日益增高的社會安全風險驅使警察職權發生了徹底性轉變。我國警察職權的發展與大陸法系國家警察職權發展潮流一致。為預防將來犯罪的發生，警察必須采取必要措施提前應對，這勢必擴充了警察犯罪預防職權。傳統警察法學理論認為警察職權僅限保護國家、社會秩序及公民權利免受具體、迫切的危害，但當前警察通過犯罪預防職權不斷收集、處理個人信息，突破了傳統警察職權的法律限制。警察犯罪預防職權雖然可以為社會秩序和公民權利帶來更多安全保障，但也容易因公權力過度擴張而侵犯公民權利。

黨的二十大報告將完善維護社會穩定的社會治理體系納入推進國家安全體系和能力現代化的總體部署中，要求推進國家安全體系和能力現代化，強化社會治安整體防控。這為警察犯罪預防職權提供了理論支持和實踐要求。但目前我國警務實踐中，警察犯罪預防職權的形式合法性要件和實質合法性要件均不夠完善。我國警察法學與相關警察法律體系、刑事訴訟法律體系、警察行政法律體系均應作出相應調整，以滿足犯罪預防職權的授權需求。只有清晰界定犯罪預防職權的法律性質，明確各警種的職權分工及行為邊界，將概括性的警察授權予以具體化以滿足各種技術手段的授權需求，并制定具體的犯罪預防職權的程序規則，才能在我國國家安全體系和能力現代化進程中，使警察維護社會秩序和保障公民權利雙重價值重新達致平衡。