吉林省基礎測繪“十四五”規劃編制的研究

徐凱,薛曉軒,李守英

(1.吉林省基礎測繪院,吉林 四平136001;2.中國石油集團東方地球物理勘探有限責任公司 大慶物探二公司,吉林 松原 138000)

0 前言

基礎測繪是指建立全國統一的測繪基準和測繪系統,通過基礎航空攝影獲取基礎地理信息的遙感資料,測制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數字化產品,建立、更新基礎地理信息系統[1]?；A測繪是為經濟建設、國防建設和社會發展提供地理信息的基礎性、公益性事業,是經濟社會可持續發展的重要支撐。其所提供的地理信息是國家重要的基礎性、戰略性信息資源,也是政府綜合調控、決策管理、規劃建設、應急保障所必需的基礎信息資源?！笆奈濉睍r期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后,乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年,對基礎測繪院而言,是面對新形勢、針對新需求、適應新環境、應用新技術實現創新發展、轉型發展的關鍵時期[2]。做好基礎測繪“十四五”規劃編制工作,對加快基礎測繪有序發展,為服務吉林省生態文明建設、經濟高質量發展、自然資源精細化管理提供基礎保障有著重要意義。

本研究重點介紹吉林省基礎測繪“十四五”規劃編制的研究方法、編制框架和內容等,以供從事同類研究者參考。

1 研究方法

本研究主要采取調研法、資料搜集分析法、征求意見與專家評審法等。

1.1 調研法

為了使吉林省基礎測繪規劃既對標其他省份,又符合本省實際需求,編制組進行了省級發展情況、省內各地級市、省自然資源廳各部門及省政府其他廳局的需求調研。

省級發展情況主要調研基礎測繪發展較好的浙江省、山東省、廣東省以及鄰近的遼寧省和黑龍江省,學習它們的發展經驗,找出吉林省基礎測繪發展存在的差距,為規劃提供發展方向的借鑒。針對省內各地級市的需求調研了吉林市、四平市、延吉市等9大地級市,主要調研了其基礎測繪現狀、“十四五”基礎測繪需求及擬定的重點任務和重點工程、基礎測繪服務自然資源管理工作現狀及未來打算、“十四五”基礎測繪規劃開展情況及遇到的問題等,這些調研成果,將有針對性地輔助重點任務和重點工程的編制,對地方基礎測繪事業發展起到支持作用。對省自然資源廳各部門及省政府其他廳、局主要調研了自然資源調查相關處室、水利及交通等廳局,重點了解其對基礎測繪的需求,以便基礎測繪更好地服務于政府職能部門。

1.2 資料搜集分析法

主要搜集吉林省基礎測繪“十三五”規劃及其執行情況的報告,國家關于基礎測繪規劃編制的相關文件,吉林省省政府關于“十四五”規劃文件和關于規劃編制的研究論文等資料。通過資料分析和調研成果,分析“十四五”基礎測繪發展方向、確定發展目標、指明重要任務、設置重點工程,通過重點工程的實施,來滿足經濟建設、國防建設和社會發展對基礎測繪的需求,為吉林省基礎測繪“十四五”規劃編制提供政策、方向、內容及方法等方面的依據。

1.3 征求意見與專家評審法

編制組在吉林省基礎測繪“十四五”規劃初稿完成并通過內部反復討論修改后,形成《吉林省基礎測繪“十四五”規劃》征求意見稿,下發至相關單位征求意見,然后根據各方反饋的意見修改后,形成《吉林省基礎測繪“十四五”規劃》專家審議稿,聘請專家評審并根據評審意見修改形成《吉林省基礎測繪“十四五”規劃》送審稿,上報省自然資源廳國土測繪處。征求意見和專家評審過程中,對于有關單位和專家提出的建議,好的直接采納,不便采納的也向建議者給予反饋說明。

2 規劃框架及內容研究

吉林省基礎測繪“十四五”規劃文本的主框架結構見表1,總體分為“發展形勢、發展基礎、發展思路、主要任務、保障措施”5大章,后述為每章研究確立的主要內容。

表1 吉林省基礎測繪“十四五”規劃主體內容框架

2.1 發展形勢

本章主要從政策形勢、體制環境和需求形勢3個方面進行了研究。通過研讀國家和吉林省相關文獻,在政策形勢方面,提煉出了吉林省基礎測繪“十四五”規劃應服務于國家“三個五戰略”實施 、“三大板塊”建設、 “一主、六雙”布局、 “一帶一路”倡議和吉林省的“美麗吉林”建設與鄉村振興戰略;在體制環境方面,總結出了吉林省基礎測繪“十四五”規劃應服從“兩支撐、一提升”(即“支撐經濟社會發展、支撐自然資源管理‘兩統一’職責的履行,不斷提升測繪地理信息管理和保障能力”)的要求;在需求形勢方面,總結出了吉林省基礎測繪“十四五”規劃應符合現代基礎測繪所具有的“全空間化、精細化、差異化和智能化”特點。

2.2 發展基礎

本章主要針對“十三五”期間吉林基礎測繪的發展現狀和主要問題兩方面進行了研究,以便摸清家底,為新的規劃提供數據支持,避免重復規劃和內容遺漏。

發展現狀部分主要從現代基準建設、基礎地理信息資源建設、地理國情監測體系建立、測繪地理信息公共服務能力、技術創新和標準化建設能力、測繪地理信息管理工作等方面進行歸納總結,總結了吉林省基礎測繪為經濟建設、國防建設和社會發展提供地理信息服務的能力,取得的成就,為社會提供的社會效益和經濟效益等?；诎l展現狀的總結,從基礎測繪管理、產品形式、服務能力、服務對象和成果開發利用等方面找出了一系列亟待在“十四五”期間解決的問題。

2.3 發展思路

本章主要從指導思想、基本原則、發展目標3個方面進行了研究。

在指導思想方面,確立了以黨的十九大精神及習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,服務新時代東北全面振興、“三個五”戰略實施、中東西“三大板塊”建設推進,“一主、六雙”產業空間布局,落實《“十四五”全國基礎測繪規劃》《吉林省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等,不斷提升測繪地理信息管理和保障能力,構建現代化的測繪基準體系、動態更新的地理信息資源體系、高質量和高效率的基礎測繪公共服務體系等。

在基本原則方面,確立了5大原則。

原則1:需求牽引,創新驅動。以我省經濟社會發展和自然資源管理重要需求為導向,堅持創新驅動,實施科技興測、人才強測,全力推進新型基礎測繪體系建設。

原則2:夯實基礎,保障安全。加強地理信息資源和基礎設施建設,提升基礎地理信息獲取、處理、傳輸和綜合應用能力。健全地理信息安全保障機制,科學界定和準確把握政府管理與市場配置之間的界限,既充分釋放市場活力,又堅決守住國家安全底線。

原則3:轉型升級,促進融合。加快基礎測繪隊伍的轉型升級和能力提升,以測繪技術革新和測繪產品模式創新提升基礎測繪對國土空間規劃、用途管制、確權登記、調查監測等業務的剛性約束和服務保障,推進自然資源“一張圖”建設。

原則4:開放共享,主動服務。推動與省內各部門間的協作發展,提升成果共享水平。主動服務經濟社會發展大局,完善公共服務體系,提升地理信息服務政務與社會公眾的效率和質量。

原則5:統籌規劃,強化監管。加大省、市、縣各級基礎測繪資源、技術、標準建設等方面的統籌力度。進一步完善政策法規體系,提升依法履職能力,加快管理體制機制建設,明確各級測繪地理信息行政主管部門的職責權限。

在發展目標方面,確立了到“十四五”末期,完成的5大目標。

目標1:新型基礎測繪建設取得階段性成果。建立起基于地理實體的數據成果采集、處理、分析能力和成果管理模式,形成基于地理實體要素的數據生產和遙感數據智能分析等作業場景下的數據分析和加工能力。完成基礎地理信息數據庫轉型,探索新型基礎測繪試點建設,形成“物理上分布、邏輯上集中、一站式服務”的省市縣多級一體的“地理實體時空數據庫”,實現“一庫多能,按需組裝”的個性定制化服務。

目標2:現代測繪基準體系進一步完善。建立起高精度、自主化、與國家保持一致的測繪基準和測繪系統。完成吉林省 C 級 GNSS 控制網、高程控制網(三等水準網)復測和吉林省似大地水準面精化。完成 JLCORS 系統升級改造、框架網解算與運行維護工作,使其具備接收北斗信號與提供高精度位置服務的能力,進一步完善基準站監管制度。

目標3:基礎地理信息資源進一步豐富。構建起覆蓋全省、精度高、內容全、現勢性好的地理信息數據資源體系。持續開展1∶1萬基礎地理信息資源建設,實現全省兩輪全要素更新,獲取全省亞米級衛星遙感影像及邊境地區衛星遙感影像立體像對。開展重點水域的水下地形測繪,填補省內水下地形測繪產品空白。協調推進市縣開展1∶500～1∶2 000高精度基礎地理信息資源建設,實現上下聯動、資源共建。

目標4:基礎測繪與自然資源其他領域業務高度融合。深度融合建設“天地圖?吉林”和國土空間基礎信息平臺,建成基礎測繪云計算中心和國土空間基礎平臺,支撐 “部-省-市-縣”四級縱向貫通的自然資源“一張網”“一張圖”“一平臺”的信息化基礎支撐體系及網絡安全體系建設,實現自然資源管理與服務的精準化、高效化和智能化。實現面向政府決策、社會公眾、應急保障和自然資源管理等的服務能力全面提升。

目標5:適應新的基礎測繪管理機制要求的基礎測繪分級管理改革完成。不斷加強各級基礎測繪隊伍建設,形成省市縣統籌協調、分工明確、銜接有序、協同聯動、功能互補的基礎測繪體制機制和政策制度體系。建立起省市縣三級縱向和相關業務單位之間橫向的數據共享與更新機制。涉密測繪成果監管機制進一步完善。繼續強化基礎測繪成果質量監督檢查,提升成果質量。

2.4 主要任務

本章是研究的重點,在政策形勢、發展基礎、發展思路研究基礎上,研究確立了7項主要任務(表1),每項任務下又規劃了若干項具體工程(總計23項),并規劃了每項工程的具體內容和完成時間等。7項主要任務所包含的具體工程見表2。

表2 吉林省基礎測繪“十四五”規劃工程項目

在規劃的23項具體工程中,有5項(標有*的項目)為根據新形勢增設的項目,其余18項為舊項目升級改造、日常運維等。

2.5 保障措施

為了保證吉林省基礎測繪“十四五”規劃得到落實,本章主要研究確立了從組織、資金、裝備、人才、法規制度到宣傳6方面的保障措施,每項保障措施均給出了具體方案,并落實到了具體責任部門。

2.5.1 組織保障

根據基礎測繪及自然資源調查監測等重大任務實施需要,對基礎測繪隊伍進行業務體系重構和組織體系再造,推進隊伍的整體轉型,形成保障自然資源事業發展的7大支撐力量,分別是統一定位支撐、調查監測數據獲取運維支撐、空天地一體化遙感數據獲取運維支撐、規劃數據獲取運維支撐、基礎設施建設和運維支撐、大數據中心建設運維支撐、質檢體系建設運維支撐。

省自然資源廳負責省級基礎測繪任務和項目的組織實施,市縣自然資源主管部門負責本級基礎測繪任務和項目的組織實施,依托有效的技術管理保障體系,加強生產過程控制,健全質量管理與質量控制機構,建立有效的測繪地理信息生產指揮和質量管控體系,省級部門要加強對市縣基礎測繪工作的指導。各級財政、發展改革、科技等部門從自身責任出發,為基礎測繪規劃實施在計劃管理、項目立項、經費保障和科技創新等方面提供支持,確保各級基礎測繪規劃順利實施。

2.5.2 人才保障

深入落實省人社廳和省自然資源廳的人才、人事等各項政策,建立健全人才激勵機制,形成強大的人才凝聚力和保障能力。圍繞新型基礎測繪等人才需求,加強高層次高素質的管理型人才、技術型人才、技能型人才、跨領域復合型人才的引進和培養,尤其是領軍人才的接續發展;完善與新型基礎測繪發展相適應的人才培養、引進、使用和交流機制;采取校企聯合的方式,與省內外科研機構、高校聯合開展人才培養,形成有利于我省基礎測繪事業發展的人才培養模式。

2.5.3 裝備保障

根據重點項目對裝備的需求,提升各生產單位的裝備水平,購置規劃實施所需的水下測量、信號接收、集群處理等相關軟硬件裝備,建立覆蓋全省的基礎測繪裝備保障體系,為基礎測繪重要任務和重大項目順利實施提供必要支撐。

2.5.4 法規與制度保障

依據《中華人民共和國測繪法》《基礎測繪條例》《吉林省測繪地理信息條例》,印發《“十四五”時期加強基礎測繪工作的意見》。按照中央關于加強規劃管理的要求,做好規劃實施過程中的監測和評估工作,開展規劃實施年度評估、中期評估和總結評估。加強基礎測繪規劃評估的標準化、規范化及相關法規制度建設,提升規劃監測評估水平。

以省級基礎測繪規劃為依據、重點任務為框架強化對省級基礎測繪的監督和落實;以市縣基礎測繪“十四五”規劃為依據,強化對市縣基礎測繪的監督和指導,確保各級規劃建設目標、任務和重點項目的全面完成。推進市縣級財政資金支持的項目成果與省級成果融合,完善各級成果融合、匯交、共享、聯動機制。市縣應參照省級基礎測繪管理制度制訂適合本地區發展和管理的制度體系。

2.5.5 經費保障

根據基礎測繪事權,遵循事權與支出責任相適應的原則,強化各級基礎測繪資金分級保障,逐步建立與經濟發展水平相適應的基礎測繪經費投入機制,推動項目建設。完善經費管理制度,健全經費使用、監管和績效考核機制,切實提高資金使用效益,為我省的社會治理能力現代化做好信息資源保障。

2.5.6 宣傳保障

加大對基礎測繪的宣傳力度,通過廣播電視、報紙、省自然資源廳公眾號、網站、微信等各種媒體廣泛宣傳具備基礎性、公益性、權威性、統一性、保密性等特點的基礎測繪工作,充分彰顯其保障作用及價值。加快推動將基礎測繪宣傳工作納入省市縣自然資源管理部門的年度宣傳計劃。

3 結語

結合《吉林省基礎測繪“十四五”規劃》編制工作,本研究介紹了規劃編制中的研究方法、規劃框架及內容等。通過研究,確立了規劃采用“發展形勢、發展基礎、發展思路、主要任務、保障措施”5章21節的編寫框架,并研究確立了每一章節的具體內容,其中研究確立了“新型基礎測繪體系構建、現代測繪基準體系維護、基礎地理信息資源建設、基礎測繪生產裝備建設、地信公共服務能力建設、創新與標準化能力建設、基礎測繪管理能力提升”共7項重點任務和23項具體工程。本研究的最終成果《吉林省基礎測繪“十四五”規劃》作為吉林省“十四五”規劃的專項規劃已向社會發布。

本研究是作者在專業規劃編制工作的基礎上形成的總結性成果,有利于指導測繪與地理信息行業從業人員正確理解吉林省基礎測繪“十四五”規劃編制的過程與內容,對于從事類似的規劃文本編寫工作的業務人員也具有參考價值。