理解中國特色產業政策體制*
——圍繞中介性制度的政治經濟學考察

■孟 捷 張梓彬

［內容提要］產業政策的制定和實施是社會主義市場經濟中國家經濟治理的重要內容，在貫徹社會主義生產目的，克服市場失靈和促進經濟高質量發展等方面發揮了至關重要的作用。產業政策體系與特定的制度形式相結合，形成了產業政策體制。在社會主義初級階段根本領導制度和基本經濟制度的基礎上，形成了本文所稱的中介性制度，它們具體地界定了中國特色產業政策體制的風貌。本文考察了四種中介性制度：建構性市場、政府內競爭、地方政府間競爭和中國特色社會主義資本市場。這些制度是相互聯系的，其中建構性市場居于核心的位置，它是基本經濟制度在戰略性基礎性部門的具體實現形態。對這一中介性制度體系的考察有助于我們理解，中國特色產業政策體制何以可能發展為一種以充分發揮市場的決定性作用為前提的新型舉國體制。

在本文中，“產業政策”是指國家為影響特定產業的發展、趕超和創新所采取的一切政策的總和。依照這個定義，產業政策是針對特定產業的選擇性政策，而不是面向多數產業的普惠性或功能性政策。這一定義的源流，至少可以上溯到發展型國家論。①與本文定義相反的觀點，則主張產業政策為普惠性或功能性政策，意指政府通過加強基礎設施建設，推動人力資本投資，維護公平競爭，創造有效率的市場環境，使市場功能得到發揮的產業政策。這一定義有如下弊端：其一，容易模糊產業政策與投資政策、出口政策、人力資源政策，甚至宏觀調控等其他政策的界限；其二，容易為自由主義經濟學利用，以普惠性政策為名，行反對產業政策之實。在發表于2023 年8 月的美國國家經濟研究所（National Bureau of Economic Research，NBER）工作論文里，包括著名學者羅德里克（Dani Rodrik）在內的幾位學者也就產業政策的定義提出了自己的看法，他們認為，產業政策“是致力于經濟活動結構的轉變，以實現公共目標的政府政策……由于產業政策致力于結構變遷，其核心特征便是由公共權威部門運用選擇和自由裁量權：‘我們促進的是X 而不是Y’，盡管這一陳述的后半句常常是含蓄而未表達的”。②在這里，幾位作者事實上強調了選擇性產業政策在改變社會分工格局方面所起的作用。2023 年春天，美國總統國家安全事務助理沙利文在布魯金斯學會發表演講，也從選擇性產業政策的角度詮釋了拜登政府的工業和創新戰略，用他的話說：“現代美國產業戰略確認一些特定的部門，它們對經濟增長具有基礎性，從國家安全角度看具有戰略性，在這些部門，私人產業本身并未準備開展必要的投資，以實現我們國家的雄心?！雹?/p>

產業政策的制定和實施是社會主義市場經濟中國家經濟治理的重要內容，在貫徹社會主義生產目的、克服市場失靈和促進經濟高質量發展等方面發揮了至關重要的作用。表面來看，產業政策總是體現為特定目標和手段相結合的產業政策體系，進一步考察則會發現，這一體系又與特定的制度形式相結合，形成產業政策體制。這些制度形式可從兩方面來考察：一方面，社會主義初級階段的根本領導制度（黨的領導）和基本經濟制度是產業政策體制賴以形成的一般制度基礎；另一方面，在這些一般性制度的基礎上，又會形成更為特殊的制度，即本文所稱的“中介性制度”。筆者曾將后一類制度稱作前一類制度賴以實現的“制度中介”，因為一般性制度通常是這些特殊性制度的前提或構成要素。這些中介性制度具體地界定了中國特色產業政策體制的風貌。有四種中介性制度是最值得關注的，分別是建構性市場、政府內競爭、地方政府間競爭和中國特色社會主義資本市場。這四項制度是相互聯系的，其中建構性市場居于核心的位置。中國特色社會主義資本市場是為建構性市場服務的，兩個市場的結合是社會主義市場經濟條件下國家經濟行為規律的體現。而兩類競爭，即政府內競爭和地方政府間競爭，也是以建構性市場的發展為前提和歸宿的。④對這些中介性制度的考察有助于我們理解，中國特色產業政策體制何以可能發展為一種以充分發揮市場的決定性作用為前提的新型舉國體制。

一、建構性市場

建構性市場是在戰略性基礎性部門中形成的特殊市場形態。在關于市場形成的理論中，有兩種不同觀點：一種以哈耶克（Friedrich August von Hayek）為代表，認為市場是在自發演化中形成的，不可能由國家理性地建構；另一種則以馬克思和波蘭尼（Karl Polanyi）為代表，認為市場是在國家幫助之下創造的。波蘭尼還認為，市場雖有自我擴張的趨勢，但一個“脫嵌的”，即完全自主的、自我調節的市場并沒有真正存在過，是徹頭徹尾的烏托邦。⑤本文接納后一種觀點。在戰略性基礎性部門中，國家是市場的建構者，引領市場發展的方向，并以各種不同方式，在不同程度上塑造和協調社會分工。

對建構性市場的考察，須從社會主義初級階段基本經濟制度出發，對其做出更為切近的規定。在先前的研究中，筆者提出，在社會主義市場經濟中，國家經濟治理是與市場調節相互結合，但又有差別的資源配置方式和經濟協調方式。兩者的相互關系，事實上是社會主義初級階段基本經濟制度的核心內容?；窘洕贫仁怯扇齻€維度構成的，分別涉及所有制、分配關系，以及作為社會勞動組織方式（或經濟協調方式）的社會主義市場經濟體制。一方面，這三個維度之間是相互結合、相互包含的。如圖1 所示，根據它們排列的方向，可稱其為縱向結合。另一方面，如果我們考察每一個維度，就會看到其中都呈現出二元結構，即存在一種橫向結合?？傮w來看，這種橫向結合是公有制、按勞分配、有為政府所代表的國家經濟治理，與非公有制、按要素分配和有效市場所代表的市場調節機制的結合。經過這種結合，國家經濟治理和市場調節都改變了各自的面貌，這集中體現在，國家不僅在市場以外發揮作用，而且通過國有資本和國有企業在市場內部發揮作用。

圖1：社會主義初級階段基本經濟制度中的兩重結合

對國家經濟作用的考察，要求我們進一步分析國家經濟行為的規律。在社會主義計劃經濟體制下，斯大林曾提出，國家經濟行為規律是由社會主義基本經濟規律和國民經濟有計劃按比例發展規律組成的。社會主義基本經濟規律的任務，是對全社會資源配置目標進行排序，進而為有計劃按比例發展規律提供依據。有計劃按比例發展規律通過計劃協調，改變不同部門間的比例關系，實現國家設定的戰略和任務。社會主義基本經濟規律和國民經濟有計劃按比例發展規律的關系，事實上是一種目的和手段的關系。在市場經濟條件下，社會主義基本經濟規律依然通過國家發展戰略和發展規劃等形式發揮作用，有計劃按比例發展規律則轉化為國家協調及建構市場的規律⑥，后一規律包括兩個維度：一是國家協調市場，這主要是指國家既在供給側又在需求側進行宏觀經濟管理，促進國民經濟主要比例關系的優化和平衡。在供給側，國家要在人口、土地、環境、知識生產等諸多領域突破供給瓶頸，改善供給結構；在需求側，要克服有效需求不足，在短期內穩定增長和就業等。二是國家建構市場，這意味著，在具有戰略性基礎性意義的行業，國家要承擔創造市場、引領市場發展的職能，這一職能旨在通過時間更長、視野更廣的宏觀戰略投資改變特定目標部門與其他部門的比例，抑或創造新部門，以實現國家的戰略任務。

值得深思的是，在提出上述兩條國家經濟行為規律時，斯大林同時表示，社會主義政治經濟學的研究對象是生產關系。然而，在他那里，這一生產關系已不是馬克思在《資本論》里所研究的“市民社會”或自由競爭的市場經濟，而是國家本身。換言之，斯大林通過考察國家經濟行為規律，事實上將國家視為具有兩重性的存在：一方面，國家依然是上層建筑；另一方面，國家也是經濟基礎，因而成為政治經濟學的研究對象。明確這一點，是斯大林在理論上的重要貢獻。⑦在社會主義市場經濟中，國家建構市場這一行為規律是國家兩重性的新表現。

將建構性市場作為國家經濟行為規律的產物來看待，其目的是把產業政策概念化，使之成為社會主義政治經濟學的研究對象。社會主義市場經濟中的建構性市場有如下特點：其一，國家承負著在供給側和需求側建構市場的任務，在此過程中，國家經常作為特殊的當事人，以各種途徑“嵌入”市場內部持續地發揮引領市場發展和協調分工的作用；其二，國家將某種符合其發展戰略——最終是符合社會主義生產目的——的使用價值目標引入市場，使之與企業追求的價值目標相結合，并使前者最終居于相對主導的地位。⑧這種建構性市場，是國家和市場相互嵌合的具體體現，也是產業政策目標賴以實現的重要制度中介。

應予指出的是，在建構性市場這一概念中，市場一詞的含義取自《資本論》第二卷。與流行的將市場僅僅看作一個交易體系的觀念不同，馬克思將市場（或流通）界定為資本運動的場域，其特點是生產和交換的統一。這一市場是由許多個別資本（此處限于產業資本）的循環構成的，用公式表達為：

其中G-W（買）和W’-G’（賣）代表交換過程，P 為生產過程。由于這一循環具有周而復始的特點，生產和交換這兩個階段就不僅互為條件、互為中介，而且在時間上繼起、空間上并存。馬克思的這一公式，一方面表達了個別資本的運動，另一方面，若抽象掉諸如資本周轉時間的差異等因素，也可作為市場內所有資本的統一運動公式來看待，換言之，也可表達建構性市場的資本運動。由于每個市場的資本循環是以其他市場的資本循環為中介的，當一個市場的資本處于G-W 階段時，必然要求其他市場的資本處于W’-G’的階段，反之亦然。這意味著，每個單獨的市場都通過這種聯系揚棄了自身，加入總的市場，并因之嵌入整個社會的分工體系之中。在此意義上，國家建構市場，同時也就是重塑社會分工體系及其內部聯系的過程。在馬克思那里，這一社會分工體系及其內部聯系，最終是通過加總所有市場的資本而得到的社會總資本再生產表式，即兩部類表式來表達的。⑨

中國鐵路部門的自主創新，可以作為建構性市場的例證來看待。筆者曾就高鐵案例做過專門分析，這里不再贅述。⑩新能源汽車的發展提供了建構性市場的另一例證。與高鐵不同，學術界關于新能源汽車的發展研究偏少，目前還沒有出現公認的代表性研究成果。不過，依循此前研究介紹高鐵的思路，我們也可以從協調分工、克服技術和市場兩個不確定性的角度，來分析政府產業政策之于新能源汽車發展的作用。從20 世紀90 年代到2009 年，國家主要在供給側塑造建構性市場。從“八五”時期到“十一五”時期，以國家計委、科技部等部委為主導，我國基本掌握了電動汽車的關鍵核心技術，初步形成15 萬輛電動汽車整車和關鍵零部件生產能力。從2009 年開始，國家開始著力于從需求側建構新能源車市場。?是年1 月，財政部和科技部發布了《關于開展節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》（財建〔2009〕6 號）和《節能與新能源汽車示范推廣財政補助資金管理暫行辦法》，啟動了“十城千輛”電動汽車示范應用工程，決定在3 年內，每年發展10 個城市，每個城市在公交出租、公務、市政及郵政等領域推出1000 輛新能源汽車開展示范運行，力爭使全國新能源汽車的運營規模到2012年占到汽車市場份額的10%。一年后，政策試點城市擴大到25 個。2010 年，財政部、科技部、工業和信息化部、國家發展改革委發布了《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》（財建〔2010〕230 號）和《私人購買新能源汽車試點財政補助資金管理暫行辦法》，由中央財政安排專項資金，支持開展私人購買新能源汽車補貼試點，對試點城市私人購買、登記注冊和使用的新能源汽車給予一次性補助，對動力電池、充電站等基礎設施的標準化建設給予適當補助。同時國家還要求逐年降低補貼金額、提高補貼門檻，推動產業發展由政策驅動向市場驅動的轉型進程。迄今為止，我國提供了全球最大規模的對新能源汽車推廣應用的財政補貼資金。據《經濟觀察報》統計，截至2022 年年底，僅中央財政補貼金額就高達1668 億元，其中還不包括2022 年及之前已實現銷售尚未清算補貼的金額，以及數額巨大的地方補貼資金。?這些補貼降低了新能源汽車的使用成本或相對價格，增加了其在市場競爭中的優勢，有力推動了這一戰略性新興產業的發展。

在新能源汽車的發展過程中，多個部委、地方政府、大學和科研機構、各類所有制企業都涉及其中，產業政策的擬訂和協調所需的信息與知識溝通是一個突出的問題。在這方面，由政府主導成立的中國電動汽車百人會（以下簡稱“百人會”）發揮了獨特的作用。百人會成立于2014 年5月，成員遍及政府部門、研究機構和產業界，主要任務是促進政產學研的信息和知識交流，為政府制訂相關政策提供建議和咨詢等。自成立以來，百人會相繼促成有關財政補貼，鼓勵汽車消費的一系列政策，影響深遠。從發展型國家論的角度來看，百人會似乎符合埃文斯（Peter B.Evans）所謂“嵌入式”自主的概念。正是通過百人會，國家在維持決策自主性的同時，成功地維持了與產業界進行溝通的制度渠道。

值得注意的是，新能源汽車行業是由公交車、物流車和私家車等細分市場共同構成的，政府在這些細分市場起著不同的作用。對新能源汽車市場作為建構性市場的考察，應該深入這些細分領域。此外，地方政府在建構性市場的發展過程中起到重要作用，對地方政府的不同作用加以比較，也會深化我們對這一市場的認識。最近，幾位國外學者從這個角度比較了深圳和蘇州的新能源車市場，他們的分析有助于我們理解該行業建構性市場（以及產業政策體制）的形成過程和特點。?

二、政府內競爭

斯蒂格里茨（Joseph Eugene Stiglitz）曾提出，由多個而不是唯一一個政府機關提供同一公共品，效率更高。?類似的，從以高鐵為代表的發展經驗里我們可以觀察到，由多部門而不是唯一一個政府部門制定并實施產業政策，會有更高的成功概率。國家不是抽象的概念，而是由一系列機構及其相互間的結構性關系構成的整體，正如英國馬克思主義政治學家米利本德（Ralph Miliband）提出的：“正是這些機構——政府、行政機關、軍隊和警察、司法部門、次級中央政府和議會——構成了‘國家’，它們之間的相互關系塑造了特定形式的國家體系?！畤覚嗔Α嬖谟谶@些機構之中”。?這一觀點啟發我們：第一，國家體制是由其內部特定的關系組成的，這些關系大致可劃分為兩個相互關聯的維度，其一，垂直的維度，也就是從社會主義政黨-國家的金字塔頂端即中央決策層，到政府各部委以及地方政府的科層或行政包干關系；其二，水平的維度，這又包含兩種關系，分別是中央政府（或地方政府）內部各部委之間的相互關系，以及地方政府間的關系。國家體制是通過這些不同維度的關系來界定的。第二，這種由其內部關系界定的國家，在改革中經歷著各種階段性變化，這樣一來，國家——作為實施產業政策的主體——就不是一成不變的結晶體，不僅央地關系的調整影響國家內部的關系，地方政府間關系和政府內各部門關系的變化也不斷詮釋著國家內部權利和責任的分擔格局，從而影響國家體制本身?；谶@種考量，本文特地引入政府內競爭和政府間競爭，以便對國家在實施產業政策中的作用開展更具體的分析。這一部分先簡略地介紹政府內競爭，下一部分引入地方政府間競爭。?

路風在對高鐵自主創新的經驗研究中，分析了以中央集中領導為前提的鐵道部和科技部的競爭。盡管他沒有采用政府內競爭這一概念，但其分析對理解這種競爭的一般含義有重要貢獻。根據他的分析，鐵道部和科技部相繼承擔了建構性市場領航者的角色，它們之間的競爭從制度上保證了自主創新路線的貫徹，最終促成高鐵的創新。在筆者對高鐵經驗的進一步考察中，明確采用了政府內競爭這一概念，對不同部門的戰略在產業政策實施中的作用做了補充分析。

在既有文獻中，有諸多經濟和政治學理論考察了政府內競爭（intra-governmental competition），一般是從資源和自主性這兩個影響政府機關行為動機的角度分析，形成了兩種具有互補性的觀點。一種觀點認為，政府部門基于最大化其權力和資源（包括政府內部的預算資源和外部資源等）的需要，會尋求新的職能，并與其他部門圍繞相關資源開展競爭。另一種觀點認為，除了爭奪更多的資源外，政府機構的行為動機還涉及行政自主性（這是一種相對于其他政府機構的自主性，而不是發展型國家論所強調的相對于經濟的自主性），這是因為，在許多情況下，更多的資源往往會招致上級部門對其業績和預算的更多監管或評估。一般而言，政府機關對自主性的追求，更甚于獲取資源。

要強調的是，上述觀點雖然有助于我們理解政府內競爭的動機，但也有如下局限：這一觀點舍象了政府和市場的關系，或者，只是表達了不同派別對此問題看法的最大公約數。這樣一來，上述觀點就僅僅在抽象的意義上界定了政府內競爭的動機，沒有聯系政府和市場的關系進一步規定這種競爭的動機，也沒有解釋政府內競爭的行為模式。為了更具體地理解圍繞高鐵創新所產生的政府內競爭，我們需要發展上述模型，一方面反映社會主義市場經濟中政府和市場間關系的特殊性，另一方面解釋在這種特殊性背景下政府內競爭的具體內容。為此，筆者曾提出，在高鐵自主創新過程中出現的政府內競爭，有著更為切近的動機，這便是對產業內領航和協調權力的追逐，為了追逐這種權力，相關政府部門會推進制度變革，實施相應的產業發展戰略，并在獲得這種權力的同時，實現決策的自主性和資源的最大化。

政府內競爭是圍繞產業內的領航和協調權力展開的，這一命題具有如下含義：第一，這種競爭歸根結底是前文談到的國家協調和建構市場規律的表現形式。政府內競爭不是在政治上層建筑這一單一領域內展開的，而是同時涵蓋了政治和經濟雙重領域。第二，這種競爭有偏離和約束兩重效應。這指的是，一方面，出于本部門獲取資源和自主性的需要，個別部門的競爭行為有可能偏離中央決策層為相關產業最初設定的體現社會主義生產目的的發展目標；另一方面，政府內競爭又會對這種偏離效應加以約束，使其最終回歸中央決策層設定的目標。

筆者在先前的文章里，分析了鐵道部（現中國國家鐵路集團有限公司，以下簡稱“中國鐵路”）和科技部的競爭，即表現為不同政府部門通過各自戰略展開的競爭。?這種差別化戰略的競爭，也是對產業政策做出自主“詮釋”的過程，因而有可能誘發與之相應的知識生產。在此意義上，這一競爭和下文討論的地方政府間競爭類似，可視作某種“局域性知識”（或地方性知識）的生產機制。這種局域性知識是與構成一切產業政策前提的國家擁有的集體知識相對而言的，在產業政策演進過程中，這些局域性知識如果能被有效地協調，用于生產新的集體知識，將成為影響產業政策績效的重要因素。

三、地方政府間競爭

在社會主義市場經濟中，地方政府是重要的經濟主體，它與企業、中央政府一道，構成所謂的“三維市場經濟”。?地方政府成為具有自主行為和目標模式的經濟主體，是在改革后央地財政和行政分權的基礎上形成的。在社會主義體制下，財政和行政權力往往具有兩重性，不僅是上層建筑領域的政治權力，也是經濟基礎內的經濟權力。因此，以分稅制為代表的央地間財政和行政分權，從政治經濟學的角度來看就具有調整生產關系的含義。這種屬于縱向維度的生產關系調整，進一步導致地方在占有和使用剩余的方式上發生改變，塑造了橫向維度的地方政府間競爭。從收入角度來看，除了稅收以外，包括土地出讓金在內的預算外收入成為地方政府收入的重要形式。從支出角度來看，地方政府除了承擔一部分公共品供給以外，還具有區域性戰略投資以及制定和執行產業政策等職能，其中后兩個職能是相互重疊的。這種重疊意味著，國家建構市場的規律，不僅是中央政府的行為規律，也是地方政府的行為規律，不過，在地方這一層級上，這一規律往往是以地方政府間競爭為媒介的。

地方政府的戰略投資有兩重含義：第一，為了招商引資，地方開展了以“經營城市”為名的戰略性投資。地方政府為招商引資而支付的成本，可以視為一種投資，這是因為，政府的相關支出一方面對企業的固定資產投資產生了巨大的激勵效應，另一方面又通過稅收增長、股權增值、土地升值等多種方式增加了政府收入，正是在這個意義上，地方政府的支出是為了取得未來預期收益的投資行為。?第二，除了經營城市之外，地方政府還在更為直接的意義上扮演了戰略投資者的角色，這指的是地方政府利用地方國有資本和國有企業，對戰略性基礎性行業進行投資。地方政府開展這種戰略性投資具有某種優勢，因為相對于上級政府，地方政府擁有更多的與本地發展相關的知識和信息；相對于社會投資者，地方政府更愿意進行有較高不確定性和較長時間視野的投資。

由于地方政府的上述作用，產業政策就必須和央地關系、地方政府間競爭相結合來考察。瞿宛文曾就此提出，與日韓等東亞發展型國家的兩層級體制不同，中國的產業政策體制是多層級體制。所謂兩層級體制是指，中央政府是產業政策的制定者和執行者，地方政府通常不參與產業政策過程，這樣一來，中央政府相關經濟部門的官僚就直接面對產業界。中央政府與產業界的這種關系，往往被稱作嵌入的自主性，一方面，決策部門在面對產業界或企業時，具有決策的相對自主性；另一方面，又能建立與企業溝通的渠道，及時了解產業發展的實際情況，因而有能力擬定并實施可行的政策。與此不同，中國的龐大規模難以實行兩層級的產業政策體制，中國的體制可以稱作“中央出政策，地方去執行”的多層級模式。由于地方政府在中央政策推行過程中有各自的對策，不同程度地修改乃至違反這些政策，就為評判產業政策的績效提供了一個實驗空間。在中央決策單位缺乏足夠的市場信息的條件下，各地的不同實踐豐富了政策的內涵，拓展了政策的可能選項。中央面對各地政府的實驗結果，會主動或被動擇優采納，也就出現了“地方實驗-中央擇優采納”的多層級產業政策體制。?

中國汽車業在2004 年前后的政策變化，是上述概念形成的重要經驗基礎。1994 年，國家出臺了第一個《汽車產業政策》，鼓勵大型國有汽車企業與國外汽車企業開展合資經營，并以汽車生產目錄的形式嚴格限定了汽車生產廠商的資格和汽車的型號，重點扶持“三大”和“三小”?！叭蟆敝傅氖且黄?、東風和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和廣汽。在這樣的產業政策下，20 世紀90 年代，上汽-大眾的“桑塔納”、一汽-大眾的“捷達”和神龍公司的“富康”得以長期壟斷國內轎車市場。在汽車生產目錄以外的其他企業只能以微型汽車的名義生產汽車。為了發展，一些企業開始想方設法擠入轎車生產行列，其中，奇瑞汽車的發展故事就是一個典型代表。

奇瑞汽車股份有限公司（以下簡稱“奇瑞汽車”）于1997 年3 月成立，是安徽省和蕪湖市政府投資的國有獨資汽車企業。1999 年12 月，第一輛奇瑞“風云”轎車下線；2000 年，奇瑞汽車產量達2000 多輛。然而，轎車雖然生產出來了，奇瑞汽車卻面臨一個難題：沒有汽車“準生證”，登不上國家轎車生產目錄，從法律上講也就無法在全國銷售。為解決這一難題，奇瑞汽車通過游說上級政府，“掛靠”到上汽集團。2001 年年初，奇瑞汽車將注冊資本的20%（約3.5 億元）無償劃給上汽集團，通過股權轉讓的形式正式加入上汽集團，獲得轎車生產“準生證”，公司也更名為上汽集團奇瑞汽車有限公司（以下簡稱“上汽奇瑞”）。在與上汽集團聯姻之后，奇瑞“風云”一下子打開了市場，迅速走上大批量生產軌道，以定價低于“桑塔納”等“老三樣”三分之一的市場價格參與競爭。2001 年全年，上汽奇瑞轎車銷量達2.82 萬輛（占市場份額的3.9%），銷售額達20 多億元；2002年，銷量達5.02 萬輛（占市場份額的4.45%），銷售額達40多億元。

以奇瑞、吉利等為代表的自主品牌汽車的發展，對國家產業政策的演化起到推動作用。2004年，國家發展改革委出臺新的《汽車產業發展政策》，明確支持本土自主品牌汽車的發展。此前的2003 年6 月，上汽奇瑞退出上汽集團；9 月，國家發展改革委發布公告，同意上汽奇瑞生產已列入《道路機動車輛生產企業及產品公告》的所有產品，企業名稱也由“上汽集團奇瑞汽車有限公司”更改為“奇瑞汽車有限公司”。

國家汽車產業政策的改變，暴露了既往政策的嚴重弊端。瞿宛文指出，通過目錄限制汽車生產廠家的做法，在相當程度上反映了政策制定者的計劃經濟思維。通過規模經濟提高生產效率，是當時政策制定者的主要考慮目標，為此，廠商數目、產業集中度等便成為政策的主要限制對象，審批權也相應地成為主要政策工具。然而，正如瞿宛文強調的，廠商數目、產業的高集中度，是一個成熟市場出現后顯現的特征，對一個正要發展的新興行業來說，在市場競爭還沒有充分發揮效力之前，限制廠商數目是沒有意義的。?

2004 年前后中國汽車產業政策的轉變，突出了地方政府在產業政策執行和制定過程中的重要作用。多層級產業政策體制中中央和地方的互動，在相當程度上可以看作一種集體知識的生產和協調機制。在舊的計劃經濟思維和政策工具的約束下，中央決策者往往缺少制定合理的產業政策所需的知識，這一缺點現在為地方政府間競爭的實踐所彌補。地方政府間競爭帶來的產業內部新氣象或行為的多樣性，同時也伴隨著“地方性知識”的生產，這種知識如果能得到尊重和利用，將有助于克服產業政策制定過程中的主觀性。從這一角度來看，近年出現的林毅夫和張維迎有關產業政策有效性的爭論，在很大程度上是不切題的，因為爭論雙方都沒有將多層級產業政策體制以及上文談論的政府內競爭納入其視野。?

四、中國特色社會主義資本市場

建構性市場指的是生產和交換相統一的產品市場。相應地，資本市場是為建構性市場服務的。以新能源汽車發展為例，早在2010 年國務院發布的《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（國發〔2010〕32 號）里，就鼓勵政府設立產業引導基金（如專項資金和產業投資基金），支持包括新能源汽車在內的戰略性新興產業的發展，發揮多層次資本市場的融資功能，擴大新興產業的投資規模，帶動社會資金投向處于創業早中期階段的創新型企業。2011 年發布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，重申了這些政策導向。?

中國資本市場從其創立之初就承擔了為戰略性基礎性產業提供融資服務的功能，在經過多次重大改革之后，特別是在2019 年上海證券交易所設立科創板并試點注冊制之后，中國資本市場的服務重心進一步轉向與新技術革命相關的科技創新企業。風險投資、私募股權、國有資本投資平臺等新型金融資本形態的發展，吸引和鼓勵了更多企業家和創業者投身于符合國家重大戰略導向的戰略性基礎性產業之中，為推動這些產業的發展和創新起到至關重要的作用。正如中國證監會主席易會滿指出的，“創新是高質量發展的第一動力，培育出一批具有核心競爭力的創新型企業，是經濟高質量發展必須具備的微觀基礎。資本市場風險共擔、利益共享的機制，不僅能提供融資支持，更能在完善公司治理、激勵企業家精神等方面發揮重要功能”。?

需要強調的是，中國資本市場近年來的發展是與國有資本和國有企業改革密切相關的。2013 年11 月召開的黨的十八屆三中全會開啟了全面深化國有企業改革的新階段，相關改革主要包括：在功能分類的基礎上，推進國有企業分類改革；以“管資本”為主完善國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資公司和運營公司；進一步推進混合所有制改革，使之成為社會主義初級階段基本經濟制度的重要實現形式；加強黨對國有企業的全面領導，將黨的領導融入公司治理各環節，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，確保黨和國家方針政策、重大決策部署的貫徹執行等。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出要對國有企業進行分類改革。2015 年8 月，中共中央和國務院又印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，具體提出了國有企業分類改革的思路和方針，根據國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要，將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業又分為商業一類和商業二類。商業一類是主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，商業二類是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。國有企業分類改革具有重要意義，它有利于優化國有資本布局，推進國有經濟戰略性調整；有利于建設以“管資本”為主的國有資產管理體制，加速混合所有制改革；有利于建立中國特色現代企業制度。

國有企業分類改革的依據，在于國有企業客觀擔負的功能。在社會主義市場經濟中，國有資本和國有企業是國家經濟治理的工具，要幫助國家實現如下重要功能：第一，為整個社會提供滿足其需要的公共產品和服務；第二，對國民經濟的總量關系加以協調，克服以生產過?；蛴行枨蟛蛔銥闃酥镜氖袌鍪ъ`，實現經濟穩定和充分就業；第三，在戰略性基礎性行業，通過具有長期的時間視野的戰略投資建構市場并引領市場的發展，這一功能同時也包含著后發國家為實現經濟趕超，確保國家經濟安全所發揮的功能。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》還提出：要完善國有資產管理體制，以“管資本”為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，成立國有資本投資公司和國有資本運營公司。國有資本投資／運營公司對所持股企業行使股東職責，維護股東合法權益，以出資額為限承擔有限責任，按照責權對應原則切實承擔優化國有資本布局、提升國有資本運營效率、實現國有資產保值增值等責任。參照前述國有企業分類，“管資本”改革適合于商業一類和部分商業二類企業，其實質是利用現代金融資本運作規律，改革和完善國有資產監管體制，推進國有企業改革，做大做強做優國有經濟。

借鑒和利用現代金融資本運作規律，以“管資本”的方式促進國有企業和國有資產管理方式改革，必然給中國資本市場帶來深刻變化。從政治經濟學的視角來看，金融資本并不只是在資本市場運作的金融機構資本，而是金融機構資本與職能資本（產業資本、商業資本、平臺資本等）融合生長的特殊形式，是這兩類資本的特殊關系。金融資本代表了一種支配社會生產的權力關系和一種經濟過程，在希法亭（Rudolf Hilferding）和列寧那里，金融機構資本（銀行資本）在與職能資本的關系中居于優勢或主導地位。?在社會主義初級階段的制度環境下，這事實上意味著國家利用國有金融資本影響乃至支配社會生產，以實現國家發展戰略規劃的重大目標。因此，伴隨國有資本投資／運營公司所主導的國有金融資本的崛起，中國特色資本市場的含義也會進一步豐富和發展。中國特色資本市場，就其實質而言是中國特色社會主義資本市場，因為正是通過這一市場，有為政府和有效市場的關系獲得進一步深化，國有經濟在戰略性基礎性部門的地位得到鞏固和壯大，社會主義初級階段基本經濟制度以新的形式得到再生產。

中國資本市場的服務重心轉向科技創新企業，以及以“管資本”為主的國有企業改革，必然促使國有金融資本轉變為產業政策與資本市場相互聯系的紐帶。國有金融機構資本通過資本市場與職能資本相融合，形成國有金融資本，發揮引領建構性市場發展以及塑造產業鏈或社會分工的職能。但是，國有金融資本主導的資本市場，其作用也有兩面性：一方面，這一資本市場可以成為國家經濟治理即產業政策的工具，為推動建構性市場的發展起到重大作用；另一方面，發展中國特色資本市場，也要注意化解和防范由此可能帶來的新矛盾新問題。金融資本運作中一個最為突出的問題，是職能資本如產業資本的循環（G-W…P…W’-G’）被納入金融資本的循環（G-G’）之內，前者是后者保值增值的手段。在這種情況下，金融資本出于取得收益的需要，就有可能致力于提高職能資本的短期盈利率，損害其開展長期集體學習或創新的能力，從而不利于國家發展規劃和戰略目標的實現。?為此，就需要引導和規范國有金融資本的行為和目標模式，使其切實服務于國家發展和社會主義生產目的。

在出版于2013 年的《超常增長：1979—2049年的中國經濟》等論著中?，史正富就國有金融資本的作用，作了一個分析。他認為，在社會主義市場經濟中，推動長期增長和克服經濟危機的重要舉措，是發揮國家宏觀戰略投資的作用。這種宏觀戰略投資是針對有利于國民經濟長期發展的戰略性基礎性產業和相關生產要素的投資。國家可以通過中長期發展戰略和規劃進行統籌部署，由政府與國有資本投資公司共同設立國家發展戰略基金開展投資。國家發展戰略基金是受到國家信用背書，下設各種專業子基金，以市場化方式運作的準市場基金體系。

在中國特色社會主義資本市場的發展中，競爭性地方政府也發揮了重要作用，其突出表現是地方各市縣國有資本投資／運營公司及其主導的產業投資基金的興起。一個較為突出的例子是安徽的“合肥模式”。2015 年，合肥組建了三大國資投融資平臺：合肥建投、合肥產投和合肥興泰。合肥建投重點投向新能源汽車、現代旅游、交通等，合肥產投專注引領產業高質量發展，合肥興泰打造地方金融控股平臺。目前，合肥國有資本的投融資主要依托這三大平臺。

合肥模式的特點是，找準位于產業鏈關鍵環節的重點企業，通過國有資本引領，帶動社會資本進入，共同培育發展產業項目，待項目成熟后，國有資本以市場化方式安全退出，轉投其他產業項目，不斷延伸拓展地方產業鏈條。截至目前，合肥形成了總規模超過1 千億元的各類基金，帶動社會投資近4 千億元。其中，為支持初創企業、中小企業，成立總規模為59.2 億元的創業引導基金、產業引導基金和天使基金，帶動社會資本在合肥投資超過2 千億元。合肥還組建總規模近3百億元的芯屏產業投資基金，全部投向合肥市集成電路和平板顯示上下游產業鏈，其中僅京東方10.5 代生產線項目通過芯屏基金就直接引入社會資金79.45億元。

經過多年的探索實踐，合肥形成“引進項目-國資投入引領-項目落地-股權退出-循環支持新項目發展”的產業運作模式。在謀劃項目之初，就預留國有資本安全退出通道，政府產業投資基金形成的基金份額或股權達到投資年限或約定的退出條件時，依法依規通過上市、股權轉讓、企業回購及清算、份額退出等市場化方式安全退出。這樣，國有資本在完成培育引入產業項目使命的同時，還實現了國有資本保值增值、做大做強。截至2020 年，合肥國資系統企業綜合資產負債率為59.8%，國資委重點監管企業資產總額接近8000 億元，凈資產接近3000 億元。通過國有資本的循環使用，有力推動合肥產業快速發展。

國家利用資本市場承擔建構市場的職能，不僅是中國的經驗，在某種程度上也是世界產業發展史的經驗。英國演化經濟學家馬祖卡托（Mariana Mazzucato）結合發達資本主義國家的實踐考察了這一問題，她指出，公共部門投資的作用遠遠不止修復市場失靈。通過參與奈特界定的不確定性世界，在技術開發的早期階段進行投資，公共部門實際上能夠創造出新產品和相關市場。在這里，馬祖卡托刻意區分了國家在克服市場失靈與建構市場這兩個方面發揮的作用，突出了后者的重要性。國家在建構市場上的這種作用，意味著國家擔負著企業家的職能，馬祖卡托將這種意義的國家稱作“企業家型國家”，其作用應涵蓋以下方面：就技術創新的變化方向做出選擇，勇于承擔與創造市場相關的投資風險和不確定性，在承擔創新風險和取得創新報酬之間構建合理的分配關系。馬祖卡托格外重視最后一點，即政府投資于創新，也有必要取得相關收益。然而在資本主義體制下，這種分配關系往往難以實現。這樣一來，企業家型國家的作用就遭到了削弱。?

中國特色社會主義資本市場作為服務于產業政策的制度中介，在相當程度上驗證了馬祖卡托的上述觀點。以合肥經驗為例，地方政府在開展新興產業投資時，也安排了國有資本退出機制，例如，在成功投資京東方6 代和8.5 代生產線后，通過二級市場減持，實現國有資本退出，收益近200 億元。這些收益又進一步循環使用，轉投其他產業項目，使政府得以持續發揮戰略投資者或企業家型政府的作用。

國有金融資本上述運作的成功經驗，可以用前文提到的兩種資本循環即金融機構資本和產業資本循環的關系來概括，當這兩種資本相互結合的時候，出現了如下金融資本——作為上述兩類資本的融合——的循環公式：

公式（1）概括的金融資本運動具有如下特點：第一，它以某種方式再現了希法亭和列寧所考察的金融資本（銀行資本和產業資本的融合生長），區別在于，這里的金融機構資本是社會主義國有資本，體現的是全民所有制生產關系，當與之結合的職能資本是非公有制資本時，就再現了社會主義初級階段的所有制關系，即公有制和其他所有制的共生格局。

第二，公式（1）體現的兩種資本運動之間的關系，同時也是建構性市場和中國特色資本市場的關系。國有金融機構資本及其撬動的其他社會資本，承擔了投資的不確定性，歸根結底是為建構性市場發展服務的。與希法亭和列寧所考察的銀行資本不同，國有金融機構資本并不必然謀求在與職能資本融合生長中的控制地位?，其領航和協調作用，主要的不是體現在特定企業內，而是體現在對價值鏈和區域內社會分工格局的影響上。

第三，公式（1）表達的金融資本循環，是國家建構市場規律的實現形態，體現了國家發展規劃所設定的戰略目標與企業價值目標的結合。國有金融機構開展新興產業投資時，預設資本退出機制，并在退出后進一步開展新的投資，詮釋了公式（1）作為一種資本循環的含義，這一循環的周而復始的特點同時也反映了國家建構市場這一行為規律的可預期性。值得強調的是，這一循環雖然實現了國有資本的保值增值，但取得利潤并不是國有資本的首要目標，國有資本的首要目標，是貫徹社會主義生產目的，實現國家發展戰略規劃所設定的任務。正如前文提及的，建構性市場的特征之一，就是由國家將使用價值目標引入市場，與企業的價值目標結合，并保留前者的主導地位。公式（1）表達的循環，也包含這一點，即這一循環必須同時實現上述雙重目標。

五、嵌入與制度

正如前文提及的，社會主義市場經濟中的產業政策，往往意味著國家以某種形式嵌入經濟結構。這種嵌入性其實不只是社會主義市場經濟的特點，而且是現代市場經濟的特點，只不過在社會主義市場經濟中，國家的嵌入更具有普遍性和自覺性，從而形成前文論及的國家協調和建構市場這樣的國家經濟行為規律。

在此，有必要在理論上對嵌入或嵌入性（embeddedness）這一范疇的含義開展進一步探討?！扒度搿币辉~是當代思想家卡爾·波蘭尼提出的，他指出，在前資本主義社會，經濟從來不是獨立的，而是嵌入政治、宗教、倫理等各種其他制度之中的。資本主義的興起帶來了一種趨勢，使得經濟從這些制度中盡量擺脫出來，日益具有自主的、自我調節的品格。借用他的術語，這是一個“脫嵌”的過程。然而，波蘭尼同時指出，這一邁向脫嵌的趨勢其實是一個烏托邦，因為脫嵌是以一系列“虛構商品”的出現為前提的，而這些虛構商品（勞動力、土地、貨幣）的存在會帶來社會解體的風險，最終釀就危機、戰爭，甚或革命這些危及資本主義的巨變。因此，在波蘭尼看來，現代市場經濟事實上始終處于兩種張力的支配下，一種是自由主義所認同的脫嵌，即市場無限擴張的趨向，另一種則被他稱作社會保護運動，也就是使得其他制度再度嵌入市場，以限制市場的無限擴張。?

在關于產業政策的研究，美國學者埃文斯采用了嵌入式自主（embedded autonomy)的概念，以描述東亞發展型政府的作用。埃文斯屬于約翰遜（Chalmers Johnson）等人之后的第二代發展型國家論者，他提出，在研究政府的作用時，不能像第一代學者那樣，偏于考察國家決策的相對自主性及其來源，而應將注意力進一步放在政府與企業界的聯系上。埃文斯認為，國家自主性是指政府能夠獨立于經濟中的特殊利益集團進行自主決策，但政府在政策執行層面又必須依靠這些由企業組成的利益集團的協助，以推動其決策順利的執行。因此，政府除了要有自主性以外，還必須與企業建立緊密聯系，建立雙方的信息溝通，以便在掌握信息的基礎上進行正確決策。?

值得注意的是，埃文斯的嵌入式自主性概念，雖然沿用了波蘭尼的術語，但并沒有充分運用波蘭尼這一概念的全部內容。這一點似乎鮮有研究者提及。埃文斯的“嵌入”，偏于強調政府和企業界的聯系在“認識論”上的功能，即以獲取相關產業信息為目的，卻忽略了波蘭尼的嵌入概念還有更為豐富的含義。在波蘭尼這一思想提出后，法國人類學家、馬克思主義者戈德利耶（Maurice Godelier）從馬克思主義的角度借鑒、詮釋和發展了波蘭尼的思想。從戈德利耶的角度來看，所謂“嵌入”，可以理解為社會生產領域之外的某種制度形式擔負了生產關系的功能，決定生產資料的歸屬和產品的分配，協調社會分工等，從而成為經濟基礎的組成部分。就現代市場經濟而論，其最初的發展雖然有明顯的脫嵌傾向，但在更高的發展階段，國家的嵌入又重新成為必然，凱恩斯主義便是對這一趨勢的理論表達。?從本文的論述來看，中國產業政策的形成和發展過程也是國家以某種方式嵌入經濟的過程，但這種嵌入，并不限于埃文斯理解的含義，而具有波蘭尼-戈德利耶所賦予的更深刻的意蘊。結合本文對一些案例的討論，我們嘗試對國家的嵌入進行區分，具體見表1。

表1：實施產業政策過程中國家的嵌入方式

表1 所列舉的這些不同類型表明，國家的各種嵌入方式表現為一個光譜：嵌入的方式不同，嵌入的層次也不同。波蘭尼-戈德利耶式嵌入可再細分為三種類型，它們都深入生產關系的層次，因為國家此時要在不同形式上擔負某種生產關系職能。相較而言，在第一種類型的波蘭尼-戈德利耶式嵌入中，國家要更為全面地承擔生產關系的職能，其表現是深入生產過程的價值創造。在第二種形式的波蘭尼-戈德利耶式嵌入中，國家只是通過投資改變區域內社會分工或價值鏈格局（也是一種生產關系），無須直接加入生產過程中的價值創造。第三種類型的波蘭尼-戈德利耶式嵌入在東亞發展型國家也是常見的，其特點是通過改變要素或產品相對價格，重塑需求體系和社會分工格局，以取得經濟發展的動態效率。與上述幾種嵌入相比，埃文斯式嵌入不一定要求國家擔負生產關系的職能。?埃文斯式嵌入試圖解決產業政策制定和實施過程中的信息不對稱問題，但問題是，在埃文斯那里，嵌入式自主所包含的協調機制，主要涉及信息的溝通，而不必然涉及通過波蘭尼-戈德利耶式嵌入，造成地方性知識的生產，以便為驗證相關政策和擴大政策選項提供知識和信息來源。產業政策的成功實施的確要建立在適當的知識生產和信息來源的基礎上，領航機關如果不具備相應的知識和信息，就不能成功地實施產業政策。然而，以中國經驗而論，這一問題不是僅僅通過純粹的信息或知識交流而實現的，而是通過塑造一種包含地方性知識在內的知識生產和協調機制來實現的，這一機制的形成，又要以國家嵌入經濟，擔負調節生產關系的職能為前提。表面看來，這是一個“雞生蛋”或“蛋生雞”的悖論，不過這一悖論最終是在實踐或者說“干中學”中獲得解決的。

六、結語

本文探討的四種中介性制度，即建構性市場、中國特色社會主義資本市場、政府內競爭、政府間競爭，是在社會主義初級階段基本經濟制度的基礎上形成的，相較于基本經濟制度而言，它們是更為具體的制度，同時也是基本制度賴以再生產的中介，故而被稱為中介性制度。這四種中介性制度是相互聯系的，有時候是相互重疊的，共同構成一個中介性制度體系，這一制度體系界定了什么是中國特色產業政策體制。中國特色產業政策體制具有如下特點：第一，在這一體制中，建構性市場居于核心位置。國家在建構性市場以不同形式擔負著領航和協調分工的職能，將體現社會主義生產目的的使用價值目標與企業價值目標相結合。在此意義上，建構性市場是社會主義初級階段基本經濟制度在戰略性基礎性部門的具體實現形態；市場和國家、公有制和非公有制的有機結合等屬于基本經濟制度的內容，在這一市場獲得了具體而微的表現。中介性制度體系中的其他幾項制度，都是為建構性市場的形成和發展服務的。第二，作為產業政策實施主體的國家，呈現為一種以中央集中領導為前提的包容性分權體制。在這里，包容一詞的含義是指國家通過制度安排有意促進自身內部的分權，并在分權的基礎上開展集中統一領導。地方政府間競爭和政府內競爭是這種分權體制在制度形態上的主要表現。這樣一種國家體制也必然決定了中國特色產業政策體制的特點，一方面，從地方政府間競爭的角度來看，中國特色產業政策體制是前文所述的多層級產業政策體制；另一方面，從政府內競爭的角度來看，在這一產業政策體制中，擔負領航和協調職能的國家機關也具有多元化的特點。伴隨國有金融資本在中國特色社會主義資本市場的崛起，這種具有包容性分權特點的產業政策體制又獲得了進一步發展的動力。第三，與第二點相聯系，中國特色產業政策體制帶來了一種將地方性知識和集體知識結合起來的特殊的知識生產與協調機制，避免了計劃經濟體制下地方性知識（或哈耶克意義上的“個人知識”）匱乏的固有弊端，為國家合理地制定并修正產業政策創造了條件。這一點在此尤為值得強調。這一知識生產和協調機制是由兩個層級組成的，其一，如前文所述，在兩類競爭中形成的差別化戰略，催生了一種地方性知識生產的機制；其二，在此基礎上，便派生出地方性知識能否以及如何在中央層面獲得協調以創造集體知識（或組織知識）的問題。這種集體知識，是制定產業政策的國家機關可能擁有并加以運用的知識，其形成雖然也有相對獨立的來源，但借鑒或吸納地方性知識也是其產生和演進的重要途徑。

令人遺憾的是，對于上述知識生產機制，尤其是地方性知識和集體知識的相互轉化，迄今還缺乏全面而系統的探討，在已有文獻里，只有少數學者意識到這一問題，并結合特定案例，在特定維度上做了分析。例如，瞿宛文提出，在中央層面開展這類協調，是以全社會存在某種價值共識為前提的。在考察奇瑞汽車的案例時，她將這種價值共識稱作“趕超共識”，認為該共識在國家產業政策吸納地方性知識的過程中發揮了關鍵作用。她寫道：“這趕超共識是中國人自鴉片戰爭以降逐漸形成的終極目標，這共同的價值追求，是對政府績效的長期要求，是輿論監督的基礎價值?！壁s超共識可能和短期目標不一致，但在產業政策的演變或不同戰略的競爭中，會起到最終的裁判作用。?瞿宛文這一見解頗有見地，但她僅僅強調這一趕超共識是遍及社會的輿論共識，忽略了這一共識同時還是黨的意識形態的核心。在研究高鐵的案例時，路風提出了這一問題，他指出，在中國的政治體制和社會中，存在一個根源深厚的“政治正確”——如果中國高鐵技術不是以自主開發為主，那么中國社會就不會認為它是一項偉大成就。這種將獨立自主視為政治正確的意識形態，根源于中國共產黨人奪取政權的道路靠的是獨立自主，中國工業體系的建立靠的也是獨立自主，因而每當產業發展面臨根本性戰略抉擇時，黨的意識形態就會使政策擺回獨立自主的方向。?路風的這一看法凸顯了下述問題的重要性，作為產業政策過程主體的國家，不是普通的國家，而是社會主義政黨-國家，黨對國家的領導，一方面造成黨的組織和組成國家的各機關之間在科層上的同構性，另一方面還體現于黨在基本價值和意識形態上的領導。中國共產黨是具有特殊意義的使命性政黨?，黨的領導作為社會主義初級階段的根本領導制度，是產業政策演化過程中最根本的協調力量。中國特色產業政策體制中的戰略或知識協調機制，是建立在以黨的集中統一領導為前提的包容性分權體制的基礎之上的。對這一重要問題，目前還缺乏以經驗研究為支撐的足夠全面而系統的分析。

以建構性市場為核心的中介性制度體系，作為社會主義初級階段制度體系的組成部分，不僅是基本經濟制度，也是根本領導制度賴以再生產的中介。對中介性制度與社會主義初級階段制度體系間關系的認識，有助于我們理解中國特色產業政策體制何以是一種以充分發揮市場的決定性作用為前提的新型舉國體制。習近平總書記曾就這種體制的特點作過如下描繪：“要健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，支持周期長、風險大、難度高、前景好的戰略性科學計劃和科學工程，抓系統布局、系統組織、跨界集成，把政府、市場、社會等各方面力量擰成一股繩，形成未來的整體優勢。要推動有效市場和有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場需求引導創新資源有效配置，形成推進科技創新的強大合力?！?在這一段話里，有兩個幫助我們界定新型舉國體制的關鍵表述：其一是充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，其二是推動有效市場和有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。對政府而言，與市場的結合是一種主動的結合，是旨在創造條件讓市場成為貫徹社會主義生產目的的中介的結合。在此意義上，這種結合具有非對稱的含義，因為市場相對于特定生產關系而言是中性的，它總是被動地與既定生產關系相結合。這一結合的表征，是形成作為一種組織化市場的建構性市場?，國家作為“看得見的手”與市場這只“看不見的手”，在這里相互嵌入，同時也相互適應并在某種程度上改造對方。而其他各項中介性制度，則可用于解釋這種創造性結合的途徑或過程。

根據以上討論，我們可以提出兩條判定舉國體制的一般標準：第一，在這一體制中，不僅要發揮國家各主要部門和主要層級的作用，還要“把政府、市場、社會等各方面力量擰成一股繩”。?新型舉國體制就是集中力量辦大事的體制，要在全社會層面確立集體目標，形成集體知識，動員包括政府、企業、社會其他主體在內的盡可能多的力量集體參與。第二，國家的作用不僅涉及交換領域（狹義的市場），而且涉及投融資乃至生產過程等全部領域。換言之，相關產業政策必須使國家在職能資本循環的各個階段直接發揮作用。由于這一循環是由生產和交換組成的，這意味著國家必須同時在供給側和需求側塑造市場。需要再度強調的是，此處的市場不僅僅是交易，而且是生產和交換的統一。依據這兩個標準中的第一個標準，新型舉國體制顯然不適用于傳統汽車領域，除了其他因素外，一個重要的原因是，即便在2004 年國家產業政策發生重大改變，自主創新受到鼓勵之后，自主品牌路線與合資路線（以市場換技術）依然是并存的，或言之，并沒有形成完全統一的產業政策目標，這也造成在傳統汽車領域，自主創新一直沒有取得突破性進展。

不過，上述標準只描述了舉國體制的一般性特點，在現實中，舉國體制本身也可能有不同類型。賈根良試圖區分集中型舉國體制和網絡型舉國體制，認為兩者的區別在于政府是否通過公共采購等手段從需求側塑造市場。在他看來，從需求側塑造市場只是網絡型體制的要求，集中型體制不具備這一特點。?賈根良還將高鐵案例歸于集中型舉國體制（我們也贊同這一點），但問題是，正如筆者此前的研究提及的，高鐵的發展也經歷了從供給側推動向需求側拉動創新的轉變，因而也具有他所謂網絡型體制的特點。賈根良在作上述區分時，可能混淆了兩類不同含義的舉國體制，一種是科技發明體制（如“兩彈一星”的發明體制），另一種則是本文討論的產業政策體制或在國家扶助下的產業趕超和創新體制。我們有必要區分這兩類不同含義的舉國體制。?熊彼特對發明和創新的界分，有助于我們理解這兩類體制的差別。后一種體制涉及熊彼特意義上的創新（不論是原始創新還是本土創新），因而政府不僅要在供給側，而且要在需求側參與市場的創造。準此，集中型和網絡型產業政策體制的差別，就不在于政府是否要在需求側塑造市場，而在于如何通過需求管理塑造市場。譬如，究竟是像新能源汽車那樣，在中央政府之外，地方政府也以各自的手段塑造本地市場，還是像高鐵那樣，鐵道部（中國鐵路）作為唯一用戶和系統集成者主導市場。認識到這些問題，意味著我們必須提出更全面的標準，以反映不同類型舉國體制的特性。不過，本文提出的這個分類還只是初步的嘗試，有待更系統更細致的經驗研究加以驗證并拓展。

注釋：

①臺灣地區學者瞿宛文可以被視為當代發展型國家論的一位代表，她對選擇性產業政策的理解在中文文獻里是有代表性的，如她所說：“產業政策意指政府選擇某些特定產業加以扶植?！宾耐鹞模骸吨袊a業的發展模式：探索產業政策的角色》，臺北：臺灣社會研究雜志社2020 年版，第102 頁。瞿宛文與發展型國家論著名學者安士敦（Alice H.Amsden）曾合著下述著作：［美］愛麗絲·H·安士敦、瞿宛文：《超越后進發展：臺灣的產業升級策略》，朱道凱譯，北京大學出版社2016年版。

②Réka Juhász,Nathan J.Lane,and Dani Rodrik,“The New Economics of Industrial Policy,” NBER Working Paper 31538,http://www.nber.org/papers/w31538.

③Jake Sullivan,“Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution,” https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarksby-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewingamerican-economic-leadership-at-the-brookings-institution/.

④本文沒有將國有企業與其他所有制企業的共生關系視為一項中介性制度，因為這是基本經濟制度本身的內容，但這種共生關系，往往也是各項中介性制度的構成要素或形成條件。國有企業在產業政策實施過程中發揮的作用，是目前學界探討相對薄弱的問題。相關分析可參見Xudong Gao,“Approaching the Technologic al Innovation Frontier: Evidence from Chinese SOEs’,”Industry and Innovation,Vol.26,Iss.1 (2019),pp.100-120。對此問題的理論探討（非經驗分析），可見賈根良：《國有企業的新使命：核心技術創新的先鋒隊》，載《中國人民大學學報》2023年第2期；賈根良：《國有企業的新使命：國家創新意志的政策工具》，載《教學與研究》2023年第2期。

⑤［英］卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，劉陽、馮鋼譯，杭州：浙江人民出版社2007 年版。馬克思指出，16世紀至18世紀，重商主義國家在市場經濟的形成過程中發揮了重要作用。另見馬克思：《資本論》第3 卷，載《馬克思恩格斯全集》第25 卷，北京：人民出版社1974 年版，第884—885 頁。對馬克思觀點的相關評論，可參閱孟捷：《作為方法的中國特色社會主義政治經濟學》，上海：復旦大學出版社2023 年版，第175—176頁。

⑥孟捷：《社會主義初級階段基本經濟規律新論》，載《學術月刊》2022 年第12 期；孟捷、張梓彬：《建構性市場、政府內競爭與中國高鐵的自主創新——基于社會主義政治經濟學視角的闡釋》，載《經濟學動態》2023 年第4期。

⑦孟捷：《作為方法的中國特色社會主義政治經濟學》，第7章“國家兩重性學說與社會主義經濟理論的發展”。

⑧孟捷：《社會主義初級階段基本經濟規律新論》。

⑨馬克思：《資本論》第2 卷，載《馬克思恩格斯全集》第24卷，北京：人民出版社1974年版。

⑩孟捷、張梓彬：《建構性市場、政府內競爭與中國高鐵的自主創新——基于社會主義政治經濟學視角的闡釋》。

?張夕勇：《致敬，中國新能源汽車30 年》，中國汽車報網站，http://www.cnautonews.com/zhuanlun/2023/04/07/detail_20230407356101.html。

?張夕勇：《中國新能源汽車的跨越式發展之路》，載《經濟導刊》2023年第2期，第40—47頁。

?Alexandre De Podesta Gomes,Robert Pauls,and Tobias ten Brink,“Industrial Policy and the Creation of the Electric Vehicles Market in China: Demand Structure,Sectoral Complementarities and Policy Coordination,”CambridgeJournal of Economics,Vol.47,Iss.1(2023),pp.45-66.

?［美］斯蒂格里茨：《政府為什么干預經濟——政府在市場經濟中的角色》，鄭秉文譯，北京：中國物資出版社1998年版，第91、99頁。

?Ralph Miliband,The State in Capitalist Society,London:Weidenfeld and Nicolson,1969,p.54.

?本節的討論主要基于高鐵的例證，讀者可能會質疑，將政府內競爭作為界定中國產業政策體制的中介性制度，在何種程度上具有普遍性。的確，單從歸納論證的角度來看，本節的立論還不夠充分。與地方政府間競爭相比，既有文獻對政府內競爭還缺乏系統且深入的研究。在此意義上，本文的立論有假說的意味。然而，既有文獻對此問題的相對忽視，可能體現了研究者視野的缺失，而非問題本身不存在或不具重要性，鄭新業等人的論文就提出了這一看法，參見鄭新業、王宇澄、張力：《政府部門間政策協調的理論和經驗證據》，載《經濟研究》2019 年第10 期。他們考察了國家發展改革委和財政部的競爭協調關系。

?孟捷、張梓彬：《建構性市場、政府內競爭與中國高鐵的自主創新——基于社會主義政治經濟學視角的闡釋》。

?史正富：《超常增長：1979—2049 年的中國經濟》，上海人民出版社2013年版。

?史正富：《超常增長：1979—2049年的中國經濟》。

?瞿宛文：《中國產業的發展模式：探索產業政策的角度》，第3、5章。

?“中國汽車產業政策一直存在著嚴格管制產業結構的政策方向，顯然延續了計劃經濟的思維與既有的結構與管理方式，這樣的政策固然考慮到重復投資的問題，但就難以獲得其保護既有廠商的反競爭效果?！宾耐鹞模骸吨袊a業的發展模式：探索產業政策的角色》，第134頁。

?《林毅夫、張維迎“產業政策大辯論”實錄》，澎湃新聞網，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1565467。

?《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，中國政府網，http://www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm。

?易會滿：《努力建設中國特色現代資本市場》，載《求是》2022年第15期。

?［德］魯道夫·希法亭：《金融資本》，福民譯，北京：商務印書館2011 年版；列寧：《帝國主義是資本主義的最高階段》，載《列寧選集》第2 卷，北京：人民出版社1972年版。

?孟捷：《略論社會主義市場經濟中的國有資本》，載《馬克思主義與現實》2023年第2期。

?史正富：《超常增長：1979—2049 年的中國經濟》；史正富：《功能貨幣論與中國經濟的高質量發展》，載《文化縱橫》2020年第4期。

?Marianna Mazzucato,The Entrepreneurial State:Debunking Private vs.Public Sector Myths,London,New York: Public Affairs,2018,pp.63-64,68;Marianna Mazzucato,“From Market Fixing to Market-creating: a New Framework for Innovation Policy,”Industry and Innovation,Vol.23,Iss.2(2016),pp.140-156.

?在實踐中，存在著國有資本充當基金的普通合伙人（general partner，GP）還是有限合伙人（limited partner，LP）的差別，這種差別對企業內部的控制權可能發生影響。

?［英］卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》。

?Peter B.Evans,Embedded Autonomy：States and Industrial Transformation,Princeton University Press,1995.

?孟捷：《作為方法的中國特色社會主義政治經濟學》，第7章“國家兩重性學說與社會主義經濟理論的發展”。?瞿宛文曾認為，中國規模巨大且政府結構復雜，不具有埃文斯式的嵌入式自主。從百人會的作用來看，她的見解似乎不再成立。瞿宛文：《中國產業的發展模式：探索產業政策的角度》，第139頁。

?瞿宛文：《中國產業的發展模式：探索產業政策的角度》，第146頁。

?路風:《沖破迷霧——揭開中國高鐵技術進步之源》，載《管理世界》2019年第9期，第191頁。

?對黨作為使命性政黨的闡釋，參見孟捷：《中國共產黨與中國特色社會主義市場經濟》，載《開放時代》2022年第3期。

?習近平：《加快建設科技強國實現高水平科技自立自強》，載《求是》2022年第9期。

?對這種組織化市場的描述，可參見封凱棟：《國家的雙重角色：發展與轉型的國家創新系統理論》，北京大學出版社2022 年；封凱棟、姜子瑩：《創新的不確定性與受組織的市場：產業政策討論應有的演化理論基礎》，載《學?！?019年第2期。

?斯大林：《蘇聯社會主義經濟問題》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社1979年版。

?賈根良：《構建以公共采購為支撐的網絡型舉國體制》，載《國家治理》2020年第2期。

?路風等人也沒有做出這種區分，基本上在第一種意義上討論了舉國體制，參見路風、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構執行和完成重大任務的歷史經驗及啟示》，載《管理世界》2021年第7期。