充分發揮司法行政職能作用 切實做好新時代人民監督員工作

文/羅厚如

做好人民監督員工作，司法行政機關高效選任和充分保障是基礎，人民監督員依法獨立履職是核心，人民檢察院真誠接受監督是關鍵。這三個方面緊密聯系、相互依托、缺一不可

2023年12月27日，上海市司法局召開人民監督員宣誓任職暨初任培訓會。（攝影：趙世杰）

人民監督員制度是人民群眾直接參與和監督司法的一項重要制度，是司法行政機關發揮職能作用、推進全面依法治國的重要實踐。習近平總書記高度重視人民監督員制度，對人民監督員工作作出了重要指示，為我們做好新時代人民監督員工作指明了前進方向，提供了根本遵循。黨中央先后出臺了《法治中國建設規劃（2020-2025年）》等一系列重要文件，對人民監督員工作作出全面部署。司法行政機關深入開展人民監督員工作的十年深厚實踐，為人民監督員工作注入了新動力。

深刻理解人民監督員制度的重要地位

人民監督員制度是在我國確立依法治國基本方略、發展社會主義民主政治的大背景下應運而生的，在20年的改革發展中積淀了豐富內涵，已深深扎根于我國社會主義民主法治建設實踐，具有重要地位。

人民監督員制度是貫徹全過程人民民主的重要方式。全過程人民民主是對人民民主思想的具體和完善，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。全過程人民民主，更加強調廣泛性、深入性、持續性，就是要在中國式現代化進程中，讓人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋。從法治建設領域來看，就要體現在立法、執法、司法、守法的各個環節。司法環節的民主形式不一而足，人民監督員制度是司法民主的重要體現，是最直接的司法民主形式。人民監督員有序監督檢察辦案活動，不受檢察機關制約，不受司法行政機關和其他行政機關制約，這個過程實現了人民群眾對法律監督工作的知情權、參與權、表達權、監督權，讓全過程人民民主內容更充實、形式更豐富。

人民監督員制度是完善黨和國家監督體系的重要內容。隨著我國政務公開、司法公開的推進，黨和國家監督體系不斷完善，對權力運行加強了監督制約。在國家機關內部，有黨組織監督、紀檢監督等；在外部，有人大監督、群眾監督、輿論監督、民主監督等。人民檢察院是法律監督機關，人民監督員制度的設立解決了法律監督機關由誰來監督的問題，豐富了對檢察機關的外部監督形式，是一項充分體現群眾參與、發揮群眾監督作用的獨特制度，能夠更好地促進司法公開、司法公正。

人民監督員制度是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。實現國家治理體系和治理能力現代化，既需要國家力量，更需要人民力量。檢察機關從根本上來說代表的是國家公權力，人民監督員來自人民群眾，屬于獨立于檢察機關的“第三方”角色，能夠提供一些不同的思路和見解，督促和幫助檢察機關更好地聽民聲察民情；通達社情民意，有利于當事人真誠接受認同我國的司法實踐，最終實現促進矛盾化解、廣泛宣傳法治、提高司法公信的效果。

正確認識人民監督員制度的獨特優勢

人民監督員制度從檢察機關的部分職能領域發起，逐步擴大范圍、改變選任管理和保障機關，走過了一條不斷改革前進、破解矛盾問題的發展道路，煥發出勃勃生機和活力，體現了獨特優勢。

確立選用分離機制，人民監督員的來源更加廣泛。2014年，按照中央要求，司法行政機關牽頭選任人民監督員。這對人民監督員制度是一次根本性變革，司法行政機關選人監督檢察機關，讓人民監督員成為真正的第三方，最大限度地保持了人民監督員來源的外部性和廣泛性。十年來，人民監督員隊伍逐步壯大，目前，全國人民監督員共有2.5萬人。人民監督員結構不斷優化，覆蓋了23歲以上的各個年齡段，其中，40-49歲的人員占33.8%；覆蓋了不同文化層次的群眾，大學本科人數占比最高，達到54.6%；覆蓋了不同專業背景、職業領域的人員，公職人員始終控制在50%以下。

確立管用分離機制，人民監督員的地位更加獨立。司法行政機關負責人民監督員培訓、考核、獎懲、退出工作，人民監督員與檢察機關的界限更加清晰，能夠更加大膽地開展監督、表達意見、提出建議。近年來，司法行政機關不斷總結經驗，健全完善了一整套服務管理制度。2016年和2021年，先后會同最高人民檢察院制定、修訂了《人民監督員選任管理辦法》；2021年制定了《人民監督員監督最高人民檢察院辦案活動抽選工作實施辦法（試行）》；協助最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》等等。十年來，人民監督員培訓實現了全覆蓋，人民監督員隊伍素質逐步提高；人民監督員評價體系更加科學，綜合人民監督員履職頻率、辦案活動強度難度、群眾反應以及提出意見的針對性、有效性等，對人民監督員進行年度考核和任期考核，并且作為表彰獎勵的重要依據；人民監督員工作保障更加全面，協助人民監督員暢通與工作單位、相關組織的溝通協調機制，加大履職經費保障力度，讓人民監督員沒有后顧之憂。據統計，2019年人民監督員制度進行重大調整以來，人民監督員共監督檢察機關辦案活動45萬人次、28萬件次。

支持保障人民監督員充分履職

做好人民監督員工作，司法行政機關高效選任和充分保障是基礎，人民監督員依法獨立履職是核心，人民檢察院真誠接受監督是關鍵。這三個方面緊密聯系、相互依托、缺一不可。司法行政機關的每一項工作，都要圍繞服務人民監督員依法獨立履職來開展。

2022年10月31日，廣東省深圳市司法局、深圳市檢察院舉辦人民監督員宣誓頒證儀式。（攝影：周鑫）

高效選任。司法行政機關選任的目標，就是建立一支具備較高政治素質，具有廣泛代表性和扎實群眾基礎的人民監督員隊伍。為此，要堅持三個基本理念：一是突出廣泛性。人民監督員代表人民群眾對檢察機關辦案活動進行監督，要從地域、年齡、職業、專業等方面盡可能覆蓋更廣泛的人群，這項制度才具有扎實的群眾基礎。二是體現代表性。檢察機關辦案活動涉及經濟社會的方方面面，人民監督員的身份、職業背景等應與辦案活動有盡可能大程度的契合，才能更好發揮監督作用。要進一步降低公職人員所占比例，把具有法律專業背景人員的比例降低到合理區間，讓社會上方方面面的代表都能進入到人民監督員隊伍中來。三是追求公開公平公正。人民監督員制度的設立目的，就是促進司法公開、實現司法公正。因此，人民監督員選任首先要做到公開公平公正。要在程序上公開規范，科學確定選任計劃，及時發布選任公告，廣泛接受報名推薦，嚴格開展資格審查，履行公示公布任命職責，確保各個環節銜接有序，保障廣大人民群眾的知情權、參與權。要在關口上把準把牢把嚴，通過面談、征求候選人所在單位和基層組織意見等方式，全面了解人民監督員候選人情況，重點看是否具備成為人民監督員的基本條件、是否有不宜擔任人民監督員的相關情形、是否有擔任人民監督員的禁止性條件，確保選任出合格的人民監督員。

充分保障。司法行政機關更重要的職能是為人民監督員依法履職保駕護航。一要隨機抽選人民監督員參與監督。人民監督員監督檢察機關辦案活動，由司法行政機關采取隨機抽選的方式確定人員，避免可能出現的監督履職機會不均等、固定化等問題。2021年《人民監督員選任管理辦法》規定了兩種一般情形和三種特殊情形。兩種一般情形分別是：省級人民檢察院及其分院、派出院組織監督辦案活動，由省級司法行政機關抽選人民監督員；設區的市級人民檢察院和基層人民檢察院組織監督辦案活動，由設區的市級司法行政機關抽選人民監督員。三種特殊情形分別是：直轄市區級人民檢察院組織監督辦案活動，也可由直轄市區級司法行政機關抽選人民監督員；最高人民檢察院組織監督辦案活動，由司法部負責抽選人民監督員；根據辦案活動需要，可以在具有特定專業背景的人民監督員中隨機抽選。各級司法行政機關要充分理解、全面把握、正確執行隨機抽選機制，在方便人民監督員履職的基礎上，更好地實現專業性與隨機性的統一。二要完善閉環管理機制。從檢察機關提出邀請人民監督員監督，到抽選人員、具體聯絡、完成監督活動，再到成效反饋、建立履職臺賬，是一個環環相扣的流程，要努力做到一案一結，一事一結。要注重監督辦案活動前的銜接，配合檢察機關提前五個工作日將相關辦案活動通知到人民監督員，抽選、通知、轉達、反饋等做到無縫銜接，把更多的時間留給人民監督員。要注重監督辦案活動后的反饋，配合人民檢察院在人民監督員參加監督辦案活動結束后三個工作日內將履職情況反饋給人民監督員，做到件件有回音。三要提高人民監督員素質。培訓是提高人民監督員能力素質的重要途徑。近年來，司法部會同最高人民檢察院每年單獨組織一次人民監督員工作培訓，或者在相關培訓班上設置專門的人民監督員課程。各級司法行政機關要把培訓作為一項常態化工作，創造、提供平臺，創新方式、手段，邀請檢察機關以及各方面專家為人民監督員進行授課，組織人民監督員進行實案觀摩、案件研討、座談交流等等。要特別注重對習近平法治思想的培訓，開展黨性教育、紀律教育和保密教育，組織人民監督員認真學習法律知識，了解檢察業務，提高監督技能。四要鼓勵人民監督員積極履職。要對人民監督員進行年度考核和任期考核，對于表現優秀的人民監督員，要通過多種方式給予表揚、鼓勵；對于不適合繼續擔任人民監督員的，要及時啟動免除資格程序。五要大力推進信息化工作。積極探索信息化建設在人民監督員工作中的應用，讓信息化為人民監督員工作賦能。

發揮作用。廣大人民監督員是人民監督員工作的重要主體。要充分認識人民監督員制度的重要性、獨特性，把人民監督員制度當作一項事業來參與、來推進。一要敢于監督。要站在人民的立場去考慮問題，大膽發表意見，敢于說話，敢于說不同意見的話。二要主動監督。用好人民監督員中立、超脫的身份，既要積極接受“邀請”，又要主動思考、探究，善于發現問題、提出問題，真正發揮好人民監督員的優勢和作用。三要宣傳和推動人民監督員制度。人民監督員在履行監督職責之余，也要當好宣傳員、聯絡員，在各自的領域宣傳好我國的法治建設成效和人民監督員制度，讓更多的人了解、支持、參與這項制度。要多向身邊的群眾征集意見建議，多向司法行政機關提出建議和需求，共同為人民監督員制度改革發展營造良好氛圍。

河南省司法廳組織人民監督員調研。（攝影：宋楠）

推動實現人民監督員制度行穩致遠

新時代新征程，我們正在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，對人民監督員工作提出了新的更高要求。各級司法行政機關要對標習近平總書記重要指示，對標黨中央決策部署，不斷提升人民監督員工作水平，推動人民監督員制度行穩致遠。

深化人民監督員監督實踐。更加科學設定人民監督員選任計劃，把握好資格審查這個關鍵環節，更好地解決人民監督員大眾化與專業化的矛盾。推動完善人民監督員參與監督工作程序，規范前期銜接、知情權保障、事后反饋、人民監督員建議落實等等。

強化人民監督員制度理論研究。設立和發展人民監督員制度，沒有現成的經驗可循，是立足我國法治建設和司法制度實際，在20年的不斷磨合、嘗試中探索出的新路徑，實踐總結比較多，理論研究還比較少，基礎還比較薄弱。要把人民監督員制度當作一項重要課題，深化理論研究，不斷夯實人民監督員制度理論基礎。

推動人民監督員制度立法。近年來，人民監督員制度已經被多部中央文件、法律所確定，也有專門的規范性文件。下一步，要聚焦貫徹落實中央決策部署，全面開展立法調研論證和基礎研究，積極推進人民監督員工作法治化進程。