城市轉型視角下我國城市更新項目PPP模式研究

昝召弟

摘要：?為貫徹落實黨中央、國務院關于實施城市更新行動的決策部署，推動城市高質量發展，本文針對城市更新項目的PPP模式，詳細闡述了其模式的內涵、分類以及特點，剖析了當前我國城市更新項目PPP模式發展存在的問題，并從政府、企業兩個角度提出了相應的對策建議，以期為我國城市更新項目的發展提供幫助。

關鍵詞：?城市更新；?PPP；轉型發展

引言?

城市化進程的不斷推進，促使城市建設用地緊張、土地資源稀缺，而城市更新是實現城市可持續發展的重要手段。在我國城鎮化進程中，政府為了更好地保障和改善民生，解決城市發展過程中存在的一系列問題，推動城市建設模式從增量擴張向存量優化轉變，普遍將PPP模式應用于城市更新領域，以有效緩解政府財政壓力。由此，PPP模式在城市更新領域的應用得到國家層面和社會層面高度重視。雖然近年來PPP模式在我國城市更新領域得到了廣泛應用，但其在具體實施過程中仍然存在問題，如，PPP模式相關法律制度不健全、政府部門和企業對PPP模式認知度不足、雙方利益博弈嚴重、項目融資困難等。

一、PPP模式??

（一）概念界定?

城市更新主要指城市在更新改造過程中對具有保留價值的建筑進行拆除重建，對建筑結構和功能進行調整的過程，包括城市更新項目中的拆除重建和功能調整兩方面。而PPP（Public-Private?Partnership，簡稱?PPP）模式則是由政府和社會資本合作組成的一種公共基礎設施項目融資模式［1］，是指由政府與私人組織之間以特許權協議為基礎，明確雙方權利義務關系的項目融資模式。具體而言，?PPP模式指政府和社會資本通過特許經營權合作，共享收益、共擔風險的一種長期合作機制。PPP模式可使政府擺脫對大量基礎設施建設資金的依賴，同時又能提高社會資本參與基礎設施項目的積極性，實現雙贏局面。

（二）城市更新項目的內涵?

城市更新項目指對城市中原有建筑、基礎設施、公共設施等進行維護和修繕，并通過優化和調整來改善其使用功能，使其更適合現代人的生活要求。城市更新項目是我國城鎮化進程中一項重要工作，是解決我國現階段城市建設中存在問題的重要手段，也是實現城市可持續發展的必然要求。城市更新項目主要包括兩大類：

一是對已有建筑進行維修改造，使其滿足使用功能，如對舊建筑進行外墻修繕、門窗改造、防水處理、管道更換等；

二是對原有建筑進行拆除重建，以滿足新的使用需求。

目前，我國城市更新項目的主要模式包括：

（1）政府主導型更新模式，即由政府部門主導進行城市更新，通過財政資金投資、土地資源置換等方式向市場提供公共產品和服務。

（2）企業主導型更新模式，即由企業通過參與政府城市更新計劃來實現自身利益最大化。

（3）合作型更新模式，即政府與企業合作開發城市更新項目。

PPP模式作為一種創新公共服務供給模式，在城市更新項目中的應用能夠有效解決政府財政壓力大、資金短缺、公共服務供給不足等問題。通過將?PPP模式應用于城市更新項目中，政府可以獲取合理的投資回報并為其提供融資支持，企業則可以實現自身利益最大化，同時會承擔一定風險。在此基礎上，政府和企業之間形成一種利益共享、風險[HJ2.6mm]共擔的合作關系。政府在更新過程中通過將自身財政收入作為重要擔保，實現財政資金循環利用；而企業則通過參與城市更新項目，有效提高自身經營效率和盈利水平；同時實現資源優化配置和有效利用［2］。

（三）城市更新的特點?

我國城市更新主要以政府主導的城市更新為主，其主要特點是：

（1）資金需求量大。據統計，我國每年新增房地產開發投資總額約為17.8萬億元，其中新開工建筑面積約為18.7億平方米。而根據我國住房和城鄉建設部數據，從2003年到2016年，全國每年新開工建筑面積從約110億平方米增加至260億平方米。

（2）投資周期長。我國房地產開發的周期一般在10年以上，而從開發建設到建成入住的時間通常在20年左右。

（3）拆遷難。我國城市更新項目涉及大量居民搬遷，拆遷難度大，存在拆遷難、安置難等問題。

由于資金需求大、投資周期長、拆遷難度大等原因，以政府為主導的傳統融資模式難以滿足城市更新項目的資金需求，而以社會資本為主導的?PPP模式在城市更新項目中的優勢日益明顯。以湖南為例，自湖南省推進PPP項目建設以來，便成立了PPP項目領導小組，目前，共有39個財政部PPP示范項目，涉及市政、能源、文化等領域。其中，財政部前兩批12個PPP示范項目中，有10個項目進入執行階段，落地率83%，另2個項目處于采購階段。

二、PPP模式在城市更新領域應用的優勢??

PPP模式在城市更新領域的應用優勢主要體現在以下幾個方面。

（一）緩解政府財政壓力?

在城市更新領域，政府承擔大量資金投入，但是由于政府財政收支存在不平衡情況，導致財政壓力不斷加大。將PPP模式應用于城市更新領域，能夠有效緩解政府的財政壓力。此外，PPP模式不僅能夠實現社會資本方和政府部門的資源整合，還能充分發揮雙方各自優勢，從而為城市更新項目帶來更大經濟效益和社會效益。

（二）提高項目建設效率?

城市更新項目多為基礎設施、公共服務設施等公益性項目，這類項目建設周期較長，對于資金需求較大，而采用?PPP模式能夠有效緩解政府在城市更新領域的資金壓力。此外，通過引入社會資本方參與城市更新項目能夠有效提升項目建設效率。

（三）降低企業投資風險?

PPP模式可以為社會資本方提供長期穩定的投資回報，從而緩解政府在城市更新領域的資金壓力。并且在城市更新領域引入社會資本方能夠有效降低企業投資風險。

（四）實現多方共贏?

將?PPP模式應用于城市更新領域能夠促進政府和社會資本方之間利益共享、風險分擔，從而為社會資本方提供更多利潤空間和發展機遇，同時也為政府部門降低管理成本。

三、城市更新項目發展存在的問題?

（一）融資渠道不暢?

城市更新項目的建設周期長、投資金額大、融資渠道單一，主要依靠地方政府財政支持。但由于地方政府財政壓力較大，為滿足項目建設需求，政府會要求項目公司提供一定比例風險保證金。此外，城市更新項目收益水平低，企業資金鏈不穩定，融資難度大，在融資渠道單一的情況下，項目公司面臨的最大問題是資金鏈斷裂，導致企業陷入經營危機。在當前形勢下，我國應加大政策支持力度，拓寬融資渠道，建立多元化投融資模式。

（二）缺乏專業人才?

城市更新項目通常具有資金規模大、建設周期長、內容復雜、專業性強等特點，這就要求參與城市更新項目的企業不僅要具備專業知識，還要具備較強的組織協調能力。政府與企業之間通常會簽訂一份《PPP項目合同》，企業要按照《PPP項目合同》規定來履行相應義務。但在實際操作過程中，政府與企業之間的權責關系并不明確，容易產生一些矛盾。從?PPP模式在國內發展現狀來看，從事城市更新項目工作的專業人才相對稀缺，這是當前城市更新項目開展過程中面臨的重要問題。此外，由于城市更新項目涉及領域較多、專業性較強，參與城市更新項目的企業須具備一定綜合能力，以應對城市更新項目中可能出現的各種問題。然而，目前我國很多企業對城市更新項目并不了解，相關工作人員沒有接受過專門培訓和學習。雖然已有很多高校開設城市更新專業課程，但對于理論知識要求較高、實踐經驗相對缺乏的城市更新專業來說，其師資力量還存在不足［3］。

此外，我國城市更新項目開展過程中對專業人才需求較大，但目前國內從事城市更新項目工作的專業人才較少，導致很多企業在開展城市更新項目時感到力不從心。因此，建立一支高素質的專業化人才隊伍是目前我國開展城市更新項目?PPP模式過程中亟待解決的問題。

（三）法律法規不完善?

從我國現行法律法規來看，目前尚未有針對城市更新項目?PPP模式的專門法律法規，僅在《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》中對城市更新項目?PPP模式進行規定，但其缺乏系統性與統一性，主要體現在以下幾個方面：

（1）條例效力層級低。條例屬于行政法規，是針對某一特定行業、領域制定的規范文件，只具有部分法律效力。

（2）條例所針對的對象具有不確定性。城市更新項目涉及行業較多、專業性強、操作復雜，但是目前尚未有專門針對城市更新項目?PPP模式的法律法規。

（3）條例中規定的內容較為簡單粗放。

四、城市轉型視角下我國城市更新項目PPP模式相關建議?

我國城市更新項目作為一種新型城鎮化的重要方式，可以實現城市功能的完善，提高居民生活品質，也可以帶動周邊地區發展，具有良好的社會效益。在城市更新項目中引入?PPP模式，可以使政府、企業和居民之間形成風險共擔、利益共享的長期合作關系，使城市更新項目在實施過程中更具有靈活性和適應性。城市更新項目在具體實施過程中涉及的利益相關方眾多，政府在?PPP項目中發揮主導作用，同時企業和居民也具有參與?PPP項目的主動性，因此必須對城市更新項目在具體實施過程中可能遇到的各種問題進行詳細分析。針對目前我國城市更新項目在具體實施過程中存在的問題，提出以下對策建議。

（一）加強頂層設計，健全法律法規?

政府要加強頂層設計，制定城市更新項目?PPP模式的政策法規，完善相關法律法規，加快建立健全地方政府城市更新政策體系，對城市更新項目中的基礎設施建設、土地使用、財稅減免等內容進行明確規定，規范?PPP模式在城市更新項目中的應用。同時，要加強對城市更新項目的監督管理，針對一些地區出現的破壞生態環境和歷史建筑等問題，?制定城市更新項目?PPP模式監管辦法，建立嚴格的監管制度［4］。

我國目前還未出臺關于城市更新項目?PPP模式的專門法律法規。在?PPP項目具體實施過程中，須根據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》等相關法律法規制定具體實施細則。因為我國關于?PPP模式的立法還不夠完善，很多城市在?PPP模式實踐過程中都遇到了難以解決的問題。因此要盡快制定有關?PPP模式的專門法律法規，為?PPP模式在我國城市更新項目中的應用提供有力保障。

（二）完善項目融資機制，加強風險管控?

城市更新項目的資金來源主要包括政府投資、居民投資和企業投資。其中，政府投資是指將政府財政預算資金作為城市更新項目的前期投入，由政府直接進行城市更新項目建設；居民投資是指通過財政補貼、政府購買服務等方式對城市更新項目進行建設；企業投資則是通過企業自籌資金的方式參與城市更新項目。這三種方式共同構成城市更新項目的主要資金來源。為滿足城市更新項目的資金需求，須不斷完善城市更新項目的融資機制。

（1）需要通過多種渠道籌集資金，多渠道拓寬社會資本來源，充分發揮市場機制的作用，實現市場化融資。

（2）需要積極探索政府、企業和居民之間風險共擔、利益共享的長期合作關系，通過對不同風險進行有效分散和轉移，保證合作各方利益不受損害。

（3）需要合理分配城市更新項目中社會資本與政府之間的風險責任和利益分配。

在?PPP模式下，由于政府和社會資本之間存在信息不對稱問題，因此在進行風險分配時可以借鑒“委托代理”理論進行風險分配。但由于城市更新項目的風險與收益存在很大關系，因此需要加強對項目中各利益主體風險責任和利益分配的研究分析，在此基礎上合理劃分風險分擔的范圍和比例。

五、結束語?

城市更新是一項長期復雜的系統工程，涉及規劃、土地、政策、產業等多個領域，是政府、市場和社會的多方合作，其中政府扮演監管者、引導者和監督者角色。城市更新也是政策風險高發領域，在城市更新項目中引入PPP模式是必然選擇。城市更新是一個長期且復雜的過程，需要政府、企業和居民的共同努力和相互協作才能順利完成——政府應為企業提供良好的政策環境，加快建立完善相關法規和制度；企業應提高自身實力，實現自身利益與社會效益統一；居民應積極參與城市更新項目，發揮主觀能動性。在推動城市轉型升級過程中，城市更新項目PPP模式必將發揮重要作用，推動我國城市高質量發展。

參考文獻：?

［1］王暉.城市轉型發展背景下我國城市更新項目PPP模式研究［J］.中國市場，2022（9）：2.

［2］李科.城市轉型發展背景下社會資本參與城市更新項目的模式研究［J］.中文科技期刊數據庫（引文版）工程技術，2022（9）：3.

［3］范明月，張武林.城市更新視角下西安幸福林帶綜合開發運營模式研究［J］.工程管理學報，2021，35（2）：5.

［4］梁璐.基于SNA的城市更新PPP項目風險分析及其對策建議［D］.重慶大學，2020.