新民主主義革命時期民主集中制的變遷研究
——基于歷史制度主義的視角

蘭 夢, 錢周偉

(1.西北工業大學 馬克思主義學院,西安 710129;2.中共北京市委黨校 政治學教研部,北京 100044)

一、文獻綜述與理論分析

民主集中制是馬克思主義政黨組織實踐的根本遵循。習近平同志指出,“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度,是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志”[1],“也是中國特色社會主義民主政治的鮮明特點”[2]。新時代,研究民主集中制具有重要意義,一方面有助于準確認識其在國家治理、社會治理、政黨治理中的獨特角色與地位,充分挖掘其促進治理現代化的價值與潛力,發揮其應有的效能與優勢;另一方面有助于深刻理解中國特色社會主義民主政治建設的“生物學密碼”,剖析其本質意蘊,從而推動新時代全過程人民民主建設。當前學界普遍贊同民主集中制是中國共產黨最大的制度優勢,近年來關于民主集中制的研究主要有四個方面：第一,學者們從不同理論角度研究中國共產黨民主集中制。比如萬里鵬在黨的組織法規視域下研究了民主集中制的理路基礎與內涵邏輯[3];牟成文指出人民性是民主集中制的制度哲學意蘊[4];崔寒玉則通過“協商”來探究民主集中制的法學釋義[5]。第二,學者們在關于民主集中制的歷史發展研究中,一方面基于某個歷史階段開展研究,比如王建華研究了民主集中制的早期實踐[6],陸巧玲研究了大革命失敗后民主集中制重建問題[7],李東明、張朝立則研究了新時代中國共產黨踐行民主集中制的相關實踐[8];另一方面是從百年黨史中探尋民主集中制的發展脈絡,如鄒運、孟憲生梳理了民主集中制發展的歷史進程并總結了經驗[9],王一喆與王春璽從理論與實踐層面分析了中國共產黨對民主集中制的百年探索[10]。第三,關于民主集中制的功能研究。王春璽與馬源立足于新時代國家治理現代化的實踐認為民主集中制的優勢主要表現在統一意志和行動、決策高效、執行有力,維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一[11]。王珊珊分析了民主集中制在中國共產黨理論創新中的作用,認為民主集中制能夠保證理論創新的人民取向、正確有效與科學方向[12]。第四,關于習近平民主集中制思想的研究。閻樹群與羅國慶認為“在守正與創新的統一中體現時代性、在民主與集中的結合中彰顯科學性、在系統謀劃與把握關鍵的融合中呈現戰略性、在優勢與效能的轉化中凸顯實踐性”[13]是習近平關于民主集中制重要論述的理論特質。董德兵認為習近平關于民主集中制重要論述的核心要義在于闡明了民主集中制的本質屬性、功能定位和落實路徑[14]。事實上,在相關理論研究中,學者們都致力于探尋民主集中制中國化時代化的理論創新與實踐發展,以期將民主集中制的制度優化轉化為制度效能,推進中國式現代化高質量發展。在研究中,尤其是學者們對民主與集中的關系、民主集中制的內涵等方面達成了基本共識,為本文研究提供了一定的理論基礎。

在梳理和總結學界關于民主集中制研究的基礎上,本文試圖運用歷史制度主義的分析范式考察新民主主義革命時期民主集中制的變遷歷程、邏輯與當代啟示。作為新制度主義的重要流派之一,歷史制度主義克服了傳統制度主義的分析缺陷,提出了基于結構觀和歷史觀的分析范式,以中觀層面的制度分析聯結宏觀層面的環境與微觀層面的行動者,對制度生成和變遷動力提出了新的解釋方法。歷史制度主義所強調的“制度中心論”,重點在于探討作為一種相對穩定因素的制度對于政治生活所帶來的重大影響。但是在現實的政治生活中,制度也會經歷一個逐步變遷的過程。對此,歷史制度主義認為可以從三個方面,即制度的演進、制度功能的深化和制度的斷裂來認識制度變遷的過程。制度的演進,是指一項制度在被選擇之后,便會產生一種自我強化機制,隨著時間的推移,使得改變或者退出該項制度變得異常艱難,即制度的路徑依賴作用,簡言之,在路徑依賴的作用下,制度將進行自我調整。導致制度演進的原因有三：一是受制于政治行動者的“時間視域”,不能很好地預測制度發生的未來趨勢;二是新信息或新觀念的輸入,并與舊制度融合產生新政策,導致舊制度的意義改變和局部調整;三是制度設計者與運作者的分離,導致運作者對現有制度進行修補和疊加。制度的功能是指制度的功能性需求,而制度功能的深化是指受政治經濟環境變化的影響,導致原有制度框架內不重要的制度變得重要,進而出現新的政治后果,或者是行動者產生新的訴求和新的政治目標,導致制度的功能發生變化。制度的斷裂是指由于外在政治經濟環境發生了猛烈的變化而導致了新的沖突,而且制度在路徑依賴的作用下無法進行改變或自我調整以應對這種沖突,導致制度出現裂痕,產生新的生成機制。

按照歷史制度主義的分析,制度的演進、制度的功能深化和制度的斷裂無疑是受到環境、觀念和行動者等因素變化影響的結果,同時制度的變遷也在塑造和適應新的環境、觀念和行動者,最終形成自己獨特的變遷路徑,也就是歷史制度主義強調的路徑依賴理論?；跉v史制度主義的視角,分析新民主主義革命時期民主集中制的歷史變遷,不僅可以轉變學界以往對民主集中制功能化解讀的偏好,最主要是可以深度剖析民主集中制作為一種制度所具有的內部運行機制,為民主集中制的研究提供一個新的理論視角。一是從結構分析范式來看,能夠著力分析新民主主義革命時期民主集中制變遷背后的結構性因果關系,即環境、觀念、行動者等結構性要素對民主集中制的塑造和影響;二是從歷史分析范式來看,能夠研究民主集中制在歷史洪流中何以維持自我適應和漸進式變遷狀態,主要關涉民主集中制持續發展的正常時期,即“路徑依賴”期與民主集中制“斷裂”或發展的重要轉折點,即“關鍵節點”。概而言之,本研究將運用歷史制度主義探索新民主主義革命時期民主集中制蘊含的深層演繹邏輯,總結民主集中制的內在制度結構賦予其生成、變遷的獨特發展規律,借此提出其所彰顯的當代啟示。

二、新民主主義革命時期民主集中制的演進歷程

制度演進是制度變遷的重要方式之一,主要是指制度在外部環境、觀念和政治行動者三個自變量的影響下,為適應新的狀況而進行的自身微調的因變量分析。民主集中制作為馬克思列寧主義政黨建設的制度樞紐,在新民主主義革命時期經歷了生成、調適、成熟和發展三個階段。

(一)集中的凸顯：民主集中制的生成時期(1921-1925年)

相較于1921年中國共產黨的成立,民主集中制在黨內的生成有些“滯后”。受當時政治環境等多重因素影響,黨的一大對黨的組織原則并未作具體的說明和規定。歷史制度主義認為,外部環境所導致的沖擊是影響制度演變的重要變量,如戰爭、對外交流與文化傳播等。事實上,當時除了馬克思主義學說外,以無政府主義社會思潮為代表的各類政治思潮也紛紛涌入中國,并獲得了大批小資產階級知識分子的追捧。在無政府主義“一度曾占著優勢”[15]的社會大環境里,籌建中國共產黨的參與者,并不全是純粹的馬克思主義者,一些無政府主義者也直接進入中國共產黨的組織里。在馬克思列寧主義和無政府主義的兩種力量的影響下,黨內出現了以陳獨秀為代表的支持民主集中制的馬克思列寧主義者和以李漢俊為代表的絕對自由的無政府主義者的爭論,這也導致了黨組織原則的確立最終也只能無疾而終,但黨的組織建設問題一直是中國共產黨探討的重要課題。作為黨內早期的主要領導人之一,陳獨秀并未放棄對民主集中制的堅持,而且由于當時陳獨秀在黨內所具有的較高威望,對民主集中制在黨內的確立起到了重要作用。在二大召開前夕,1922年6月陳獨秀向共產國際提交的報告中,在關于黨務的將來計劃中明確指出：“將來厲行中央集權制?！盵16]10這些對民主集中制在黨內的初步確立具有重要的作用。1922年7月,中國共產黨召開第二次全國代表大會。大會通過了《中國共產黨加入第三國際決議案》《黨的組織問題決議案》等九個決議案和第一部《中國共產黨章程》?！吨袊伯a黨加入第三國際決議案》承認中國共產黨是共產國際的一個支部,并且表明中國共產黨會遵循加入共產國際的所有條件[16]11。因為在1920年共產國際第二次代表大會上通過的《加入共產國際的條件》中,第十三條明確規定：“加入共產國際的黨,應該是按照民主集中制的原則建立起來的?！盵17]表明共產國際與中國共產黨之間由“聯合”轉為服從與被服從的關系,這種情況也直接影響了中國共產黨的組織建設。同時相關文件對黨員管理、紀律建設等方面進行了規定,明顯體現了民主集中制的基本內容：一是初步提出民主集中制“四個服從”的基本原則,主要強調黨內的絕對服從;二是規定了全國代表大會和中央執行委員會是黨的最高領導機關?？梢?行動者中的政治精英在制度形成和發展過程中,其涉入、干預對制度變遷會發生重要影響。

需要特別指出的是,這一時期民主集中制的突出特征是強調黨內的集中,凸顯民主集中制的集中屬性,既是受到共產國際集中領導傾向的影響,也與當時黨所處的嚴峻外部環境有關。建黨之初,黨組織長期處于分散的地下工作狀態,規模較小,力量較弱,組織較為松散,為了革命斗爭的開展,“必須成立統一的因而也是集中制的黨”[18]。只有堅持集中統一領導,才能確保黨的指示得到貫徹執行,黨員的行動步調一致。誠如亨廷頓所指出的,只有堅強有力的權威型革命政黨,方能推進后發國家的政治發展與現代化建設[19]。新民主主義革命時期,中共三大通過的《中國共產黨第一次修正章程》和《中國共產黨執行委員會組織法》特別規范和強化了中央權力,專門設立中央局,以中央執行委員會的名義行使職權[20]269。這一時期,民主集中制已初步生成,但民主集中制的概念尚未成型,且其實施原則更未清晰,仍處于模糊性階段。黨的二大通過的《中國共產黨加入第三國際決議案》《黨的組織問題決議案》和第一部《中國共產黨章程》中關于民主集中制的“四個服從”基本原則和黨的最高領導機關的規定,都是民主集中制的基本內容,這表明民主集中制在黨內已得到初步確立,并在實踐中開始指導黨的組織建設。但黨內關于“絕對服從”這一簡單化與粗糙化的規定,表明中國共產黨人對民主集中制的認知仍然模糊,對黨的組織建設尚在摸索。變幻莫測的革命形勢,使民主集中制所處的外部環境不斷發生變化,行動者的觀念也會隨之更新,這也預示著民主集中制將會在黨內經歷一個較為漫長的調適時期。

(二)民主的擴展：民主集中制的調適時期(1927-1937年)

中國革命實踐的艱巨性與封建主義政治文化影響的深遠性決定了中國共產黨對民主集中制的認識與發展必然要經歷一個相對漫長、反復的過程。根據制度變遷理論的分析,由于政治行動者的認識范圍和時間視域的限制,會導致制度在實際政治運行的過程中出現一些無法預測到的問題。從1921年中國共產黨建立之初一直到大革命失敗前夕,陳獨秀在黨內的個人權威呈現不斷強化的趨勢。1922年中共二大成立了中央局并確立其在黨內的最高地位,這一方面保證了黨中央的權威,但另一方面由于中央局成員在黨內聲望、角色地位的不同,致使三大之后的陳獨秀基本成為黨的“家長”,四大后其權力進一步得到加強,“其個人意見是具有決定性的,在決策權力上是個人專斷”[21],黨內最終的決議幾乎都由陳獨秀定奪。后來因為陳獨秀放棄了黨在國民革命聯合戰線中的領導權,黨的革命事業受到重創,瞿秋白在《中國革命中之爭論問題》一文中重點批判了其所犯的右傾機會主義錯誤,據楊之華回憶：“陳獨秀仍然否認錯誤,而且以家長式的統治不準代表們充分討論這本小冊子和有關的發言?！盵22]正是早期黨內民主集中制的模糊性設置為行動者預留了較大的自主性空間,為“家長制”作風的出現提供了可能。

重視民主集中制的“民主”維度是踐行民主集中制的必然要求。列寧提出,“代表會議確認民主集中制原則是不容爭論的”[23],民主革命時期必須發揚民主,團結一切可以團結的力量,擴展斗爭的群眾基礎,為此規定,“黨內的一切事務是由全體黨員直接或者通過代表,在一律平等和毫無例外的條件下來處理的;并且,黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的,必須向黨員報告工作,并可以撤換”[24]。中共五大后民主集中制的發展明顯突出了“民主”的地位。首先,規定了執行機關的產生方式。新修改的《中國共產黨章程》規定了沒有什么特殊情況之下,黨部制執行機關由黨員大會或其代表大會選舉以上級機關批準為原則。其次,規定了黨的最高領導機關為全國代表大會。鑒于之前盛行的“家長制”作風對民主集中制的破壞,以人數更多的中央委員會替代了中央局在黨內的決策地位,保障了黨內民主。最后,修訂了“四個服從”基本原則的規定,在下級服從上級和全黨服從中央的表述中,取消了“絕對”,允許在決議未定之前,黨員或者下級機關對黨組織和上級機關的決議進行討論,發表不同的意見。

1927-1937年是民主集中制的調適階段,主要是“調集中”與“適民主”,其目的是為了克服黨內早期民主集中制的失范與“家長制”的盛行。誠如歷史制度主義所言,制度的變遷并不起源于合作而發端于沖突。這一時期民主集中制演變的動力就是民主集中制與“家長制”之間的矛盾。為了克服這一矛盾,中共六大通過的《中國共產黨黨章》將民主集中制正式確定為黨的組織原則。首先,明確規定“全黨服從中央”;其次,規定在決策未決定之前,允許黨員進行討論,定期報告制度,集體領導與個人分工負責相結合的制度。六大后,黨內民主集中制之所以能夠規范化發展的重要緣由之一在于其所展現出的制度優勢效應——保證了黨組織的性質、存續與活力。然而值得重視的是,六大新黨章雖然刪除了“少數服從多數”原則,但1929年毛澤東在《中國共產黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》中又再次強調少數服從多數是黨的一個特別重要的紀律[25]?？梢园l現,民主集中制的基本原則仍然處于調適階段。民主集中制不斷調適,不僅促使其成為黨的組織原則,而且逐漸成為黨的一種工作方法和領導方法,這些對民主集中制的進一步成熟和發展具有重要的意義。

(三)集中與民主的辯證：民主集中制的成熟與發展時期(1937-1949年)

民主集中制是一項設計復雜的組織制度,其所處理的核心問題是權力的配置。無論是發散權力式的民主還是收斂權力式的集中,均是權力分配的重要樣態。但是民主過度,權力運行將陷入“民主崩潰”的泥淖,如議而不決與否決政治等;同樣,集中過度,權力運行會墜入“體制僵化”的陷阱,如官僚主義與腐敗等。所以正確認識和處理“民主”和“集中”的關系,是民主集中制真正得以落實的關鍵。1937年陜甘寧邊區政府成立,以毛澤東為代表的中國共產黨人對民主集中制進行了更為全面的思考和探索,主要體現在三個方面：一是首次闡釋了“民主”和“集中”的關系[26]208。毛澤東指出：“政府的組織形式是民主集中制,它是民主的,又是集中的,將民主和集中兩個似乎相沖突的東西,在一定形式上統一起來……對于中國,二者都是必需的?！盵26]625-626二是正式提出了民主集中制的“四個服從”原則。1938年10月,毛澤東在《論新階段》一文中明確指出“四個服從”是民主集中制的基本原則,并在中共七大黨章中予以制度化[27]。三是民主集中制由黨內拓展到黨外即政權建設方面。在陜甘寧邊區民主政權建設的人員組織上,中國共產黨采用“三三制”,即通過民主選舉的方式產生政權組織,這一舉措不僅有效地推動了邊區民主政治建設,而且極大地提高了黨在人民群眾中的威望,“三三制”成為中國共產黨抗日民主政權建設的偉大創舉。在全國革命即將取得勝利之際,中國人民政治協商會議第一屆全體會議討論通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中國人民政治協商會議組織法》。前者明確規定：“中華人民共和國政府是基于民主集中制原則的人民代表大會制的政府?！盵28]

貫徹民主集中制的關鍵就是處理好民主和集中的關系。民主與集中是辯證統一的,民主是集中的前提基礎,集中是民主的必然要求,應該把握好二者的動態平衡。由此,歷史制度主義認為一旦某個制度被應用之后,在該制度之下的不斷重復活動會使個體學習到如何更為有效地在該制度之下活動,并且其活動經驗也有可能會被帶入與該制度相關的其他活動之中進而引發制度創新。所以,民主集中制被確立為黨內正式組織原則之后,其活動與實踐促發制度中行動者不斷地學習與調適,最終結果就是,既致使民主集中制的“硬化”也減少了民主集中制存續下去的“不確定性因素”。處于成熟與完善時期的民主集中制形成了較為完備的理論與規范,尤其闡明了民主與集中的辯證關系并將其貫徹于國家政權建設之中。發展之后的民主集中制為社會主義制度的建立、改革開放的實行及新時代中國特色社會主義的開創奠定了政治前提與制度基礎。

總之,民主集中制的中國化是一個逐步發展、逐漸成熟的過程。習近平同志強調“我們實行的民主集中制,是又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的制度,是民主和集中緊密結合的制度”[29]。民主與集中既相互制約又相輔相成,一方面不能離開民主講集中,否則民主就會變成獨斷專權的民主;另一方面,也不能脫離集中講民主,否則就不可能形成統一的思想。民主和集中相互聯系,高度統一于民主集中制,二者的最終目標都是為了保證實現人民真正當家作主,都是為了實現最廣大人民群眾的根本利益。所以,中國共產黨始終堅持民主集中制原則,把民主集中制具體地、有效地、現實地體現到黨和國家機關各個方面、各個層級的各項工作上,這為推動全過程人民民主建設奠定了制度基礎。

三、新民主主義革命時期民主集中制變遷的內在邏輯

基于歷史制度主義的理論視角分析新民主主義革命時期民主集中制的變遷,可以得知,彼時民主集中制演化的內在邏輯包括強化邏輯與發展邏輯。而這一時期民主集中制的內在發展邏輯與新時代全過程人民民主發展邏輯的價值旨歸也是高度一致的。

(一)強化邏輯：民主集中制持續發展的路徑依賴

歷史制度主義認為,路徑依賴是指制度的一種自我強化機制,即當制度被選定后,在實際功能發揮的過程中會不斷產生自我捍衛和鞏固的機制,使得該制度被扭轉或廢除的成本隨著時間的推移而不斷提高。關于制度發展呈現出路徑依賴的強化邏輯,經濟學家阿瑟指出高昂的建構成本或固定成本、學習效應、合作效應以及適應性預期是造成這一現象的主要原因[30]。歷史制度主義者皮爾森指出政治生活所具有的特征——集體行動的核心地位、制度的高度密集、政治權威和權力的非對稱性以及政治過程的復雜性和透明性強化了政治制度的路徑依賴。鑒于此,縱觀新民主主義革命時期民主集中制的歷史變遷,學習效應、適應性預期以及政治制度的高度密集是造成民主集中制彰顯出路徑依賴或自我強化鏡像的重要原因。

首先是學習效應。一項制度被采納后,處于該組織的內部成員將會主動地進行學習,以便更有效地在該制度之下開展實踐活動,并且將其實踐經驗作為一種反饋,使得對該項制度的認識不斷深化。作為一種外來制度,中國共產黨人對民主集中制的早期認識比較粗糙,將其簡單地理解為“中央集權制”,在實踐中造成了“家長制”作風的盛行。隨著民主革命事業的推進,中國共產黨對民主集中制的認識也不斷深化,這主要體現在中國共產黨人的民主集中制觀念和黨章相關制度的制定與修改中。同時中國共產黨在各地開設黨校、學習班進行政治制度和政策的學習,并選派優秀青年赴蘇聯學習,盡可能地豐富了民主集中制的理論學習方式,擴大了受教群體范圍,使民主集中制理念浸潤人們的心靈,贏得人們的認同,夯實了民主集中制路徑依賴的心理基礎。

其次是適應性預期。任何一項制度的規定都會刺激群體的適應性行為,因此,制度變革的成本較高,從而使得制度慣性具有更為強烈的維持傾向。新民主主義革命時期,中國共產黨嚴格遵循民主集中制的基本原則開展黨的各項建設,也就意味著黨內成員的行為必須符合民主集中制的制度設計與規范要求。適應性預期的存在,使得中國共產黨黨員習慣在民主集中制的制度框架內過組織生活,參與組織活動,從而對民主集中制形成了依賴。據不完全統計,1927年中共五大召開時,黨員已經發展到57 967人[20]188。這意味著民主集中制在中國已經擁有了較為龐大的適應性人群,強烈的適應性預期使得民主集中制難以退出。制度與生活的契合使得人們不僅是“政治人”更是“制度人”。

最后是政治制度的高度密集。在政治生活中,每項制度都不是單獨存在的,必然會建立一套較為完善的制度體系,各項制度相互補充并且高度聯結。高度密集的制度集合表明制度是一個結構性存在,是各類正式或非正式規則的總和。制度結構(包括基礎制度、基本制度、重要制度、核心制度等)決定了制度變革的艱難,使制度的路徑依賴成為必然。新民主主義革命時期,民主集中制的結構體系已初步成型,具體表現為：一是黨內的法規制度。黨章作為黨內的根本大法,是全體黨員的根本行為準則,中共六大《中國共產黨黨章》明確規定“黨的組織原則為民主集中制”,即從黨內憲法的層面確立了民主集中制的地位。二是民主集中制的支撐制度。如請示報告制度、集體領導制度、黨內民主制度等,這些制度與民主集中制互為補充、互相作用,形成了共生的制度模塊或制度群,在實踐中保障了黨組織的高度統一,最大限度地整合了黨的力量,同時也增強了制度路徑依賴的慣性。

(二)發展邏輯：民主集中制變遷的關鍵節點

歷史制度主義指出,所謂的“關鍵節點”是制度變遷過程中的某一重要轉折點,在這一節點上制度可能受到環境、觀念、行動者的影響而發生斷裂或變遷,這直接決定了下一段政治發展的方向和道路。換言之,關鍵節點之所以能夠導致變遷乃得益于事物發展的涌現性質,即事物熵值的差值。由是觀之,發展是時間序列關鍵節點變量的回歸函數。新民主主義革命時期,民主集中制整體表現為一種漸進式的發展,在這一過程中主要出現了三個關鍵節點,它們對民主集中制在中國的落地生根起到了至關重要的作用,其特征形態依次為模糊式、具象式與辯證式。

第一個關鍵節點是黨的“二大”——民主集中制的模糊式。歷史制度主義認為環境的變化常常意味著制度與舊環境的割離,以及與新環境的互嵌。1922年中國共產黨加入共產國際,成為共產國際的一個支部,這直接打擊了黨內的無政府主義,為民主集中制的生成營造了良好的政治生態。中共二大黨章中尚無民主集中制的明確定義,但其確立的“四個服從”基本原則和對黨的最高領導機關的規定,是民主集中制在黨內生成的重要標志。盡管它還不完整,在理論和制度上都有待于進一步發展,但同時也證明了早期中國共產黨人民主集中制的認識在逐步提高并始終致力于探索黨的組織和制度建設。此時,民主集中制已初步生成,但民主集中制的概念尚未成型,且其實施原則更未清晰,仍處于模糊性階段。

第二個關鍵節點是黨的六大——民主集中制的具象式。誠如歷史制度主義所言,制度的變遷并不起源于合作而發端于沖突。制度變遷中無論是誘致型變遷還是強制型變遷,其變遷的始點是舊新制度之間的罅隙及由此產生的劇烈沖突。新民主主義革命時期,民主集中制和“家長制”之間的矛盾沖突是民主集中制演變的主要推力之一。為了克服這一矛盾,中共六大新黨章將民主集中制正式確定為黨的組織原則并作出具體要求。首先,明確規定“全黨服從中央”;其次,提出了“集中指導下的民主”這一概念,規定在決策未定之前,允許黨員進行討論,并建立了定期報告制度、集體領導與個人分工負責相結合的制度,基于此,黨內民主得到了較大發展。六大后,黨內民主集中制之所以能夠規范化發展就是因為它所帶來的巨大益處——保證了黨組織的性質、存續與活力,此時民主集中制的發展呈現為具象式形態。

第三個關鍵節點是黨的七大——民主集中制的辯證式。正確認識和處理“民主”和“集中”的關系,是實踐民主集中制的精髓奧義。新民主主義革命初期,黨內大多數領導人將蘇俄革命的成功歸結于集中制,認為黨內也應該采取同樣的制度,以取得革命的成功,結果卻在黨內造成了“家長制”作風,嚴重削弱了黨的力量。然而,在糾正黨內“家長制”作風時,卻又造成了黨內極端民主化的傾向?！稗q證”蘊含著中國共產黨人開始以辯證唯物主義與歷史唯物主義的態度正確處理民主與集中之間的關系,闡明其內在的一致性形成民主集中制的合理形態。這主要體現在毛澤東等中國共產黨人對民主集中制有了新的認識：民主與集中并不是對立的,而應該秉持具體問題具體分析的態度對待民主集中制。具體言之,在戰爭時期,要多強調集中,而在相對平和的時期,要實行民主,但民主必須與集中始終相連,以通過政治上的民主推動組織上的統一?；诖?中共七大黨章正式規定了民主集中制的內容,更為重要的是,此時民主集中制已經從黨內拓展到國家生活中,成為國家政權建設的基本原則。

綜上所述,新民主主義革命時期,民主集中制的發展是系列關鍵節點階段性演進的邏輯展開,其根由是制度理念流變、制度回應外部環境沖擊與行動者行為互動的多重結果。一是新觀念的傳入會推動制度的生成或變遷。新觀念會促使行動者用新觀念審視現存問題,如果新觀念所產生的制度可以很好地解決現存問題,則該制度很容易被固定化。例如“十月革命”早期中國共產黨對民主集中制的選擇。二是外部環境的變遷迫使制度作出適應性調整,以維持組織的生存與發展以免被淘汰,如民主集中制調適期“家長制”被棄如敝履。三是制度一經確定將形成相應的制度圖式,塑造行動者之行動,制度也得以自我賦能,并且行動者行為會反饋于制度而輸出制度創新,其典型就是將民主集中制的基本原則與中國革命實際相結合而產生的毛澤東民主集中制理論。制度理念、外部環境與行動者是引發制度變遷關鍵節點的主要因素,一言以蔽之,三者之間經過相互媾和、淬煉、酶酵等“黑箱”式運作,從而引發制度樣態的蝶變。而這一時期的民主集中制,既闡述的是民主與集中的過程,又表明了其內在價值,即以人民為中心,一切為了人民,一切依靠人民。新時代的全過程人民民主不僅僅是征集民主意見,還做出了最終決策,而最后做出的決策惠及全體人民,決策成果由全體人民共享,最終是為了實現全體人民的共同富裕。由此可見,新民主主義革命時期民主集中制的發展為當代全過程人民民主的發展具有深刻啟示。

四、新民主主義革命時期民主集中制變遷的當代啟示

新民主主義革命時期民主集中制的生成、調適、發展與成熟體現出早期中國共產黨人在理論、制度與方法層面對完善自身建設的深層努力。何謂民主集中制?如何落實民主集中制?何以改革完善民主集中制?是新民主主義革命時期民主集中制發展的主題,這對當代深化民主集中制改革,充分發揮民主集中制的制度優勢與治理效能具有深刻啟示,也對新時代建設和完善全過程人民民主具有重要的啟示。

(一)價值維度：保持人民民主的價值追求與堅守

民主是人類政治文明的核心價值,也是政治實踐的至高追求。中國共產黨領導的新民主主義革命就是在“人民民主”或者說是“主權在民”的旗幟下進行的。這一時期,中國共產黨不僅廣泛進行黨內民主建設,對廣大黨員同志和民眾開展民主政治理論教育,鼓勵黨員同志廣泛開展民主討論、民主決策,同時也通過“三三制”民主選舉制度動員民眾參政議政并于1949年確立了人民代表大會制度,“人民代表人民選”,民主集中制實現了中國化的完美蛻變,民主討論、民主協商、民主決策、民主選舉等人民民主觀念成為中國特色社會主義民主政治建設的理論和實踐基礎。一般而言,革命完成后,革命理論便轉化為建設理論,以實現觀念和理論上的與時俱進。其實無論是作為制度形式的“黨內民主”,還是作為政體形式的“國家民主”,都具有共同的價值理念追求——人民民主。在馬克思那里,人民民主是最為廣泛的民主,是個人自由與社會平等內在統一的民主,是以實現每個人的全面自由發展為旨歸的。新時代保持人民民主的價值追求與堅守,建設中國特色社會主義民主是中國在政治實踐中得出的理論共識。

首先就是要以人民為中心,堅持人民主體地位,把實現人民群眾對美好生活的向往作為黨執政的現實目標。其次就是要真正落實全過程民主。在新時代的國家治理和發展中國特色的民主政治中,要把“以人民為中心”貫徹落實到實處,就需要實現全過程人民民主,而全過程人民民主貫穿著馬克思主義的基本立場。全過程人民民主運用馬克思主義民主理論,在以民主集中制原則為核心的發展中開創了民主發展理論新境界。習近平同志在中國共產黨成立100周年大會上明確指出,“踐行以人民為中心的發展思想,發展全過程人民民主”[31]9。全過程人民民主是民主集中制在新時代的創新表達,是民主理念與民主形式的統一,是新時代人民民主理念在中國的最新樣態,在實踐中就是保障人民群眾能夠全方位、全領域、全周期地參與民主政治實踐。最后就是實現民主政治的良善法治,習近平同志多次指出,“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映,在本質上是一致的”[32]。良善法治的實現關鍵在于法律規定是否來源于人民意志,是否真正做到“權為民所用”,這也是新時代推進全面依法治國的靈魂所在,即實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

(二)理論維度：深化民主集中制的理論研究

新民主主義革命時期,中國共產黨堅持民主集中制,推進了其早期發展的民主化、制度化。但民主集中制在實際政治運行中也存在一些問題,例如,集中不力導致組織軟弱渙散、各自為政、不同號令;黨組織相關負責人大肆攬權,大搞個人獨斷,視組織為無物,毫無敬畏組織之心。當代在這個以經濟全球化、政治多極化、信息網絡化、文化多元化為顯著特征的變革時期,充斥著民主社會主義思潮等多元社會思潮,西方敵對勢力借此大力宣傳其自由、民主等價值觀,在一定程度上消解了馬克思主義意識形態,使得民眾將民主集中制錯誤地理解為集中、權威等,嚴重削弱了民主集中制的合法性。消除相關的疑惑,必須深化民主集中制的理論研究,提升其解釋力、說服力與引領力。

首先,要堅持在馬克思主義的立場上研究民主集中制。馬克思主義的基本立場就是以人民為中心,一切為了人民,一切依靠人民。馬克思主義為我們提供了認識世界和改造世界的科學方法論,直到今天,馬克思主義理論仍然閃耀著真理性的光芒,“時代在變化,社會在發展,但馬克思主義基本原理依然是科學真理”[33]66。所以,必須在馬克思主義的指導下開展民主集中制理論研究,構建符合時代要求的民主集中制理論體系。其次,必須深入研究習近平民主集中制理論。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在馬克思主義民主集中制理論的指導下,結合中國共產黨人的民主集中制理論和實踐經驗,明確提出了民主集中制是我們黨最大的制度優勢這一重要論斷,強調“關鍵少數”的關鍵作用,從全面從嚴治黨的高度強調黨內民主化建設,實現了民主集中制在新時代的理論和實踐創新,為新時代推進民主集中制發展提供了思想指引與前進指南。最后,堅持民主集中制理論研究與中國具體國情相結合。實踐是認識的活的源泉,人們的實踐過程就是對事物由感性認識上升到理性認識的過程,所以必須以解決中國的具體問題為脈絡,堅持馬克思主義認識論的基本觀點,不斷總結民主集中制在現實運行中的有益經驗與明顯不足,以此深化民主集中制理論研究。立足新時代,就是要從理論和實踐上及時地闡明以民主集中制為精髓的全過程人民民主,要深刻明白從民主集中制到新時代的全過程人民民主,都不是簡單的少數服從多數,兩者在價值上均以人民為中心,追求人民至上,更加注重人民群眾立場的價值實現。

(三)制度維度：實現民主集中制的精細化發展

民主集中制的實踐與落實離不開具體的制度規則,新民主主義革命時期,中國共產黨為貫徹民主集中制制定了系列實施規范,如請示報告制度、群眾路線制度等,有力保障了民主集中制的良性發展。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在領導新時代中國特色社會主義現代化建設的過程中,實現了民主集中制的重大制度創新,如創新了中國集體領導體制、優化了黨委議事決策機制、加強了黨內監督制度等。民主集中制是程序性制度和實體性制度的統一,需要制定與民主集中制相配套的制度體系與具體的實施規范。第一,構建以民主集中制為核心的制度體系。這是因為“無處不在的‘人民民主’的政治生活需要具體的民主制度去實施,否則都只是實質意義上的民主而無程序性意義,無程序的實質民主也就喪失了實質意義”[24]。作為國家治理現代化的政治靈魂和制度保障,亟須將民主集中制的內容具體化,形成有章可循的實施細則,提高民主集中制的針對性、操作性,切實提升民主集中制的效率與效能。第二,加強對民主集中制執行過程的監督。建立民主集中制執行情況清單,督促、檢查各級黨組織對民主集中制的落實狀況;民主集中制執行的完善、整改、矯正情節必須向上級黨委匯報、備案;對于民主集中制執行寬松軟的組織與領導予以相應處罰;激勵各級黨組織及時評估民主集中制貫徹效果,不斷提升其效能。第三,建立健全配套的法治機制,實現黨內法規與國家法律的邏輯契合,使得民主集中制的運行有法可依、有法必依,奠定民主集中制的法理基礎,提升民主集中制的違法成本,為將民主集中制的組織原則貫徹至日常治國理政活動中提供必要的法治保障。第四,實現民主集中制向民主集中負責制轉化。在具體政策、方針的制定過程中,首先實行民主制,充分發揮廣大黨員同志的主體性,廣泛征集意見、耐心討論協商、擴大民主決策;其次,實行集中制,賦予領導集體擁有統一集中施政的權力;同時,必須制定相應的責任認定和追究制度,防止出現以集體領導之名而不負責等現象。第五,完善民主集中制運行的制度環境。所有制度的運行都不能脫離制度環境。例如黨的十八大建立了終身追責制度,這對于保證集體決策至關重要,也能保證各成員在決策中堅持真理,實事求是。另外也要規范和健全領導的各項工作制度,從而保證民主集中制到全過程人民民主能夠正常運行。

(四)方法維度：審慎穩妥地推進民主集中制的優化與完善

優化與完善民主集中制必須遵守科學的思想方法和工作方法,避免制度風險。正如習近平總書記指出：“民主是全人類的共同價值,是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念。如何把民主價值和理念轉化為科學有效的制度安排,轉化為具體現實的民主實踐,需要注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一,找到正確的體制機制和方式方法?！盵31]258新民主主義革命時期,尤其是在黨成立初期,民主集中制的改善工作存在過于急躁或保守等問題,使其發展面臨一些曲折,所以在當代推進民主集中制優化與完善的過程之中,一方面,要堅持政治性、系統性、規律性的統一,提高戰略思維。民主集中制在中國歷經了百年的歷史變遷,其在不同時期、不同階段指導著黨和國家的各項活動,是被實踐證明了的符合中國實踐的、科學的制度,是中國共產黨最大的制度優勢。質言之,民主集中制有其歷史、現實、理論和價值的支撐,制度建設必須要遵循其內在的邏輯和規律。另一方面,以審慎穩妥的方式推進民主集中制的優化與完善。在實踐中,改革要有步驟、循序漸進地推進。因為隨著改革的不斷深入發展,各個領域各個環節的關聯性會不斷增強,各項改革之間會互相影響、互相制約。當然,以審慎穩妥的方式推進民主集中制的改革,并不是說改革要謹小慎微、裹足不前,在制度建設中,要勇于開拓創新,新時代全過程人民民主的提出就是對民主集中制的最新發展。改革只有進行時,沒有完成時,只有以科學的思想方法和工作方法,審慎穩妥地革除民主集中制在實際運行中已出現或可能出現的各種弊端,才能使民主集中制更加成熟而持久,也才能使全過程人民民主制度體系建設更加完善,進一步堅定制度自信。

五、現代化進程中民主集中制的時代創新

理論的生命力在于不斷創新,推動馬克思主義中國化時代化發展是中國共產黨人鮮明的歷史品格。在新民主主義革命時期,民主集中制逐步完成了由政黨組織原則、組織制度和領導制度向國家政權建設原則的拓展,最終形成了具有中國特色的民主集中制。在百年的發展歷程中,民主集中制的優勢在大國治理比較中彰顯得淋漓盡致,以“黨內民主帶動國家民主”實現了黨和國家制度的同質化構建。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央基于新時代中國民主政治的偉大實踐,提出要“尊重人民首創精神,踐行以人民為中心的發展思想,發展全過程人民民主,維護社會公平正義”[31]9的重要論斷,展現了民主集中制的嶄新形態——全過程人民民主,體現了中國民主政治理論發展的一脈相承。這種一脈相承性表現為：首先,二者價值立場高度契合,都是基于馬克思主義的基本立場即以人民為中心,都是為了實現最廣大無產階級的利益和實現人的全面解放。其次,二者的設計初衷一致,都保障了人民當家作主的權利和人民根本利益的充分實現。最后,二者運行基礎具有內在的一致性,都是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。黨的二十大報告指出,“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性,是最廣泛、最真實、最管用的民主”[35]37,進一步表明了中國民主政治的先進性與優越性。首先,從運行范圍來看,相較于西式的“精英民主”,中國的民主是廣泛而又全面的人民民主,廣泛性指向參與主體的絕大多數,全面性指向政治、經濟、文化、生態等事關人民實現美好生活需求的方方面面。其次,從運行實踐來看,人民民主是持續性、全程性的,克服了“人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期”[33]293的形式民主,是征求人民意見、反饋人民需求、接受人民監督的全鏈條民主,是中國政治實踐的出發點與落腳點。最后,從運行效果來看,全過程人民民主充分保障了人民當家作主權利的實現,在具體的實踐中表現為社會主義協商民主的廣泛開展,人民參政議政的積極性極大提高,政治獲得感得到充分滿足?？梢?全過程人民民主不僅是對中國民主政治理論與實踐的發展,而且真正實現了對西式民主政治形態的超越,豐富了人類文明政治新形態。

黨的二十大報告指出未來五年我國全面建設社會主義現代化國家的主要目標之一是“全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平進一步提高,中國特色社會主義法治體系更加完善”[35]25。這一目標為中國式現代化道路進程中發展全過程人民民主提出了要求,即必須加強全過程人民民主的制度體系構建。首先要堅持和完善黨的領導制度體系。全過程人民民主強調民主參與的廣泛性與真實性,但是在政治實踐的過程中,必須解決好民眾政治素質與政治能力之間、民眾個體觀念認識之間可能存在的張力問題,以避免陷入無序政治的泥淖之中?？v觀中國民主政治實踐,可以發現正是在中國共產黨的集中統一領導下,黨和國家事業才得以持續進步發展,從而為民主政治的有效運行提供穩定的政治生態環境,切實保障人民民主權利的實現。其次是堅持和完善人民代表大會制度體系。習近平同志指出：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體?！盵31]261通俗來講,人民代表人民選,選好代表為人民,就是說人民主要通過人民代表大會制度來行使國家權力,不僅在最大程度上凝聚了人民力量,而且實現了人民意志與國家意志的同一性。再次是堅持和完善協商民主制度體系。協商民主制度是中國獨有的民主政治安排,是全過程人民民主的具體體現。無論是國家層面的制度設計,還是社會層面的政策選擇,都深刻體現了協商民主的精神實質。作為全過程人民民主的重要實踐形式,也就決定了必須推進協商民主制度化發展,使得協商民主成為看得見、真正意義上的政治過程,才能實現真正意義上的平等協商。最后是全面推進依法治國。黨的二十大報告指出：“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家?！盵35]40要實現良好的治理,除了健全的規章制度,還應該有良好的法治基礎,即“法律的治理”。法治為現代社會的有序發展構筑了基本框架,即所有的社會改革和發展均應在法律允許的范圍內展開,也就是通過法制而建成法治國家。因此,可以說法治既是一種治國方式也是一種價值理想。

民主是人類政治文明發展的共同價值,但不存在統一的民主模式,每個民族國家都應該朝著有利于保障人民主權、實現國家善治的方向發展。全過程人民民主的提出正是對百年來黨帶領人民探索中國特色社會主義民主政治道路偉大實踐的深刻總結。黨的二十大報告強調到2035年要“基本實現國家治理體系和治理能力現代化,全過程人民民主制度更加健全,基本建成法治國家、法治政府、法治社會”[35]24,彰顯了中國共產黨始終維護人民主權,堅定依法治國的決心和信心。因此,在全面推進社會主義現代化進程中,必須始終堅守民主集中制這一治國理政的真正之道,建立健全全過程人民民主的制度體系,既充分發揚民主,又進行有效集中,不斷提升全過程人民民主的治理效能,從而實現中國民主政治的高質量發展。