中國式現代化背景下縣域城鎮化的困境、實現邏輯與路徑選擇*

周加來 張曉凡 周慧

一、引言

在基本實現社會主義現代化的決勝階段，我國面臨著不平衡不充分發展的國內矛盾同百年未有之大變局的交織，亟待推進體制機制改革，推進創新發展動力，構建新發展格局。長期以來，城鄉發展不平衡問題是制約我國區域協調發展戰略推進的關鍵。過去以大城市、城市群為導向的城市化模式加劇城鄉割裂發展，使得城鄉經濟規模、人民生活質量和社會服務水平出現了巨大差異。建設社會主義現代化國家最繁重、最艱巨的任務仍然在鄉村（龍花樓等，2023）。作為城鄉經濟的結點，縣域是融合農村與城市、傳統與現代的系統整體。城鄉發展鴻溝使得縣域成為城市地域和鄉村地域交流的重要層級，縣域既是城市資本要素、技術要素向鄉村下沉的通道，也是農業轉移人口市民化、推進城鎮化的重要載體。

2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，縣城對促進新型城鎮化建設有著重要意義。2023年中央一號文件再次強調了“縣域城鄉融合發展”“暢通城鄉要素流動”“統籌縣域城鄉規劃建設，推動縣城城鎮化補短板強弱項”。并對今后一個時期解決好“三農”問題，推進鄉村振興做出了關鍵部署。我國關于縣域城鎮化的研究由來已久。改革開放之后中央一直強調小城鎮發展，從“控制大城市規模，多搞小城鎮”到“大中小城市和小城鎮協調發展”的政策變化，目的是在工業化的不同階段，通過農村城鎮化緩解“三農”問題和推進人口城市化，并以此規避發展中國家普遍面臨的城市化和大型貧民窟同步的社會失衡問題（溫鐵軍等，2007）。1983 年，費孝通先生論述了小城鎮發展理論，提出發展小城鎮對實現我國現代化的重要意義（費孝通，2016）。隨著國家現代化推進和宏觀政策變化，關于縣域城鎮化的研究逐漸成為理論界與實踐界的熱點。目前對于縣域城鎮化的研究主要集中在經濟地理和城鄉規劃領域。前者將縣域作為一種地理層級，衡量縣域層級下城鎮化的空間格局以及和相關經濟要素的時空關系（劉彥隨等，2012；施凡基等，2021）；后者趨向于縣域城鎮化的定位、實踐功能、政策意義等研究視角（雷剛，2022；金三林等，2022；桂華，2022）。

中國式現代化是一個涉及政治、經濟、文化、科技、思維等多方面變革的復雜歷史現象，是中國共產黨將馬克思普遍原理同中國具體國情相結合的中國特色社會主義現代化道路（姚毓春等，2023）。在邁向第二個百年奮斗目標的新發展階段，中國式現代化的經濟內涵是以實現全體人民共同富裕為目標，走區域協調、“四化”同步、綠色發展的道路，最終在本世紀中葉建設成為社會主義現代化強國（洪銀興，2022）。城鎮化是現代化的重要一環，縣域城鎮化協調城鄉發展、暢通城鄉經濟循環的功能是推進中國式現代化的重要考量?？h域城鎮化以區域協調發展戰略、鄉村振興戰略、城鄉融合戰略為支撐（陸銘，2022），促進農業農村現代化和新型城鎮化同步發展，是中國式現代化道路在縣域層面的策略反映。深入剖析縣域城鎮化與中國式現代化的內在邏輯，解構中國式現代化背景下縣域城鎮化的實踐路徑和內在機制是探索城鎮化道路、推進中國式現代化建設的工作重點。

二、縣域城鎮化的歷程回顧

郡縣治，天下無不治。自秦統一六國推行郡縣制以來，縣一直是我國安邦治國的重要基層行政單元。根據我國憲法規定，我國行政區劃分為?。ㄗ灾螀^和直轄市）、縣（自治縣和市）和鄉（鎮和街道）三級。從廣義上說，除香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區外，我國的縣級單元包括市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區和林區；從狹義上說，縣是指除香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區、市轄區、特區、林區以外的縣、縣級市、自治縣、旗和自治旗?？h域城鎮化是指在縣域范圍內實現農村人口向縣城區或者市區外的建制鎮的轉移過程?？h域城鎮化在現代化的進程中演進，其演進過程與以工業化為主的經濟發展戰略密切相關（見表1）。

表1 中國式現代化和縣域城鎮化制度體系演進

1.城鄉分離時期：重工業優先發展，縣域城鎮化處于停滯狀態

新中國成立后，面對孤立無援的國際關系，我國需要加快建立工業體系，促進落后的農業國向先進的工業國轉變。隨著“三大改造”的進行和蘇聯模式的推進，大規模發展重工業與農村經濟占主導的矛盾促使當時實行的計劃經濟體制只能通過扭曲產品要素價格、索取農村經濟積累存活。農產品統購統銷和工農業剪刀差擠壓了農業生產，加大了城鄉差距，迫使農民逃離合作社遷移城市。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的發布意味著政府調控農民盲目進城的力度達到了最大，標志著以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度形成。為了進一步防止農民盲目進城，毛澤東肯定了發展人民公社的重要性，提出要促進各縣以下工業企業的發展。在鄉村發展工業不僅僅是應對農民大規模進城的臨時決策，也是基于地方工業布局、支持鄉村農業發展和地方工業發展的戰略構想（鄭有貴，2021）。當然鄉村工業發展仍然沒有脫離重工業優先發展的戰略，在嚴格的戶籍制度限制下縣域內形成城鄉分割的產業體系，城鄉關系處于割裂階段。

2.城鄉互動時期：農村改革開始推進，縣域就近城鎮化出現

1979年“中國式現代化”的提出奠定了我國“四化”發展的總體基調，并將我國經濟發展、社會發展道路具體化。我們黨開始關注人民主體地位，創造性地提出了在20 世紀末初步實現小康社會的戰略構想。在以經濟建設為中心的道路指引下，農村改革開始推進。這一時期“控制大城市規模，多搞小城鎮”的思想方針與家庭聯產承包責任制度相輔相成，共同支撐了縣域層面鄉鎮企業的發展，人民公社逐漸被鄉鎮企業替代。同時鄉鎮企業規模的擴大進一步吸納了農村剩余勞動力，在“離土不離鄉”的人口流動態勢中，就近城鎮化開始出現，形成“鄉—鎮—縣”的遷移局面，城鎮數量迅速增加。

3.城鄉協調時期：市場經濟迅速繁榮，縣域城鎮化抑制發展

過去“分灶吃飯”的財政體制很大程度上促進了縣域尤其是鄉鎮的工業化，但逐漸超過了中央和地方政府之間“分權的底線”，造成“國家能力”削弱和地方政府間的盲目競爭、重復建設（周飛舟，2006）。1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方之間的財權和事權，推動了地方政府新發展模式的形成：一是鄉鎮企業出現規模性轉制和國有企業股份化；二是地方政府從“經營企業”向“經營城市”和“經營土地”轉變（孫秀林等，2013）?！把睾＝洕l展戰略”的實行和逐漸開放的市場經濟促進了東部沿海地區工業的發展，進一步加速了鄉鎮企業的崩潰?！半x土不離鄉”城鎮化格局被打破，農民外出務工規模增加，拉開了跨市、跨省的異地城鎮化的序幕，重塑了我國人口流動的空間格局。這一時期我國城鎮化開始轉為以城市規模擴張為主、以流動人口為導向的異地城鎮化。以大城市和城市群為導向的異地城鎮化帶來了城市房價迅速增加、半城市化和城鄉差距拉大等問題?！笆濉币巹澲?，黨提出堅持大中小城市、小城鎮協調發展的城鎮化道路，城鄉關系進入協調發展階段。隨著城市快速擴張帶來的一系列問題的暴露，發展縣域經濟開始成為協調城鄉關系、緩沖城市過快發展的對沖手段。這一時期小城鎮綜合改革試點持續推進，戶籍制度限制逐漸放寬，縣級以下戶籍管理制度問題得到解決。為加強縣域經濟持續發展，部分經濟強縣進行省直管縣改革試點，縣級政府獲得了更大的管理權限和自主發展空間，有效促進了縣域經濟的發展和城鎮化的進行（張占斌，2014）。

4.城鄉融合時期：經濟進入高質量發展階段，縣域城鎮化再度重視

2012 年黨的十八大提出了新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的“新四化”協調發展道路，明確了新型城鎮化的發展路徑。隨著經濟發展進入新常態，工業發展進入中后期，在城鎮化總體落后于工業化的背景下，依靠工業化拉動城市化的可操作空間正在縮小。轉變經濟增長方式，推動經濟高質量發展成為新的經濟工作目標。2014 年新型城鎮化試點工作的開啟標志著我國進入新型城鎮化發展時期。在新型城鎮化發展初期，地方政府促進大城市規模發展的城市化政策偏向明顯，倡導城市群、都市圈協同發展。大城市規?；l展促使我國城鎮化水平在2019 年突破了60%。根據諾瑟姆曲線我國城鎮化發展已經進入了中后期階段，發展速度將會放緩。黨的十九大報告中鄉村振興戰略的提出意味著解決好“三農”問題、協調城鄉關系開始成為黨工作的重中之重。作為城鄉經濟的交匯點，縣域具有治理城市和鄉村的雙重功能，是銜接鄉村振興和新型城鎮化的重要空間。黨的十九大以來出臺了一系列政策推動縣域城鎮化發展，縣域城鎮化的再度興起合乎中國式現代化發展和鄉村振興戰略的應有之義。

三、縣域城鎮化的困境與誤區

當前，縣域城鎮化還存在概念不明晰、縣域工業化與特色經濟混淆的認識誤區，以及區域發展不平衡、產業結構趨同、公共資源供需失衡等諸多發展困境。

1.理論誤區

第一，縣域城鎮化概念有待更新。城市化是社會發展的一個過程，其科學定義是農村物質和精神要素轉化為城市要素的“量化”過程與城市要素不斷“同化”農村過程的有機統一（周加來，2001）。按照城市化進程“S”發展規律，50%的城市化水平是“量化”與“質化”的轉化節點，在節點之前，城市化以“量化”為主，當城市化水平達到50%后，“量化”速度開始減緩，“同化”速度逐漸加快，城鄉關系開始向城鄉融合轉變。農村城市化本質上是城市化“量化”過程的主要組成部分，表現為城鎮化、農業人口非農化、農村工業化和現代化這三種過程的因果聯動，城鎮化帶動農業人口非農化，非農化促進農村工業化和現代化，進而實現農村城鎮化和工業化協調發展。因此，城鎮化只是實現農村城市化的一種途徑，不能簡單地將二者等同起來。

長期以來，理論界把城鎮化混淆為城市化，把城鎮化的“量化”過程視為城市化的一種常態，導致城市經濟快速增長，城市人口急劇膨脹，“城市病”日益嚴重，資源環境與城市承載力受到嚴重影響。2022 年底我國城鎮化率已達65.22%，大大超過了城市化的“量化”過程，新型城鎮化應以新發展理念為指導，以高質量發展為導向，適時地、分類別地向“同化”轉變，即城市領域城鎮化以“同化”為主，農村領域城鎮化以“量化”為主。

我國廣大的農村在縣域。當前我國縣域城鎮化的總體水平在50%以下，遠遠低于全國城鎮化的平均水平，城市化發展仍以“量化”為主?？h域城鎮化成為我國促進城鎮化發展的新發力點，其目標是從整體上實現我國城市化從“量化”向“同化”的轉變，最終實現城市化的最高目標——城鄉一體化。過去對于縣域城鎮化的定義是鎮域經濟發展吸引農業人口向鄉鎮、縣域等具有城鎮功能的地區轉移，實現農業人口轉移的就地就近城鎮化（楊傳開，2019；李強等，2017）。隨著人口在地區之間的流動性加強，縣域城鎮化不僅是指過去本地鎮域經濟派生下的就地就近城鎮化，也包括了大量跨地區遷移下的人口城鎮化。江蘇省昆山市和浙江省義烏市2010—2020年人口流入超過百萬人，城鎮人口達到大城市規模，縣域城鎮化本質上已經脫離僅依靠農村剩余勞動力轉移的小城鎮范圍內的城鎮化。此外，安徽省的肥東縣、肥西縣和福建省的晉江市等眾多百強縣都遠超小城鎮的定義范圍。因此，縣域城鎮化研究應當跳出小城鎮視角，從全局出發，統籌好不同規?？h域的城鎮化。

第二，縣域工業化與特色經濟的混淆。城市化不能僅僅依靠城鎮化來推動，工業化是城鎮化的基礎，城鎮化離不開工業化發展的物質支撐。當前有不少學者關注縣域“去工業化”的討論，認為絕大部分中西部縣域根植于小農經濟，已經失去工業化的可能（安永軍，2019；袁夢等，2022）。著名經濟學家張培剛曾闡述過工業化的內涵，認為工業化是國民經濟中一系列基本生產函數連續發生變化的過程，農業現代化包含在工業現代化之內，是其中不可分割的一部分（張培剛，2008）。在當前實現建設社會主義現代化強國的關鍵階段，全面推進縣域工業現代化不可或缺。新時代工業現代化是立足于中國式現代化的總體背景下，協調新型城鎮化、農業農村現代化、信息化，以轉變經濟發展方式為目標的工業化。面對仍然是小農經濟主導的中西部縣域，拋棄工業化只是順應城縣鄉三棲式城鎮化的被動舉措，無法解決內部不穩定風險，發展縣域經濟，筑牢經濟根基才是推進縣域城鎮化的長久之策。

第六，信息披露不及時。如上已述，格魯吉亞的群體性事件很大程度上緣起于人民群眾不清楚蘇共二十大決議的內容。身處莫斯科的中央高層領導應該知道：揭露斯大林的所謂“暴政”，民眾會產生怎樣的反應。為了避免其過激反應，“應該往格魯吉亞派出有經驗的宣傳人員，向群眾解釋所發生的一切”。[11](P132-133)問題是，官僚主義十足的高層領導們壓根兒沒有這樣做。如果這樣做了，那么，可以相信：“很多第比利斯的居民都能夠理解二十大的決議，這種震動了整個加盟共和國的風潮和不必要的犧牲都是可以避免的?！盵11](P133)

發展縣域特色經濟已經成為學界的共識。大多數學者認為縣域特色經濟的發展離不開政府干預和制度完善。尤其是中西部縣域本身具有濃厚的小農經濟基礎，發展特色經濟離不開政府支持。政府干預縣域特色經濟不在“招商”，更在于完善制度、促進要素自由流動和營商環境的建設。其次特色與距離決定工業化方式。陸銘認為離大城市的距離決定特色經濟發展的比較優勢，同時特色經濟的強度也會影響需求總量（陸銘，2021）。例如安吉的茶業、常熟的羽絨服產業都具有非常強的特色，供應全國市場，工業發展更具專業化、規?；卣?，從而面臨更多的市場競爭，鄉村社會結構會被打破，推動城鎮化發展（胡曉映，2023）。對于沒有特色或者特色不夠強的縣域產業只能受限于距離，供應中心城市或附近城市，無法形成足夠的內生動力進行規模擴充，城鎮化水平也相對滯后。例如沒有進行加工升級的農產品只能供應給城區，很多中西部縣域旅游業也具有此類特點，六安市金寨縣的旅游業僅僅依靠資源稟賦，沒有形成特色產業鏈，其市場需求只能來自周邊地區?？h域工業化與特色經濟是相輔相成的，縣域工業化要以特色經濟為基礎，要依賴縣域的區位優勢、資源稟賦和豐富要素，做強做大縣域特色經濟；特色經濟需要有工業化手段（產業化）來振興，鄉村振興的重要手段就是產業振興。

2.現實困境

第一，縣域城鎮化水平顯著提高，區域不平衡態勢仍然明顯。長江經濟帶指長江沿岸的經濟圈，其橫跨我國東中西三大區域，行政區覆蓋了九省二市。長江經濟帶上游地區覆蓋了重慶、四川、貴州、云南四個省市，中游地區包括江西、湖北、湖南三個省份，下游地區包括上海、江蘇、浙江、安徽四個省市。從長江經濟帶上游到下游分別分布著成渝城市群、長江中游城市群和長三角城市群，成為帶動長江經濟帶整體經濟發展的三大增長極。受到增長極強度以及資源稟賦的巨大差異，長江經濟帶上中下游縣域發展各有差異，是我國東西失衡在縣域尺度下的微觀映射。因此，本部分以長江經濟帶為例，探究縣域城鎮化的現實困境。從縣域城鎮化水平的洛倫茲曲線看（見圖1），2000—2020 年長江經濟帶縣域城鎮化水平差異明顯趨于收斂態勢，基尼系數從2000 年的0.4135 降到2020 年的0.1977，縣域間城鎮化發展差異逐漸縮小。

圖1 2000年、2010年、2020年長江經濟帶縣域城鎮化水平洛倫茲曲線

從長江經濟帶城鎮化空間格局分布看（見圖2），盡管2000—2020 年縣域城鎮化水平明顯提高，但仍然呈現明顯的東中西失衡態勢。將大于等于0.6、0.2—0.6 和0.2 以下分別定義為高水平城鎮化、中等水平城鎮化和低水平城鎮化，并分別說明其空間變化情況。2000—2020 年長江經濟帶低城鎮化縣域由整個經濟帶連片式分布到自東向西消退的碎片化分布轉變，受到地理區位的限制，低水平城鎮化縣域側重分布在省界邊際地帶，相比于下游地區，經濟帶上中游地區低城鎮化邊緣分布的特點更加明顯。中等水平城鎮化縣域范圍受到城市群輻射的影響，以城市群為點中心向四周范圍持續擴大且中游地區擴散范圍更廣。高水平城鎮化縣域由以市轄區為點的碎片式分布向以城市群為點的連片式分布轉變：上游長三角城市群覆蓋范圍持續擴大，除安徽北部外，其余地區基本實現了城市群連片式布局；中游城市群數量明顯增加，逐漸形成以武漢子群、環珠潭子群和鄱陽湖子群為主的中游城市群；上游成渝城市群、滇中城市群范圍持續擴大，但受地理區位的影響對周邊地帶的輻射作用有限，以貴州為核心的黔中城市群輻射作用不明顯。

圖2 2000年、2010年、2020年長江經濟帶縣域城鎮化空間格局

綜合而言，盡管2000—2020年縣域城鎮化率不斷提高，區域差異有所縮小，城市群的輻射范圍持續擴大，但城市群和中心城市的“虹吸效應”仍然存在，部分縣域存在縣域收縮現象，且地區之間城鎮化速度存在很大差別，區域發展不平衡態勢仍然明顯。

第二，中西部縣域承接能力不強，存在產業結構趨同短板。在區域協調的總體規劃目標下，產業的承接、轉移是縣域經濟轉型升級的重要路徑?？拷鼥|部沿海城市群或中心城市的縣域經濟本質上是城市經濟的腳（賀雪峰，2022），而中西部縣域經濟仍然保持鄉村特點。中西部縣域承接產業轉移既需要考慮自身是否具有發展第二、第三產業的物質基礎，也需要考慮區域整體經濟增長，若不考慮自身承載力，注重短期效益，盲目進行城市建設和發展產業，必然會造成低投資回報率、高資源閑置率和高政府負債率。此外，強制進行產業轉移會加強城市內部競爭，降低整體增長效率。

為了方便比較不同縣域的產業結構，本部分對市轄區和狹義縣域（用縣表示，下同）進行比較討論（見表2）。從長江經濟帶上中下游產業結構發展情況看，市轄區和縣產業結構差異大，從兩者變化趨勢對比看，縣產業結構高級化程度較低，市轄區具有更大的產業要素引力。從產業結構的縱向時間變化情況看，上中下游產業結構均呈現第一產業比重迅速縮小，第三產業占比逐漸超過第二產業。從橫向對比看，上游市轄區第二產業增速明顯，其比重逐漸超過中下游地區，產業結構高級化程度表現為下游大于中游大于上游；下游縣第二產業占比最高，遠超上中游。綜合兩者對比，上中下游縣與市轄區有著相似的產業結構變動趨勢，產業發展路徑存在趨同趨勢，市轄區的第二產業有從下游向上中游明顯轉移的態勢，縣的第二產業變化態勢與之相反，仍然呈現第二產業發展向東部集聚趨勢。2020年下游縣的第二產業占比明顯超過上中游縣，但對于中西部而言，縣相較于市區第二產業發展不具有比較優勢。

表2 2000年、2010年、2020年長江經濟帶縣域產業結構

第三，縣域城鎮化面臨人口結構失衡，公共資源供需失衡問題。首先是縣域回流人口數量增加，人口撫養壓力增大。人口流動是推進城鎮化建設的核心，以長江經濟帶為例，從城鎮化率和人口流入的關系看（見圖3），隨著城鎮化率逐年增加，長江經濟帶上中下游流入人口差呈現先增大后縮小的倒U型態勢，上中游城鎮化率所增加的流入人口數量明顯上升。這意味著隨著東部空間飽和帶來的就業生活壓力增大以及中西部城市群和中心城市吸引力增強，人口向中西部回流態勢明顯。

圖3 1982—2020年長江經濟帶上中下游城鎮化率與流入人口占比變動趨勢

根據表3，2000—2020 年市轄區人口規模顯著增大，而縣的人口規模在不斷縮小，人口總體向市轄區流入趨勢明顯，結合長江經濟帶上中下游人口流入情況，人口向中西部回流趨勢下，市轄區仍然是人們回流動態下的空間錨定，縣面臨人口流出壓力。在人口結構上，縣比市轄區有更大的撫養壓力，人口老齡化程度逐漸趕超市轄區。從撫養比的變化情況看，市轄區和縣的人口撫養比都經歷了先減少后增加的U 型變化。結合劉易斯轉折點，在城鎮化快速發展階段，勞動力由農村向城市涌入，降低了城市人口撫養比，隨著城鎮化持續推進，在人口紅利下降和我國巨大的老齡人口規模對勞動人口占比的稀釋作用下，城市人口撫養比增加。此外，縣的少兒撫養比明顯高于老年撫養比以及市轄區的少兒撫養比，這意味著縣域城鎮化的推進還包含了教育資源的供給問題，當教育向縣域下沉不充分時，進城務工將會繼續拉大縣與市區的差距。

表3 2000年、2010年、2020年長江經濟帶縣域人口結構

其次是縣域城鎮化面臨教育、養老資源供需不平衡問題。過去以大城市為導向的異地城鎮化造成了嚴重的鄉村留守兒童問題，鄉村教育存在普遍的供需失衡現象。隨著縣域經濟發展以及交通、通信技術的成熟，縣域逐漸代替大城市“撐開”了鄉村居民在城鄉之間的家（白美妃，2021）?！半x土離鄉”的異地城鎮化向縣域城鎮化的轉移意味著原先的鄉村教育向縣城教育轉移，縣城成為解決農村兒童教育問題的新的關鍵場所。此外，城鎮化推動著教育資源在城鄉間的重新分配，鄉村教育規?？s減，中小學面臨合并、取消趨勢，因此在縣域內部既存在城鎮化推動下鄉村兒童增加帶來的縣城教育問題，也同過去一樣存在著鄉村留守兒童的教育問題。同時，老齡化程度不斷加深帶來社會養老壓力增大。在就業、教育驅動下的縣域城鎮化是年輕家庭向縣城的遷移，在故土情結和進城退路的選擇下，農村老人多留村養老，農村空巢老人現象仍然普遍。因此，在推進縣域城鎮化進程中不可忽視鄉村空巢老人的養老服務供給問題。

四、中國式現代化背景下縣域城鎮化的實現邏輯

建設中國式現代化是推進現代化強國目標的戰略選擇。黨的二十大報告系統全面地闡述了中國式現代化的科學內涵，指出中國式現代化的特征。城鎮化是現代化的重要一環，中國式現代化的特征決定了縣域城鎮化的總體任務，作者從人口規模巨大化、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生四個現代化特征入手，分別闡述促進中國式現代化背景下縣域城鎮化發展的實現邏輯。

1.人口規模巨大化對縣域城鎮化既是機遇也是挑戰

人口規模巨大是當前我國的基本國情，人口問題始終是我國長期性、全局性、戰略性的問題?？h域城鎮化要牢牢把握人口規模巨大的現代化帶來的機遇和優勢。根據《中國縣域高質量發展報告2022》，截至2021 年底，我國縣域人口占比52.5%，縣域人口規模優勢明顯。人口規模優勢是縣域城鎮化發展的本質保障，是縣域內部消費潛力的體現。同時超大規模的人口空間遷移為縣域城鎮化持續發展提供了可能。我國的城鎮化制度經歷了從嚴格管控到放松管控再到積極推動的漸進式改革過程，其中包括戶籍制度由限制進城到推進人口市民化的變化、土地制度由計劃管控到集約化管理的變化以及城市規劃由限制發展到都市圈城市群協調發展的變化（李蘭冰等，2020）。這些制度的放松促進了我國城鎮化的快速發展。當前縣域城鎮化正處在前所未有的政策紅利和人口自由流動時期，因此需要把握好機遇，繼續推進制度完善，促進人口自由流動。此外，人口規模巨大化的現代化也意味著縣域城鎮化發展面臨人口結構失衡。這警示縣域城鎮化的推進需要強化公共服務供給，緩解社會養老、醫療、教育壓力，促進城鄉基本公共服務均等化，完善縣級醫療衛生體系和養老體系，擴大縣域高質量教育資源供給。同時人口空間遷移必然帶來部分縣域收縮和鄉村空心化問題，因此公共服務建設要以人口、經濟實際規模為基準，避免擴大化供給，防止脫離實際、盲目建設數量過多和不適合的公共設施，造成資源浪費。

2.全體人民共同富裕的現代化要求縣域城鎮化以人為核心

縣域是實現共同富裕目標的基層行政領域，推進縣域內城鄉融合發展符合共同富裕生產力發展與公平分配的屬性（周慧等，2023）。在縣域層面上實現共同富裕目標，重點在低收入群體，增加低收入者收入，縮小城鄉間區域間收入差距，以實現擴大我國中等收入群體的現實需求?！笆奈濉币巹澲刑岢銮袑嵦岣叩褪杖胝呤杖?，鞏固脫貧成果，建立農村低收入群體長效幫扶機制，優化分配結構，發揮初次分配、再分配和第三次分配的協調作用。在初次分配中縣域城鎮化的推進需要堅持市場在資源配置中的決定性作用，提高效率、注重公平，暢通農村勞動、土地等資源在城鄉間的配置。促進中心城市、城市群周邊縣域發展配套產業和關聯產業，創辦縣域產業園區，引導農民返鄉就業，同時推進中西部縣域積極承接產業轉移，發展富民產業，實現縣域城鄉居民增收。此外，推進農村土地改革，實現土地資源在城鄉間的重新配置。當前我國的農村土地改革已經進入深水區，實現縣域農村土地改革不僅是適應縣域城鎮化發展的需要，也要同鄉村振興戰略結合起來。黨的十九大報告中提出“嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全”“鞏固農村基本經營制度”“深化農村土地制度改革”“深入農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股民”。因此，推進縣域城鎮化不僅要重視農民提供勞動獲得的報酬，也要重視土地作為農民的財產性收入獲得的租金、利息等收入，提高農民收入在初次分配中的占比，促進農村地區在初次分配中實現公平。發揮再分配在縣域層面通過稅收、轉移支付和社會保障增加居民收入的作用。優化稅收制度，完善縣級單位分稅制管理體制，協調縣域財權與事權，打通縣域發展制度阻礙，并實施創新型稅收激勵，給予縣域創新企業稅收優惠，完善縣域經濟轉型升級；加強上級政府對縣級政府的轉移支付，尤其是中西部縣域和生態功能區，緩解縣域財政困難，保障縣域財政收入增長，縮小縣域之間的經濟差距；促進縣域基本公共服務均等化，完善對農村地區的社會保障服務，完善縣域教育體系、醫療體系、養老體系，提升縣域福利水平。

3.物質文明和精神文明相協調的現代化要求縣域城鎮化重視物質和精神建設

黨的十九大報告中提出我國的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要同不平衡、不充分發展之間的矛盾。美好生活需要既是“倉廩實、衣食足”，也是“懂禮、明道”。這要求必須以人為本，從人的根本需要出發，實現人外在物質資產的積累，注重人內心世界的建設?？h域城鎮化發展需要注重鄉村物質文明的建設?？h域城鎮化向上承接城市產業轉移，吸引資本、技術、勞動要素流入，促進產業轉型升級，發展縣域經濟，向下與鄉村振興戰略有機結合，加快落實農村土地制度改革，拓寬農民致富渠道，發展鄉村產業，推進特色產業集群建設，實現第一、第二、第三產業融合?？h域城鎮化的發展也要注重精神文明建設。精神文明建設關鍵在文化，黨的十八大提出“推進社會主義文化強國建設”到黨的十九大“堅定文化自信”，彰顯了文化建設在精神文明建設的突出位置。鄉村文化是中華文明的根基。城鎮化帶來城鄉人口空間交換，同時伴隨著鄉村地域被侵犯，鄉村與城市、傳統與現代深刻的文化沖突，造成了鄉村文化秩序價值的解構（趙霞，2011），鄉村文化在傳統和現代的碰撞中被重建?？h域是融合鄉村與城市的最佳空間，因此，縣域城鎮化發展有著重塑城鄉文化、實現城鄉融合的現實任務。

4.人與自然和諧共生的現代化要求縣域城鎮化堅持綠色發展

黨的十八大以來，我國牢記“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，始終堅持走生態優先道路，促進人與自然和諧共生的現代化。2023 年，《新時代的中國綠色發展》白皮書詳細闡述了我國綠色發展理念和實踐經驗?？h域城鎮化延續了新型城鎮化“民生、可持續、高質量發展”的核心內涵（單卓然等，2013），強調以生態文明建設為基礎，建立生產—生活—生態相協調的空間體系。推進縣域城鎮化綠色發展，首先，要以低碳循環理念為指導，促進縣域經濟轉型發展。建設低碳循環經濟體系，促進經濟轉型發展是解決我國資源環境生態問題的基礎之策。將綠色循環理念貫穿到生產、流通、消費各個方面，最終實現2035年碳排放達峰后穩中有降，美麗中國建設目標基本實現。其次，要形成經濟發展與人口資源環境協調的綠色空間布局，在發展中保護，在保護中發展。統籌規劃好縣域城鄉生產生活用地，推進居民點從分散到集中布局。最后，推進縣域環境基礎設施建設。著力構建縣域環境基礎設施，是完善縣域治理體系的重要支撐，也是增進民生福祉的基礎手段。

五、推進縣域城鎮化的路徑分析

根據前文分析，從完善體制機制、促進縣域新型工業化、促進供需均衡、加強文化傳承四個方面給出推進縣域城鎮化的實現路徑。

1.完善縣域城鎮化發展的機制體制，實現制度性供給

推進縣域城鎮化發展的首要任務是破除制度屏障，包括縣域戶籍制度、土地制度、財政制度的完善優化。一是深化縣域戶籍制度改革。在人口流動不受約束的前提下，受到“個人理性”和“經濟理性”的綜合作用，人口流動遵循最優配置導向，從不發達地區向發達地區轉移最終形成地區人均收入差距趨同，達到“空間均衡”狀態（陸銘等，2022）。而戶籍制度的存在嚴格阻礙了人口自由流動的最優配置路徑，造成不充分、不均衡的城鎮化以及城市內醫療、教育等稀缺性競爭性的福利在戶籍人口與非戶籍人口間的分化。深化戶籍制度改革應當持續放寬落戶限制，并推進戶籍人口和常住人口福利均等化?！?022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中提出持續深化戶籍制度改革，取消常住人口300萬人以下城市落戶限制。2023年昆山市、張家港市、常熟市、太倉市統一基于《蘇州市戶籍準入登記管理辦法》，取消積分落戶政策，并將租賃房納入落戶條件內，同時取消了購房時間、面積、社保時間的限制，并在蘇州市內實現區縣社?；フJ等一系列制度改革，大大放寬了落戶限制，此外對于城市群、都市圈內縣域應加強戶籍準入年限同城化累計互認，實現戶口通遷、居住證互認，優先暢通城市群、都市圈內縣域人口流動。

二是加快縣域農村土地制度改革。農村土地制度改革主要包括農村土地產權制度、宅基地使用制度以及農村集體產權制度的改革。從當前我國縣域農村土地制度實踐的現狀看，由于地區的經濟發展狀況、資源稟賦都具有顯著差異，尤其是中西部縣域和東部沿海經濟帶縣域工業化水平和城鄉融合程度的巨大差異，使同樣的土地制度在不同的縣域實踐路徑上有所偏差（賀雪峰，2018）。在農村土地“三權分置”的不斷完善下，中西部縣域農村閑置土地多由承包方承包、流轉或者由政府征用進行生產，農戶依法享有征用后的補償。但這其中常常伴隨著承包糾紛，例如補償多少合適，流轉后的土地向誰補償，承包經營權的繼承問題等。因此，在推進農村土地產權制度改革的同時，應當加快完成土地確權，引導、規范土地經營權流轉，并積極建設縣級產權交易機構，減少合同糾紛。中西部縣域農民進城后，并沒有放棄農村宅基地，農村宅基地仍是農民心中的老家和退路選擇（晉洪濤等，2022）。除了少部分中西部旅游縣域可以將宅基地作為經營使用，大多數宅基地不具有財產性質，因此中西部縣域宅基地目前不具備完全退出的動力。不同于東部沿海經濟帶縣域集體土地具有的財產屬性，中西部縣域集體土地仍然遵循嚴格限制非農化的制度規定，服務于農業經營和生產（仇葉，2023），因此中西部縣域集體產權制度的改革首先需要突破非農化的約束，立足于鄉村振興，因地制宜創新集體土地資源利用，促進農村經濟發展。

三是推進縣域財政體制改革。財政是政府優化公共服務、完善資源配置的重要手段。相較于省市的財政權力，縣域擁有更窄的財稅權力，這使得縣域財政收入相對有限。尤其是經濟落后的中西部縣域，政府生產公共服務的能力更加被限制。進行縣域財政權力放權和分權是保障縣域財政實力的重要基礎。首先，擴大“省直管縣”的改革范圍，賦予縣域更多的財政管理自主選擇權，改變縣級政府在財政稅收、財政預算支出上的不利地位，提升縣域政府提供公共服務的數量和質量。其次，加強上級政府對縣域轉移支付的力度，尤其對中西部落后縣域的財政傾斜，提升基本公共服務供給水平。最后，防范縣級政府的債務風險。例如典型的貴州省獨山縣“天下第一水司樓”巨額形象工程的建造，片面追求政績造成高負債。從根本上防范高負債危機，需要建立縣級政府財權與事權相匹配的機制。此外，縣級政府提供的公共服務也需要符合經濟規律，考慮投入與產出的比例，不能盲目舉債而忽視其中的負債成本。

2.促進縣域新型工業化，發展特色經濟

更新中西部縣域去工業化的錯誤認知，夯實產業基礎，綜合評估自身資源條件、區位條件并選擇符合實際的產業。城市群或中心城市周邊的縣域要充分發揮區位優勢，積極融入中心城市發展中，統籌對接中心城市的發展規劃，強化自身的工業基礎，更新升級基礎設施，積極承接周邊城市的產業轉移和要素下沉，發展關聯性特色經濟，與周邊城市形成產業錯位發展，實現功能互補。對于遠離中心城市或處于省市邊界區的縣域，由于不具有區位優勢，產品市場需求量小，知名度低，此類縣域多以農業生產為主，實現特色經濟發展應當發展高附加值農業，延長產業鏈，進行產業縱向延伸，發展現代農業、制造業和服務業，促進農業—加工業、農業—旅游業、農業—文化產業或者工業—旅游業、工業—文化產業融合。同時推進“互聯網+模式”，例如“互聯網+銷售”“互聯網+金融”“互聯網+旅游”等形式，為市場需求提供更大的實現空間。例如，河南省泌陽縣的香菇產業和山東省萊陽市的預制菜產業都通過產業高附加值加工轉變成具有足夠特色的縣域主導型產業（李婧瑗，2023）。此外，縣域工業化發展應當堅持科學規劃，適度發展。例如山西省安康市的各個縣域仍然是“一縣多業”的發展模式，產業分散且縣域之間產業同質化嚴重，惡性競爭突出，未形成規范化的產業集群，企業退出機制不完善，“僵尸”企業占用園區資源等。這樣的問題多集中在中西部縣域以及人口流出的縣域，突破此類縣域工業化瓶頸，需要打造縣域主導產業，做大“一縣一業”，支撐經濟發展，同時建立市縣聯合的產業協會，統一管理，防止惡性競爭，完善園區平臺，建立落后企業淘汰機制，促進縣域經濟穩定增長。

3.促進人口與社會服務供需均衡，優化空間布局

在教育推動的縣域城鎮化下，縣城面臨越來越多的農村子女入學問題。城鄉教育資源重新配置成為優化縣域公共服務供給的重要部分。規劃縣域內部教育資源配置需要對鄉村和縣城基礎教育需求重新評估。在鄉村整合優化中小學教育設施，合理分配基層老師，提高鄉村教育的質量和效率；在縣城既要推進優質教育資源向縣城下移，也要注重教育資源公平獲取，實現常住人口和教育掛鉤。對于落后縣城要加強縣域整體服務建設、文化建設，積極吸引人才落戶縣城，有助于縣域整體教育水平提升。在縣域整體養老規劃中，首先要實現老齡人口數量與社會養老服務供給平衡，并將中長期老齡人數上漲規劃在內。其次要在確保服務供給質量基礎上合理規劃養老基礎設施建設，以老齡人口實際需求和行動能力提供養老服務。同時，加強對鄉村老齡化的關注，一方面在城鎮化建設中保障鄉村老人的基本權利，推進鄉村改革、提高農民財產收入，同時推進鄉村養老保險普及；另一方面加強鄉村養老基礎設施建設，將鄉村傳統文化融入養老規劃中，提高老人內心自豪感和滿足感。此外，人口城鎮化必然帶來中西部部分農村空心化和縣域收縮現象，在這些地區教育、養老等公共服務的供給仍然按照人口流入地區發展規劃給予“硬性”供給，這不僅造成政府負擔過重、資源閑置浪費等問題，也無法滿足居民日益增長的服務需求。因此，除了加強縣域教育和養老公共服務，也要以縣域城鄉居民服務需求為導向，避免教育服務、養老服務的“硬性”供給。

4.加強文化傳承，促進綠色發展

文化建設是精神文明建設的重要支撐，是縣域城鎮化發展的現實任務。加強文化建設，首先要加強縣域歷史文化保護，保護地方古鎮、街區，以保留縣域歷史空間特色、景觀特色為基礎靈活開展縣域建設，對傳統建筑翻新處理，嚴禁隨意破壞。其次要深入挖掘縣域特色文化民俗，豐富內容，創設地方特色的文化產品，形成成熟的文化產業鏈。最后建立新鄉賢治理機制，推進鄉村治理現代化，提高文化認同感，加強縣域文化自信，同時優化升級縣域服務效能，時刻把握以人為本的核心理念。

縣域是人與自然和諧共生的實踐載體。促進縣域經濟綠色發展，首先要以循環低碳理念為指導，促進縣域特色經濟發展。立足縣域特色優勢資源，統籌推進生態農業、生態工業、生態旅游業發展，強化科技和裝備支撐，將機械化、生物化、生態化應用到產業發展中，打開縣域現代化產業發展的前景。其次要形成經濟發展與縣域內人口、資源、環境相協調的綠色空間布局。落實國家主體功能區戰略，統籌規劃城鄉、生產生活生態空間，有效控制建設用地，防止過度擴張，對生態用地嚴格保護，加強生態區監管，以維護縣域生態系統穩定和完整。此外，對生產生活空間進行集中建設，推進產業集約化建設和管理，淘汰落后、污染企業，鼓勵發展生態旅游業，推進第一、第二、第三產業融合，同時對居住用地集中規劃，合并分散化、落后化居民點，統一建設管理，對閑置農地、住宅地集中清理，盤活農村用地。最后要積極推進縣域環境基礎設施建設。完善垃圾處理體系，建立垃圾分類系統，升級垃圾清運設施，嚴格管控污染危害大的垃圾，對醫療衛生垃圾進行集中處理。提高污水處理能力，完善縣城污水排放系統，及時更新修復污水排放管網，對鄉村地區建立完備的污水收集排放設施，嚴禁污水排放入河。對生產生活用水進行分流改造，升級污水處理設施，嚴格管控污染企業用水排放。