習近平主政浙江期間推進基層民主政治建設的實踐及其啟示

陳玉華，徐祎斐

（浙江工業大學 馬克思主義學院，浙江 杭州 310023）

民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念［1］。在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上，習近平提出“發展全過程人民民主”重要論斷［2］，為今后一個時期我國社會主義民主政治建設指明了方向?；鶎用裰髡谓ㄔO，是堅持和發展全過程人民民主的重要前提。主政浙江期間，習近平明確提出“建設‘法治浙江’，發展社會主義民主政治”［3］，有效地推動了浙江的民主政治建設尤其是基層民主政治建設，取得了極為重要的階段性成果。不僅為本世紀以來浙江推動社會主義民主政治建設提供了科學的行動指南，而且為我國發展全過程人民民主予以彌足珍貴的啟示。本項研究擬通過對既有文獻的梳理，對習近平主政浙江期間推進基層民主政治建設的創新做法與主要路徑進行研究，以期豐富對習近平關于全過程人民民主相關重要論述的研究，并增進對習近平新時代中國特色社會主義思想在浙江萌發與實驗的研究。

一、推進基層民主政治建設的創新做法

主政浙江期間，習近平堅持與完善中國特色社會主義政治制度，明確提出建設“法治浙江”，通過機制創新與工作方式創新，逐步地將制度的“生命力”在基層創新實踐中進一步“激活”，為浙江的基層民主政治建設提供了比較系統完整的制度載體。

第一，堅持與完善人民代表大會制度，開創基層人大工作新格局。主政浙江期間，習近平堅持與完善人民代表大會制度。他指出，“在貫徹依法治國方略、推進依法治省工作中，人大及其常委會擔負著重要的職責和任務，具有其他機關不可替代的作用”［4］。在浙江省委的領導下，2003年浙江在全國率先建立公民旁聽省人大常委會會議制度，2004 年首次在網上征集立法建議，2006 年率先通過網絡視頻全程直播省人大常委會會議［5］。與此同時，人民代表大會制度在浙江基層也涌現出許多創新實踐。例如，2005年7月，溫嶺市新河鎮人大主席團第一次借助民主懇談平臺討論鎮財政預算，開啟了“參與式預算”的民主實踐?！霸谶@種直接的、自愿和普遍參與的民主過程中，人們能夠平等討論和決定公共預算、各項政策以及政府管理”［6］。隨著基層人大對區域內重大事項的決定權與監督權等“法定權利”逐步落地，基層人大代表履職的主動性逐步提高，選民政治參與的效能感逐步提升，“代表聯系選民、選民聯系代表”呈現出雙向賦能的態勢，由此進一步推動了基層人大“有位”、人大代表“有為”與選民參與“有效”之間的良性循環。

第二，堅持與完善多黨合作和政治協商制度，搭建基層政協工作新平臺。主政浙江期間習近平堅持與完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。關于中國共產黨領導的多黨合作事業，他強調，“‘把握一個關系’，就是要充分認識和正確處理完善這一基本政治制度與社會主義建設的關系；‘突出一個重點’，就是要在社會主義建設的實踐中不斷發揮各民主黨派、工商聯和無黨派人士的重要作用；‘提高一個能力’，就是各民主黨派、工商聯和無黨派人士要在實踐中不斷提高參政能力和水平”［3］。在浙江省委的領導下，各民主黨派與工商聯的基層組織建設不斷夯實，基層無黨派人士的培育工作有序推進，中國共產黨領導的多黨合作事業在推動浙江基層民主政治建設中發揮了重要作用。在這期間，圍繞人民政協的政治定位、政協職能的發揮、政協委員的履職及黨對人民政協的領導等問題，習近平一共作了“43 篇重要講話、35件批示”［7］；“浙江省政協開通民情熱線、舉辦聽證會，邀請群眾代表旁聽政協常委會議”［8］。與此同時，浙江的基層政協組織在政治協商、民主監督、參政議政等方面也取得了長足的進展。例如，政協東陽市委員會及時調整政協的組成界別及政協委員名額的配置，對不同社會利益群體的代表性人士作了比較全面的政治吸納［9］?；鶎诱f組織的規范化運行，為不同社會利益群體的有序政治參與提供了制度平臺，進一步優化了浙江基層的政治生態。

第三，堅持與完善民族區域自治制度，鑄就民族區域自治新優勢。主政浙江期間，習近平堅持與完善民族區域自治制度。2002 年11 月25 日，在擔任浙江省委書記的第5 天，習近平就趕赴浙江省唯一的少數民族自治縣——景寧畬族自治縣進行調研并專門召開了一次座談會。他指出，“畬族自治縣全國只有一個，是景寧最大的特色”［10］“畬鄉風情旅游可以大做文章”［10］“景寧一定要走生態綠色可持續發展道路”［10］。習近平還結合中央的民族政策提出給予景寧優惠政策。他指出，“我們黨的方針政策是民族平等。中央專門有民族區域自治的政策，也給予我們景寧一系列的優惠政策。省委省政府、市委市政府也都相應制定了一些優惠政策、扶持政策”［10］。在浙江省委的領導下，景寧畬族自治縣發揮民族區域自治制度的獨特優勢，進一步保障了人民的各項合法權利，著重對畬族優秀傳統文化資源進行保護性開發與創造性轉化，在生態綠色可持續發展方面取得了階段性成果，逐步成為全國少數民族自治縣科學發展的一個樣本。

第四，堅持與完善基層群眾自治制度，創新基層群眾自治新機制。主政浙江期間，習近平堅持與完善基層群眾自治制度。他強調，“村級民主政治建設的方向十分明確，就是積極推行‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督’。對這四個方面的內容要全面地加以理解?！裰鬟x舉、民主決策、民主管理、民主監督’都要配套完善起來，同時基層黨組織要發揮領導核心和戰斗堡壘作用”［3］。在浙江省委的領導下，浙江各地進行了積極的探索，努力創新和完善基層民主政治建設的制度實踐形式，取得了許多成效。例如，以海推直選和代表票決制為主要形式，實現村官村民選，村級民主選舉有新突破；以民主懇談聽證和重大村務公決制度為主要途徑，實現村策村民定，村級民主決策有新進展；以村務公開和村民自治為主要載體，實現村務村民管理，村級民主管理上新臺階；以建立健全村務監督委員會為主要突破口，實現村事村民管，村級民主監督有新起色［3］。通過這一系列的創新實踐，逐步形成了比較完整的基層群眾自治制度鏈條、逐步強化了基層群眾的自治意識、逐步提升了基層群眾的政治參與效能感，進一步推動了浙江基層群眾自治走向縱深。

第五，堅持和完善信訪制度，建立基層信訪工作新秩序。主政浙江期間，習近平堅持和完善信訪制度。他指出,“信訪工作是社會主義民主政治建設的一個重要方面”［3］“基層是群眾信訪的源頭，又是解決信訪反映問題的關鍵”［11］“信訪工作要到位，必須重心下移，深入基層”［4］。2003 年9月18 日，在當時浙江省內信訪情況最復雜、矛盾最尖銳的浦江縣，習近平帶領省直部門和市縣領導一天接訪436 批667 人次，當場解決91 個老大難問題。習近平親自接待9 批20 余名來訪群眾，解決了20 省道改造工程等一批久拖不決的難題。之后連續3 年，習近平先后到臨安市、德清縣、衢州市衢江區進行下訪，實實在在為基層群眾解決難題、化解矛盾［12］。在浙江省委的領導下，浙江全面實行領導干部下訪接待群眾制度，“省委省政府與各市黨委政府每年簽訂信訪責任狀，責任落實到人”［13］。當時浙江正處于經濟快速發展而社會矛盾多發易發的發展階段，通過這一系列的信訪工作創新，有力地破解了制約地方經濟社會發展的諸多難題，有效地化解了基層社會的矛盾沖突，顯著地推動了浙江的社會主義和諧社會建設。

二、推進基層民主政治建設的主要路徑

主政浙江期間，習近平堅持以人民為中心，注重調動基層干部群眾創造美好政治生活的積極性，大膽創新和完善基層民主政治建設的制度實踐形式，極大地拓寬了浙江基層民主政治建設的主要路徑。

第一，推進基層民主選舉，打造基層民主政治建設的堅實基礎。主政浙江期間，習近平注重推進基層民主選舉。他強調，“民主選舉是基層民主政治建設的一個核心內容”［3］。在浙江省委的領導下，浙江的基層民主選舉走在全國前列。2003年3 月，寧波市在海曙區進行了社區居委會直選的試點；截至2007 年底，寧波市所有的城市社區居委會推行直選并順利完成，成為全國首個城市社區全部實現直選的城市［14］。與此同時，浙江在農村基層民主選舉方面也取得了長足進展，農村居民參與民主選舉的主動性與效能感空前提高，涌現出蔚為大觀的“先富群體”參選村官現象［15］和一定程度的“精英競爭”［16］。在推進基層民主選舉的進程中，浙江在選區劃分、選民與候選人資格的依法確認、候選人的同臺競選演說、委托投票與選票代寫的實施細則、選票唱票計票規則的設置、賄選的認定處置及其防范等方面作了積極的探索，把民主選舉的精神、制度、規則嵌入到“民主的細節”中，從而為浙江的基層民主政治建設打造了堅實基礎。

第二，推進基層民主協商，厚植基層民主政治建設的獨特優勢。主政浙江期間，習近平注重推進基層民主協商。他指出，“把民主協商納入黨委和政府的決策過程”［3］。在浙江省委的領導下，浙江的基層民主協商不斷壯大。2005 年1 月4 日，習近平在杭州市余杭區徑山鎮小古城村調研“三農”工作和基層民主政治建設工作，提出“加強基層民主法治建設服務好三農”，并囑托“村里的事情大家商量著辦”。此后，小古城村不斷夯實和深化民主協商機制，形成“眾人的事情由眾人商量”模式［17］。值得關注的是，溫嶺市“民主懇談會”是當時我國最受關注的基層民主協商的創新實踐?！啊裰鲬┱剷卣沽嘶鶎尤罕娬螀⑴c的空間。對話、商議直接影響了公共行為，增加了公民對公共事務的發言權和影響力”［18］。在推進基層民主協商的進程中，浙江在基層民主協商的原則、基層民主協商的程序、基層民主協商的形式、基層民主協商的應用及反饋等方面作了有益的探索，從而為浙江的基層民主政治建設厚植了獨特優勢。

第三，推進基層民主決策，筑牢基層民主政治建設的關鍵環節。主政浙江期間，習近平注重推進基層民主決策。他強調，“拓寬廣大人民群眾參與決策的渠道”［19］。在浙江省委的領導下，浙江各地在推進基層民主決策方面作了一系列的探索與實踐。例如，衢州市衢江區首創了農村民主決策的動議、審議、報審、表決、告知的“五步工作法”，規范了重大村務決策程序［20］。在城市基層民主決策方面，杭州市從2007 年以來在老舊庭院改善中形成了“問情于民”落實知情權、“問需于民”落實選擇權、“問計于民”落實參與權、“問績于民”落實監督權的“四問四權”的“以民主促民生”的制度機制［21］。在推進基層民主決策的進程中，浙江在尊重社情民意、尊重草根創新的基礎上，提煉總結出一系列基層民主決策領域的好做法好經驗，通過建章立制與全面推行的方式，不斷健全基層民主決策機制，提高科學決策、民主決策、依法決策的制度化水平，從而為浙江的基層民主政治建設筑牢了關鍵環節。

第四，推進基層民主管理，拓展基層民主政治建設的有效途徑。主政浙江期間，習近平注重基層民主管理。他指出，“‘民主管理、民主決策、民主監督’同‘民主選舉’一樣重要，一樣關鍵”［3］。在浙江省委的領導下，浙江基層民主管理的制度化、法治化建設進展順利。例如，浙江于2003 年在全國率先開展“民主法治村（社區）”創建工作，在擴大基層民主、維護社會穩定、提高基層法治化水平、增強干部群眾法律意識和法律素質等方面取得了顯著的成效［22］。2005 年8 月，天臺縣深入實施以“民主提案、民主議案、民主表決、創業承諾、監督實施”為主要內容的村級民主議事“五步法”，形成了“民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評”的村民自治新景象［23］。在推進基層民主管理的進程中，浙江積極引導人民群眾有序參與基層公共事務的管理，有效地解決了基層治理中由于權利主體長期“缺位”所導致的“委托—代理”關系失衡問題，從而為浙江的基層民主政治建設拓展了有效途徑。

第五，推進基層民主監督，提供基層民主政治建設的重要保障。主政浙江期間，習近平注重基層民主監督。他強調，“建立健全有效的權利監督制約機制”［3］。在浙江省委的領導下，浙江在基層民主監督方面成效顯著。例如，2004 年6 月18日，武義縣白洋街道后陳村制定了《村務管理制度》和《村務監督制度》，并于全國率先成立村務監督委員會，形成了比較健全的村級權力制衡機制［24］。2005 年6 月17 日，習近平專程到后陳村調研，并在金華市召開的座談會上給予其充分肯定：“這是農村基層民主的有益探索，應當予以鼓勵。同時，還要不斷總結經驗，使之走向成熟”［3］。隨后，村務監督委員會逐步在浙江農村全面推行，并逐步地在全省城市社區設立了居務監督委員會。在推進基層民主監督的進程中，浙江創造性地構建了行之有效的權利監督制約機制，形成了“事前-事中-事后”全過程的監督鏈條，并積極探索運用“互聯網＋”的方式來發揮人民群眾的監督作用，從而為浙江的基層民主政治建設提供了重要保障。

三、推進基層民主政治建設的主要啟示

主政浙江期間，習近平推進基層民主政治建設的創新做法與主要路徑，既有省委統籌全局作戰略部署，又有基層系列創新實踐作源頭活水，是我國社會主義基層民主政治建設在省域層面的成功典范，具有重大的理論價值與實踐意義。

第一，注重思想引領，加強戰略擘畫?！八枷胱咴谛袆又?，就像閃電走在雷鳴之前”［25］。主政浙江期間，習近平強調“思想是行動的先導”“增強走在前列的意識”“牢記科學發展的使命”“弘揚求真務實的精神”［11］，為浙江省域科學發展提供了思想引領和政治保障。與此同時，浙江省委著力加強戰略擘畫。2003年7月召開的浙江省委第十一屆四次全體（擴大）會議正式提出“八八戰略”?！耙浴税藨鹇浴癁榭偩V領，十一屆省委提出并大力推動平安浙江、文化大省、法治浙江和加強黨的執政能力建設等一系列重大決策部署”［4］。在浙江省委的領導下，“八八戰略”構成了浙江省域科學發展的全面規劃和頂層設計，“法治浙江”建設則為浙江發展社會主義民主政治提供了強有力的保障。浙江的基層民主政治建設既注重基本原則的堅定性，又堅持具體實踐的靈活性；既注重整體性的發展，又堅持階段性的突破；既注重“量”的持續積累，又堅持“質”的有效提升。浙江逐步走出了一條循序漸進、內源發展的社會主義基層民主建設道路。

第二，注重問題導向，堅持人民至上?！皢栴}是時代的先聲,破解問題是推動時代發展的根本路徑”［26］。主政浙江期間，習近平堅持以人民為中心，注重調查研究，“明確把調查研究作為決策的必要程序，提出了領導干部帶頭開展調查研究、改進調查研究的工作方法等具體要求，還提出領導干部每年要拿出兩三個月的時間進行調查研究、重大問題不經過調查研究不能上會決策、領導干部要建立調研聯系點，等等”［10］。在浙江省委的領導下，浙江各級領導干部“重心下沉”，狠抓調查研究之風，從大量生動鮮活的第一手資料中系統梳理浙江發展的重點難點堵點問題和人民群眾的“急難愁盼”問題。因此，浙江基層民主政治建設具有強烈的“問題倒逼”的特征，注重通過對民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的某一個或若干個環節進行改革創新，不斷地創造更加美好的基層政治生態、不斷地提高“以民主促民生”的治理效能。

第三，注重制度建設，激發內在活力。不以規矩，不成方圓。主政浙江期間，習近平強調，“推進社會主義民主的制度化、規范化、程序化”［3］“各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當‘稻草人’擺設，而應落實到實際行動上，體現在具體工作中”［11］。在浙江省委的領導下，浙江人民在堅持與完善中國特色社會主義政治制度的基礎上，通過機制創新與工作方式創新，有效激發了制度的內在活力。例如，隨著經濟快速發展，浙江涌入大量的外來務工人員，但該群體的民主權利還得不到有效保障。為了破解這個難題，浙江省義烏市以推動外來務工人員參選縣鄉兩級人大代表為切入點作了有益的探索。在2002 年底舉行的義烏市人大換屆選舉中，共有11名外來務工人員當選為新一屆義烏市人大代表，在全國尚屬首例［27］。在利益分化的背景下，浙江人民通過激發我國政治制度所蘊藏的內生價值，尋求破解地方政治發展難題、實現不同社會利益群體的政策訴求，為區域經濟發展與社會和諧穩定提供了良好的政治保障。

第四，注重基層基礎，推動協同創新?！懊裰骶竦呐嘤?、民主素質的提高、民主實踐的推進，都是以基層為基本載體的”［28］。在主政浙江期間，習近平注重基層基礎，他指出，“工作傾斜基層”“執政重在基層”“更多地關愛基層”“基層矛盾要用基層民主的辦法來解決”“打牢基層維護社會穩定的第一線平臺”［11］。在浙江省委的領導下，干部群眾、專家學者、媒體記者等積極參與基層民主政治建設。其中，溫嶺市“參與式預算”是多元主體協同創新的一個成功典范?！俺邉?、指導溫嶺‘參與式預算’的實際運行之外，中國社會科學院、浙江大學、中山大學等高?？蒲性核膶＜覍W者還在宣傳和研究溫嶺‘參與式預算’方面有著顯著貢獻”［29］。在多元主體協同創新過程中，浙江省委的容錯糾錯機制、干部群眾的草根創新精神、專家學者的專業化指導與媒體記者的聚焦式報導形成了“歷史的合力”，逐步催生出一個協同創新、閉路運行的地方政治生態系統。

第五，注重選樹典型，強化示范引領。選樹典型是中國共產黨長期以來的政治優勢和寶貴經驗。主政浙江期間，習近平指出，“善于抓典型，讓典型引路和發揮示范作用，歷來是我們黨重要的工作方法”“向先進典型學習，最關鍵的是要學精神、學品質、學方法”［11］。例如，2006年2月16日，浙江省委發出《關于開展向鄭九萬同志學習活動的決定》，提出要學習他奮力趕超、艱苦奮斗的創業精神，勤勞為民、盡心竭力的奉獻情懷，廉潔奉公、清正無私的革命本色［10］。在浙江省委的領導下，浙江在人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度、信訪制度等的基層創新實踐方面都涌現出許多先進典型。通過省級層面的經驗總結與強力推動，這些先進典型的示范引領作用進一步放大，并加快形成“比學趕超”“集成創新”的可喜局面，浙江在“中國地方政府創新獎”的評選活動中“入圍項目”與“獲獎項目”均遙遙領先，成為我國基層民主政治建設的“模范生”。

綜上所述，發展全過程人民民主是今后一個時期我國政治發展的一個重大目標，基層民主政治建設則是堅持和發展全過程人民民主的重要前提。浙江是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發地。主政浙江期間，習近平在推進浙江的民主政治建設尤其是基層民主政治建設方面作出了一系列重要論述、采取了一系列重大舉措，與發展全過程人民民主有著內在聯系，“在主要內容、思想邏輯、理論指向、建設重點、實踐邏輯、實現形式以及整體架構上都是總體一致的”［30］。這是科學貫徹黨中央決策部署和緊密結合浙江省情的一個成功典范，走出了一條具有“時代特征、浙江特色、全國影響”的基層民主政治發展之路；對全面準確地把握全過程人民民主的科學內涵與精神實質、堅持和發展我國社會主義民主政治無疑具有重大原創性貢獻；與黨的十八大以來習近平關于全過程人民民主的重要論述精神高度一致，都是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。不僅為本世紀以來浙江推動社會主義民主政治建設提供了科學的行動指南，而且為我國發展全過程人民民主予以彌足珍貴的啟示。