數智時代縣域城市治理能力及其數字化建設研究

王付　張繼焦

［摘 要］數智時代給現代社會治理帶來深刻影響?？h域城市作為國家與社會、物理世界與數字世界的交匯面，其治理能力的轉變正面臨著數字化的機遇和挑戰。數智時代變革性加劇、個體性彰顯和企業性擴張，數字技術和數字運用能力相對滯后的縣域城市如何規避風險、抓住機會推進縣域城市數字治理能力發展？需要基于縣域城市數字治理三大核心能力——秩序維護能力、工作銜接能力和創新發展能力，以數字秩序構建、資源分配權力賦予和經濟社會發展積極性激勵為目標，遵循統一標準、全面部署、突出重點、先急后緩、分步實施、先進可靠等原則，按照感知層、數據層、網絡層及應用與服務層四個基礎層次和標準規范體系、安全保障體系、運營維護體系等三個支撐體系進行建設。

［關鍵詞］數智時代；縣域城市；數字治理能力

［基金項目］貴州省社會科學院院省合作青年成長型課題“治理現代化背景下貴州縣域城市治理的現實困境與善治路徑研究”（QNCZ2205）。

［作者簡介］王付（1994-），男，貴州省社會科學院《貴州社會科學》編輯部助理編輯，貴州省社會科學院國家治理體系和治理能力現代化地方實踐高端智庫研究人員（貴陽 550002）；張繼焦（1966-），男，法學博士，中國社會科學院大學社會與民族學院教授（北京 102488），中國社會科學院民族學與人類學研究所研究員（北京 100081）。

一、問題的提出：數字籠罩下的縣域城市

人類社會已經步入工業4.0時代，即數智時代。數智時代數字技術的創造能力與革新能力已經逐漸顯現，并不斷融入人類社會的生產和生活實踐，對社會發展和社會治理產生全面且復雜的影響。在致2021年世界互聯網大會烏鎮峰會賀信中，習近平總書記就曾指出，“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響?！保ā读暯较?021年世界互聯網大會烏鎮峰會賀信》，《人民日報》2021年9月27日，第1版。）處于數智環境下的城市，必然面臨數字化和智能化轉型的壓力，如何利用籠罩在城市之上的數字治理好數字籠罩之下的城市，是每個城市在智能化進程中需要審慎思考的問題。計算機、手機等移動終端與互聯網連接，信息資源加速共享，人工智能、物聯網、虛擬現實技術等數字技術和數字孿生、元宇宙等熱門概念不斷建構起一個龐大且日益膨脹的數字世界。自媒體、元宇宙、數字孿生打破物理世界和數字世界的邊界，物理世界和數字世界融合不斷深化，兩個世界的交互，讓數字世界有了治理物理世界的可能、接口和條件，虛擬現實技術的分支——現實增強技術有了更多的可能性，使得數據作為資源能夠參與市場發展、賦能社會治理，提升社會治理效益。

鑒往知來，從人類社會步入數智時代的前期來看，數字技術對城市治理能力的影響快速而且迅猛。如何應對這場機遇與挑戰雙高的數字化轉型？尤其是比大中城市發展更為被動和滯后的縣域城市任務更加艱巨，也更加需要這次機會。隨著經濟社會發展區域化進程加快推進，現階段的中國，大城市、中等城市、小城市、小城鎮、鄉村，已經漸進為一體，盡管還沒有完全實現城鄉一體化，但已然是一個不可分割的體系。國家發改委數據顯示，2021年底我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區劃數量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區數量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區人口約2.5億人，占全國城鎮常住人口近30%?？h域城市在經濟社會的發展過程中、未來中國城鎮化建設中、未來鄉村振興工作中、未來農村改革發展中、未來的城鄉資源流動中以及未來社會基礎設施建設中都承擔著重要的使命和任務。本文將從治理現代化的宏觀視角關照，探討數字治理對縣域城市治理能力內涵的擴展，討論數智時代縣域城市治理能力的變遷，分析縣域城市數字治理能力建設的發展窘境，嘗試構建縣域城市數字治理能力建設的基本框架。

二、文獻回顧：縣域城市治理能力及其組成

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略目標，黨的二十大報告進一步強調2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。隨著“國家治理體系和治理能力現代化”戰略持續推進，治理現代化被許多學者提到了現代化“第五化”的高度（李景鵬：《關于推進國家治理體系和治理能力現代化——“四個現代化”之后的第五個“現代化”》，《天津社會科學》2014年第2期。）。從治理體系整體性看，國家治理是一個由不同部分構成的整體。在國家治理整體中不同部分相互聯系，并各有其地位和功能?？h域城市作為這個整體中的一個部分，具有明顯的中間性，不僅具有連接國家和基層社會的重要作用，還具有國家與社會的雙重屬性（曹正漢：《中央、地方與社會：中國治理研究的一種理論視角》，《社會科學》2022年第8期。）。從治理觀念討論，盡管國家與社會被看作不同性質的治理主體，但在國家和社會之間存在著具有中間性的節點——縣域城市，因為具有國家和社會的雙重屬性，這個節點在數智時代其結構正在由一個點向一個面的結構演變，一個嵌構融合在市域城市與基層社會之間的相交面，像一個巨大的神經元，觸角豐富，功能齊全。

縣域城市治理能力是國家治理能力在中觀層面的重要表現。治理的學術起源在國外，20世紀90年代被引入中國，原指多主體對問題處理的參與過程，介于過程與事件之間。在中國的“大治理觀”下，治理不再局限于具體問題的處理，由問題處理向治國理政方向擴展，治理能力和治理體系都在其內涵覆蓋之下，超越了社會學、政治學等單一學科的界限（姜曉萍：《深入推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2023年4月28日，第9版。）。從概念脈絡看，能力（capability）涵蓋資源要素、實現效能和積極特征等三重意義（韓慶祥：《能力本位》，北京：中國發展出版社，1999年，第81頁。），與之對應，縣域城市治理能力也應該體現縣域城市在實施治理行為時擁有的資源要素、治理行為實施效能和積極特征把握的能動性和駕馭力。目前來說，學術界對于縣域城市的關注如芙蓉初發，尚未形成鼎盛成熟的態勢，相關的內涵及概念猶未達成重疊共識，要素構成的探索亦不夠成體系?；诳h域調研和文獻閱讀，本文嘗試構建了一個基礎的指標體系，將縣域城市治理能力分為三重：縣域城市秩序維護能力、縣域城市工作銜接能力和縣域城市創新發展能力，核心目標是實現縣域城市規劃建設發展的活力有序。

傳統的中華帝制實踐，縣域城市治理能力是相對單純的，依托鄉里制“行政外包”，深入鄉村汲取稅源，派發徭役，支撐朝廷和地方政府的財政運行，借助行政權力的協調功能優化資源配置，穩固國家治理，“郡縣治，天下安”（周黎安：《“一體多面”：中華帝制時期的國家—社會關系再研究》，《社會》2022年第5期。）?？たh就是一個節點，國家與社會的連接節點，“國權不下縣，縣下惟宗族”?；蕶嘟y治所形成的“自上而下的單軌只筑到縣衙門就停止了，并不到每家人家大門前或大門之內”（費孝通：《費孝通文集》第4卷，北京：群言出版社，1999年，第337頁。），治理是自上而下單向的。中國晚清以前的政治都是“皇權不下縣”（溫鐵軍：《半個世紀的農村制度變遷》，《北方經濟》2003年第8期。）。這種現象可以通過“集權的簡約治理”來解釋（黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。）。以中國傳統社會屬于“專制性權力強、基礎性權力弱”的治理形態來分析（[英]邁克爾·曼：《社會權力的來源》第一卷，劉北成、李少軍譯，上海：上海人民出版社，2015年，第635-654頁。），總之，就是覺得中華帝國的中央集權難以滲透到鄉村社會（[德]馬克斯·韋伯：《中國的宗教：儒教與道教》，康樂、簡惠美譯，桂林：廣西師范大學出版社，2010年，第12頁。）。通過經典的縣域治理議題研究回顧，回歸能力三重意義來看，學者在討論縣域城市治理能力時，更多發現的是秩序維護的能力和工作銜接的能力兩方面內容。傳統的縣域城市治理相對缺乏創新發展能力的關注，縣域城市治理穩定多于活力，甚至是壓制活力。

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調，要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向（中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，《人民日報》2022年5月7日，第1版。）。文件一個非常重要的背景是在空間格局上中國區域經濟正在經歷重大變化。新中國成立以來，幾十年經濟社會發展，使得縣域城市結構功能逐漸改變并趨于多樣化，這種趨勢現在已經非常明顯。中國城市之間的分化，區域經濟的分化，一部分城市持續成為人口流入地，而另外一部分則成為人口流出地（陸銘、李鵬飛：《城鄉和區域協調發展》，《經濟研究》2022年第5期。）。城市治理結構變化，也在影響城市治理能力發揮。早期城市結構往往只涉及秩序維護的能力和工作銜接的能力，而現代城市則更需要創新發展的能力。隨著工業3.0時代的到來，社會創新發展的能力得到了極大釋放，創新發展的能力主要側重于社會價值的再創造和再分配。換言之，秩序維護能力和工作銜接能力盡管不可或缺，但更多適應的是前兩次工業革命的特征。進入工業3.0時代以后，傳統的社會結構和利益結構不斷重組，創新發展的能力對于國家的意義進一步凸顯，這恰好是學界當前論述中所缺乏的。需要指出的是，縣域城市治理能力與經濟社會發展程度密切相關。在新的背景下，縣域城市創新發展的能力愈顯重要。因此，從縣域城市規劃建設發展、經濟社會活力有序角度出發，可以對縣域城市治理能力的實際表現進行科學的設想，通過經濟社會結構的再塑造以及經濟社會活力的釋放，使得全體社會大眾在相對滿意的情況下推動社會治理和發展。

三、數字化轉型：縣域城市治理能力在數智時代的發展

數智時代數字技術的爆發，對縣域城市治理能力產生了深刻的影響。大部分經濟社會發展能力弱、城市規模小、地理位置偏的縣域城市面對數字化轉型，可以說是進無進路、退無退路，處于一種進退兩難的“窘境”。退，相對滯后會轉化為長期落后，退無可退；進，資金壓力和技術短缺，陷入規劃和概念的虛化，很難有建設性的突破。為什么會這樣呢？在討論數字技術變革給縣域城市數字治理能力建設帶來的挑戰與機遇之前，首先要厘清數智時代的特征。

數智時代主要有三大特征（高奇琦：《國家數字能力：數字革命中的國家治理能力建設》，《中國社會科學》2023年第1期。）。第一，變革性加劇。數智時代是第四次工業革命的時代，進入工業4.0時代，數字技術爆發對傳統的經濟社會秩序造成了極為強大的沖擊，經濟、社會、政治、文化、生態等結構在技術的牽引下不斷重塑，秩序被利益博弈重構，破而后立，是變動也是革新；技術升級、產業結構變化，經濟社會相對穩定的均衡狀態被打破、失衡，又向著新的均衡邁進、塑造。第二，個體性彰顯，數字化和智能化強大的技術賦能下，個體借助移動終端設備連接數字世界，每個個體都有自己的數據呈現，并以此為中心將自己拔高成其所鏈接的世界的主宰，成為個體狹隘世界的中心。算法在數字世界對個體的再現，使得信息繭房成為個體作為中心的個性化信息流世界。個體通過信息內容的創造、傳播、交流，不斷形塑以自己為中心的世界，不斷進行彰顯個體特征的實踐。第三，企業性擴張。數字技術包含的算法、數據、算力等要素作為數智時代最重要的一些要素，更多地是掌握在企業及其互聯網平臺手中。企業互聯網平臺是現在數字技術創新規劃和實踐的市場引領者，數字技術突破往往在企業互聯網平臺優先實現，企業的不斷發展就是數字技術的不斷擴張。綜合比較數智時代的三個特征，個體性彰顯和企業化擴張其實是一對矛盾的存在，個體性彰顯呈現出來的是分散的趨勢，企業性擴張追求的則是整合。但數智時代就是在這樣一對矛盾對立統一的張力推動下發展上升。一邊是數字世界的眾生百態，另一邊是巨型企業的資源把控和影響力傳播。

從積極的方面考察，數字技術對縣域城市治理能力的作用在一定程度上是正功能的。首先，數字技術通過優化程序，能夠提升數字治理的效率和完善數字治理的機制，從而提升縣域城市數字治理能力。以量化指標和程序化標準為基礎，數字治理將傳統縣域城市治理的流程進行簡化并固定下來的同時，建立信息檢索公式減少操作流程，能有效降低治理過程對治理效能的損耗。其次，數字技術通過精準性行動推進數字治理，能夠精準定位、輔助解決縣域城市治理問題。數字技術通過物理世界治理線索，對治理問題進行數字定位，對治理中可能存在的阻礙精準定位，并通過數字模擬等技術輔助規劃解決方案，實現縣域城市治理精準定位、精準施策。最后，數字技術的機械程序可以避開傳統縣域城市治理的干擾因素，實現理性治理。傳統的縣域城市是一個熟人社會，相對狹小的治理范圍內，人際關系交錯勾連，往往會對治理過程和治理實踐形成人為的干擾。數字技術的機械程序有其固定的操作框架，能夠在也只能在條件約束達成后自動執行治理實踐，如交通治理中使用的電子拍照。同時，數字技術不僅可以通過機械程序在一定程度上避開情感干擾，還可以形成有效的數字化監督。物理世界映射于數字世界，治理過程就有了完整的痕跡，更容易被看見、被聽見、被傳播。如此，數字技術就可以極大地加強縣域城市治理的正功能。

當然，數字技術影響縣域城市治理的方式復雜多樣，也就不可避免地帶來負面功能。尤其是縣域城市，數字技術滯后和超前帶來的影響都是強烈的。滯后，是縣域城市的數字技術發展水平滯后于市域及以上城市的水平；超前，是縣域城市的數字技術超過了縣域城市居民的適應能力，其實本質上也是一種滯后，不過不是技術的滯后，而是技術使用主體能力的滯后，這種對相對滯后的技術適應能力更為致命。在數字化轉型中，縣域城市治理能力的三個方面——秩序維護能力、工作銜接能力和創新發展能力都面臨不同的問題和挑戰。

數字化轉型、經濟社會結構變革，使縣域城市秩序維護能力面臨巨大挑戰。數智時代的變革是迅猛的，從秩序角度考察，是對傳統秩序的破壞，打破秩序的過程復雜但速度之快遠超秩序重建。數字世界與物理世界交互重疊，價值多元的新秩序，缺乏統御兩個世界的效能?？h域城市有穩定物理世界的治理能力，卻沒有有效監管超越時空限制的數字世界的治理能力和機制，只有訴諸上級治理力量。在諸多不在場的參與者之上，經濟社會需要一種可以凌駕于微觀和中層社會之上的力量，以治理數字世界的利益角逐。目前，這種力量對縣域城市的覆蓋無疑還是相對薄弱的，面對數字世界超越縣域城市治理力量的投射，縣域城市尚且不知如何自適。

數字世界的發展充斥著自媒體造就的個體性享樂和無意義參與，產生數字意義上的虛無主義，但仍然是物理世界的惡可能并正在延伸的領域。今天，線下詐騙已經逐漸減弱，線上詐騙卻日漸猖獗，縣域城市正在成為網絡詐騙的災難之地。超越縣域城市治理能力、超越縣域城市居民認知能力的網絡技術和作案手段，催生了極高的縣域城市居民網絡詐騙受害概率，也遠遠超過了縣域城市治理力量的治理能力。數字世界的力量來源于物理世界，但有一部分已經游離于物理世界之外，縣域城市亟需借助更高級別的治理力量提升數字世界治理的能力。一方面，是需要進一步加強對數字世界中惡的把控；另一方面，是需要適度擴大對數字虛無的干預。以求物理世界縣域城市治理能力向數字世界延伸，增強縣域城市數字治理能力。

數字技術爆發，個體性彰顯以及個體不均衡，對縣域城市工作銜接能力造成沖擊。國家在治理社會時，往往會把社會按行政區劃分區治理，形成不同的縣域城市以治理縣域社會，縣域城市就是國家治理社會的銜接點、交互面。然而，數智時代個體物理世界的力量通過數字世界放大，都有可能被彰顯。當然數字世界也有弱勢群體，部分個體聲音被放大，就會有部分個體利益受損。比如，一個網絡博主崛起，必然有大量網民支持，這種支持卻不一定是因為受益。數字世界誕生網絡經濟的同時也催生了“網絡無產階級”，而且是大量從事無薪工作的“網絡無產階級”，這是一種新的剝削機制。就像谷歌驗證時所采用的圖片識別程序，每年通過網絡用戶識別的重疊共識，識別了大量模糊資料內容，賺取不菲的利益。企業互聯網平臺在提供數字服務時，除了賺取正當利益，還會通過隱藏獲利手段賺取附加利益。數字世界的弱勢群體，常常在自以為是世界中心的狀態下，淪為數字世界的邊緣群體和被剝削者。

數字泛濫、算法壓抑人性，個體不均衡下的個體性會被網絡裹挾。個體就像網絡信息流泥沙俱下中的一顆小沙礫，沒有自我的覺醒，也沒有物理世界的接續，淪為互聯網獲利個體橫沖直撞的助力?？h域城市在發揮其銜接國家和社會的職能時，就像一張網格，勉強支撐在物理世界，卻無力阻擋個體穿過網格向數字世界游離?？h域城市治理力量無法像在物理世界一樣對個體利益結構進行協調和整合，在數字世界伸張正義。因為，很多時候在數字世界縣域城市治理力量并不持有算法這一治理工具，無法通過工作銜接能力調節數字技術的剛性，從而實現數字治理的彈性，使不均衡個體間在彈性約束框架下，獲得數字技術的算法增益。與此同時，數字世界弱勢群體也會反抗，但這種反抗很可能因為不受縣域這一社會治理節點的轄制，以一種很難治理的局勢爆發，形成混亂的輿論。算法的不確定性應用客觀地導致隱蔽、歧視等問題產生，個體包容機制無從建立，縣域城市治理力量就無法在與社會的互動時形成整合和銜接，實現國家和社會的正和博弈。

企業性擴張，互聯網巨頭對數字技術把控日益顯著，削弱縣域城市創新發展能力。數智時代不僅有個體性彰顯和企業化擴張的矛盾，還有創新依賴和生態異化的悖論，數字技術的創新離不開企業支持，過于依賴企業支持又導致數字技術創新發展畸形。首先，數字資源集聚滋生壟斷風險，縣域城市淪為平臺資本市場。長期的資源集聚和產業集群確實會帶來創新的沃土，但不可避免地會導致資源集聚衍生出技術集聚，讓經濟社會力量弱小的縣域城市逐漸失去創新的養分，淪落為技術的荒野、資本的市場。整個大的市場也會在技術高度集中，失去公平競爭的機制，創新也跟著減少。其次，平臺進入縣域城市治理相關領域，并在部分領域削弱、取代縣域城市行使數字治理的能力和權力。平臺輿論接入數字監管，很大程度上方便了社會輿論監督，并在一定程度上督促縣域城市治理力量積極作為。然而，平臺輿論長期化必將損害主政力量監管創新，淪為網絡輿論的“救火隊”，數字監管依賴一旦形成，本身就是治理權力的分享和讓渡，甚至是競爭和博弈。最后，企業的數字技術創新會取代地方數字技術的創新發展，縣域城市在面對企業技術時往往會自相矛盾。從經濟社會發展來說，縣域城市需要企業數字技術創新支持，又擔心企業過度介入縣域城市經濟社會發展，干預地方治理力量發揮效用。因此，不少地方縣域城市希望通過招商引資條約事先約定企業權責，追求技術的先進性，又給本地創新發展留足空間。

縣域城市數字治理能力薄弱，內在結構上面臨來自企業性擴張的諸多嚴峻挑戰。尋常來看，縣域城市可能會因為行政權力和數字技術的加持出現自然而然的治理能力增長。然而，數字化轉型持續推進過程中，盡管縣域城市對企業和公民個體行為具有直接干預能力，但是在數字化轉型這個復雜的變化里面，縣域城市與企業相比并不是最有優勢的，反而企業因為資源集聚、技術領先、人才和技術的長期積累，更具競爭優勢。一句話，企業對數字技術的應用及對未來新興特征的反應要遠快于大多數的縣域城市。平臺型企業擁有的超強數字能力以及規則塑造能力在很大程度上會影響縣域城市治理的主體性?？h域城市治理能力在應對快速數字化變遷中有很多的不適應，主要表現為三個方面。第一，縣域城市秩序維護能力具有一定的保守性和被動性?？h域城市治理數字化轉型是必然的趨勢，但縣域城市的反應速度和技術接入通常是遲緩的，無論是對數字技術的敏感性，還是數字治理實踐的創新性，都會囿于傳統秩序，導致政府數字化轉型優勢得不到完全發揮。第二，縣域城市工作銜接能力面臨社會賦權和區域整合的雙重困境。數字世界個體發展的不均衡，加重了數智時代的兩極分化，強大的網絡輿論在物理世界也相應地產生了社會分歧?？h域一方面需要給轄制的多重社會力量賦權，盡力消解“數字隔閡”；另一方面縣域城市又需要應對日益彰顯的個體性和不斷擴張的企業，整合數字資源，以強大其承上啟下的銜接能力。第三，縣域城市創新發展能力受到數字資源分配的各種限制?？h域城市智慧城市建設，限于縣域城市政府薄弱的數字能力，大多需要發包給企業進行建設，企業在完成建設后將設施交給縣域城市政府，再由縣域城市政府成立機構進行運營，極大地妨礙縣域城市經濟社會對數字資源分配和數字技術創新的活力。

總體而言，數智時代變革性加劇、個體性彰顯、企業性擴張，對所有城市的秩序維護能力、工作銜接能力和創新發展能力都有著機遇與挑戰的雙重性。但就對機遇需求的迫切性和挑戰應對的困難程度方面，縣域城市面對的情況無疑是最復雜的，矛盾也是最尖銳的?？h域城市并不具備市域及以上城市所擁有的風險防范和化解能力，卻要面對和市域城市等大型城市一樣，甚至是更為嚴峻的風險。在國家與社會、網絡與現實交匯的結構上，縣域城市就像織布機上小小的梭子，穿插于各種社會關系之間，維護著多種力量微妙的平衡：宏觀上受國家力量牽引，微觀上要調動基層社會的參與活力；虛擬層面被數字籠蓋，物理層面自身可以支配的資源又非常有限?？h域城市數字治理能力建設需要直面最艱巨的挑戰，又必須抓住每一次寶貴的機會。其單薄的數字技術底蘊、數據資源沉淀、人力資源基礎、財政經費支持和滯后的基礎設施建設卻不允許縣域城市有太多的試錯機會。

四、縣域城市數字治理能力建設

數智時代，縣域城市治理能力受到影響、遇到挑戰，也有諸多機遇。2020年以來，國家層面出臺一系列政策，從智慧縣城細分市場、云網基礎、“三融五跨”等維度牽引縣域城市數字治理能力建設發展。2020年5月，國家發改委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》指出，推進縣城智慧化改造，對符合條件的縣城智慧化改造、產業平臺配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持（中華人民共和國國家發展和改革委員會：《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202006/t20200603_1229778_ext.html，2020年5月29日。）。2022年1月，工信部、發改委等多部委聯合印發《關于促進云網融合 加快中小城市信息基礎設施建設的通知》明確提出，加快完善中小城市網絡基礎設施，夯實縣域新基建底座（工業和信息化部辦公廳、國家發展改革委辦公廳：《關于促進云網融合 加快中小城市信息基礎設施建設的通知》，http：//miit.gov.cn/zwgk/zcwj/wjfb/tz/art/2022/art_ee0d2a9d444247bca2a313ed88823cbb.html，2022年1月22日。）。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確要求：“建設新型基礎設施，發展智慧縣城”，推行縣域運行一網統管、政務服務一網通辦、公共服務一網通享（中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，《人民日報》2022年5月7日，第1版。）。在全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的背景下，數字技術加速向縣域下沉。首先，新型城鎮化建設要求加快建設現代化城市，打造新型智慧城市，為縣域城市推進基礎設施智能化升級，建設“城市數據大腦”等數字化智慧化管理平臺，提升數字化運行管理能力帶來重要機遇。其次，在全國統一大市場建設背景下，全國統一的技術和數據市場加快構建，縣域城市獲取和利用數據要素的渠道、方式更加便利，有利于縣域城市更加充分發揮數據和信息等生產要素在縣域治理體系中的作用。最后，隨著鄉村振興戰略的持續推進，物聯網、地理信息、智能設備等現代信息技術與農村生產生活的全面深度融合，鄉村信息化、數字化基礎進一步夯實，為推進縣域城鄉數字化融合發展，提升縣域城鄉數字化治理能力，重塑城鄉關系，奠定了重要基礎。

當前，盡管國內智慧城市相關的各級政策文件層出不窮，各地建設也是熱情高漲，但不可否認，我國城市數字治理能力建設整體水平仍處于深化發展階段，大部分城市仍然缺乏明確的目標定位和科學的規劃措施。尤其是縣域城市層面，實際建設過程中出現“文件驅動型”“項目帶動型”“復制粘貼型”“盆景展示型”等典型問題?！拔募寗有汀笨h域城市因為統籌機制不健全，在推動智慧城市建設時目標宏偉、熱情高漲，主要特點是“發文件、講故事、做宣傳”。但在實際落地過程中，重概念、輕行動，靠文件來落實文件，缺乏可操作的總體規劃和有成效的方法措施。同時，不碰“硬骨頭”，難成“真功夫”?！绊椖繋有汀笨h域城市因發展思路不清晰，數字治理能力建設依靠“給項目、引企業、貼稅收”，但項目配置豪華，脫離需求實際。項目建設貪大求全，缺乏統籌規劃和整體布局，導致后續建設乏力、投入產出率低?！皬椭普迟N型”縣域城市因場景應用不創新，沒有充分考慮人的多元需求特征，聚焦社會民生和市場發展痛點、堵點等“小切口”，探索實現場景大應用、部門大協同、制度大創新、成果大共享。缺乏國內領先、特色鮮明的重大智慧應用，服務能力和水平還有不足?！芭杈罢故拘汀笨h域城市因運營理念不持續，最普遍的一種推動智慧城市建設的做法是“建大屏、做展示、接系統”，短期內形成可“參觀”、可“上報”的素材。但由于缺乏對真實需求的判斷，導致“盆景”只可遠觀，實戰應用效果差、績效不夠顯著。

綜上可知，縣域城市數字治理能力建設相對新建城區、市域城市等大型城市和城市群而言問題更突出，但操作性和靈活性更強，因此不應盲目套用大中型城市的標準化模板，要因地制宜走差異化道路，構建起獨屬于縣域城市數字治理能力建設的核心目標體系、基本原則指南和實際建設框架?？h域城市數字治理能力是縣域城市利用數字資源和數字技術進行治理的綜合能力，天然包括秩序維護能力、工作銜接能力和創新發展能力。因此，縣域城市數字治理能力建設的核心目標、基本原則和建設框架也就基于這三大能力展開討論。

（一）縣域城市數字治理能力建設目標

生產力高度發達、每個個體物質追求和精神需要基本得到保障，個體可以根據自己的意愿更加主動和創造性地工作，經濟社會發展活力有序，是所有的治理都孜孜以求的狀態?？h域城市數字治理能力建設也是如此，追求更合理的結構、秩序，更好地發揮縣域城市經濟社會功能，通過創新發展，釋放生產力，創造社會財富，滿足每個個體生活需要。所以，縣域城市數字治理能力建設需要實現以下目標：

1.縣域城市數字治理秩序維護能力建設要以縣域城市為基礎構建數字秩序。盡管國家以政治、經濟、社會、文化、生態五位一體的宏觀系統主導著全國的物理世界和數字世界，企業以其強大的算力、算法和數據資源優勢，在數字世界和經濟領域獲得了更多影響力，但在治理的實踐中，地方性的數字治理能力建設仍不容忽視?？h域城市轄制的部分物理世界如何接入數字世界，行使各種數字治理秩序，關系縣域城市數智時代的話語表達、資源分配和效益獲取。國家－市場－社會的合作縣域城市都能有效銜接，要構建數字秩序，就離不開縣域城市數字治理能力支撐。換一個角度來說，縣域城市數字治理能力建設，不只是縣域嵌構在國家與社會之間，融入大的市場環境中，更要注重微觀和中層社會，彰顯縣域城市的結構功能，維護縣域城市的秩序，避免被盲目裹挾。在國家與社會的交匯領域，物理世界和數字世界的交互面，發揮縣域城市治理效能，形成地方性公共文明、網絡文明，反哺國家、社會和市場。

2.縣域城市數字治理工作銜接能力建設要以數字賦權實現資源分配的權力賦予?？h域城市是鄉土文化資源轉化為數字資源的優勢區域，但縣域城市數字資源分配逃不脫企業的擴張和個體發展不均衡的影響。數智時代產生了數字化的優勢群體，也產生了數字化的劣勢群體。一些老年人或殘障人士在數字世界中就處于某種被剝奪的地位，沒有獲得充分的數字資源分配的中青年群體也會生出相對剝奪感?？h域城市承上啟下、協調左右的數字工作銜接能力，對于公民、組織和社會間的“數字鴻溝”具有極強的彌合能力。數字技術在豐富信息流、提升信息透明度的同時，激發了不同主體的數字參與能力，推動傳統經濟社會結構轉變。數字化轉型信息流在物理世界和數字世界間的流動，使得普通人在公共議題上有了一定的知情權和認知能力，互聯網平臺促進公眾意見在個體之間的廣泛傳播，進一步整合了公民個人意見的影響力。在數字技術的影響下，越來越多的個體、組織、社會新生出形態虛擬化、邊界模糊化等特征，進而倒逼傳統縣域城市治理關注、接觸數字世界。

3.縣域城市數字治理創新發展能力建設要以技術創新激勵經濟社會發展的積極性。數智時代之前的工業主要依賴物理世界的資源，物理資源的持有和流動是約束創新發生的主要原因?，F代化初始階段縣域城市的治理能力主要是秩序維護能力和工作銜接能力，也有一定的創新發展能力，但不具備超強依賴性。工業4.0時代數據成為重要的資源且具備超強的流動性，創新發展能力被系統性地激發出來。宏觀方面，國家需要數字資源轉化為數字產業參與世界性的競爭；中層和微觀方面，地方需要展現地域優勢、應對地方治理挑戰。隨著數字技術的飛速發展，機器學習、算力、算法倒逼社會系統，兩者間形成了一種基于競爭的相互遞歸的動力，個體、組織（尤其是市場組織）、社會通過算法的多重互動實現創新發展。經濟社會中越來越多的工作都可能用人工智能輔助機器完成。整個社會從宏觀上獲得更多的產出，節約出更多的創新資源。但值得警惕的是，微觀層面個人就可能面臨失去勞動價值的風險，生產過剩和消費不足的矛盾就會放大，在市場中處于弱勢地位的縣域城市也會面臨資源流失、人口流失等諸多問題。所以，技術創新不僅要追求技術發展，還要關注經濟社會發展的積極性，關注人的生存質量，找到技術創新和經濟社會可持續發展之間的平衡點。

（二）縣域城市數字治理能力建設原則

縣域城市數字治理能力建設是一個長期而且復雜的系統工程。廣袤的國土空間上，不同的縣域各有特點，既要因地制宜結合自身的特點打造出適應地方發展實際的數字治理體系，又要兼顧全國整體的宏觀規劃和統一的大市場規范，才能實現全國聯動、資源共享和符合地方實際、體現縣域特色的有效整合。為形成治理合力和彰顯治理特色，縣域城市數字治理能力建設應該遵循以下共性原則：

1.全面部署，分步實施?？h域城市在數字治理能力建設過程中的規劃和實施，應將操作過程劃分為全面部署和分步實施兩個階段，并在不同層面上進行協調和推進。全面部署是縣域城市數字治理能力建設的起點，是從全過程、全方位和全維度對縣域城市整體數字治理能力建設目標、戰略和規劃進行全面而系統的設計。在這個階段，縣域城市需要深入了解自身的發展需求、現有的信息技術基礎設施和資源，以及縣域城市所處的宏觀物理環境和數字環境區位?；谶@些信息的綜合考察，制定短期、中期、長期的數字治理能力建設目標，并設計相應的指導方略、組織結構和制度規范。分步實施則是根據全面部署規劃確定的數字治理能力建設目標和戰略，將具體的項目和措施分解為切實可行的實施計劃，并逐步在縣域城市各個層面和部門實施。全面部署階段需要進行跨部門的溝通和協調，以確保數字治理能力建設與縣域城市其他戰略的一致性和協同效應。這需要縣域城市高層管理層、各中層職能部門和信息技術團隊的密切合作，共同確定數字治理能力建設的優先事項、資源分配和時間表；還需要考慮數字信息系統的集成性和關聯性，以確保不同系統和應用能夠無縫協同工作。分步實施通常采用分階段、分模塊的方式，以降低安全風險和實現經濟社會發展效益為目的?？h域城市可以根據優先級和資源可行性，將數字治理能力建設項目劃分為不同的階段，并逐步推進。在每個階段中，縣域城市需要進行全局把控、部門協作和資源調配，關注具體項目的落地、系統的建設和應用的推廣，以確保數字智力建設按計劃實施并達到預期效果。

2.統一標準，保證共治?？h域城市數字治理能力建設要實現平臺建設標準、數據管理機制和資源使用規范的協調統一，通過統一通道、統一資源、統一管理，規范公共數據平臺一體化建設?？h域城市公共數據主管部門和有關部門，應按照互聯互通、共建共享原則，統籌規劃和建設以基礎設施、數據資源、應用支撐、業務應用體系為主體，以政策制度、標準規范、組織保障、網絡安全體系為支撐的一體化智能化公共數據平臺。統一、共享、開放的公共數據是共治實現的基礎，依托公共數據平臺建立統一的數據共享、開放通道，才能避免職能部門各行其是?？h域城市公共數據主管部門還應按照統一標準，組織編制本級公共數據目錄；下級公共管理和服務機構按照統一標準，編制本部門公共數據子目錄，并報上級公共數據主管部門審核。通過一體化數字資源系統，推動縣域城市公共數據、應用、組件、算力等數字資源的集約管理，促進數字資源高效配置供給，實現公共數據跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務有序流通和共享。

3.突出重點，先急后緩?？h域城市數字治理能力建設劃分階段、制定措施、統一標準之后，還需要明確重點、抓好關鍵、先急后緩，以重點突破帶動整體推進。既要統籌縣域城市數字治理能力建設各方面任務，又要突出重點、抓住主要矛盾；既要注重總體謀劃，又要注重牽住“牛鼻子”，做到因勢而謀、應勢而動、順勢而為，準確識別縣域城市數字治理能力建設每一階段的工作重點和主要矛盾?？h域城市一、二、三產業結構不合理、傳統產業占比較高的情況依然存在，科技創新能力不強、高端人才不足、體制機制不活、資源環境約束趨緊等深層次矛盾仍然嚴峻?？h域城市數字治理能力建設要善于從制約經濟社會發展的薄弱環節、從自身比較優勢、從國家支持的戰略重點、從地方決策部署中，找準建設突破點，集中資源、調動力量、利用機遇，認清形勢、瞄準問題，突出重點、分清緩急、精準發力，解決重點問題、緊急問題。

4.實用可靠，適度先進?？h域城市數字治理能力建設要注重實效，又要保持一定的先進性?？h域城市數字治理能力建設以服務縣域城市治理為中心，追求“網上解決問題”的效果和目標，需要充分運用物聯網、云計算、下一代通信網絡等先進的、成熟的技術，從而達到技術先進、效果一流的建設目標?？h域城市數字治理能力建設過程既要充分體現治理模式、治理能力和治理理念的創新，又要兼顧技術架構、服務模式、運營模式和管理模式等政府管理要素和市場運營要素的可靠性，以保證縣域城市治理能力的高質量發展。在規劃理念、技術選型等方面要注意選擇理念成熟度高、技術成熟度好、實用可靠并適度先進的技術，避免盲目引用不成熟的新技術或者已經過時了的舊技術，造成建設資金浪費還達不到縣域城市預期的建設效果。

（三）縣域城市數字治理能力建設框架

數字治理實質上是一種基于新一代數字技術的社會治理新模式、新形態?？h域城市數字治理能力建設就是要借助物聯網、云計算、移動互聯網、人工智能等新興信息技術帶來的重大機遇，通過建設新一代信息技術基礎設施和智能化應用，為縣域城市提供無處不在的、便捷化的數字治理服務，從而提高縣域城市的綜合治理能力和運營發展能力，推動治理結構的數字化轉型升級和結構調整，創建優質的城市治理情境?？h域城市數字治理能力建設整體架構站在縣域城市治理的角度，通過信息化、智能化的廣泛應用，使治理環境更加美好，使治理流程更加高效，使治理效益更加可持續?？h域城市數字治理能力建設的整體架構應由四個層次（感知層、網絡層、數據層、應用和服務層）和三個支撐體系（標準規范體系、安全保障體系和運營管理體系）構成（見圖1）（鐘櫟娜、鄧寧：《智慧旅游：理論與實踐》，上海：華東師范大學出版社，2017年，第23-31頁。）。

1.縣域城市數字治理能力建設的架構層次。

縣域城市數字治理能力的基礎設施是新一代信息技術所整合的城市各治理要素，其體系涵蓋感知層、網絡層、數據層、應用和服務層。

第一，感知層是縣域城市數字治理能力建設的神經末梢。感知層具有超強的環境感知能力和智能性，在整個縣域城市數字治理能力建設體系中相當于皮膚和五官。感知層建設涵蓋感知技術、感知方式和傳輸方式三個維度，通過條碼、射頻識別、智能終端、傳感器等泛在網絡技術實現對城市人口、基礎設施、資源、環境、建設、安全等方面的識別、信息釆集、監測和控制，為相應的治理決策提供有效、精準的信息分析與決策依據。解決的是人類世界和物理世界的數據獲取問題，是保證泛在網絡感知和獲取物理世界信息的首要環節。

第二，網絡層類似于人體結構中的神經系統，是綜合多種通信技術，實現有線與無線的結合、寬帶與窄帶的結合、感知網和通信網的結合，在現有通信網和互聯網的基礎上建立起來的傳輸通道。該層的主要任務是將感知層采集到的信息，通過傳感器網、通信網、互聯網等各種網絡進行匯總、傳輸，從而將大范圍內的信息加以整合，以備處理。網絡層是縣域城市數字治理能力建設中的信息高速公路，是縣域城市數字治理能力建設的重要基礎設施，主要包括網絡互聯、三網融合、泛在網絡三個方面的內容?？h域城市數字治理能力建設的通信網絡應該由大容量、高帶寬、高可靠的光網絡和全城覆蓋的無線寬帶網絡所組成，充分利用三網融合的契機，為縣域城市數字治理能力建設的應用提供無所不在的網絡服務。

第三，數據層是形式準確、高價值的城市綜合信息資源庫，是縣域城市數字治理能力建設最重要的戰略性資源。在縣域城市數字治理能力建設過程中，需要從整體角度有效組織、整合和利用數據，最大限度地發掘數據的價值。數據層主要包括基礎數據庫與業務數據庫、數據共享交換平臺、數據安全體系、數據管理與維護體系四個方面的內容。通過數據層的數據融合和信息共享，能夠有效梳理并整合原先分散在城市治理對象、城市管理部門及相關機構或組織中的政務信息、基礎設施信息、服務對象信息、服務渠道信息等治理數據在內的城市治理相關信息以及職能服務信息。

第四，應用和服務層是在感知層、網絡層、數據層的基礎上建立的各種縣域城市數字治理應用和服務。為人民服務是縣域城市數字治理能力建設的出發點和落腳點。應用和服務層需要根據城市具體治理需求，以統一的數字治理信息數據庫為基礎，通過各種應用系統，借助無處不在的感知網絡，對及時掌握的各類感知信息進行綜合加工和智能分析，輔以統計、分析、預測、仿真等手段，為城市公民、市場企業和政府部門等提供個性化、智能化的服務。

2.縣域城市數字治理能力建設的支撐體系。

縣域城市數字治理能力的支撐保障體系包括標準規范體系、安全保障體系、運營管理體系三方面的內容，是縣域城市數字治理能力建設的基礎支撐和重要保障。

第一，標準規范體系是縣域城市數字治理能力建設和發展的基礎?？h域城市數字治理能力標準規范體系是確保系統互通與操作協調的規則支撐，是縣域城市數字治理能力治理職能規劃設計、建設管理、運營維護、績效評估的管理規范?？h域城市數字治理能力標準化體系包括技術標準、職能標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網絡基礎設施標準等。

第二，安全保障體系是縣域城市數字治理能力建設、運行和發展的重要保障?？h域城市數字治理能力安全保障體系建設應按照國家等級保護的要求，從技術、管理和運行等方面對縣域城市數字治理能力信息網絡采取“主動防御、積極防范”的安全保護策略，建立計算環境安全、網絡通信安全、計算區域邊界安全三重防御體系，并在感知層、網絡層、數據層和應用層通過建設安全的傳感網絡、安全的通信網絡、安全的數據中心和應用平臺，實現對智慧城市的層層防控。

第三，運營管理體系是縣域城市數字治理能力建設目標實現的關鍵環節?？h域城市數字治理能力運營管理體系建設應逐步發展為多元化的治理職能服務體系。鼓勵、引導政府職能部門、相關企事業單位、網絡工程技術研究中心、治理創意服務中心等各類職能行使部門、技術開發中心和治理服務機構按照協調運作的方式，結合智慧城市建設，為政府、企業實施信息化提供需求診斷、方案設計、咨詢論證、實施、監理、人員培訓等方面的服務，形成專業化、網絡化、市場化的新型信息化技術服務體系，最大限度地降低縣域城市數字治理能力建設的風險。

四個架構層次和三個支撐保障體系建設能夠有效提升縣域城市數字治理能力，極大地提高智慧城市的服務水平、行政水平和管理水平，彌補傳統縣域城市治理實踐中靈活性較差、效率較低下的不足，使治理閉環上的各個環節間聯系更加通暢，促進治理閉環向動態的、虛擬的、網絡化、一體化的方向發展?？h域城市數字治理能力建設在于提高應用系統、信息安全與管理的要求，開發相關標準規范，加強標準宣傳和培訓，強化標準在縣域城市數字治理能力建設各個環節中的應用，保證智慧城市建設的效果和效益。