社會工作介入突發公共衛生危機事件的路徑探究

古瑤，彭華民，郭建宏

（南京大學社會學院，南京 210000）

一、問題提出

2020年1月30日世界衛生組織宣布將新型冠狀病毒疫情列為國際關注的突發公共衛生事件，一場世界性的公共衛生危機事件席卷全球。新冠疫情較以往其他疫情死亡人數更多、影響范圍更廣、蔓延時間更長。疫情之下流言與恐懼相伴而生，恐懼加重促使流言增多，可能進一步導致社會信任危機〔1-2〕，并且應急反應措施的落后會催化傳統社會矛盾場域中的不平等問題并賦予群體心理及集體行為極化的可能性〔3〕?？偨Y來看，突發公共衛生事件不僅可能造成直接的身體傷害，還可能會導致人們慣習的解構、陌生場域的出現以及使缺乏制度嵌入的群體茫然失措，從而形成社會風險〔4〕?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出要“發揮群團組織和社會組織在社會治理中的作用，暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”。疫情發生以來，一些學者對社會工作參與公共衛生危機事件的可行性和優勢性進行詮釋，說明社會工作利用其專業特性可以參與國家突發事件的治理。但疫情危機治理極具特殊性，目前樞紐型社會組織的協作研究以及社會工作的參與研究良莠不齊，缺乏系統化梳理，需要對社會工作開展的各項行動進行整合，從微觀、中觀到宏觀系統的研究進行分析與整理，探究作為樞紐型組織的社會工作協會，是怎樣不斷適應系統中的變化，動態調適，聚合各種力量朝共同目標前進。因此，本研究主要關注的問題聚焦在：社會工作協會作為樞紐型組織如何協同醫院、學校、企業等各方力量參與疫情防控與危機治理，其組織方式和行動模式是什么？社會工作介入公共衛生危機事件的優勢與不足有哪些？

二、文獻回顧：公共衛生危機與干預

（一）系統范式：從個體關注轉向生態干預

危機是對不堪承受的事件或情境的一種感知或體驗，超出人們現有資源和應對機制的范圍〔5〕，危機既是個體性的，也是公共性的。公共衛生危機是公共危機在衛生領域的體現，并由公共衛生事件引起，一旦暴發不僅影響國家和社會的公共衛生體系，同時也影響其他社會系統的正常運行。危機干預是指在危機產生后，對處于危機狀態下的個人、家庭以及團體提供短期治療，給予身處困境或遭受挫折的人們短期關懷和支持，調動自身潛能來重新建立和恢復其危機前的心理平衡狀態〔6〕。這種解釋是從心理學角度出發，強調對個體或團體心理的短期直接干預。但現代社會的危機更加多元化，個體危機之外存在著大量的公共危機，傳統的個體心理危機介入忽視了危機的社會性因素，無法有效解決由危機帶來的一系列問題。因此，危機干預模式逐漸從心理學的個體認知發展到生態系統模型，越來越強調環境系統對于個體行為的重要影響，生態系統理論成為危機干預的一種理論模式。生態系統理論強調個體發展嵌套于相互影響的一系列環境系統之中，這些系統與個體相互作用并影響著個體發展。文章以危機干預和生態系統理論作為理論指導，建立從微觀、中觀到宏觀層面的J省社會工作協會參與重大公共衛生危機事件的研究框架，探究J省社會工作協會的抗疫行動的學術體系，以期推動社會工作服務在公共衛生領域的發展。

（二）專業導向：社會工作參與公共衛生危機治理

社會工作的核心理念之一就是“人在情境中”，其要求從人與環境的互動中看待人類行為，強調處理一定情境下的某些問題正是社會工作的專業優勢所在〔7〕。情境的變化會使人們產生基于當前情境的需要，滿足服務對象的需要是社會工作的基本切入點和目標〔8〕，而這些需要驅動了社會工作的及時介入〔9〕，并認識到疫情下社會情境的復雜性、緊迫性和不確定性。根據情境變化調整社會工作的角色定位〔10〕，這種優勢使得社會工作可以在災害社會工作服務中成為協同各方的橋梁〔11〕。

新冠疫情暴發后，中國社會工作的專家學者和實務工作者積極參與到抗疫行動中，有組織有規模地介入公共衛生危機事件。何雪松和孫翔從深圳南風社工機構的國際抗疫行動中指出了社會工作從“常態”向“應急”階段轉變的有效銜接，發揮社會工作整合資源的專業優勢〔12〕；馬鳳芝等從不同方面介紹社會工作參與疫情防控的相關實踐，包括中國的抗疫行動、疫情中的社會工作教育、醫務社會工作、國際社會工作等，指出社會工作在疫情防控中發揮出不可替代的作用〔13〕；文軍以河南省為例，指出了社會工作以及志愿者的多主體參與，在疫情防控中發揮了巨大作用，并提出構建黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社區治理共同體來更好地進行疫情防控〔14〕。柳望春等以湖北武漢為樣本，對城鄉社區、社會組織、慈善事業、社會工作、志愿服務等民政部門主導的基層社會治理主體在此次新冠疫情應對中的功能與作用進行了總結提煉〔15〕。隨著疫情防控進入常態化階段，社會粗放型管理向治理精細化轉型〔16〕，這與學者劉玉蘭和彭華民等較早提出的社會治理體系相呼應，他們認為應形成“政府—居民—社會組織—社會”的整合運作和分工合作體系〔17〕。從這些實踐來看，面對公共衛生危機的風險特性及次生風險，要建立起社會治理層面的多元主體參與格局，打破傳統政府單一的從上到下的治理體系，從而實現服務與福利提供主體多元化的合作局面〔18〕，社會治理需從管理嵌入型向共同體內化型治理意識轉變〔19〕，構建起多主體協同治理的機制。

疫情發生以來，學者們對社會工作參與公共衛生危機事件的研究如雨后春筍般涌現，這些研究為后續疫情常態化防控治理提供了理論和實務基礎的借鑒，但就目前的研究成果來看，有關疫情防控期間社會工作的介入行動的研究缺乏系統化和整合性的研究，而作為社會工作的樞紐型組織——社會工作協會如何發揮社會工作者的作用，協同各方力量參與抗疫行動的實證性研究有待進一步深入。文章擬在危機干預理論和生態系統理論的基礎上，從微觀、中觀到宏觀系統出發，對社會工作者和社會工作協會參與到公共衛生危機事件進行實地調研和分析。

三、研究設計

本研究采用質性研究方法中的個案研究法，以J省社會工作協會為個案進行研究，采用半結構式訪談作為資料收集的主要方法。訪談分個案訪談和小組訪談，通過兩輪訪談獲得較為豐富的資料。第一輪訪談是2021年3月對參與抗疫行動的社會工作者和社區網格員等進行訪談。第二輪訪談是2021年5月對J省社會工作協會負責人和社工機構負責人等進行訪談。通過對27位受訪者的深度訪談，嘗試總結J省社會工作協會抗疫行動模式與經驗，進而形成重大公共衛生危機事件社會工作介入模式以及突發危機應對經驗。

危機對社會成員的影響是在環境系統中形成的，生態系統理論模型為危機介入的分析提供了思路和方法，也是理解社會工作危機干預的框架。由此，文章根據危機干預理論和生態系統理論，從宏觀層面的政策嵌入，中觀層面的多方協同以及微觀層面具體服務的危機干預出發，設計出如下研究框架（見圖1）。

圖1 研究框架

四、資料分析：J省社會工作協會的三維抗疫行動

（一）宏觀層面：疫情背景下的政策嵌入

1.疫情防控政策賦予社會工作者行動空間

新冠疫情影響范圍廣泛，國家作為單一行動主體無法全面有效治理疫情帶來的種種問題，需要將各種社會力量吸收進來，形成全民抗疫與多方協同治理的局面。為此中央及地方政府出臺各種文件支持社會工作等專業力量參與到疫情防控之中，為社會工作的介入行動提供了宏觀政策上的支持（見表1）。

表1 社會工作參與抗疫的政策文件

首先在一系列政策文件中都強調了堅持黨政領導的重要性，社會力量要服從和服務于國家大局，根據當地疫情防控指揮中心的要求，有序參與到疫情防控中。其次國家衛生健康委員會的政策文件中指出心理援助與社會工作服務要納入疫情防控的整體部署，并指出社會工作的服務對象為新冠感染者、被隔離人員、一線工作人員等受疫情影響較為嚴重的群體。

2.J省社會工作協會與國家政策協同

隨著中央和地方政府的指示精神逐級下達，以及國家和地方黨政系統相關政策出臺，社會工作介入疫情危機治理具備了政策空間。J省社會工作協會響應國家號召，發布《致全省社會工作者的倡議書》，號召社會工作協會成員以及全省社會工作者積極參與到疫情防控之中。

跟著中央指示，我們立刻起草了一個倡議書，這個是協會自己起草的，按照上級的指示精神，把所有對社工的一些要求，或者是說倡議全部寫進去，廣而告之，這樣就發動起了全省的社工共同來參與疫情防控活動。（DYP，協會負責人，2021-05-11）

第一個的話當時我記得好像是1月27號，當時武漢不是封城了，我們發布了一個面向全省的社會工作者的倡議書，相當于向全省的社會工作服務機構，還有廣大的社工同仁發出倡議，鼓勵大家在當地黨委政府的領導下，然后積極地配合街道社區開展一些疫情的科普宣傳，還有人員排查一些雜七雜八的工作。（LZX，辦公室負責人，2021-05-14）

J省社會工作者協會作為省級行業協會，在遵守黨和國家宏觀政策倡導的基礎上，積極組織社會工作者開展力所能及的服務，但是也存在社會工作者身份定位不明確，工作內容不明晰的問題。

（二）中觀層面：基于服務與平臺的多方協作

1.多方力量參與心理支持項目

疫情中公眾產生心理問題的原因是多方面的，對公眾的心理援助是一個系統工程，需要多方力量參與來滿足公眾的不同需要。疫情初期，J省社會工作協會對口支援湖北J市，開展“暖心行動”心理支持服務項目。此項目是在協會的指導下，J省24家社會工作機構聯合湖北J市社會工作機構啟動的抗疫特別計劃，定向為湖北省J市的基層社區工作者、醫護人員和當地居民提供支持服務。

當時我們為什么要做這件事，為什么要做暖心行動，實際上我們社工應該有這樣一種責任感，對！就叫莫須有的責任感。他這個責任感也很有意思，作為社工我們不能袖手旁觀。（YYM，社工機構負責人，2021-05-15）

我之前參加過一個精神健康社會工作服務的培訓，就跟上海當時培訓的一些老師，還有同行一起來聊。我們社工有沒有可能在里面做點事情，然后再加上我本身是做醫務社工的，武漢疫情看到醫生、護士他們那種狀態，就想著能不能為他們做點事情。（YLZ，社工機構負責人，2021-05-14）

協會同時開展了針對于本省居民的心理援助行動，將社會工作者、志愿者等多方力量統籌到心理援助項目中。協會在了解居民需求后，對接本地醫療資源，聯合省內醫院開通心理咨詢熱線，為本地居民提供心理援助。

咱們省社工協會下面成立了兩個專委會，一個是醫務社工專委會，還有一個是心理健康工作委員會。當時我們就快速組建了高校社工的一些督導，還有心理治療師和心理專家，我們形成了一個資源團隊，我們的定位是面向本省的居民。（LZX，辦公室負責人，2021-05-14）

我們組建了三個群，一個是志愿者群，一個是社工督導培訓群，一個是服務群。還有我們這里面有很多醫療團隊，我們也同時在協調醫生開展講座，我們協會當時可能在里頭起到一些協調作用。（YAH，社工機構負責人，2021-05-15）

協會領銜開展的支援湖北省J市“暖心行動”心理支持服務項目和本省心理援助服務都是協會多方協同工作的展現，協會在其中既是具體服務的參與者，也是項目的組織者和協調者，在疫情期間實現線上服務與線下服務、跨專業、跨區域的協同。

2.專業賦能與協同合作

抗擊疫情需要不斷總結先進服務經驗，才能有效并及時地應對突發事件。在省民政廳的委托和指導下，J省社會工作協會總結前期服務經驗，聯合本省社會工作專業老師和醫療人員共同編寫抗疫系列手冊，推進社會工作服務的專業化和規范化。

當時聯合全省的幾大院校，還有人民醫院，我們編寫了幾個疫情防控的工作指引，第一個是面向社會工作者的，第二個是面向醫務社會工作者的，第三個是社會工作者參與到社區防控的工作指引，就是相當于社區工作這一塊。第四個的話就是社會工作督導方面的。后面還出臺了一個關于如何疏導新冠疫情期間的不良心理。（LZX，辦公室負責人，2021-05-14）

因為它是省民政廳發布的，主要還是面向我們省的社會組織和社工機構的抗疫工作手冊，省民政廳是主導部門。當時省民政廳要指導各個地方的社工參與防控工作，他主導并組建團隊來編寫，在整個過程當中省社工協會也是協助來聯系專家、組建專家這些。（YYM，社工機構負責人，2021-05-15）

同時協會聯合基金會和企業，為省內抗擊在疫情一線的社會工作者發起保險資助行動，解決他們在一線服務的后顧之憂，從而形成了協會與基金會、社會企業的協同合作。

我們當時聯合北京益寶、春苗基金會，還有一些企業為全省多家社工機構買保險，因為我們知道社會工作者并沒有一個安全的保障，我們對接資源為他們買保險，一共有307人去申請保險，這也算為社會工作者們提供一個保障。（LZX，辦公室負責人，2021-05-14）

3.平臺宣傳與信息資源整合

依托于省級社會工作協會的平臺，J省社會工作協會發揮自身在宣傳層面的影響力優勢，利用微信公眾號平臺對外發布求助信息，以此來統籌物資資源和完成志愿者對接等工作。J省社會工作協會借助大數據建構政社企三方合作平臺，發揮樞紐型社會組織的整合作用。

社工機構需要整合資源，需要資源幫助，需要各種東西，我們就會用協會公眾號去把它給擴散出去。協會通過它的行業影響力提供這么一個平臺，進行一些資源的對接。（WY，辦公室負責人，2021-05-11）

因為我們是省級協會，是省廳直轄領導。跟其他商業協會最大不同是它執行的是政府任務，比方說某個基金會募集了一些物資，這些物資還在企業里面，輸送配送就有問題，我們那時候最多的就是搬運裝車或者是打包的任務，我們社工帶著志愿者完成各省、各市的民政局、基金會和其他企業發放的物資。（DYP，協會負責人，2021-05-11）

疫情期間，J省社會工作協會作為樞紐型組織，推動社會工作者參與疫情防控與治理，為日后社會工作介入公共衛生危機事件奠定基礎。但在疫情防控常態化后，須通過政府購買服務等方式，保證社會工作者在項目服務中獲得持續的資金支持。

（三）微觀層面：社會工作服務介入

1.心理支持和情緒疏導

為服務對象進行心理支持和情緒疏導是社會工作者的重要內容之一，社會工作的助人理念，社會工作中傾聽、共情等溝通技巧以及社會工作所遵循的保密、不傷害等倫理原則，使得社會工作者在心理支持和情緒疏導方面具有獨特優勢。在疫情期間，協會的社會工作者發揮專業優勢，有效緩解公眾的不良情緒和壓力，增進其對社區防控人員的理解和支持。

有一個案例，是一個女兒來救助，然后是因為她的父親和另外一個有確診家庭的病例的家屬有過接觸，所以她的媽媽就很焦慮，覺得也阻止不了她父親的那種社交的習慣，所以她媽媽就很焦慮，媽媽又有心臟病，所以女兒很擔心，求助了我們社工，我們這邊一對一地進行服務，后面服務效果也是很好的。（YAH，社工機構負責人，2021-05-15）

我記得有一個服務對象，他兒子是額外增加的，原來不在名單里面，他兒子當時就跟我說了他白天在忙工作，他可能晚上的時候十一點給我打電話。有時候一聊聊一兩個小時，我覺得他可能需要的就是有人陪他說話，然后他要找到這個人說話還能保證不泄密。（LZX，辦公室負責人，2021-05-14）

2.物料物資保障

在疫情期間，協會的社會工作者在做好社區日常的體溫測量和進出入登記工作的同時，積極參與到針對隔離群體、老人以及疾病患者等群體的日常生活保障中。在新冠疫情的特殊情境下，這些弱勢群體的基本需要往往被忽視，導致他們的基本物資缺乏。而社會工作者需要敏銳地察覺到這些邊緣群體，并通過自己的行動保護這些群體的合法權益。

居民情緒的抵制是一方面，因為所有人的生活都成問題，包括買菜這些都沒有辦法來解決，很多一線的社區人員和志愿者去完成了大量的接送配送，是真正要去解決他們的一些難題，尤其是那個時候的這些疑似病人，或者是有疾病的一些老人這些群體被忽略了，你得送到醫院去，然后有的要勸到醫院去，這些工作量相當大的。（DYP，協會負責人，2021-05-11）

我們的工作就是在社區門口發放物資，輪班站崗。然后社區里的一些老人小孩，他們不方便出門，我們把菜給他們送到家里。還有一些外來人員要隔離，也是我們把物資給送過去。（SHL，社區志愿者，2021-03-26）

協會社會工作者為服務對象提供各種心理和物資支持，但同時發現這些服務并沒有不可替代性，志愿者通過簡單培訓其實也可以提供同樣的服務，目前還是缺乏公共衛生領域的社會工作人才來保證服務的專業性。

五、討論與結論

面對突發公共衛生危機事件，J省社會工作協會作為省級行業協會，在疫情期間積極組織省內社會工作機構、社會工作者聯合高校老師、醫療人員等一同合作，開展力所能及的服務，并安排社區網格員、社區志愿者為所在社區居民提供援助。J省社會工作協會調動各方資源，在疫情發生的第一時間統籌協調人員參與抗疫行動，協助國家共同抗擊疫情，其組織方式和行動模式高效且實際。

通過對J省社會工作協會抗疫行動的梳理，發現社會工作者介入抗疫行動雖有一定優勢，但是尚存不足。在宏觀層面，協會嵌入到國家疫情防控政策中，從政策中找尋社會工作可以介入的空間，但需進一步明確社會工作者的身份定位與工作內容；在中觀層面，協會依托平臺優勢構建多方行動體系，但在疫情防控常態化后，需通過政府購買服務等方式，為協會和社會工作者參與到疫情防控和治理中提供持續的資金支持；在微觀層面，雖然有社會工作者為服務對象提供心理支持與物資保障，但仍缺乏公共衛生領域的社會工作專業人才。因此，本研究提出未來研究議題和政策建議。

（一）未來研究議題討論

1.生態系統理論與危機干預本土化：動態介入模式

在重大公共衛生危機背景下，各個社會系統都是參與疫情防控的主體，社會工作協會必然會與疫情防控行動中的其他社會系統產生互動。全國抗擊疫情的戰略內容在不斷調整，刻板運用和套用一些經驗會導致抗疫行動體系難以建立和運作，社會工作者需要協同多方力量，不斷總結抗疫經驗，建立和完善動態危機介入模式。

2.社會工作的“散化參與”抗疫行動模式

在社會工作專業化發展道路上，項目制服務已成為常態，聚集了社會工作優勢人才和優勢服務。但因疫情的突發性，J省社會工作協會和一些參與疫情危機干預行動的團隊并沒有提前得到項目支持，多數是利用現有資源開展服務，出現了在一定程度的“散化參與”危機干預行動。因此，總結具有“散化參與”特點的中國本土特色抗疫行動模式將成為新的研究議題。

（二）政策建議

1.宏觀層面：國家明確社會工作者身份，納入公共衛生救援體系

通過對J省社會工作協會抗疫行動的研究，可以發現社會工作等專業力量雖然逐步被國家和政府認識到，但在公共衛生救援體系中的定位還不夠清晰，更多時候社會工作者被當作是社區工作人員的補充力量或者是志愿者。社會工作并不是一開始就是國家在公共衛生危機事件應急救援的組成部分，協會等社會工作組織在國家防控政策的指導下，更多以專業自覺參與到疫情防控中。國家和政府需要在相關法律中明確社會工作在重大公共衛生危機事件中的定位和作用，將社會工作納入到國家應急救援體系中。

2.中觀層面：政府購買服務提供資金支持，構建多方合作行動平臺

此次新冠疫情的暴發，社會工作機構打破原有的利益阻隔，聚焦于居民的需要展開合作，危機下居民的需要是多樣且急迫的，整合社會工作服務模式可以在很大程度上滿足居民的各種需要，從而有效緩解居民的不良情緒與壓力。在防控已經進入常態化后，政府可以通過購買服務提供資金支持的方式推動社會工作服務的整合，促進社會工作機構之間的合作，形成多方協同的機制。同時加強對樞紐型組織的培育和提升，以點帶面促進區域內社會工作機構以及社會工作者的提升和發展。

3.微觀層面：加強專業領域教育，培育公共衛生社會工作人才

疫情以來，社會工作服務項目多以線上形式展開，這些實踐為社會工作的開展提供了寶貴的經驗。政府、高校以及各社會工作機構應及時總結經驗，形成本土化公共衛生社會工作的內容和知識，繼而加強公共衛生領域在校學生的專業教育以及一線社會工作者的繼續教育。通過這些經驗知識的傳授，培養公共衛生領域的專業社會工作人才，從而在突發危機事件再次來臨時，社會工作能夠有效開展線上線下相結合的服務，保證社會工作服務的專業性。