從規范招標條款角度探討保障圖書采購資金使用效益

沈潔

摘?要：在高校評估指標要求以及自身內涵建設的壓力下，圖書館的圖書采購在穩定存量的基礎上，需要保持一定的年度增量。通過分析廣東省政府采購網的高校圖書采購招標文件，以實例印證采購執行環節中，招標條款設置導致采購資金使用的風險。并據此進行原因分析，針對性地提出應對方案，從內控視角探查強化采購資金管理的措施。

關鍵詞：圖書采購；內部控制；風險；分析應對

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.023

在本科高校合格評估工作的要求下，依據《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》，不同類型不同層次高校，需達到生均圖書30～50冊，生均年進書量2～3冊。圖書采購是圖書館建設的重要內容，更是高校高質量發展的重要儲備資源。

參照《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中政府采購業務控制目標，在圖書采購的內部審計中發現，招標條款作為政府采購執行環節的重要內部控制風險點，將直接影響采購價格與圖書質量。為了解廣東省高校圖書采購招標文件設置的基本情況，加強招標條款設置的針對性，通過分析廣東省政府采購網站公布的高校圖書采購招標文件，總結其中普遍存在的問題及潛在風險，在兼顧“價值論”與“需求論”的圖書采訪原則基礎上，提出針對性措施，優化招標文件中的需求表述，多角度強化采購專項資金的使用管理。

1?圖書采購研究現狀

在現有研究中，關于圖書采購的論述，較多集中在政府采購過程存在的問題、指標體系的評價方法等。高景昌從采購流程入手，闡述了對高校圖書采購招標的認識、組織過程以及現狀。丁友蘭通過高校圖書館評標樣本，分析了商務評標指標的構成與分值分布等。但從內部控制政府采購業務層面的角度，對招標文件風險點的具體研究較少。通過對廣東省高校圖書政府采購招標文件的多維度分析，探討如何擬定合理的招標條款，并在內部控制框架下，強化專項資金使用管理，具有較強的現實意義。

2?廣東省高校圖書采購招標條款設置情況

為詳細了解廣東省內高校中文紙本圖書采購招標文件的設置情況，以廣東省政府采購網站為基礎，選取2022年度高校圖書采購數據，剔除其中電子資料、外文圖書、特價圖書、期刊雜志、特價圖書以及重招信息。所統計對象均采用綜合評分法，招標結果分別以中標公司及其折扣率、下浮率或優惠率表示。結合圖書采購審計經驗，提取招標文件中的重要因素，作為分析圖書采購內部控制風險點的要素。其中，內部控制風險點，既包括不明確條款的設定，使館配商利用其獲取非常規利潤；也包括招標文件設置方式、具體內容等，影響圖書質量以及采購資金使用的績效，甚至產生廉政風險的可能性。

2.1?總況

根據上文所述調整后的統計對象，2022年期間共計39個高校，開展中文紙本圖書采購項目47個，計97個包組。中文紙本圖書采購項目預算金額1110098萬元。以上項目均采用公開招標形式。

2.2?風險點

為開展具體分析，對上述采購的招標條款中的主要控制環節進行分類，了解各項目單獨以及關聯情況存在的利弊，厘清內部控制的風險點。

2.2.1?采購項目整包與分包

將一個采購項目根據不同需求或金額，分拆成數個包組，不僅可以有效分解到貨風險，同時可有針對性地提出采購需求，較好地控制采購成本。但對于一個包組允許數個中標人，且無明確分配或調整方案，僅由需求方根據具體執行情況進行調整，則具有一定的廉政風險。如某些條款中作如下表述：“如果中標人在各項服務未能達到約定要求，采購人有權在隨后的圖書訂單中對2家中標人的采購額度做出相應的調整?！?/p>

在所選取樣本之中，一個包組允許多個館配商中標的有五個，無具體調整方案的包組兩個，占此類樣本的40%。

2.2.2?合同執行時間情況

合同執行時間，是從法律層面上對館配商按時完成合同約定的限制。但在約定不充分或不合理的情況下，如果遭遇館配商惡意拖延，將對校方完成預期目標極為不利。同時，館配商則利用時間拖延獲取圖書價格調整的非正常利潤。某學院在合同履行期限中，以完成一定金額作為合同完成期限，此類條款表述不盡合理。

2.2.3?書目提供情況

為保證所購圖書的質量，采購方對書目情況的要求，具體體現在以下幾個方面。

（1）提供書目方。

目前各高校圖書采購常規做法，圖書書目一般由館配商提供。但在所選樣本中，既有館配商提供書目作為唯一備選對象，也有少量包組包含部分校方組織書目的情況。

對于館配商提供書目，如未對其附加所屬年份、包含內容等一定的條件限制，逐利思想將驅動其提供出版時間久、品質低下但利潤高的書目，導致與校方需求不符。甚至以其便利性或獲利空間為目的，修改原始書目。對于采購方自行選定書目，則存在個別工作人員與館配商私下串通，選取早期、低質圖書共同牟利的可能性。

（2）書目數量要求。

圖書采購方案中未提出的書目數量要求，無法保證可選對象的數量。影響采選范圍和圖書質量。在統計樣本中，未明確以數量或覆蓋率等量化表示的書目要求共計73個包組，占總數的75.26%。

（3）書目時間范圍。

明確要求提供書目的具體時間信息，是保障當年圖書采選工作順利推進的基礎。除采購人特定意圖外，限制書目所屬時間能夠大致框定采選范圍。在樣本招標文件中，?58個包組未明確書目時間，占總數的59.80%。在利益驅使下，館配商提供最新書目意味著獲利空間大大縮小，故對其進行時間范圍的限制有其現實意義。

某學院相關表述包括了時間和數量要求：“2020年以來出版的書目10萬種以上”。意思表達較清晰。

（4）具體書目。

除特定意向書目或部分早期書目外，由于一般招標時間早于新書書目產生時間，在招標條款中列舉具體書目的情況并不多見，所選樣本中，僅6個包組列示了具體書目，占樣本總數的6.19%。但從另一個角度也表示采購范圍非當年新書。6個包組平均中標折扣率為48%，遠低于整體平均折扣率62.87%?；厩闆r符合市場規律。以具體書目條款，更能明確限制圖書采購的要求。如具體書目未經充分考量，充斥低質陳舊，則僅能充實館藏存量，對提高圖書流通性的作用有限。

2.2.4?出版社限制的具體形式

結合實際審計實施情況發現，出版社本身對所出版圖書的質量有決定作用，個別小規模低等級出版社出版圖書質量堪憂。在統計對象中，對出版社的限制表現形式有以下幾種：

（1）以合作出版社的形式設定需求。

在所選樣本中，大部分項目對出版社限制較寬泛，僅列明要求的合作出版社，其中的合作數量僅作為技術評分的條件，對圖書質量的保障作用有限。

（2）條件限制表述空間大。

部分實例僅以“包含”表述，無條件下限，自由裁量空間較大。

如某大學在招標條款中的表述，“采選的圖書至少包含下列出版社出版的圖書”（30家），缺乏其他條件如采購數量的限制。

（3）混合不同出版社需求。

在圖書采購中，將多種需求混合打包的表現形式多樣。不設定出版社限制即為其中之一。在統計樣本中，未設定出版社要求的54個包組，占總數的55.67%。表現出對出版社的范圍限制認識不足。根據招標結果顯示，設置出版社限制條件的包組項目，平均折扣率63.20%，未設限平均折扣率62.61%，相差僅0.59%。根據市場規則，專業性越強的出版社，平均折扣越高。由此可見，本次統計樣本的折扣差未充分體現出版社的差異性。由于不能充分細化需求，未提出限制出版社的針對性條款，導致未能獲取采購資金更高效益。

2.2.5?出版時間限制情況

在公開的圖書供應市場上，圖書價格除少量經典文獻外，出版時間遠近是影響圖書價格的重要因素。在所剔除的某項無任何時間限制特價圖書采購中，中標折扣率低至17%。

部分樣本以書目時間限制代替出版時間限制。而書目所屬時間與最終確定采購的圖書出版時間并非同一概念，實際對于圖書出版時間限制性不強。

部分樣本限制條件表述不清晰，以“……年出版為主”“*年以來出版，部分往年”等不明確限制的表述，對后期核驗合同執行造成一定困難。

在統計樣本中，未明確采購圖書的出版時間共計17個包組，占總數的17.53%，占總采購金額的13.71%。對此應引起采購人的足夠重視。

2.2.6?到貨率

館配商有意調節有供應難度的圖書，保證自身利潤，但影響了圖書質量。高校圖書館可通過到貨率進行限制。在所統計樣本中，三個項目招標條款未明確到貨率，存在一定的控制風險。

2.2.7?圖書數量要求

由于圖書采購對象單品數量少、品種多等特殊性，采購招標方案中如未對所采購圖書的數量進行一定限制，館配商以大碼洋以及小碼洋低質圖書充抵貨款的逐利行為將難以控制。但在統計樣本中，未要求供書數量的達81個包組，占總數的83.51%。

2.2.8?折扣率、優惠率（下浮率）

折扣率是圖書采購招標文件的核心條款，直接關系到采購資金的使用。本次統計的中標結果均以館配商的折扣率或優惠率（下浮率）表示。部分招標文件中對折扣率有一定限制要求。

統計樣本中，限制折扣率或優惠率非零的包組共計14個；一個學校的4個包組對折扣率低于特定值需作出說明；上述樣本平均中標折扣率為58.72%。其余79個均無實質性的限制，占總數的81.45%，平均中標折扣率為63.57%。設限包組平均中標折扣率低于未設限5.03%。未設定中標結果的上下限情況較為普遍，在惡意低價中標以及合理使用預算方面，存在內部控制管理的風險敞口。

3?重要風險點設置概況及原因分析

3.1?綜合概況

綜合以上實例分析可見，各高校對招標文件的風險點認識不一。對部分指標是否設置的觀點較為一致，如：合同履行期限、最終到書率、具體書目等；對于部分指標是否設置，觀點各異，如：書目條件、圖書出版社、圖書出版時間、折扣率等。但綜合實例的招標結果，對于設置折扣率限制等有利于提高購置資金利用率的條款，眾多高校有待改進。

對統計樣本在上述風險點設限情況進行統計，風險點設限對比如圖1。

圖1?2022年度廣東省政府采購網高校圖書采購招標文件內控風險點設置情況圖

3.2?原因分析

高校圖書采取政府采購方式歷經多年，但各高校的招標文件多處風險點仍普遍存在，從資金使用績效的角度，主要有以下幾個方面原因：

（1）資金使用績效考核不足。

招標文件條款的設置存在諸多不盡合理之處，與采購資金使用的績效考核浮于表面不無關聯?？己酥笜瞬蛔慊蛑笜四Ｐ投x不清，未能準確體現資金使用情況、采購圖書質量情況、圖書使用情況等相關內容。導致采購目標不清晰，需求不明確。

（2）預算資金績效評價結果不匹配。

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，在全過程預算績效管理機制中，預算績效評價反饋結果要適當應用。但高校由于圖書數量的硬性評估指標要求，圖書采購的績效缺乏壓力傳導，采購資金分配未直接關聯采購的績效考核結果?？己藱C制未能起到應有的約束作用。

4?招標方案改進思路與高校實例

圖書質量是高校圖書館滿足教學、提高流通的基礎。通過以上分析，各高校對圖書采購的內部控制風險點認識不盡相同。針對上述招標文件表現出的幾個風險點，結合部分高校實例，提出以下優化方案。

4.1?項目分類明細化

采購方根據不同需求，細化招標項目，分別設定具體要求，使標的清晰化。具體內容可針對書目情況、出版社情況、出版時間等重要考量因素，利用市場差異化，提出不同的折扣率限制，有效地提高圖書購置資金的使用效益。

4.2?招標條款明確化

（1）份額分配方面。

明確一個項目或包組多個中標商的份額分配方案，完善分配依據，提前規避在分配過程中的易發廉政風險。某學院，一個包組選取館配商2家，“排名第1的中標份額為50%，排名第2的中標份額為50%”，明確了分配份額，后續的執行依據較為充分。

（2）書目要求方面。

書目的確定是保證圖書質量的根本，但由于最新書目的產生時間一般晚于招標時間，故一般以限制性條款的形式出現。

結合前述書目條款方面存在的問題，對書目提供方、數量要求、時間界限等幾個方面，給予清晰的限制條件。降低供需雙方后期執行過程中的爭議發生率，提高內控風險的防范力度。對于采訪人員在限定書目范圍外，自行提供書目要求供應。需加強流程審批，防范利用特定需求而產生的廉政風險。另外，需要加強對館配商提供書目原始性的審核，確保采選范圍。

某大學，要求投標人“提供當年新書書目≥10萬種”?，既表示了書目的數量又對書目時間范圍有明確的要求。

（3）出版社與出版時間方面。

根據館藏需求，結合出版社情況，提出對出版社、出版時間等細化要求，能有效控制圖書質量，輔之以分層設標，更能提高圖書購置資金的使用效果。在招標文件中，以圖書出版時間為條件，較之以書目時間范圍作要求，去除了采選人中間篩選環節，風險關口前移，質量把控更直接。

提出購置圖書出版社的要求至關重要。出版社是圖書質量的保證基礎，高質量圖書可以較好地滿足館藏需求，提高流通率。以質定價是公開圖書市場的特點之一，因此高質量出版社，對圖書采購價格影響深遠。只有清晰劃分出版社的選擇范圍，才能從源頭控制圖書質量。

對于出版社與出版時間，結合兩方面的需求，部分學校條款表述較清晰：

某學院合同結合招標要求，針對不同包組，分別以“提供與甲方學科專業緊密相關的35家專業出版社（側重人文社科）出版的國內版紙質圖書（以采購2021年1月1日以后出版的專業圖書為主）”；以及“提供除附件（一）、附件（二）指定出版社以外的其它出版社（必須包含附件（三）所列的出版社）出版的國內版紙質圖書（以采購2021年1月1日以后出版的專業圖書為主）?！狈謩e詳細表示對不同包組的具體需求。

（4）折扣率。

根據實際市場行情，設定折扣率上下限，對館配商投標情況給出一定的限制區間，防止其以惡意低價中標，提高資金的使用效益。

如：某大學招標文件設置條款如下：“投標人報價折扣低于或等于67%的，需作出成本與利潤分析說明，詳細列舉具體的可行性措施保證圖書采購質量?！?/p>

某學院根據具體需求，設立兩個包組，折扣率分別限制在70%?與65%?以下。最終分別以56%與55%的折扣率中標。以出版社和出版時間分層設標，招標結果較好地體現了采購意圖。

從另一個角度分析統計樣本，未設置折扣率區間或設置為0%～100%、1%～100%的包組平均中標折扣率為6357%；設置折扣率上限的包組平均折扣率5764%；設置折扣率下限的包組平均中標折扣率為6268%。

由此可見，設置折扣率上限的包組，平均中標折扣率最低，設置方式具有一定的現實意義。

5?從內部控制視角強化采購資金使用管理

從內部控制的視角，綜合相關業務層面，進一步完善管理措施，多方位促進提高圖書采購資金的使用績效。

5.1?強化預算考核，促進提高績效

參照《普通高等學校圖書館館藏評價指南》中的三種評價方法，對所采購圖書的數量、質量以及使用狀況等，科學設置績效評價評價指標。并將預算分配與資金的使用績效相結合，提高預算績效評價與預算約束的關聯性，理順績效評價結果反饋機制，發揮績效評價的應有作用。

5.2?嚴格采購控制，精細招標條款

政府采購業務控制是提高采購資金績效的關鍵環節。完善招標文件內容的審批流程，審核圖書購置數量、質量、資金使用情況等，體現高校對圖書館館藏的存量、增量、結構以及流通等多方面的需求，滿足資金使用合理合規、高質高效的要求。

5.3?加強合同管理，嚴肅驗收紀律

根據招標結果，在不違背招標條款前提下簽訂的合同，是雙方履約的法律依據。由于圖書采購執行周期較長、批次頻繁、細節眾多、延續性等特點，館配商是否按約定進度、數量和質量提供圖書，是合同執行環節的主要風險點，需要做好合同執行過程的跟蹤監督。

對合同執行過程的監督，以不相容崗位的職責履行體現監督職能：一是最終確定書目的采編人員與館內驗收崗位分離；二是部門職責分離，強化資產部門驗收的主體責任；三是加強審計對全面合同執行與違約情況評價的監督與追蹤，對在合同執行過程中出現的履職不力、違紀違規等嚴重問題，加強紀委、監察監督。

6?結語

通過總結實例，深度解析了圖書采購招標條款的風險點。為科學制訂招標條款提出了針對性的解決方案。并從內部控制的相關業務層面，分析列示促進合理利用圖書購置資金，防范廉政風險的主要途徑。

參考文獻

[1]高景昌，王樹迎.對高校圖書采購招標幾個問題的思考[J].農業圖書情報學刊，2014，26（12）：7375.

[2]丁友蘭.高校圖書館文獻采購商務評標指標調查研究[J].邢臺學院學報，2021，36（01）：187192.