基于全過程設計的廣東省級現代農業產業園資金“補改投”項目建設研究

黃春毅 馬力

摘 要：自2018年開始，廣東將建設現代農業產業園作為實施鄉村振興戰略的重大抓手進行推進，先后啟動了兩輪現代農業產業園建設，取得了良好效果。隨著“百縣千鎮萬村高質量發展工程”的不斷推進，廣東在現代農業產業園建設上采取了“補改投”方式進行探索。本文對其項目的推出背景進行介紹，對其與前兩輪現代農業產業園項目在支持方向、功能定位、績效目標、實施方案上的異同進行分析，并從投入方式、資產管理、資產權屬、項目收益及退出、監督管理等關鍵環節進行總結，據此提出了完善項目管理制度建設、規范財政資金使用與管理等對策建議。

關鍵詞：全過程設計；現代農業產業園；“補改投”

中圖分類號：F307??文獻標識碼：A??文章編號：1008-2697（2023）06-0019-04

自2018年開始，廣東將建設現代農業產業園作為實施鄉村振興戰略的重大抓手進行推進，先后啟動了兩輪現代農業產業園建設，先后創建了18個國家級、288個省級、73個地市級現代農業產業園，實現了主要農業縣、主導產業和主要特色品種的全覆蓋，在全產業鏈建設、創新能力提升、品牌建設、聯農帶農方面進行了補強，有效地解決了規模大而不強、鏈條散而不聚、主體多而不強、品牌多而不響、效益普遍偏低等問題[1-3]。2023年，廣東省委印發《關于實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”促進城鄉區域協調發展的決定》，在農業產業方面，重點圍繞縣域農業發展主導產業，通過創新財政資金投入方式，一方面促進農業產業轉型升級，整體提升農業產業鏈現代化水平，另一方面，推動財政資金規范管理，有效積累公共財產，以財政經濟手段壯大基層財政實力、增強發展活力和后勁。在此基礎上，廣東省農業農村廳、廣東省財政廳印發了《2023年省級財政資金“補改投”現代農業產業園試點項目申報指南》（以下簡稱“補改投”），省級現代農業產業園創建模式發生了重大變化。因此，面對“補改投”現代農業產業園，迫切需要從制度設計、項目立項、管理實施、驗收等方面進行全過程設計，以便更好地推進產業園建設，更好地發揮財政資金作用。

一、廣東省級現代農業產業園資金“補改投”項目的推出背景

（一）現代農業產業園建設已取得階段性成果

據公開數據報道，截至2022年4月底，粵東西北191個省級產業園實際總投資399億元，省級財政資金撬動地方、社會資金的比例為1：5.06；主導產業總產值3144億元，二三產業產值超過一半。同時，現代農業產業園建設初步補齊了廣東農業各產業加工、流通的短板，一二三產業融合出現良好態勢。截至2021年末，粵東西北產業園共吸引返鄉創業人員4.78萬人，吸納農民就業70.46萬人，輻射帶動農戶99.06萬戶。園內農民年人均可支配收入達2.38萬元，比建設前增長27.41%。全省范圍內，2021年廣東省城鄉居民的收入比歷史性地下降到2.46：1[4-6]。

（二）現代農業產業園建設進入到新階段

現代農業產業園所聚集的生產要素，需要大量資金投入作支撐，因此，2018以來，廣東累計撥付資金114.6億元，支持全省創建288個省級現代農業產業園。在目前已經取得階段性成果的基礎上，2023年對新建省級現代農業產業園項目實施“補改投”改革試點，重點探索優化財政資金分配管理，創新財政資金投入方式，將部分支持經營性領域和準公益性領域發展的無償補助資金探索改為股權投入，有效積累公共資產，規范財政資金管理，增強可持續發展能力。

二、“補改投”項目與前兩輪現代農業產業園項目的異同

（一）支持方向

在支持方向上，前兩輪現代農業產業園重點圍繞糧食、生豬、家禽、嶺南水果、蔬菜、南藥、茶葉、花卉、油茶、水產、橡膠、農產品冷鏈物流、預制菜等產業發展，以跨縣集群產業園、特色產業園、功能性產業園三種不同的類別進行建設。

在“補改投”項目中，對具體方向進行了簡化，表述為：有利于推動農業重點產業項目做大做強，提升種植業、畜牧業、漁業、農產品加工流通業發展水平，推進現代化海洋牧場全產業發展。

（二）功能定位

在功能定位上，前兩輪現代農業產業園主要實現六大功能：突出優勢特色產業引領、突出現代技術與設施裝備集成、突出農村一二三產業融合發展、突出農業產業創業創新孵化、突出農業高質量發展核心示范、突出城鄉產業協同發展。

在“補改投”項目中，除提升產業發展水平外，還包括了有利于促進生產要素集聚、有利于推進農業全產業鏈、有利于促進適度規模經營、有利于增加綠色優質農產品有效供給，提升農業質量效益和競爭力，推動農業經營體系、生產體系、產業體系轉型升級。

（三）績效目標

在績效目標上，前兩輪現代農業產業園重點從產值、一二三產業產值占比、利益聯結機制、園內農民人均可支配收入方面進行評價。如跨縣集群產業園要求種植業、養殖業類主導產業綜合產值分別達到20億元、40億元以上等。

在“補改投”項目中，重點從4個方面進行績效評價：一是推動農業產業發展：綠色優質農產品生產規模占比逐年穩步提升，主導產業進一步做大做強，主導產業產值和二三產業產值占總產值比重均有所提升。二是促進新型農村集體經濟發展和農民增收：通過項目帶動，統籌推進新型農村集體經濟發展。通過發展合作制、股份制、訂單農業等聯農帶農多種利益聯接方式，帶動農民發展生產和就業增收。三是吸引撬動社會資本：通過項目建設，以投帶引、以投促招，吸引撬動一定的社會資本投入農業產業。四是形成項目收益：通過財政資金“補改投”積累形成權屬明確、管理有效的經營性項目資產或權益，為縣鎮村基層增加項目收益來源，增強基層可持續發展能力。

（四）實施方案

在實施方案上，前兩輪現代農業產業園建設規劃方案主要包括建設規劃、資金使用方案和聯農帶農實施方案，其中建設規劃包含主導產業、規劃目標、規劃布局、建設任務、建設現狀（特色產業園——生產+加工+科技+流通、功能性產業園——核心技術+產業融合+場景實踐+示范推廣）、綠色發展、聯農帶農、扶持政策、運行管理機制等；資金使用方案包含產業園總體情況介紹（含產業園建設現狀、新建項目內容、建設地點、投資概算等）、產業園建設資金使用方案計劃表、產業園績效、所有實施主體基本情況；聯農帶農實施方案鼓勵將省級財政資金用于聯農帶農、數字農業和科技支撐等方面，以財政投入折算村集體資產、入股產業化項目并參與分紅（簡稱資產折股量化）等方式安排的財政資金，占省級補助資金的比例不低于15%；安排省級財政補助資金用于數字農業、科技研發及成果轉化比例原則上分別6%、2.5%左右。

“補改投”實施方案包括“補改投”資金額度、投資項目、“補改投”的方式、計劃合作對象、形成“補改投”資產的權屬、預期收益、利益分配方式等事項。

三、“補改投”項目建設的關鍵環節

（一）投入方式

投入方式方面，由市縣政府、省有關單位（或所屬平臺企業）與相關企業合資設立項目公司，通過項目公司實施項目并分享股權分紅；也可由市縣政府、省有關單位投資建設農業產業相關的經營性資產（如標準廠房、設施設備等），再與相關企業通過設備租賃、付費使用、“保底+分紅”等形式取得收益?！把a改投”資金可分類采取增資擴股、優先股或合作發起設立項目企業等方式投入到具體項目。涉及資產購置或建設的，也可以采取注入資本金或直接投資等方式實施。采取增資擴股、優先股或合作發起設立項目企業等方式投入的，可根據經確認的各方出資（含資產、技術等折價入股）情況合理確定“補改投”資金占股比例，財政出資部分占被投企業的股份比例原則上不超過30%，且不能為第一大股東。

（二）資產管理

資產管理方面，市縣政府、省有關單位可將一定比例的“補改投”資金資產通過折股量化、收益分紅等方式讓村集體或農民直接受益；“補改投”形成的相關資產可對應委托省屬國企、市縣國企管理，其中歸屬市縣政府的部分，也可采取注入市縣國企的方式。除上述方式外，鼓勵市縣政府、省有關單位創新探索更加安全、有效、便捷的“補改投”實施模式。

（三）資產權屬

“補改投”項目（含省供銷社、省農墾集團公司等省有關單位聯合申報項目）形成的資產原則上歸屬地方政府所有，資產登記及管理單位可委托項目同級國有企事業單位代為持有或管理。具備條件的，可進一步探索將“補改投”項目相關資產和權益折股量化到有關鎮、村集體。

（四）項目收益及退出

市縣政府、省有關單位可結合項目性質、聯農帶農作用等實際情況，“一事一議”確定各個“補改投”項目的收益目標、讓利機制等，具體讓利方式和幅度由縣級人民政府確定。市縣政府或省有關單位通過“補改投”形成的經營性資產或股權一般應長期持有，在不影響產業可持續發展和項目聯農帶農作用的前提下，也可選擇適時退出。市縣政府、省有關單位和村集體通過“補改投”項目取得的收益，應優先用于鄉村振興滾動投入。

（五）監督管理

省農業農村廳、財政廳根據項目建設方案、“補改投”實施方案及有關規定，對“補改投”項目建設實施、資產管理、項目運營等情況加強跟蹤監督，對違反相關規定和嚴重偏離績效目標的，及時停止后續省級資金投入并督促落實整改到位；對實施效果較好的，在后續項目中優先安排。

四、推進“補改投”項目建設的建議

（一）完善項目管理制度建設

1.完善產業園“補改投”項目管理制度建設

一是建議省農業農村廳盡快制定“補改投”現代農業產業園建設指引、中期評估辦法、績效評價管理辦法、驗收指導意見、資產管理、項目收益及退出等產業園管理制度，以確保相關制度的完整性，確保項目實施有據可依、有章可循，提升項目實施管理的規范性。

二是建議對項目建設方案、“補改投”實施方案進行細化，避免過多的建設內容或資金分配變更，以避免項目實施與原立項評審內容產生嚴重的偏離。

2.完善各項工作指引

一是在制定“補改投”產業園建設指引時，建議對于財政資金使用主要用途與產業園主導產業的關聯性予以明確，例如財政資金的使用是否應全部應用于或專用于主導產業，應予以明確，避免財政資金使用偏離于主導產業；同時對于一些嚴重偏離主導產業的項目應予以制止，避免財政資金的無效投入。

二是建議完善自籌資金投入的規范性指引，對自籌資金的使用應參考省級財政資金的使用管理，例如實施主體應設立銀行專戶投入自籌資金進行核算，以確保自籌資金核算的準確性及到位性，避免自籌資金的隨意填報問題；同時明確自籌資金的使用用途、支出范圍等應與資金使用方案自籌資金建設內容相匹配等，以確保自籌資金到位的準確性及合規性[7-9]。

（二）規范財政資金使用與管理

一是建議對于產業園申報的必要材料及實施主體遴選結果等及時在網上公開，接受社會監督，以確保項目立項的公開透明。二是建議主管部門完善及健全產業園重大調整申報機制，嚴格按照產業園財政資金管理辦法要求對各項重大調整組織專家評估后予以確定；同時要求各責任主體在申請調整函中應明確各項調整內容，清晰反映調整信息，并按照要求上報重大調整事項，待批準后執行實施，確保項目實施程序的規范性。三是建議省農業農村廳在簽署相關合同時，應合理確定付款進度、細化合同內容以及增加分項驗收條款等，按照項目實施進度合理匹配各階段付款進度，確保資金與合同內容的匹配性；同時完善項目分項分階段成果的驗收流程，確保成果完成的有效性。

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Construction of Guangdong Provincial Modern Agricultural Industrial Park Fund"Supplementary to Investment" Project Based on Whole Process Design

HUANG Chun-yi1，MA Li2

（1.Guangdong Comprehensive Development Consulting Services Co.， Ltd.， Guangzhou 510405;

2.Division of Science and Technology and Industrial Cooperation，Guangdong Polytechnic of Science and Trade， Guangzhou 510430）

Abstract：Since 2018， Guangdong has been promoting the construction of modern agricultural industrial parks as a major lever for implementing the rural revitalization strategy， and has launched two rounds of modern agricultural industrial park construction， achieving good results. With the "High quality Development Project of Hundred Counties， Thousand Towns， and Ten Thousand Villages"， Guangdong has adopted the approach of "supplementary investment" to explore the construction of modern agricultural industrial parks. This article analyzes the background of its project launch， compares its support direction， functional positioning， performance goals， and implementation plans with the previous two rounds of modern agricultural industrial park projects， and analyzes key links such as investment methods， asset management， asset ownership， project returns and exits， and supervision and management. Based on this， countermeasures and suggestions are proposed to improve the construction of project management systems， standardize the use and management of financial funds.

Key words：Full process design; Modern Agricultural Industrial Park; Supplement to investment