失業保險何以覆蓋非正規就業者：現狀、困境與對策*

孟現玉

( 1.鄭州大學 公共管理博士后科研流動站，河 南 鄭州 450001；2.上海政法學院 上海司法研究所，上海 201701 )

近年來，信息技術、自動化、平臺經濟的發展使非正規就業日益成為我國主要的就業模式。非正規就業被定義為 ：“所有未被現有法律或監管框架登記、監管或保護的有酬就業（Remunerative Work），包括自雇、受雇①非正規就業者主要為家庭作坊雇員、非全日制工和家政工等，這里需要特別說明的是非全日制工和勞務派遣工。我國《勞動合同法》將非全日制工和勞務派遣工納入了規制范圍，這兩種就業形式在域外都是典型的非正規就業。但在我國，勞務派遣者基本已享有同正規就業者相同的就業保護，而只有非全日制工有所欠缺。用人單位只被強制為非全日制工繳納工傷保險，其他如養老保險、醫療保險等都需其自我繳納。從社會保障權益來說，本文認為勞務派遣工應被視為正規就業者，非全日制工應屬于非正規就業者。以及盈利企業中的無薪勞動?！盵1]2021年，我國非正規就業人數達到2 億多人[2]。在一定意義上，非正規就業對提高勞動者收入、促進就業和經濟發展、減少貧困具有重大作用。我國政府也鼓勵勞動者通過靈活多樣的方式實現就業，并為靈活就業提供服務與幫助。在彈性多元化的勞動力市場中，非正規就業者往往從事的是短期性、季節性和臨時性的職業，職業層次較低且工作替代性較強，常常面臨著短暫就業后再失業的高風險。根據相關數據，獨立合同工的解雇率是全職工人的2 倍，臨時工、應召工人、短期合同工則幾乎達到3 倍[3]。在我國，以從事非正規就業比重較大的農民工為例，2021年，外來農業戶籍人口失業率達到了4.6%[4]。然而，由于非正規就業群體的流動性大、參保管理困難等，失業保險并未將其廣泛納入其中。當前失業保險制度對非正規就業者的供給不足，不僅將相關失業風險轉移至勞動者自身，對勞動者及其家庭造成消極影響，也扭曲了企業之間的良性競爭，并最終危及社會整體的穩定發展。

2021年，國務院在《“十四五”就業促進規劃》中提出要“引導支持靈活就業人員和新就業形態勞動者參加社會保險”。2022年，黨的二十大報告中也提出要“實施就業優先戰略。加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”[5]。鑒于上述，為非正規就業者提供失業保險就成為迫在眉睫的實踐選擇。這既有利于避免非正規就業者陷入失業困境，從而促進勞動力市場的充分就業，也在宏觀層面上符合我國經濟體制轉軌的內在要求，有助于促進經濟增長和維護社會穩定。從既有研究看：從面出發即研究非正規就業者社會保障問題的較多，內容較寬泛[6-7]；從點出發的文章即研究具體保障項目，如養老保障、醫療保障、失業保障的較少，在失業保險方面較為匱乏[8]。由此，本研究以非正規就業者失業保險權益的梳理為切入點，就勞動力市場環境轉變，從多維度廓清問題癥結并據以提出失業保險覆蓋非正規就業者的理論與制度進路。

一、現狀述評：非正規就業者失業保險權益的缺損與成因

失業作為一種獲得普遍關注的特定社會風險，給勞動者自身及其家庭、經濟與社會帶來了不利益的情況。失業保險將之作為標的，通過“大數法則”予以分散，不僅能夠保障失業人員在失業期間的基本生活，為失業者提供求職的緩沖期以促使其進入勞動力市場再就業，而且還具有平滑消費，抵御異質性、區域性沖擊以及穩定宏觀經濟的重要作用。非正規就業者所面臨的失業風險亦是整體社會風險的一部分，需要失業保險制度予以預先防護。但是，我國現有的失業保險制度并非以失業風險來劃定保障圈，而是以特定的職業類別來劃定，這就在一定程度上將非正規就業群體排除在外。具體而言，我國現行的失業保險制度是1999年所頒布的《失業保險條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》規定城鎮企業事業單位及其職工，包括招用的農民合同制工人可以參保?！奥毠ぁ边@一用語從計劃經濟時代沿用至今，指的是與用人單位存在勞 動關系（包括事實勞動關系）或者人事關系的各種用工形式、各種用工期限的勞動者①參見：《社會保險法釋義（十二）》。。職工的顯著特征是與用人單位形成勞動關系或人事關系。而非正規就業者中多數勞動者并非“職工”，這就使其難以參保。此后，我國雖然還頒布了其他法律規范，但對失業保險制度的覆蓋范圍一直未有突破。從地方上看，自《條例》頒布以來，各省、自治區、直轄市大都制定了相應的地方性法規、規章和規范性文件?？傮w上依據的還是《條例》中的相關規定，覆蓋范圍也一般以《條例》為準。但也有少數地方如廣東省、北京市等允許靈活就業人員參保②參見：《廣東省靈活就業人員參加失業保險辦法（試行）》（粵人社規〔2021〕31 號）、《北京市人力資源和社會保障局支持多渠道靈活就業實施辦法》（京人社就發〔2020〕19 號）。。實踐中，以農民工為例，2010—2017年，雖然其參保率逐年上升，但總體僅有不到1/5 的人參保③參見：2010—2017年度《人力資源和社會保障事業發展統計公報》。。從失業保險整體參保率來看，截止到2022年末，也只有一半的就業人員參保，其中大部分為強制參保的職工，具體情況如圖1 所示?？梢?，失業保險對非正規就業者的覆蓋率較低。在面臨失業困境時，任何公民都有權得到國家和社會的幫助、享受國家和社會的公共福利，而非正規就業者的失業保險權益還存在缺損。

圖1 我國2010—2022年失業保險參保情況

究其原因：首先，失業保險法律規范對非正規就業者存在一定的制度性排除[9]。我國《條例》將非正規就業者排除于失業保險之外，而后《社會保險法》《實施〈中華人民共和國社會保險法若干規定〉》中也未對非正規就業者能否參加失業保險制度予以明確。地方上僅有少部分地區將全部或部分非正規就業者納入失業保險制度。這就使得非正規就業者在參保上缺乏法律依據。其次，企業規避社會保險義務。在非正規就業中，以勞務關系與雇傭關系居多，勞動關系較為松散。即使是應建立勞動關系的情況，由于勞動執法較弱，也存在不建立勞動關系的情形。這就在落實失業保險參保責任上留下了制度“縫隙”。對于企業而言，很多企業將繳納社會保險視作企業的負擔和成本，因此拒絕履行法定義務。最后，多數非正規就業者的受教育程度不高，對失業保險缺乏基本認識。部分非正規就業者不知如何參保；部分非正規就業者出于理解偏差、忽視長期利益等認為失業保險的作用不大而不愿參加，甚至為了領取更多報酬而放棄參保權益；還有部分群體即使可以參保，但對自己是否符合失業保險要求、能否領取失業保險待遇認識不清，從而造成自身失業保險權益受損。根據一項針對平臺從業者的調查，不了解社會保險制度是其未參保的重要原因。相關數據顯示，超1/5 的從業者完全不了解社會保險制度，盡管有1/2 的從業者知道社會保險制度，但對其具體險種內容了解不深[10]。

二、障礙檢視：失業保險覆蓋非正規就業者的現實挑戰

失業保險制度的實施完善了我國當前的社會保險體系，使得從業者在其失業時可以通過社會保障機制予以應對。但是，我國的失業保險制度濫觴于計劃經濟時期的企業轉制與經濟轉軌，至今仍深受其影響。隨著勞動力市場的結構性變遷，彈性、去核心化、充滿風險的勞動力市場逐漸占據重要地位，原有的因應國有企業改革而生的失業保險制度就呈現出一定的滯后性，難以適應新就業形態的發展。

（一）社會性不足對失業保險制度適用范圍的限制

我國的失業保險制度始于1986年的待業保險制度，其產生之初是為了因應國企的勞動制度改革，主要解決的是國營企業職工在待業期間的基本生活保障問題。故而，待業保險的覆蓋范圍就被局限于國營企業中的“四類人”，其他如國營企業中的富余人員、臨時工以及集體、私營企業人員等皆被排除在外。1993年，為了進一步配合國企改革，彌補以往規定中覆蓋范圍窄、保障水平不高、制度作用弱等不足，國務院頒布了《國有企業職工待業保險規定》。該規定雖然進一步擴大了失業保險制度的覆蓋范圍，從國有企業中的“四類人”擴大至七類九種人，但仍僅限于國有企業職工①參見：《國營企業職工待業保險暫行規定》第2 條、《國有企業職工待業保險規定》第2 條。。1999年，由于市場經濟體制轉軌、公司制改革、勞動就業體制轉變等，企業破產兼并日趨激烈化，失業職工和企業富余職工不斷增多。為解決其再就業問題，《條例》頒布施行?！稐l例》在實質上推動了失業保險制度的轉變，不再局限于國有企業，而是成為多種所有制的風險防范制度，包括集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業等，在覆蓋范圍上有所擴大。此后，由于農村剩余勞動力轉移、產業結構轉型和國有企業下崗職工增多等，城鎮中的失業現象加重。失業保險據此作出調整，除了保障失業人員的基本生活外，還增加了預防失業與促進就業的功能。從我國失業保險制度的發展來看，其始終是作為勞動制度改革、建立現代企業制度和所有制改革等的配套措施而建構的，帶有強烈的行政色彩和政策化驅動。

在市場經濟秩序中，社會政策及社會保障法制與之緊密整合。一方面，在一段特定時期內，一國國民經濟體的所有社會福利支出，不論是以保費、稅收抑或以基金來支付，都必須直接來自前一段時期的經濟發展成果。因此只能以先前經濟生產所得，分配給社會給付所需。一個國家的社會政策，也依賴其經濟狀況而定。反之，社會政策本身并不只是財政負擔，它還具有創造需求、刺激消費、促進經濟活動等功能。另一方面，市場經濟作為自由、效率、以需求為導向的經濟秩序，僅著重于交換正義，在向所有產品與創造者開放市場的同時，亦使不具備競爭力的商品提供者退出市場。故而，其并不能保證財貨的最佳分配，不能保證分配正義。最為重要的是，不能保證每個人都能享有符合人性尊嚴的生存基礎，保障每個人都受到公平對待、享有社會安全。在沒有財產或其勞動力無法充分運用，以致無法參與市場交易時，許多人在滿足需求的市場經濟交易過程中就被排除在外。所以，除了勞動法、稅法、競爭法等，還要有社會保障法，市場經濟促進生產，社會保障關注分配，社會保障使市場經濟具備了一定程度的“社會性”[11]。

社會性指的是“透過公共政策的推行，謀求社會多數人的保障，并產生所得重分配之效果”[12]。作為社會保障制度的重要特征，社會性亦是社會保險制度的重要理念，其含義豐富。最為重要的是，社會性要求社會保險的保障范圍應具有廣泛性，不應受到行業、階層、地域或性別限制，如此才能實現風險單純的自我承受向風險社會承受轉化。當前，帶有行政色彩與政策化驅動的失業保險制度社會性不足，這就決定了其從待業保險制度實施至今，覆蓋面一直較為狹窄，未能涵蓋全部失業人員。

（二）多重勞動用工關系下傳統失業保險制度的規制闕如

在非正規就業中，勞動者的從屬狀況有所弱化，用人單位對勞動者的控制性減弱，這就使得勞動者有可能不再長期從屬于一個用人單位，多重勞動用工關系有了存在的空間與可能。多重勞動用工關系的法律關系結構可以分為四個類型：標準勞動關系與非標準勞動用工關系并存的“主從結構”、非標準勞動用工關系并存而形成的“平行結構”、標準勞動用工關系并存而形成的“虛實結構”、勞動關系與雇傭（勞務）關系并存形成的勞動用工關系“綜合結構”[13]。對于非正規就業而言，“平行結構”最為典型的形式即為多個非全日制就業，“綜合結構”的表現形式，如在從事非全日制就業的同時又從事其他雇傭勞動等。近年來，隨著“互聯網+”的持續發展，以共享經濟為代表的新型就業形態不斷模糊著雇傭與自雇的邊界，勞動用工關系的多重性變得日趨普遍化。以平臺從業者為例，據調查，在多個共享經濟平臺工種中，僅網約家政服務員以 專職為主，占比為 73.01%，其他職業全 部以兼職為主。網約律師、教師、醫護人員在平臺的兼職占比較高，網約美甲師、網約搬家人員兼職占比分別為 63.64%、62.07%，網約車駕駛員、網約快遞員兼職占比分別為 59.87%、56.25%[14]。

多重勞動用工關系對失業保險制度提出了挑戰，其原因在于當前的失業保險基本圍繞標準的一重勞動關系而建立，多重勞動用工關系也就自然成為法律盲區。多重勞動用工關系所引發的問題主要包括：多重勞動用工關系中勞動者的失業保險法律關系如何建立？能否重復參保？如果能，各個失業保險法律關系之間該如何平衡？各用人單位或各工作之間的社會保險費如何繳納？如果不能重復參保，那么社會保險費又該如何繳納？除主要用工單位外其他用人單位或雇主的社會保險義務應否免除？

（三）保費負擔與待遇給付資格和非正規就業者就業特點的錯位

從當前來看，我國的失業保險制度始終圍繞正規就業而建立，其制度運行也是根據正規就業者的特點而設計。但是，非全日制工、自雇者、家政工等非正規就業者具有與正規就業者不同的就業特點。因此，在將失業保險覆蓋至非正規就業者時就必然與現行的失業保險制度產生錯位。這種錯位主要表現在以下兩點。

1.失業保險的保費負擔

社會保險作為社會保障制度之一，是承載社會政策理念的主要制度場域。但無論有多少社會政策上的疊加和連生，社會保險始終是一種“保險”，即通過面臨共同風險威脅的人群的合理繳費，為將來可能發生并可估測的需要提供一種集體保障[15]。社會保險向被保險人收取保費以支付其風險發生時的經濟損失。失業保險保費負擔的內容主要包括繳費主體、繳費基數和繳費費率。我國當前失業保險的保費負擔采取的是“國家—單位—個人”的三方繳費方式，用人單位和個人均需按照工資的一定比例繳納失業保險費。這種方式對就業形式多樣的非正規就業者來說，可操作性較弱。在繳費主體上，部分非正規就業者并無法律意義上的“用人單位”，如自雇者、家政工、平臺從業者等。在繳費基數上，多數非正規就業者的收入并非“工資”，由于其更換工作相對頻繁且收入不穩定，也較難確定其收入。在繳費費率上，失業保險采取的是固定費率，用人單位承擔較大份額，但對于無用人單位的非正規就業者而言，如何確定其費率就成為一個難題。如果費率較高，勢必對收入較低的非正規就業者造成一定經濟負擔。由上所述，如何合理確定非正規就業者失業保險費的繳納，既可以保證失業保險基金收支平衡，夯實“大數法則”，又可以避免非正規就業者的負擔過重，避免造成斷保、退?，F象，是需要考慮的一個現實問題。

2.失業保險的待遇給付資格

失業保險給付使受領者無須工作亦有收入，這就會滋生參保者以不工作換取失業給付的風險。因此，失業給付需要求受領給付者履行相應的協力義務，以防止“養懶漢”現象的產生。我國對失業保險的待遇給付資格進行了一系列的限制?！稐l例》第14 條規定，所在單位和本人按照規定繳費義務滿1年、非因本人意愿中斷就業和已辦理失業登記并有求職要求的條件下，可以領取失業保險金。這一失業保險待遇給付資格對非正規就業者較為嚴苛。一方面，繳費義務時間較長，不能適應非正規就業者間斷性、不穩定性的就業特征；另一方面，當前所規定的“非本人意愿中斷就業”的情形都是依據正規就業者而設定，包括終止勞動合同、被用人單位解除勞動合同和被用人單位開除、除名和辭退等，范圍較狹窄①參見：《失業保險金申領發放辦法》第4 條、《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第13 條。。非正規就業者抵抗社會風險的能力較低，在遇到疾病、兒童保育等困難時，往往只能選擇中斷就業，而法律中又沒有把照護或育嬰等作為“非本人意愿中斷就業”的合法情形。此時，如若不對失業保險待遇給付資格作出一定程度的修改，勢必導致非正規就業者難以申領失業保險金。

三、失業保險社會性的形塑及適用范圍擴張原則之調整

（一）失業保險社會性的形塑：立基于社會連帶理論

從社會保險起源于共濟組合等互相扶助的組織來看，一般抽象而言，社會保障制度是基于社會連帶的理念而建立[16]43。根據狄驥所言，“機械連帶關系”和“有機連帶關系”共同構成了社會生活中的基本要素，每個人都在滿足他人需要上貢獻自己的能力，同時也從他人處滿足自身需要。故而，人類的生存須遵循社會連帶，社會連帶不是行為規則，而是事實，是一切人類社會的基本事實。每個人都不能孤立地存在，而須同社會中的其他個體共同生活、相互依存[17]。在現代社會中，風險無處不在。有些風險會給個人造成身體傷害或者財產損失，具有不確定性與不安全性，且其難以通過個人獨自承擔與防范，需要社會整體力量予以應對。這樣，基于彼此的相似性或者情感認同，就在個人與受同類危險迫害之他人之間形成了危險共同體。社會連帶下，現代國家的社會法制修正了過去以個人主義為中心的精神，進而認為個人的所得絕大部分來自他人貢獻。社會成員應為社會的存在與發展讓渡部分個人權利和自由，社會也應以整體力量保障社會成員的生存和發展，對社會成員合法權益的損失或損害給予救濟。此時，當社會發生風險事故時，個人就有義務分擔危險并給予救助。而當個人遭遇生活困難時，社會團體也有責任解決問題，保障共同安全，增進共同福利。社會保險通過保險機制的運作、保險費的收取與社會保險給付的受領，分攤并彌補因社會風險所造成的危險與損失，從而為社會多數人提供生存保障，以達到社會連帶原則所強調的互助目標與社會正義。

社會保險中的風險連帶（Risk Solidarity）有兩層意涵：一是，保費與個人風險無關；二是，每個人加入保險的機會均等[18]。機會均等要求社會保險應將具有風險保障需求與保障能力的勞動者納入保障圈，盡可能地擴張其適用范圍。在我國，受制于路徑依賴，社會保險關系通常為建立在勞動關系基礎之上的法律關系，享受社會保險的對象也為“勞動關系”中的“勞動者”。這種嵌入勞動關系的社會保險理念，將未建立勞動關系的勞動者置于社會保險的覆蓋范圍之外，形成了社會保險權益的二元化。雖然社會保險仍屬保險范疇，需遵守大數法則下的風險分擔原理，但其制度著力點并不在于個體的公平性，而在于社會適當性，即社會保險既是一種特殊的保險機制，又是重要的社會公共政策，需要勞動者彼此之間的社會團結與共同承擔，以達到保障經濟安全的現實需要。在這種情況下，社會保險中的風險同質性有所弱化，其覆蓋范圍不再局限于職業團體或區域團體。只要個人處在特定的社會風險之中，具有分散風險的需要和能力，就可以通過參加社會保險的方式轉移自身風險。失業保險以分散勞動者的失業風險為宗旨，也應順應這種趨勢，擴大覆蓋范圍，使更多的勞動者在遭遇失業時得以獲得一定的生活保障?？梢哉f，只有擴大失業保險的覆蓋面，盡可能地將所有勞動者納入其中，才能真正發揮失業保險的社會性，保障其風險分擔功能的正常運行。

（二）失業保險適用范圍擴張的基本原則：遵循保障需求性

“社會風險與社會公共利益的關聯性決定，社會保險必須采用強制的方式予以實施?！盵19]然而，社會保險的保費分攤與強制納保必然會對公民的財產權和自由權形成一定程度的限制。一方面，社會保險保費并非依據被保險人的風險，而是依據其負擔能力，通過向負擔能力較強者征收較高保費從而轉移受益至負擔能力較低者，對公民的財產權產生了不利益情況。另一方面，強制納保干預了公民的行動自由。這種國家干預行政對公民的基本權利造成一定損害。從社會保險本質層面來看，社會保險是對公民所面臨的共同風險，由國家強制締結保險契約并依據收入高低明確保險費率，從而分擔特定社會風險的制度。在這里，社會保險的出發點是依據社會連帶、團結互助理念以幫助弱勢者分攤其無法單獨承受的風險，對其收入損失進行填補。如果公民沒有損失填補需要，沒有風險分攤的必要，社會保險自是不應強行介入。此時，應預設個人有風險管理的自主能力，能夠通過自我防護的方式對自我生活進行管理和安排?；谏鲜隼碛?，社會保險必須遵守保障需求性原則，對于欠缺必要保障的范圍就不能以社會保險保之。其一，當大多數人都能就特定風險作有限的管理，或是有足夠的經濟能力采取危險的單純自留時，仍將其強制納入社會保險范圍就會有違比例原則；其二，如果存在除社會保險以外能夠有效達到目的，同時又對公民基本權利侵害較小且不造成不可期待之公益成本負擔的手段，但仍以社會保險保之，也將有違比例原則[20]?？傊?，社會保險為勞工保險的傳統圖像，其強制投保對象不能一再擴大。社會保險的被保險人應具備經濟社會階級的同質性，正是基于此種身份認同，被保險人才愿意接受不完全對價的互助關系。若將不具有經濟社會階級同質性的其他勞動者納入風險團體，將使保費的再分配效果因被保險人之間經濟能力與生命歷程的差異懸殊而擴大，進而超越原有同質性成員彼此間的相互性關系，產生“寄生”或“搭便車”的現象[21]80。因此，在擴張失業保險適用范圍、納入非正規就業者時，也應謹守保障需求性原則，對不具有必需性的群體不應強制納入。

保障需求性要求參保人應是無法獨立承擔社會風險、具有損害補償需求的群體。從社會保險的起源發展與世界各國的情況來看，從屬性勞動始終是強制保險合法性的來源。根據德國社會法典第4 編第7 條第1 項，從屬性勞動指的是當事人從事非自主性勞動，其典型表現為當事人處于雇傭關系之中，聽從指令工作且融于指令者的組織之中①參見：§7 Abs. 1 SGB IV.。在非正規就業中，具有從屬性的非正規就業者基于受雇關系，要受制于雇主的指令完成工作以獲取工資維持生活。這類非正規就業群體難以獨自應對社會風險，保障自身經濟安全，所以具有受集體風險分擔保障的需求性，需要強制納保。此外，在具有從屬性的非正規就業者中還有部分勞動者工作時間較短。雖然不能因此說沒有對其失業進行收入保障的必要性，尤其是對那些依靠低工資且多重雇傭來維持生計的勞動者而言，但也并非多短的勞動時間都應納入。原因主要有以下三點：一是為了防止循環性給付，二是考慮是否有實質性意義的生活保障可能性，三是行政事務成本費用[16]82。因此，研究在將具有從屬性的非正規就業者納入失業保險時，可以考慮以工作時間作為參保門檻，低于該門檻的應排除于失業保險的覆蓋范圍之外。只是對該門檻的閾值應設定較低，以使大多數非正規就業者都得以參保。對于不具有從屬性的非正規就業者，其失業風險難以界定且與創業風險相關，不宜強制納保，此時可以以自愿參保的方式使其投保[22]。這樣就使部分能夠自我防護的非正規就業者得以通過其他手段，如儲蓄、商業保險等，進行風險管理。

四、多重勞動用工關系下失業保險制度的因應

（一）多重勞動用工關系下不應重復參保

在多重勞動用工關系中，首先要解決的就是重復參保問題。重復保險又稱復保險，或多數保險，是指“數個保險人對被保險人的同一損失的補償責任”[23]。我國《社會保險法》中規定國家建立全國統一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為居民身份證號碼?？梢?，我國社會保險采取的是唯一性原則，除了工傷保險外②原勞動和社會保障部在《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（勞社部函〔2004〕256 號）中規定，“職工在兩個或兩個以上用人單位同時就業的，各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費。職工發生工傷，由職工受到傷害時其工作的單位依法承擔工傷保險責任”；人社部在《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》（人力資源和社會保障部令第13 號）中規定，“職工（包括非全日制從業人員）在兩個或者兩個以上用人單位同時就業的，各用人單位應當分別為職工繳納工傷保險費。職工發生工傷，由職工受到傷害時工作的單位依法承擔工傷保險責任”。不允許重復參保。貝弗里奇報告中也表示，不希望、不允許一個人同時以一種以上參保人的身份繳費[24]。之所以不允許重復參保，主要在于重復社會保險可能會導致政府對參保者的重復補貼，造成稀缺公共資源的浪費。同時，重復享受保險待遇也會嚴重影響社會公平，造成社會整體福利水平的下降[25]。再者，如若事故發生時，社會保險給付總額超過所應填補的實際損失，也會產生道德危險或心理危險。故而，當非正規就業者處于多重勞動用工關系時，其失業保險也應遵循唯一性原則，只能以一個身份參保。

（二）多重勞動用工關系下失業保險的責任分配

目前，多重勞動用工關系下社會保險的責任分配主要有兩種方式：其一為累計基數制，即建立一個社會保險關系，并由各用人單位共同為勞動者繳納社會保險費；其二為單一基數制，即在多重勞動用工關系下，僅由一個用人單位承擔法定繳費義務[26]。在這個問題上，學者們觀點不一。例如：有學者認為，勞動者享有的權利應是一重的，在繳納社會保險費上，如果原用人單位已經繳納，那么勞動者就不得再以多重勞動用工關系為由要求新用人單位重復繳納[27]；也有學者認為，應將繳費關系與工資關系掛鉤，即每個勞動者只能有一個個人賬號，但多個用人單位應根據勞動者工資的一定比例向這一個人的賬戶繳納保險費[28]。從域外看，日本只允許多重勞動用工關系下的勞動者選擇作為主要生活來源的工作進行納保，而法國、德國則允許以所有工作納保，在給付要件上各國也存在不同之處，具體情況詳見表1。

表1 部分國家多重勞動用工關系下的失業保險制度實施規定

鑒于雇主為受雇者繳納保費的義務來自雇主所負之照顧義務，該繳納的保費也可被視為社會薪資或延期工資，即雇主為受雇者繳納的保費實際上為其薪資的一部分，是勞動力再生產費用。雇主不是以第三人身份為照顧被保險人而負擔保費，而是被保險人自己繳納保費[21]99-100。因此，本研究認為每個用人單位都有為其勞動者繳納失業保險費的義務，這是從屬性勞動與保費性質的必然要求，不能因為其他單位為勞動者繳納了失業保險費，而排除 自身的義務。任何用人單位都應當負有對勞動者的社會保險義務和責任[29]。在實際操作中，建議可以為非正規就業者設定一個統一的失業保險賬號，其每一份工作收入都可以為失業保險繳費，失業保險待遇也將基于其全部繳費而定，而非基于單個雇主[30]。當勞動者失去其中一份工作時，只要該工作收入與失業津貼相加不超過繳費基數的一定比例，其就可以領取失業保險待遇，當超過此比例時則不得領取。

五、建立符合非正規就業者特點的保費負擔與待遇給付資格之特別制度

（一）調適失業保險保費負擔

社會福利的核心問題是社會需要的存在，以及如何來滿足的問題。與正規就業者相比，非正規就業者流動性更強、靈活性更高，群體內部在雇傭狀態、收入水平等方面也存在著明顯分層。因此，必須根據量能負擔原則，針對不同類型的非正規就業者施以不同的保費負擔。

在繳費主體上，基于從屬性的不同，繳費主體也應有所不同。對于具有從屬性的非正規就業者，應由雇主和雇員共同繳費，這一雇主保費義務主要源于雇員的依附性。根據勞資權利義務關系，保費常常表現為雇主對雇員的生活照顧義務。雇主通過雇員的勞動獲得經濟利益，雇員對雇主承擔忠誠義務，兩者之間形成了一種特殊的連帶與責任關系。在此，雇主以保費義務給予雇員一般性照顧，確保其勞動生活安定。對于不具有從屬性的非正規就業者，也就是自雇者，應由其個人繳費。但基于社會連帶原則，對于收入較低的群體，國家應擔任繳費義務人，實行補貼，將更多的非正規就業人員納入失業保險體系。此時，政府所提供的失業保險補貼可以被看作，針對特定社會政策目的所為之對人民之給付，屬于社會給付的一部分。在這種情況下，社會保險不僅是實現福利國家目標的社會保障政策，也是國家實現非保險類福利目標和功能的重要工具。其正當性主要來自以下幾點：（1）基于社會正義，保護弱勢團體；（2）特定意外事情之發生，政府也應負擔部分責任；（3）政府本身即為某些勞動者的雇主；（4）社會保險與社會救助之間存在替代關系，社會保險之實施減輕了政府在社會救助方面的財政負擔[21]93。

在繳費基數上，對于具有從屬性的非正規就業者而言，保險義務既因依附性質的受雇關系而生，保費的計算也應以工資所呈現的給付能力為費基，而不考慮個人年齡、性別、健康狀況、就業能力等風險要素。故而，其應同正規就業者一樣，以實際工資為繳費基數。而對于不具有從屬性的非正規就業者，則要視情況而定。當前，非正規就業者繳納養老保險所依據的是城鎮單位就業人員平均工資的上下限額，并設以不同繳費檔次。這種設定辦法極易形成社會保險費繳費“洼地”，即非正規就業者往往選取最低的繳費檔次繳保。從域外看，芬蘭、丹麥、法國、美國等個體經營者的社會保險費基都為其實際凈收入[31]。瑞典自雇者的失業津貼，也是根據其最近的稅務報表或最后兩份稅務報表中的平均收入中更高的收入計算。不滿兩年的，還允 許以其創辦以前的收入為基礎[32]。因此，本研究建議這部分正規就業者應以其實際收入為繳費基數。但實踐中，也確實存在難以核算其收入的情況，如小攤小販等難以監管人群。此時可以借鑒德國經驗，在就業人員平均工資或是繳納 養老保險金的平均薪酬之間選其一為參考收入。

在繳費費率上，非正規就業者的費率應與正規就業者的費率保持一致，且對于具有從屬性的非正規就業者，其雇主還應負擔較大比例，以突出對勞動者失業進行補償的雇主責任。而對于不具有從屬性的非正規就業者，德國的自雇者需要按照雇主與雇員的總費率繳費，在加拿大自雇者則不必支付雇主的應繳部分。在此，無論是繳納總費率還是部分費率，都缺乏靈活性，無法反映非正規就業者的收入差距。故而，研究可以考慮設置級差費率，即在總費率下設置多級費率，并根據不同費率提供不同的待遇給付，由勞動者自由選擇，從而滿足不同的失業保險需求。

（二）重塑失業保險待遇給付資格

繳費義務時間長短，直接影響著參保人領取失業保險金的資格。時間過長，將會減少失業保險的領取，也會使短期就業、臨時就業的勞動者不愿意參保；時間過短，又會產生道德風險，即一旦符合領取失業保險金的資格就停止工作，不利于失業保險基金的財務平衡。故而，在確定非正規就業者失業保險的繳費義務時間時，既要注意不損害其參保積極性，又要注意防止道德風險的產生。目前的繳費義務滿一年，實際上是規定了勞動者在領取失業保險金前的最低工作時間，這一點跟非正規就業者短暫性、間歇性的就業特點是十分不符合的。因此，建議應縮短這一繳費義務時間，必要的可以按月、周或小時計算，以更利于將非全日制工、家庭小時工、季節工等非正規就業者納入失業保險。從其他國家來看，例如：在德國，雇員要領取失業津貼需在失業前30個月內參保12 個月以上。如果總是受雇于短于14 周的工作，其資格期限只為失業前30 個月內參保6 個月即可。在加拿大，在領取普通福利（EI Regular Benef its）時需要參保人在資格期（Qualifying Period）內有420 到700 小時的工作時間，而在累積600 小時工作時間后，便可以領取特殊福利（EI Special Benef its）。鑒于此，相對于正規就業者的一年繳費義務時間，可將非正規就業者的繳費義務時間予以縮短?？s短的具體期限可以根據不同的從業者作出規定。但相應地，需在待遇給付上給予縮減，以符合對價原則并減少道德風險的產生。

在“非本人意愿中斷就業”上，本研究認為在既有條款之外還應該增加兜底條款，即非本人意愿應包括具有合理理由。該合理理由可以與雇主有關，也可以是私人原因，并可以通過嚴格定義和第三方證明加以限制。從域外看，在美國，合理理由通常被明確地限制在與工作有關的、可歸因于雇主或涉及雇主過錯的理由。但也有一些州將合理理由不再限定于與工作相關，可以包括合理的私人原因。例如：阿拉巴馬州、肯塔基州等，將工作性騷擾列為合理理由；阿拉斯加州、密蘇里州、新罕布什爾州等，將尋找到一份更好的工作作為合理理由；康涅狄格州、哥倫比亞特區等，將疾病或殘疾列為合理理由[33]。美國的一項研究也表明，具有高失業保險受益率的州都傾向于允許個人因私人原因，如疾病、照顧家庭成員或遭受家庭暴力而停止工作的，申請失業保險福利。學者們也同樣發現，擴張“合理理由”與符合失業保險待遇的離職者比例之間具有正相關關系[34]。

六、結語

在經濟全球化的背景下，新自由主義的興起與勞動力市場規制的寬松化，使得福特主義生產模式逐漸式微，及時（Just in Time）生產方式開始流行，除勞動條件及工資等，都以獲取最大利潤及發揮最大生產力為依歸而加以彈性化。非正規就業的產生發展便是順應了這種彈性專門化的趨勢，不僅打破了原有的標準就業關系及其相關利益，也對圍繞正規就業而建立的社會契約包括失業保險提出了挑戰。相比于社會保險制度中的其他險種，失業保險一直處于比較滯后的狀態。自1999年《失業保險條例》實施至今，勞動力市場已經發生了重大變革，標準的就業關系已然不再占據絕對地位，但失業保險制度卻未有任何改變。2017年，《失業保險條例（修訂草案征求意見稿）》發布后卻石沉大海，遲遲未有下文。當前，失業保險所覆蓋的勞動者并不是真正的高失業風險群體，而往往是工作比較穩定的群體。這些勞動者由于失業風險較小，申領失業保險金的幾率也就較低。而非正規就業的不穩定性、短暫性使其從業者面臨較為頻繁的失業風險，但大多數非正規就業者卻被排除于失業保險體系之外，這使得其在失業時往往因難以獲得生活保障而陷入困境。當前，非正規就業者已經深入我國產業結構中的各個層面，如何在失業后保障其基本生活、促進其再就業，關系著我國就業市場的穩定以及整個社會與經濟的健康發展。在此，需要對失業保險制度的各個環節進行檢視，方能滿足非正規就業者的就業特點與實際需要。