最低工資制度的上海經驗：理論淵源與實踐探索

孫 巖 余嘉毅

（1.上海工會管理職業學院，上海 200082；2.上海市總工會，上海 200002）

一、問題提出

黨的二十大報告提出：“堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進機會公平，增加低收入者收入，擴大中等收入群體?！雹倭暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社2022年版，第47頁。最低工資制度是國際通行的保護工人不因過低工資影響基本生活的主要制度，有助于勞動者公平公正地分享社會進步成果，確保所有勞動者和就業人員能夠獲得最低的生活工資。1928年6月，國際勞工組織通過《確定最低工資辦法公約》（Minimum Wage-Fixing Machinery Convention，第26號）②“C026 -Minimum Wage-Fixing Machinery Convention,1928”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORM LEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312171:NO，訪問時間：2023年10月30日。和《確定最低工資辦法建議書》（Minimum Wage-Fixing Machinery Recommendation，第30號）③“R030 -Minimum Wage-Fixing Machinery Recommendation,1928”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NOR MLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312368:NO，訪問時間：2023年10月30日。，鼓勵各國在“沒有通過集體協議或其他方式有效監管工資的安排，而且工資特別低”的情況下實施最低工資。1970年，國際勞工組織又通過《最低工資制定公約》（Minimum Wage Fixing Convention，第131號）①“C131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，訪問時間：2023年9月30日。和《最低工資制定建議書》（Minimum Wage Fixing Recommendation，第135號）②“R135 -Minimum Wage Fixing Recommendation,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXP UB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312473:NO，訪問時間：2023年10月30日。，更新最低工資制度的原則和方法，呼吁“通過確定一個普遍適用的最低工資，或通過確定一系列適用于特定工人群體的最低工資”來實現更廣泛的覆蓋。1984年，我國決定對國民政府批準的國際勞工公約予以承認，其中包含《確定最低工資辦法公約》（國民政府于1930年5月5日批準）。

我國在1993年11月出臺了第一部國家層面的最低工資政策法規——《企業最低工資規定》，建立以省/直轄市/自治區為基礎的地區性最低工資制度。1994年頒布的《勞動法》，將最低工資制度從行政規章上升為法律規范。2004年修訂的《最低工資規定》，引入了一套更全面的最低工資制度管理辦法。上海是全國較早實施最低工資制度的省市，1993年5月出臺《上海市城鎮企業最低工資收入試行辦法》，建立起具有本地特色的最低工資制度，1994年制定《上海市企業職工最低工資規定》，2002年進行修訂。③《上海市企業職工最低工資規定》，https://law.sfj.sh.gov.cn/#/detail?id=54880b2776ad2cbbaf22e47ba05b8800，訪問時間：2023年10月30日。上海規定“最低工資標準應當每年公布一次”。目前，市人力資源和社會保障局在每年3月中旬召開市級三方協商會議，聽取市總工會和市企業聯合會、市工商業聯合會對最低工資標準調整的意見。作為三方協商中的職工方代表，市總工會承擔著提供最低工資標準調整參考方案的重要任務，在協商過程中需要說服企業方代表接受調整建議。近年來，盡管協商中勞資雙方都有一定的主動調整意愿，但是在調整幅度上往往存在較大分歧，亟須歸納總結出適合上海實際的工作方法。

大部分有關最低工資制度的研究集中于以外部視角看待最低工資標準的經濟影響，微觀影響主要包括就業水平、勞動收入、企業活動等方面，宏觀影響主要包括經濟增長、產業結構、國際貿易等方面?？傮w上看，學界普遍認為最低工資標準的提高在保障勞動者權益的同時，增加企業用工成本，導致企業利潤下降，成為推動企業轉型發展的重要動力。需要指出的是，最低工資標準作為一種托底性的保障措施，在實踐中實施這一標準的企業較少，真正推動企業用工成本增加的是平均工資的上漲。作為一種市場化行為的結果，平均工資與政府主導的最低工資標準之間存在較大差異。盡管這些外部性研究對最低工資調整提出了意見和建議，但從實踐操作來看并不具有參考價值。

部分基于內部視角評價最低工資制度的研究偏重于制度建設和功能分析，主要包括最低工資制度的法規制定、功能定位、分配正義、變動趨勢、調整幅度等方面。①陳群：《我國最低工資標準的立法困境與出路——基于對我國25部最低工資地方政府規章的實證考察》，載《社會科學家》，2023年第5期，第100—106頁；孫中偉、鄒穎怡：《牽一發而動全身：政策嫁接視角下最低工資的功能擴張》，載《社會保障研究》，2023年第2期，第75—84頁；李石：《最低工資制度的公平性分析》，載《中國軟科學》，2022年第3期，第58—66頁；張書平、吳映鳳：《我國最低工資標準變動趨勢及政策思考——基于2008年和2019年各省份最低工資標準的分析》，載《中國人力資源社會保障》，2021年第8期，第44—46頁；魏章進、黃禮瑩：《最低工資標準適度性的理論模型及實證研究》，載《經濟研究導刊》，2022年第13期，第132—135頁。相關研究發現，上海的最低工資標準與最低生活保障標準增幅較為一致，最低工資標準與職工平均工資之比、最低工資標準與人均GDP之比與國際上通用的衡量值差距較大，說明上海最低工資標準適度性有待進一步提升。②嚴宇珺：《上?；緦崿F現代化的最低工資標準適度性實證研究》，載《廣西職業師范學院學報》，2023年第2期，第12—19頁。綜上所述，目前有關最低工資標準制定與調整的研究成果，對于參與三方協商的工會來說參考意義不大。有必要以實踐性視角，將上海實施最低工資制度的實踐與國際勞工標準的規則對接，為建立與經濟發展相適應的最低工資標準調整機制提供理論支撐。

二、理論淵源：有關最低工資制度的國際勞工標準

國際勞工組織對“最低工資”的定位是體面的生活工資。從產生的淵源來看，最低工資制度最初是保護極低收入工人的臨時措施，建立有關工資的集體談判制度之后就被逐步取消。盡管1928年、1970年先后制定了有關最低工資制度的公約和建議書，但是真正實現最低工資制度覆蓋范圍擴大的階段是20世紀90年代，許多國家建立或加強了最低工資制度，以解決工作不平等問題。

（一）最低工資的定義與適用

“工資”通常理解為雇主向其雇員支付的款項，包括向從事常規、臨時、短期、間歇或季節性工作的雇員以及學徒和受訓人員支付的款項。1949年，《保護工資公約》（Protection of Wages Convention，第95號）第1條對“工資”作廣泛定義：“……工資一詞是指報酬或收入，無論其指定或計算方式如何，都可以用貨幣表示，并通過相互協議或國家法律法規確定，這些報酬或收入是雇主根據書面或非書面雇傭合同，就已完成或將要完成的工作或已提供或將要提供的服務而支付給受雇人的?！雹邸癈095 -Protection of Wages Convention,1949”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312240:NO，訪問時間：2023年10月30日。盡管第131號公約和第135號建議書要求必須確保最低工資的保障水平滿足工人及其家庭的生活需要，但是兩份文件并沒有明確指出最低工資的數額，甚至沒有說明需要考慮的因素。國際勞工組織認為，最低工資是“有效的工資下限”。④ILO.“Final ILO Evaluation of ‘Indicators and methodologies for wage setting’ project”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/projectdocumentation/wcms_869812.pd，訪問時間：2023年10月30日。

第131號公約要求批準國承諾“建立一個最低工資制度，涵蓋就業條件適當的所有工薪階層”，⑤“C131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，訪問時間：2023年9月30日。國家的主管當局應與有關雇主和工人的代表組織（如有）達成協議或充分協商后，確定應涵蓋的工薪階層群體。為了防止濫用，2006年《雇傭關系建議書》（Employment Relationship Recommendation，第198號）就確定是否存在雇傭關系的標準提供了不具約束力的指導，建議“國家政策至少應包括以下措施：（a）為有關各方，特別是雇主和工人，提供關于有效建立就業關系以及區分受雇工人和自營職業工人的指導”。①“R198 -Employment Relationship Recommendation,2006”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312535:NO，訪問時間：2023年10月30日。此外，國際勞工組織在2015年《從非正規經濟向正規經濟轉型建議書》（Employment and Decent Work for Peace and Resilience Recommendation，第204號）中提出，應當在法律和實踐中逐步將最低工資制度擴大到非正規經濟中的工人。②“R204 -Transition from the Informal to the Formal Economy Recommendation,2015”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:3243110:NO，訪問時間：2023年9月30日。

從全球來看，最低工資的制度設計具有多樣性，大致可分為：一般適用的最低工資、按地理區域劃分的最低工資、按行業劃分的最低工資、按職業類別劃分的最低工資及按其他標準區分的最低工資。值得注意的是，無論在國家一級選擇何種制度，都必須確保尊重同工同酬原則。③“International Labour Conference,103rd Session,2014 Report III（Part 1B）Minimum Wage Systems”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235287.pdf，訪問時間：2023年10月30日。國際勞工組織希望各國或地區建立簡單的最低工資制度。④Niall O’Higgins,Valentino Moscariello，“Labour market institutions and youth labour markets: Minimum wages and youth employment revisited”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_575897.pdf，訪問時間：2023年10月30日。

（二）最低工資的制定與調整

最低工資可以通過不同的方式確定，無論采用何種方式，各國政府都應盡一切努力建立和保持真正的社會對話條件。第131號公約第4條提出，在制定、實施和調整最低工資標準時，應與社會伙伴特別是雇主組織和工人組織的代表進行充分協商。所謂“充分協商”不僅僅是分享信息，而且是參與共同決策過程?！皡f商”與“談判”也有所不同，談判意味著不同各方的目標是達成協議，而第131號公約所要求的協商旨在協助主管當局作出決定，不是達成協議。

制定最低工資標準的方式主要有法定和議定兩種。法定最低工資制度的覆蓋面廣，此處的“法定”不是指狹義的法律，而是指通過法定程序制定最低工資標準，制定主體可以是行政主管當局、行政/勞工法庭、工資委員會等機構。在法定最低工資制度中，確保社會伙伴和獨立專家參與協商的常見方式是建立三方協商機制、成立工資委員會或依靠其他具有經濟和社會事務一般權限的機構。第30號建議書明確指出，應邀請雇主和工人組織推薦個人加入這些機構，以確保這些個人得到其所代表的人的信任。許多國家同時存在議定和法定兩種最低工資制定方式，議定（即集體談判）可以確定最低工資，但前提是議定標準不低于法定水平。目前，僅10%的國家完全依靠議定來確定最低工資標準，其中大部分是北歐國家。

制定和調整最低工資標準是極具挑戰性的工作。國際勞工組織提出，要利用“平衡和循證”的方式來制定和調整最低工資。第131號公約強調“平衡”的方法，要兼顧社會和經濟兩方面的因素，既考慮工人及其家庭的需要，又考慮經濟因素。第135號建議書和1985年《勞工統計公約》（Labour Statistics Convention，第160號）①“C160 -Labour Statistics Convention,1985”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312305:NO，訪問時間：2023年10月30日。明確“循證”的重要性，制定和調整最低工資應以證據為基礎，收集和調查收入、支出、經濟發展等方面的數據用于評估最低工資的調整幅度尤為必要。

第131號公約提出，最低工資應“不時調整”。第135號建議書進一步闡明，“應不時調整最低工資率，以考慮到生活成本和其他經濟條件的變化”。目前，最常見的是每年調整一次最低工資，也有部分國家的調整周期是六個月或兩年。在高通脹時期，很多國家通過設置某個閾值來判斷是否需要啟動調整，如法國每年都會重新評估最低工資數額，若年內物價上漲超過2%，最低工資就會再次調整。②Damian Grimshaw，“At work but earning less: Trends in decent pay and minimum wages for young people”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/documents/publication/wcms_340067.pdf，訪問時間：2023年10月30日。最低工資標準必須設定在滿足工人及其家庭需求的水平之上。評估工人及其家庭需求時，既要考慮當地的經濟社會發展水平、本地生活成本，也要顧及工人的家庭規模、家庭成員就業及收入情況。

（三）最低工資的執行與影響

最低工資標準作為一種具有約束性的強制標準，工人更為關注的是企業的履行情況。第131號公約規定：“應采取適當措施，例如通過其他必要措施加強充分檢查，確保有效適用與最低工資有關的所有規定?！雹邸癈131 -Minimum Wage Fixing Convention,1970”，https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:121 00:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312276:NO，訪問時間：2023年9月30日。第135號建議書中提供的措施包括：（a）安排以需要保護的工人所能理解的語言和方言宣傳最低工資規定，必要時根據文盲的需要進行調整；（b）雇用足夠數量的受過充分培訓的檢查員，配置履行職責所需的權力和設施；（c）對違反有關最低工資規定的行為給予適當處罰；（d）簡化法律規定和程序，以及使工人能夠有效行使最低工資規定的權利的其他適當手段；（e）雇主和工人組織聯合會，努力保護工人免受虐待；（f）充分保護工人免受傷害。過于復雜的最低工資制度會降低企業遵守最低工資標準的主動性，標準過多顯然會使測算、評估企業是否合規變得更為復雜。

確保最低工資標準得到普遍遵行的關鍵措施是向雇主和工人以及更廣泛的公眾提供有關適用最低工資的信息，除了提供有關適用標準的信息外，還應向民眾宣傳不遵守最低工資標準可能受到的制裁。有效的制定與調整過程是影響最低工資標準遵守情況的核心因素，這一過程從與雇主和工人組織協商確定適當的工資增長水平和社保費率結構開始，延伸到在需要時考慮促進和鼓勵遵守最低工資標準的措施。④Kamala Sankaran，“Towards greater inclusivity and equality in minimum wages: The case of piece-rate wages”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/projectdocumentation/wcms_844446.pdf，訪問時間：2023年10月30日。

監測最低工資標準的社會經濟影響，也是“循證”制度的重要內容。國際勞工組織建議的監測內容包括最低工資對工資、就業、勞動生產率、性別薪酬差距、收入不平等、集體談判、政府財政等情況的影響。部分國家開展的監測項目還包括最低工資對消費、儲蓄和債務行為、生產力和培訓、稅收和福利制度、違法行為懲處力度等要素的影響。①“Minimum Wage Policy Guide”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/wcms_508566.pdf，訪問時間：2023年10月30日。

從各國的實踐來看，在克服經濟危機負面影響時，最低工資制度常被作為一種行之有效的政策工具。2009年6月，在國際金融和經濟危機之后，國際勞工組織通過的《從危機中復蘇：全球就業契約》（Recovering from the crisis：A Global Jobs Pact）提出，“政府應考慮最低工資等選擇，以降低貧困和不平等，增加需求并促進經濟穩定”，定期調整最低工資標準，以避免工資通縮趨勢，“防止勞動條件螺旋式下降并促進復蘇”。②ILO，“Recovering from the crisis: A Global Jobs Pact (adopted by the International Labour Conference in 2009 and amended in 2022)”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_115076.pdf，訪問時間：2023年10月30日。在2019年《關于勞動世界未來的百年宣言》（ILO Centenary Declaration for the Future of Work）中，國際勞工組織再次強調，通過實施“適當的法定最低工資或通過談判達成的最低工資”等措施，提升勞動力市場機構和保護工人的重要性。③“ILO Centenary Declaration for the Future of Work”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@relconf/documents/meetingdocument/wcms_711674.pdf，訪問時間：2023年10月30日。

三、地方實踐：上海實施最低工資標準的制度構建

上海實施最低工資制度的時間略早于全國。1993年5月，《上海市城鎮企業最低工資收入試行辦法》出臺，并于6月1日起實施，當年最低工資標準為210元/月。④《上海市勞動局關于組織實施〈上海市城鎮企業最低工資收入試行辦法〉的通知》（滬勞資發〔1993〕42號），1993年5月27日。1994年12月，根據《勞動法》及《企業最低工資規定》，結合本市實際情況，上海制定《上海市企業職工最低工資規定》，并于2002年8月進行了修正。⑤《上海市企業職工最低工資規定》（1994年12月5日上海市人民政府令第90號發布），https://www.shanghai.gov.cn/cmsres/ea/ea118d30f6c541f8915db76fa44b7b66/333eb54a2b6230d8b91d453855668de6.pdf，訪問時間：2023年10月30日。盡管2004年1月勞動和社會保障部出臺《最低工資規定》，但上海并未根據該規定對本地的最低工資規定進行修訂。

（一）最低工資標準的制度設計

上海實施最低工資標準最大的特點是“顯著的一致性”⑥《中國最低工資的制度特點》，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-beijing/documents/briefingnote/wcms_774995.pdf，訪問時間：2023年10月30日。，得到國際勞工組織的認可。市委、市政府高度重視最低工資工作，最低工資標準調整是每年全市民生保障待遇調整項目之一，同時也是市政府重大行政決策事項。

我國將“最低工資”定義為，“勞動者在法定工作時間或依法簽訂的勞動合同約定的工作時間內提供了正常勞動的前提下，用人單位依法應支付的最低勞動報酬”。①《最低工資規定》（2004年1月20日勞動保障部令第21號公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，訪問時間：2023年10月30日。我國重視最低工資的社會屬性，認為最低工資是對法定時間內提供正常勞動的價值認可，即“勞動工資”。各省市在執行最低工資標準時，最大的分歧在于工資中的剔除項目。部委規定未對剔除項目予以明確，大部分省市僅剔除加班工資和津補貼。上海明確，最低工資標準“不包括勞動者個人依法繳納的社會保險費和住房公積金”。②《上海市人力資源和社會保障局關于調整本市最低工資標準的通知》（滬人社規〔2023〕19號），2023年6月30日。

我國現行的最低工資標準分為月最低工資標準和小時最低工資標準，月最低工資標準適用于全日制就業勞動者，小時最低工資標準適用于非全日制就業勞動者。我國最低工資的形式與國際上以采用小時工資為主的做法有所不同，這與我國長期以來采用月結制工資制度有一定關系。我國最低工資標準由省、自治區、直轄市公布實施，不同省份可根據自身情況進行差異化設定。上海采用全域統一的最低工資標準。

我國要求最低工資標準的確定與調整必須通過三方協商，“由省、自治區、直轄市人民政府勞動保障行政部門會同同級工會、企業聯合會/企業家協會研究擬訂”。③《最低工資規定》（2004年1月20日勞動保障部令第21號公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，訪問時間：2023年10月30日。上海的市級勞動關系三方協商機制由市人力資源和社會保障局牽頭，市總工會和市企業聯合會、市工商業聯合會參與。中國企聯的調研報告顯示，上海的談判過程是最活躍的，勞資雙方在最低工資標準調整的協商過程中發揮了積極作用。④中國企聯課題組，《最低工資標準制度調查研究報告》，http://www.cec1979.org.cn/gz/view.php?id=1943，訪問時間：2023年10月30日。

我國對于最低工資標準的調整周期和調整幅度僅做出原則性規定，要求“最低工資標準每兩年至少調整一次”。上海每年公布一次最低工資標準，自1993年以來，除2009年受國際金融危機影響、2020年和2022年受疫情影響，每年都會調整最低工資標準，表1為歷次調整情況。上海每年調整最低工資標準的時間相對固定，1995—1999年、2008—2018年為每年的4月1日調整，2001—2005年、2019年至今為每年的7月1日調整。

表1 上海最低工資的歷次調整情況（1993—2023年）

（二）最低工資標準的調整情況

盡管各方普遍認同最低工資標準應當根據生活成本和經濟因素進行調整，但是從國際勞工公約到地方性法規的各類文件都未對最低工資標準的調整過程做出細致的規定。上海的做法是，將最低工資標準調整納入“調整上海市民生待遇標準”項目，遵循市政府重大行政決策事項管理要求開展工作。①《上海市人民政府辦公廳關于印發〈2023年度上海市人民政府重大行政決策事項目錄〉的通知》，https://www.shanghai.gov.cn/202307bgtwj/20230417/2b18fc43454b4b928bf2c7f3cbcc7963.html，訪問時間：2023年10月30日。

上海市人力資源和社會保障局在廣泛征求各方意見、反復論證的基礎上，力爭科學合理地確定最低工資標準調整幅度。主要措施有：第一，組織開展企業薪酬調查，通過問卷調查對本市最低工資標準實施情況和影響程度進行評估分析。第二，聽取市總工會和市企業聯合會、市工商業聯合會的意見，進行三方協商。第三，委托第三方機構開展風險評估工作，形成風險評估報告。第四，召開專家論證會，聽取專家的意見建議。第五，向市人大和市政協通報有關情況，聽取人大代表、政協委員的意見建議。同時，按照重大行政決策事項要求，完成合法性審查等工作。②《〈關于調整本市最低工資標準的通知〉制定及聽取意見的情況說明》，https://rsj.sh.gov.cn/thygk_17433/20230731/t0035_1417388.html，訪問時間：2023年10月30日。

由于確定最低工資標準調整幅度的決策過程相對冗長，整個周期約有3—4個月。市勞動行政部門必須在公布時間前4個月召集工會方和企業方代表進行協商。2018年以前是每年4月1日起實施當年的新標準，必須在上一年12月份就啟動第一次協商，如果各方第一次協商分歧較大，則需要開展第二次乃至第三次協商。③錢培堅：《最低工資標準是這樣談出來的》，載《工人日報》，2017年4月19日，第2版。2018年以后，實施時間調整為7月1日，市人社局通常在3月中旬啟動協商。由于不再是跨年談判，上年度主要經濟數據已經公布，各方能夠完成對上年度勞動用工方面的調查研究，在最低工資標準調整幅度上的分歧相對較少，往往經過一次協商即能達成共識。

在協商過程中，政府、工會、企業三方依據上年的統計數據和調查數據，時間上具有滯后性，主要參考的因素是居民消費價格指數（CPI）和人均地區生產總值（人均GDP）。圖1為最低工資標準與CPI、人均GDP的變動對比，可以看出：1999年之前與2017年以后，上海最低工資標準調整幅度與上年CPI變動幅度接近，2000年至2017年的調整幅度與上年人均GDP增長率較為接近。據國際勞工組織測算，全球最低工資與人均GDP的比率均值約為60%。1994年至今，上海最低工資標準與人均GDP之比在15.8%—30.8%之間，遠低于世界平均水平。2020年以來，因受疫情影響，最低工資標準在四年內只調整了兩次，出現調整周期拉長、調整幅度變小的趨勢。

圖1 最低工資標準與CPI、人均GDP的變動對比

國際勞工組織建議對最低工資標準的影響進行監測，以便為后續調整提供決策參考。通過循證分析，最適合用來評判最低工資標準的統計指標是居民生活消費支出（特別是低收入居民）和勞動生產率（就業人口/地區生產總值）。前一個指標反映勞動者維持生活的平均成本；后一個指標反映勞動者提供勞動的市場價值信息。圖2為最低工資標準與消費支出、勞動生產率的變動對比，可以看出：上海最低工資標準的調整幅度與居民生活消費支出增長率極為相似，與勞動生產率增長率僅有趨勢上的一致性。這一情況說明，上海的最低工資標準更接近于“生活工資”，而不是“勞動工資”。從長期趨勢來看，上海最低工資水平相對較低，2018年以來的調整幅度偏小。

圖2 最低工資標準與消費支出、勞動生產率的變動對比

（三）最低工資標準的關聯分析

我國將“最低工資”作為“保障勞動者個人及其家庭成員的基本生活”，“維護勞動者取得勞動報酬的合法權益”為宗旨的勞動保護制度。①《最低工資規定》（2004年1月20日勞動保障部令第21號公布），http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211228_431587.html?eqid=a593c1ae00155250000000066437a69b，訪問時間：2023年10月30日。在實施過程中，最低工資標準常被應用于社會救濟、社會福利、就業政策等領域，上海曾將最低工資標準、失業救濟標準、生活補貼標準一同發布。②《上海市勞動局關于公布本市1997年企業職工最低工資標準、調整失業救濟標準、下崗待工人員生活補貼標準的通知》（滬勞綜發〔1997〕27號），1997年3月28日。目前，最低工資標準仍與最低生活保障線、失業保險金等民生保障待遇標準相掛鉤。圖3為最低工資標準與最低生活保障標準、失業保險金標準的變動對比。

圖3 最低工資標準與最低生活保障標準、失業保險金標準的變動對比

最低生活保障與最低工資都是民生保障最后防線的重要組成部分，最低生活標準考量的是在衣、食、住、行等方面維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。數據顯示，2016年以后，最低生活保障的調整幅度大于最低工資。國際勞工組織提出，最低生活保障與最低工資標準之間的合理比例關系應維持在50%—60%。在上海，這一比值呈現出波動變化趨勢，1994年以來介于43.4%—75.7%之間，2023年為近期高點，達到58.30%。

2017年9月，人社部、財政部出臺《關于調整失業保險金標準的指導意見》，提出失業保險金在確?；鹂沙掷m的前提下應逐步提高至最低工資標準的90%。2017年上海失業保險金發放實行“先歸并，再調整”，將按照累計繳費年限和年齡分三檔設置的不同標準，統一歸并至最高檔。數據顯示，大多數年份失業保險金的調整幅度高于最低工資。人社部、財政部要求，失業保險金與最低工資標準的比值要逐步提高。在上海，這一比值確實有長期上升的趨勢，2006年以來介于57.0%—80.9%之間，2023年達到80.9%。

最低工資標準在很大程度上反映了某地的勞動收入水平，國際上通用的衡量方法是最低工資與工資中位數之比或最低工資與平均工資之比。在三方協商制度中產生的另一個有關工資的數據是“企業工資指導線”，目前已成為工會和企業在開展工資集體協商等民主管理活動時的重要參考。①《上海發布今年企業工資指導線》，https://rsj.sh.gov.cn/tszf_17089/20230327/t0035_1414436.html，訪問時間：2023年10月30日。圖4為最低工資標準與社會平均工資、企業工資指導線的變動對比。

圖4 最低工資標準與社會平均工資、企業工資指導線的變動對比

上海每年公布“就業人員平均工資”（簡稱社平工資），作為社保繳費基數。最低工資標準不包含社保、公積金、津補貼、加班費等收入，與社平工資在統計口徑上有一定差異，相關測算方法與通用方法不一致，僅具有部分參考價值。數據顯示，2017年以后，社平工資的增長幅度遠高于最低工資的調整幅度。根據國際勞工組織的測算，世界各國最低工資約為平均工資的36%。上海最低工資標準與社平工資的比值出現緩慢下降趨勢，1995年以來介于22.1%—43.8%之間。2019年以后，這一比值持續低于30%，2023年的比值為歷史最低，僅為22.1%。

目前，上海發布的企業工資指導線包括平均線和下線。數據顯示，2017年之前，最低工資調整幅度與企業工資指導線（平均線）具有一定的重合度，自2018年起，最低工資調整幅度與企業工資指導線（下線）具有一定的重合度。從長期趨勢來看，最低工資標準的調整幅度可能將繼續參照企業工資指導線（下線），這種方式不利于最低工資標準調整的可持續發展，導致低收入職工群體收入增速下滑。

四、創新探索：工會參與最低工資標準調整的實踐

自1994年出臺《上海市企業職工最低工資規定》以來，市勞動行政部門每年都會啟動有關最低工資標準調整的行政決策程序，聽取各方對于調整最低工資標準的意見和建議。無論當年是否調整最低工資，上海市人社局都會發布當年執行的最低工資標準。

（一）推進三方協商機制建設

上海在1993年實施最低工資標準時并未引入三方協商機制，相關標準是由市勞動局根據當時企業的薪酬情況直接制定的。1994年制定的《上海市企業職工最低工資規定》明確，最低工資標準的確定和調整應通過三方協商提出方案，報市人民政府批準后實施，并報國務院備案。①《上海市企業職工最低工資規定》（1994年12月5日上海市人民政府令第90號發布），https://www.shanghai.gov.cn/cmsres/ea/ea118d30f6c541f8915db76fa44b7b66/333eb54a2b6230d8b91d453855668de6.pdf，訪問時間：2023年10月30日。市總工會作為本市勞動者權益的代表，每年召開三方協商會議前都會精心準備，積極表達低收入勞動者群體對最低工資標準調整的訴求。在談判過程中，市總工會代表勞動者堅持底線，對調整幅度據理力爭，以翔實準確的數據說服雇主組織認同調整幅度。②錢培堅：《最低工資標準是這樣談出來的》，載《工人日報》，2017年4月19日，第2版。

除了參與市級三方協商，市總工會指導市綠化市容行業工會自2011年起開展綠化養護行業工資集體協商，每年發布“綠化養護行業最低工資標準”。市綠化市容行業工會在掌握行業職工真實收入水平的基礎上，充分聆聽一線職工和企業代表的需求呼聲，與市環衛行業協會溝通協商，并聽取本市人社局、財政局等相關部門意見后，形成當年的環衛行業工資福利待遇工作指導意見。③《行政服務中心及時回應市民關心環衛工人待遇的情況》，https://lhsr.sh.gov.cn/ywdt/20230407/3db45938-a816-4cdb-9ff6-07a3894a3a41.html，訪問時間：2023年10月30日。2023年，綠化養護行業月最低工資標準在上海市最低工資標準的基礎上增加約30%，即3500元/月，執行時間與本市調整最低工資標準時間同步。①《上海市綠化和市容管理局關于印發〈2023年上海市綠化養護和環衛行業工資福利待遇工作指導意見〉的通知》（滬綠容〔2023〕323號），https://lhsr.sh.gov.cn/yjgl/20230831/c0ef556f-02a1-49f6-96b3-a563e9d40fb2.html，訪問時間：2023年10月30日。

（二）定期開展職工收入調查

作為協調勞動關系三方委員會中的勞方代表，上海市總工會建立全市企業經營、勞動用工與職工收入的常態化監測網絡，為參與最低工資標準制定與維權工作提供數據支撐。目前，市總工會權益保障部每年開展兩次常規調查、兩個專項調查。常規調查每半年開展一次，調查范圍覆蓋全市所有區局（產業）工會，調查內容涵蓋企業用工數量、用工成本、各用工形式勞動者的平均工資及企業內不同崗位職工的平均工資等。專項調查主要針對技能人才和低收入職工。技能人才專項調查于每年年末開展，調研成果為推動產業工人隊伍建設改革提供決策參考；低收入職工專項調查于每年4月、10月開展，調研成果為最低工資調整提供數據參考。

“企業職工收入狀況調查網”是市總工會獲得全市勞動就業數據的主要途徑。2023年6月開展的上半年調查共涉及513家成員單位，其中國有企業198家、集體企業15家、民營企業199家、港澳臺和中外合資企業84家、事業單位14家、個體經濟1家、其他單位2家。成員單位所屬行業包括制造業、批發零售業、餐飲住宿業、運輸倉儲和郵政業、建筑業、服務業、教育、衛生和文化娛樂業等。職工收入調查年度報告重點關注企業的用工成本，內容主要有全年用工成本、從業人員平均工資、在崗職工平均工資、不同崗位職工的工資結構，在此基礎上進行行業異質性、崗位異質性分析。

（三）情景模擬測算調整幅度

為了更加精確地測算最低工資標準調整幅度，市總工會自2021年起引入分位數函數模型測算低收入職工群體的基本收入變化情況。測算步驟主要為：1.測算職工基本收入。上海的最低工資標準不包括養老保險、醫療保險、失業保險、住房公積金等社保費用，也不包括津貼福利、加班費。職工基本收入的測算，要在平均工資中扣除“各類津貼”和“加班加點工資及其他”兩項內容。2.選擇低收入職工群體樣本。工人的收入相對較低，收入均值僅為在職職工平均工資的0.77，因此選定“工人”為低收入職工群體的研究樣本。3.確定低收入職工群體樣本所屬的行業、企業類型。在所有企業類型中，民營企業工人收入最低；在所有行業中，制造業工人收入最低。由于“民營企業工人”比“制造業工人”的收入水平更低，故確定“民營企業工人”為測算最低工資調整幅度的參考樣本群體。4.選擇低收入職工群體樣本范圍。國際勞工組織發布的政策簡報提出，2000—2011年，我國收入低于最低工資的工人比例約為4.3%。②《中國最低工資的制度特點》，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-beijing/documents/briefingnote/wcms_774995.pdf，訪問時間：2023年10月30日。經過數據測算，2018年民營企業工人中收入最低的5%群體之基本收入，最接近上海當年實施的最低工資標準。2021年將低收入職工群體中基本收入最低的5%作為測算最低工資的參考基準，2023年將參考基準降為4.5%。

在測算最低工資標準調整幅度時，市總工會參考國際勞工組織在《勞動世界監測報告》中的分析方法，分別測算調整幅度的下線、中線、上線。下線主要參考CPI，計算方法為“現行最低工資標準×CPI指數”，符合“生活工資”的要求，確保最低工資標準的調整可以緩解物價上漲的影響。中線主要依據職工群體的基本收入變化情況，參考上年經濟增長情況，體現“勞動工資”的特點，反映低收入群體的實際收入變化情況，增幅通常高于CPI。上線為參考基準提高0.5%后的基本收入變化情況，體現低收入勞動者共享發展成果的目的，反映最低工資標準提高保障力度的可行性。表2為2021年以來市總工會對最低工資標準的調整建議，2021年、2023年的兩次調整建議均被采納。

表2 2021年以來市總工會對最低工資標準的調整建議

五、小結

建立最低工資保障制度是保障勞動者基本生活和勞動權益的重要措施，制定和調整最低工資標準對社會進步和經濟發展都有著重要意義。在實施最低工資制度的過程中，上海在遵行國家規定的同時，通過制定地方政府規章、定期公布最低工資標準，經過30年的實踐，已經形成一套符合國際勞工標準的體制機制。

（一）實施最低工資制度的地方經驗

最低工資標準的調整不僅能改善低收入勞動者的基本生活保障水平，也是促進經濟發展和推動社會進步的重要手段之一。上海的實踐證明，定期調整、三方協商、廣泛征詢、反復論證是實施最低工資制度的有效方式。

第一，實現最低工資制度的“顯著一致性”，確保最低工資標準的知曉度和認可度。在最低工資標準調整上，上海采取“小步快走”方式，每年開展有關是否調整及調整幅度的決策論證，在社保繳費標準調整前公布當年執行的最低工資標準。

第二，將“最低工資”界定為工資凈額，體現正常勞動的社會價值。上海是我國為數不多的將“勞動者個人依法繳納的社會保險費和住房公積金”剔除在最低工資標準之外的省市。上海把最低工資視為勞動者的收入凈值——“工資凈額”，這一做法符合我國對最低工資的定義，也與國際勞工組織的建議較為一致。

第三，定期開展市協調勞動關系三方協商，聽取工會組織、企業組織的意見建議。上海在制定民生保障措施時，普遍采取三方協商或聽取工會組織和企業組織意見的方式。目前，收入分配方面的三方協商主要針對最低工資標準調整和企業工資指導線。市民政局、市醫保局在調整失業保險金、醫療保險、生育保險等社會政策時，也要聽取市總工會的意見建議。

第四，定期開展勞動就業、薪酬收入、消費支出等方面的調查，充分掌握當前工資水平。參與三方協商的單位每年開展企業用工、待遇福利方面的調查，全面了解上海就業市場的工資水平，為調整最低工資標準提供翔實數據。市總工會的相關調研真實反映出當前勞動者的實際凈收入，對最低工資標準調整有較大參考意義。

第五，引入新的研究方法，綜合各方因素，科學合理地確定調整方案。為了更好地說服企業組織代表接受工會的調整建議，市總工會參考國際通行做法，統籌考慮物價上漲、經濟發展、薪資上升等各種因素，利用情景模擬方式測算出階梯式調整幅度參考數據，進一步明確調整建議，減少勞資雙方的分歧。

同時，通過評價分析發現，當前上海最低工資制度存在著水平偏低、增長緩慢、缺乏中長期目標、勞動屬性弱化等問題。

第一，最低工資標準水平偏低，導致勞動力市場定價扭曲。首先，上海最低工資標準的絕對水平較低。2023年，上海月最低工資標準為2690元，僅達到亞太地區的最低工資中位數（2628.32元），低于全球平均水平（3352.67元）。其次，上海最低工資標準的相對水平較低。2023年，上海月最低工資標準僅為社會平均工資的22.1%，嚴重低于世界各國的平均水平（36%）。

第二，最低工資標準增長緩慢，未充分體現“勞有所得”。2017年之后，上海的歷次調整幅度接近CPI的變化率，僅能消除物價上漲影響，低于人均GDP增長率，未能反映出上海經濟社會發展水平。同時，2017年之后的歷次調整幅度接近企業工資指導線（下線），低于社會平均工資增長幅度和企業工資指導線（平均線），未能反映出上海勞動力市場上的實際薪資水平變化狀況。在市總工會的測算中，最低工資標準的群體覆蓋率在2021年下降了0.5個百分點。

第三，最低工資標準缺乏中長期目標，導致協商時只關注當前經濟形勢，未注意到工資收入的長期發展趨勢。我國政府曾向國際勞工組織表示，為“促進體面工作，指示地方政府確保不斷提高最低工資，目標是到2015年達到城市職工平均工資的40%”。①“International Labour Conference,103rd Session,2014 Report III（Part 1B）Minimum Wage Systems”，https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_235287.pdf，訪問時間：2023年10月30日。歷年數據顯示，上海的最低工資標準自1996年以后一直低于社平工資的40%，這一情況與近幾年談判中重點關注CPI和GDP增長、忽略薪資增長有一定關系。

第四，最低工資標準過于側重“生活工資”，而“勞動工資”的屬性弱化，對勞動者就業意愿的激勵不足。由于被納入民生待遇標準開展行政決策，上海最低工資標準調整需要考慮與失業保險金、最低生活保障在標準上的銜接。2015年之后，最低工資標準的調整幅度一直低于失業保險金和最低生活保障標準的調整幅度。2023年最低工資標準、失業保險金、最低生活保障標準的比例為1∶0.81∶0.58。這一情況說明，行政決策更關注低收入群體的生活保障，未能充分意識到最低工資標準是社會對正常勞動的價值認可。

（二）完善最低工資制度的對策建議

2019年，國際勞工組織通過的《關于勞動世界未來的百年宣言》，呼吁為工人提供適當的工資，強調通過談判達成法定最低工資標準的重要性。調整最低工資標準不僅要適當考慮工人及其家庭的需要，還要考慮經濟因素，如內需增加、消費提升對經濟增長的刺激作用。因此，有必要按照國際慣例，根據上海經濟發展與消費水平，建立起與社會平均工資增長幅度相適應的最低工資標準增長機制。

第一，厘清最低工資標準的功能定位，進一步體現出勞動的社會價值。首先，在明確最低工資的托底保障作用之外，還要認識到工資的社會屬性，最低工資是對正常勞動的價值認可，適度提高最低工資標準可以增進勞動者的就業意愿。其次，要認識到最低工資標準的調整時間具有一定的滯后性，調整依據主要是過去一兩年的數據，三方協商只是在談判中確認過去已經發生的工資變化事實，不是對本年及未來幾年工資水平變化的預測。再次，要認識到合理的收入分配可激發各生產要素的活力，使勞動者尤其是低收入者的積極性、主動性提高，推動社會生產力的發展。

第二，明確最低工資標準的調整原則，特別是與其他民生保障待遇的關系。首先，要堅持“小步快走”方式調整最低工資標準，每年根據上一年度的就業市場變化適當調整標準，及時反映市場上工資水平變化情況。其次，要對最低工資標準有一定的中長期目標，通過連續、漸進的調整來縮小勞動者及其家庭的合法需求與企業或雇主在工資支付能力之間的差距。再次，要適當控制最低工資、失業保險金、最低生活保障之間的比例，既要避免失業保險金和最低生活保障標準過低，導致失業人員、貧困居民無法正常生活，也要避免最低工資標準過低，導致低收入勞動失去就業意愿。

第三，完善最低工資標準的參考因素，體現勞動就業市場的變化情況。首先，在重點關注物價因素（CPI）、經濟發展（GDP）之外，將勞動就業（工資水平）、生活成本（消費支出）等都納入最低工資標準調整的決策參考因素之中，讓低收入勞動者共享經濟發展成果。其次，要充分調查上海勞動就業市場，細化異質性研究，精準定位受到最低工資標準影響的群體，通過引入經濟學量化分析模型，精確測算相關群體的收入變化情況。再次，要在充分了解職工群體收入狀況的情況下，提出與企業工資指導線、社會平均工資調整幅度相適應的最低工資標準調整建議，統一與職工收入有關的數據發布。