設立民營經濟發展局正當其時

魏楚

【關鍵詞】民營經濟發展局 民營經濟 高質量發展 【中圖分類號】F121.23 【文獻標識碼】A

2023年9月，中央編辦正式批復在國家發展改革委內部設立民營經濟發展局，作為促進民營經濟發展壯大的專門機構。該局的具體職責為：跟蹤分析促進民營經濟發展情況，組織實施評估督導；編制中長期規劃和工作計劃，開展政策措施預評估；建立監測指標體系，定期發布民營經濟發展形勢報告；與民營企業常態化溝通交流，擬訂促進民間投資發展政策措施；推動民營經濟提升國際競爭力，指導協調服務參與國際交流合作。民營經濟發展局旨在加強相關領域政策統籌協調，推動各項重大舉措早落地、早見效，幫助民營企業紓困解難、健康發展。新設民營經濟發展局，體現了黨中央、國務院對民營經濟的高度重視和深切關懷，是堅持“兩個毫不動搖”和“三個沒有變”的又一項具體落地舉措。

第一，技術創新存在短板。一方面，“從0到1”的基礎研究較弱。雖然我國有像華為這樣進行深度原始創新的企業，但總體而言，民營企業對基礎性研發的參與度仍有待提升。從規模來看，2022年我國基礎研究經費占研究與試驗發展經費（R&D經費）比重為6.57%，低于發達國家12%—23%的水平；從構成來看，我國企業研發費用中，基礎研究經費占比為0.5%左右，而歐美等創新能力較強的國家這一占比為5%，從而導致創新策源能力不足、持續發展的后勁不夠。另一方面，“從 1到N”的應用轉化有提升空間。一些首臺套重大技術裝備、首批次新材料、首版次軟件等“三首”產品存在市場進入障礙。創新成果轉化需要進一步的政策引導和執行細則。

第二，關鍵生產要素保障不足。首先是民營企業融資難、融資貴的老大難問題仍未解決。課題組曾開展過民營企業調研，在調研中有企業反映資金壓力較大，社會融資流向民營企業的比例較低。這一現象與當前融資體系和民營企業融資需求不適配有關，一些高新技術民營企業、專精特新民營企業具有“專利多、資產少、風險高”的特征，而我國以銀行業為主導的金融體系實行“重資產、重抵押、重財務報表”的授信方式和風控模式，并且知識產權抵押融資尚處于起步試點階段，無法對科技型企業進行有效評價、提供金融支持。其次是民營企業招聘難、缺口大的結構性問題日益突出。一方面“僧多粥少”，高級研發人員、高級管理人才、高級技能人才供需缺口大，據工業和信息化部、教育部調查顯示，僅制造業十大重點領域中，預計到2025年技能人才缺口將高達近3000萬人。另一方面民營企業在人才吸引上存在短板，在城市落戶、職稱評定、社會保障等福利的驅動下，有的青年人即便面臨就業壓力也要扎堆式涌向政府部門和國有企業。在調研過程中，某基因測序龍頭企業表示，即便公司提供的薪酬待遇遠高于行業平均水平，大部分高水平人才還是會優先考慮國企。最后是民營企業對數據要素的應用水平不高。大部分民營企業僅在研發設計、生產制造、市場營銷的某一環節應用新一代信息技術，缺乏部門間的協同對接，而且以數字化思維重新規劃企業、以全鏈條視角融合新要素的企業更是少數，根據阿里巴巴集團的統計，只有不到20%的中小企業實現了真正的數字化，絕大部分企業與10年前、20年前相比并沒有太大變化。

第三，營商環境有待優化。比如，有的行業存在市場準入壁壘。雖然我國的行業準入政策轉向負面清單原則，但在有的高利潤行業仍然由國有經濟壟斷，有的民營企業面臨市場準入的“玻璃門”。有的部門在市場準入上設置前置條件，形成審批的“死循環”。又如，在招投標方面，調研的某通信企業反映，有的地方政府為了讓國有企業拿項目，將幾個小項目“化零為整”，民營企業無力承接，只能在國有企業拿下項目后再承接轉包出來的分拆項目。再如，在調研中，個別民營企業反映在同等情況下，對民營企業執法范圍和力度明顯大于國企。

外部風險和不確定性是無法避免的，但是如果能引導、幫助民營企業科學有效地應對困難與挑戰，就有機會將其轉化為發展機遇，筑牢應對外部不確定性的“壓艙石”；反之，外部沖擊則會成為民營企業發展的“攔路虎”，使民營企業停滯不前，甚至被淘汰。要想從宏觀上整合科技創新資源加快形成新質生產力、引導和服務民營企業實現高質量發展、加強預期管理為民營企業發展注入更多確定性，就需要長效機制保障支撐和基礎性制度統籌安排，民營經濟發展局的設立可謂是正當其時。主要意義體現在以下三方面：

一是助力民營經濟轉型升級，形成經濟發展新動能。隨著技術前沿的不斷延伸，科技創新成為提升企業生產效率和市場競爭力的關鍵因素，能否“布局新產業、適應新模式、培育新動能”直接關系到民營企業的“生死存亡”。然而，創新活動對企業的資金、人才、技術提出較高要求，并且伴隨著較大的失敗風險和技術外部性。民營經濟發展局可以及時了解民營企業現階段的創新瓶頸、反映當下企業的政策訴求、組織相關部門給予政策扶持，如提供創新要素支持和完善科技創新配套制度等，從而縮短民營企業新舊動能轉換的“陣痛期”，加快形成新質生產力。

二是開拓民營經濟發展空間，實現高水平對外開放。外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，貿易保護主義、單邊主義、“長臂管轄”等外部挑戰提高了民營企業“出?！憋L險。與此同時，全球治理格局正在發生深刻變化，世界重心由西方向東方轉移，全球貿易一體化市場逐漸成為分割的區域性市場，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、中歐投資協定等為民營企業積極穩妥地“走出去”、高水平高質量地“引進來”提供了良好的外部環境。并且出口模式愈發多元性，如中間品貿易、服務貿易、數字貿易、跨境電商出口等。民營經濟敏銳的市場嗅覺，加上民營經濟發展局的指導協調服務，企業能夠在更大范圍開展國際交流合作、更快速地提升國際競爭力。

三是穩定民營經濟發展預期，激發民營經濟投資積極性。民營經濟發展局的設立是對民營經濟地位的充分肯定，對提振民營企業家信心大有裨益；民營經濟發展局作為民營經濟的“傳聲筒”“擴音器”，保障民營企業事有處辦、理有處講、難有處解，政策的穩定性、連續性和一致性將穩定企業家預期，提高民營企業投資積極性；破除市場準入壁壘，鼓勵支持民營企業和民間資本參與基礎設施建設，包括新型城鎮化、交通水利等重大工程和補短板領域建設，拓展民營經濟投資機會。

首先，民營經濟發展局與相關部門協作，統籌協調、同向發力。民營經濟發展局設立之前，有關部門從各自職能角度制定出臺政策的分散模式缺乏協同性，“碎片化”的政策難以形成合力，甚至政策效果可能會相互抵消。民營經濟發展局作為宏觀調控和經濟綜合部門國家發展改革委的內設機構，可以更好發揮統籌協調功能，在現有工作格局的基礎上，鞏固拓展工作成果。一方面，其他部門仍積極履行工作職責，持續為民營企業提供服務，比如，工業和信息化部的中小企業局仍負責專精特新中小企業的培育工作、國家稅務總局仍負責落實稅收優惠政策。另一方面，民營經濟發展局開展民營經濟發展政策的預評估工作，提高政策的前瞻性；統一收集各類民營經濟發展信息和企業家訴求，在制定政策時充分考慮企業家的建議，提高政策的針對性和精準性；督導各項政策落實，提高政策的有效性。綜上，民營經濟發展局和其他部門協同為民營企業服務，以促進民營經濟健康發展為共同目標，不存在替代關系。

其次，民營經濟發展局對現有政策做補充，綜合施策、形成合力。對支持性政策做“加法”，對監管政策做“減法”。之前，民營企業所在地區的工信局、財政局、稅務局等部門制定的惠企政策仍然有效，不僅如此，民營經濟發展局還將督促落實各項重大舉措，持續跟進政策落實情況和實施效果，讓紓困資金、創新補貼、稅收優惠等從“紙上”到“賬上”，讓民營企業家有實實在在的“獲得感”。并且民營經濟發展局將聯合多個部門，加強頂層設計，多政策、多途徑、多方式地支持民營企業發展，打好政策“組合拳”。

最后，民營經濟發展局為民營企業服務，促進發展、增添動力。民營經濟發展局的職責介紹中沒有一個“管”字，2023年11月，民營經濟發展局局長魏東強調，我們將圍繞政策、交流、合作、監測、評估、宣傳搭建六個平臺，為民營企業提供優質服務，為民營經濟高質量發展積極拓展空間。由此可見，民營經濟發展局旨在通過協調各方資源、完善要素配置、促進公平準入、提供法治保障、優化營商環境、加速政策落地等方式，充當民營經濟高質量發展的“助推劑”，而不是對民營企業多一層審批、加一份監管，不會讓行政壓力成為阻礙民營企業發展的“絆腳石”。

一是細化實化民營經濟發展政策體系。一方面，民營經濟發展局編制中長期規劃和工作計劃，開展政策措施預評估。當各級政府或不同部門的政策存在沖突或疊加時，政策的有效性和執行效率會大打折扣，需要民營經濟發展局對其進行統籌協調、加強頂層設計。民營經濟發展局既需要關注民營企業發展的短期困難，也需要做好民營經濟健康發展的長期規劃。另一方面，民營經濟發展局督促各項政策落地見效，做好制度政策“立改廢釋”工作。民營經濟發展局對政策的實施效果進行考核評估，有三大效果：既可以確保各項重大決策部署落到實處，又可以根據政策反饋及時調整涉企政策，還可以總結各地可復制可推廣經驗。

二是強化對民營經濟發展形勢的監測分析。首先，建立民營經濟統計監測指標體系，形成有代表性的民營企業樣本庫，從而保證各地全面、科學、統一地評估民營經濟發展情況，增強各地和各年度統計數據的可比性，為民營經濟發展形勢監測工作提供指導。其次，跟蹤分析民營經濟發展情況，定期發布民營經濟發展形勢報告，通過實地調研、問卷收集、企業家座談等形式，了解掌握評估民營經濟的發展狀況和需求，為政策制定、戰略調整、形勢分析提供數據支撐。最后，對重大苗頭性、傾向性問題及時研究、早做預警，隨著民營經濟發展階段和發展環境的動態變化，其面臨的困難和挑戰也不同，對潛在問題進行深入研究、提前布局可幫助民營企業降低風險。

三是暢通民營企業訴求反映和問題解決渠道。一方面，民營經濟發展局可以全面收集民營企業反映的問題及提出的政策建議。此前，民營經濟發展問題反映的形式單一、部門分散，以滿意度調查問卷填寫為主的溝通方式難以精準把握民營企業訴求，并且涉及多部門協調服務的綜合問題無處反映?，F在，民營企業遇到的各項問題可以統一反映給民營經濟發展局。另一方面，民營經濟發展局能夠及時反映并解決民營經濟遇到的問題。國家發展改革委作為協調統籌綜合性的政府部門，能夠將民營企業遇到的困難和問題及時轉辦給相關職能部門、跟蹤問題解決進度并將重要的共性問題反映給上級部門。

謀大局：堅持三個原則

首先，保持戰略定力。作為與企業家打交道的政府工作部門，民營經濟發展局需要堅持正確的政策方向，傳遞積極有為的正面信息，做好政策文件解讀和宣傳工作，將提振企業家信心作為重要的政策抓手。其次，抓重點、破難點。當前需要避免“眉毛胡子一把抓”，嚴抓重點地區、重點行業的典型問題、突出問題。健全民營經濟發展工作協同推進機制，壓實責任，把任務分解落實到各個部門，確定明晰工作目標、時間安排、責任主體等，推動各項措施落地，以政策落地效果來穩定和提升企業預期。最后，央地聯動，釋放基層活力。一方面，充分放權，激活和調動地方積極性，鼓勵地方政府結合當地特點，摸索出能夠有效推動民營經濟發展壯大的新路徑，并進一步推廣、示范。另一方面，自下而上聽取意見、調整政策，民營經濟發展局需要聽取地方政府、行業協會、民營企業、金融機構和其他相關單位的意見，掌握新情況、發現新問題，及時完善后續配套措施。

抓大事：解決三大問題

首先，破除市場準入壁壘。其一，廢除限制民營企業準入的政策。民營經濟發展局可與國家市場監督管理總局等部門合作開展民營企業準入限制政策清理行動，清查整頓隱性壁壘，圍繞關鍵環節持續清理各類具有審批性質的管理事項，修改、清理和廢除涉及不公平競爭、壁壘門檻等政策。其二，拓寬民營企業準入領域。建立向民營企業推介重點領域項目的長效機制，提高重大項目對民間資本的吸引力。引導民營企業有序進入新材料、節能環保、新能源等戰略性新興產業，持續鞏固民營企業在新能源汽車、高端裝備制造等領域的優勢產業地位，搶先布局類腦智能、量子信息、基因技術、未來網絡、氫能與儲能等前沿科技和產業變革領域。其三，探索民營經濟投資方式。建立多種方式并存的民間資本投資體系，包括民營企業投資基金運營、國有企業混合所有制改革、重大投資項目市場化入股等，在重大項目、政府投資項目中保留一定的民間資本投資份額，鼓勵民間資本形成共同投資、共同開發、共同受益的利益共同體，提高民間資本參與積極性。

其次，保障公平獲取要素。一方面，拓寬直接融資渠道和創新間接融資增信體系“雙管齊下”，解決民營企業融資難題。直接融資方面，探索完善“創投基金和股權投資基金—區域性股權市場—新三板—交易所市場”的全鏈條服務體系，搭建投資—企業對接平臺，建立民營企業與國有資本、民間資本、海外資本之間的聯系，引導全球各類投資者加大對我國民營企業的投資力度。間接融資方面，依托大數據平臺和豐富場景，構建“企業—銀行—政府”融合對接平臺，鼓勵銀行充分利用涉企大數據，為民營企業在授信門檻、增信方式、審批時限、貸款期限、貸款規模等方面提供支持，提升民營企業的增信融資能力。另一方面，兼顧高水平人才培養和普通勞動者培訓，解決民營企業用人問題。一方面“培優”，在京津冀、長三角、珠三角等專精特新企業聚集區，設立一批“應用科學大學”，堅持產教融合、校企合作，引導各職教學校根據本地區經濟產業特點，優化專業設置、調整課程結構，實現與產業轉型升級相匹配，建設高級技術工人評價體系，搭建高級技術工人對接平臺。另一方面“補差”，推進普通勞動者培訓制度，由企業提供人才技能需求清單，地方政府主辦勞動者就業轉業技能培訓班，為普通勞動者提供技能培訓場所，以培代補。加大靈活用工平臺建設，建立健全靈活用工平臺與企業的對接機制，以靈活就業補全再就業機制。

最后，完善監管執法體系。一方面是“立”，建議考慮制定《民營經濟促進法》，以依法平等保護民營企業產權和企業家權益、禁止針對民營企業的歧視性壁壘為重點條例，收集各個地方在民營企業發展過程中推行的政策法規，將相對成熟、落實效果好的政策、制度以法律法規或條例的形式加以完善。另一方面是“破”，建議針對不利于民營經濟發展壯大，以及部門之間、地方與中央之間不一致的行政法規、規章和規范性文件進行系統清理和廢止。整治“運動式執法”“趨利式執法”“選擇性執法”等問題。

（作者為中國人民大學應用經濟學院副院長、教授；中國人民大學應用經濟學院博士研究生王斯諾對本文亦有貢獻）

責編/謝帥 美編/李祥峰