空間數據融合下省域規劃“一張圖”系統建設與應用研究

王 冠，肖 昶*，徐 雯

（1.湖北省空間規劃研究院，湖北 武漢 430071）

黨的二十大報告指出，要加快建設網絡強國、數字中國。黨中央、國務院印發的《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》將建設“數字國土”確立為戰略目標。自然資源部進一步規定，依托國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（以下簡稱規劃“一張圖”系統）實現各級規劃編制、審批、修改、實施全過程在線管理。貫徹黨中央、國務院、自然資源部決策部署，建設全國、省、市、縣4 級貫通的規劃“一張圖”系統，是主動貫徹落實數字中國戰略和數字政府建設要求，推進國土空間治理數字化轉型的重要抓手，是“多規合一”改革落地的標志性成果和特色亮點。2023 年智慧國土空間規劃水平（全國規劃“一張圖”系統建設應用情況）納入數字中國發展評價指標體系。

1 研究背景

數字政府建設要求以政府及其相關部門為主體，圍繞相關工作中產生的信息、數據開展綜合分析，增進公共利益，促進政府治理能力[1]。作為貫徹落實網絡強國戰略和數字政府建設要求的具體抓手，規劃“一張圖”系統不僅是數據匯集池，還應是可感知、能學習、善治理和自適應的智慧規劃管理平臺[2]，從而提升自然資源治理能力，實現各級國土空間規劃精準落地和用途管制[3]。在自然資源業務管理方面，通過監測分析，對土地供應結構、土地開發結構、土地集約節約利用情況、各類設施建設情況等進行評價，對如何優化用地結構提出針對性意見[4]。在國土空間規劃業務方面，對各級規劃編制、審查、審批、調整等進行全程在線管理[5]。此外，為保證各級各類規劃有機統一，有效管理規劃實施行為，需要配置相應傳導機制和管控體制[6]，省域范圍內可結合自上而下的管控傳導和自下而上的數據匯交，在規劃“一張圖”系統上滾動更新省、市、縣、鄉鎮4 級3 類規劃成果數據，推進國土空間分級分類管控治理[7]?；谝巹潯耙粡垐D”系統，全國開展了眾多積極探索實踐。一些地方將規劃許可要求前置到項目策劃階段，提前引導用地收儲、征地拆遷和土地出讓等工作，強化空間資源的規劃落實[8]；一些地方推行基于“一張圖”的規劃在線編制審查辦法，構建機器審查模型，實現審查過程強制留痕[9]；一些地方強化規劃實施監督，在“一張圖”上開展城市排水防澇、公共服務設施等專項監測[10]；一些地方強化數據治理，建立空間碼，串聯各環節審批管理數據[11]。本文以自然資源部發布的省、市級國土空間規劃編制指南和規劃“一張圖”系統功能評定要求為指導，細化落實國家關于開發保護格局、資源要素保護與利用、區域協調與規劃傳導等的要求，兼顧管控剛性和實施彈性，研究了省域范圍內各級規劃“一張圖”系統的建設思路和場景應用，從而穿透各級規劃編制審查的層級壁壘，疏通各類規劃空間落位的技術阻礙。

2 國土空間規劃下的系統建設要求

近年來，時空數據融合、空間數據治理等引領國土空間規劃領域變革。規劃“一張圖”系統建設不僅是信息化工作，更是以數字化的方式推動規劃體系革新、管理流程再造和治理效能提升。

1）對規劃編制審查平臺功能的要求。針對傳統各類規劃空間落位沖突的問題，國土空間規劃體系對工作方法提出了新要求。在規劃編制審查過程中，需要明確規劃對象的空間關系，在規劃“一張圖”系統上統籌各級各類規劃，保證相關專項規劃與同級國土空間總體規劃、詳細規劃的統一，堅持國土空間的“唯一性”。

2）對規劃全周期管理機制的要求。針對傳統規劃編制與管理脫節、各級規劃傳導效力不高的問題，國土空間規劃體系對規劃管控機制提出了要求：需要統一使用規劃“一張圖”系統實現規劃全過程在線、全步驟留痕，規劃“一張圖”系統與用地審批、規劃許可、土地供應、確權登記、執法督查等業務系統數據的互聯互通，建立基于各環節管理數據共享的協同管控機制。

3）對數據治理體系效能的要求。針對行業大數據弱耦合、淺挖掘的問題，國土空間規劃體系對規劃的源頭管理效能提出了要求。在更大的尺度，結合規劃“一張圖”系統的空間數據優勢，既統籌山水林田湖草沙等要素保護、開發、利用等行為[6]，又統籌協調各要素之間的時空屬性。通過數據治理，逐步提升動態監測預警能力，強化對邊界、規模、結構、強度等國土空間管控要求的落實和國土空間品質變化的監測監管能力，使規劃“可考核、可審計、可追責”，切實維護國土空間規劃的權威性。

3 省域規劃“一張圖”系統建設思路

《自然資源部辦公廳關于印發<國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統功能評定規則>的通知》要求分兩步開展系統功能評定。2022年全國已完成系統功能初步評定，功能框架初步建成。隨著省、市、縣級國土空間規劃的陸續報批，按照全面評定關于“統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺”的要求，省、市、縣級規劃“一張圖”系統重點強化規劃成果數據核驗入庫，由“建成”轉向“用好”，為國土空間全域全要素全生命周期管理奠定基礎。

3.1 打造數字化作業平臺

1）整合各類空間數據資源。規劃“一張圖”系統旨在逐步匯集自然資源、行業部門和社會公眾的空間數據（圖1），實現各類信息資源的聯通、共享與融合，破除信息壁壘和數據孤島，支撐規劃實施和效果反饋。首先，夯實自然資源系統內數據共享基礎，各級規劃“一張圖”系統應與同級用途管制、耕地保護、生態修復等自然資源業務系統交互聯系，獲取歷年國土變更調查數據，審批項目的用地預審和選址意見書、規劃條件、初步設計、施工圖、用地規劃許可證、工程規劃許可證，劃撥或出讓合同，成片開發方案，專項規劃的批復文件、確權登記和違法處置信息等；其次，通過國土空間基礎信息平臺，聯通同級職能部門審批平臺，與生態環境、農業農村、水利、交通等部門業務應用系統進行信息共享和業務協同，并為相關部門積極提供統一規劃底圖、項目輔助選址等服務，促進空間數據衍生、審批管理信息回流；再次，推動多元主體共同參與管理，向社會公眾、企事業單位、科研院所等提供信息查詢接口并接受社會公開監督，融合物聯網、大數據、手機信令等社會數據和人口經濟等統計數據，提高規劃實施感知、效果實時反饋能力，促進海量空間數據轉化為“數據紅利”。

圖1 省域規劃“一張圖”系統空間數據融合體系

2）支撐全省規劃編制審查?；谧詣映恋碇烈巹潯耙粡垐D”系統的各類數據，遵循規劃編制、審查流程，為成果本地建庫、入庫質檢和審查報批等環節提供統一作業平臺。通過空間信息處理，以全國第三次國土調查為統一底板開展各項規劃工作。采用多因子綜合評價范式，耦合資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價[12]，支持“雙評價”結果與各類規劃圖件的比對分析，落實國家主體功能分區管控要求。編制統一的技術規范，支持省、市、縣、鄉鎮4 級國土空間總體規劃、各類專項規劃、詳細規劃“上圖”落位，從數據規范性、規劃符合性、圖數一致性等方面對規劃指標、分解指標、各類邊界管控范圍進行檢查，落實傳導要求。運用空間匹配和語義技術，關聯空間位置、時間序列、數據規則等，由鄉鎮、縣、市逐級匯交至省級系統，實現審批流程的數字化回溯。

3.2 建立全流程管控體系

1）縱向落實規劃傳導管控要求。省級國土空間規劃強調主體功能定位和政策單元劃分，反映以“三生空間”為基礎的國土空間開發保護格局。市、縣、鄉鎮級國土空間總體規劃強調功能分區和傳導規則，布局規劃剛性管控要素。詳細規劃明確用地分類和用途管制措施，落實上位規劃管控要求。按照自然資源部印發的《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》要求，在落實國家級和省級主體功能定位的前提下，市、縣級國土空間總體規劃按照保護與保留、開發與利用功能組織規劃分區，一級分區包括7 項子類，其中城鎮發展區、鄉村發展區、海洋發展區應細分至二級分區。在此基礎上，按照自然資源部發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求，對各類二級分區的用地用海類型進行細化（圖2），如根據功能用途，設定居住生活區的主導型用地（海）類型為居住用地和商業服務業用地，兼容型用地（海）類型為公共管理與公共服務用地、綠地與開敞空間用地以及公用設施用地等，作為片區級和地塊級詳細規劃編制和審批的指引。省域主體功能布局，市、縣、鄉鎮全域規劃分區、全域詳規單元的逐級傳導和管控要求，均需在規劃“一張圖”系統上建立統一的數據規范和空間表達方式。

圖2 市縣規劃分區與用地用海分類傳導示意圖

2）橫向串聯自然資源業務管理流程。通過省、市、縣規劃“一張圖”系統穿透各級國土空間規劃管理層級，支撐各級規劃編制、項目審批、實施監督等，監督本級及以下部門在審批規劃時是否依據上位法定規劃、建設項目是否按照詳細規劃確定的建設方案等有關要求組織實施。通過全流程用途管制與監管，將管理環節數據納入規劃實施監督流程，串聯地理測繪、國土調查、權籍權屬等現狀底圖以及土地征收、用途管制、執法督查等規劃延伸信息，支撐規劃管理從宏觀到微觀的直接貫通，實現到地塊、到項目的分類管制（圖3）。

圖3 基于規劃“一張圖”系統的省域自然資源業務流程串聯示意圖

3.3 提升自適應治理效能

基于規劃“一張圖”系統串聯“調、編、征、用、督”等各環節數據，打通數據壁壘，兼顧管控剛性和實施彈性，提升治理能力的感知、學習和適應效能，逐步形成“剛性管控圖+動態實施圖+監測預警圖”聯動的分層級、多維度管控模式。首先，嚴守底線，將“三區三線”劃定成果、國土空間規劃強制性內容等納入“剛性管控圖”，實現國土空間規劃剛性管控要素的總量控制和空間落位；其次，支撐發展，在實施層面，對于實施全域綜合整治、耕地占補平衡等政策產生的圖斑變化，及時更新規劃“一張圖”系統數據，形成“動態實施圖”，作為建設項目用地用海審批依據，在管理層面，建立規劃管理政策的動態更新機制和異常問題響應預案，如當建設項目不符合最新的規劃許可、準入條件時，提供問題環節提示或空間沖突展示，納入異常管理；再次，強調反饋，將規劃指標、體檢評估、空間范圍、管制規則等納入“監測預警圖”，對國土空間用途管制以及建設項目規劃審批、行政許可等規劃管理全過程進行監測預警，對城鄉建設用地批而未供、供而未用、低效利用實施動態預警，通過批后管理、現場巡查和衛片執法等方式，對重要管控區間內的開發保護情況和節約集約用地情況進行監測，對可能出現的違法違規趨勢進行綜合研判和預警反饋，作為規劃合規調整的技術參考。

4 湖北省省域規劃“一張圖”體系建設與應用

圍繞“努力建設全國構建新發展格局先行區”的奮斗目標，湖北省以數字化、網絡化、智能化方式積極推進省域國土空間規劃治理方式變革，由省自然資源廳牽頭組織，采取統分結合的模式建設全省規劃“一張圖”體系，包括1 個省級系統、13 個市級系統和103個縣級系統（含統建系統規模），覆蓋省域范圍內自然資源業務管理單元（圖4）。

圖4 湖北省域規劃“一張圖”體系架構圖

4.1 政策引導先行

2020年湖北省政府印發《全省國土空間規劃編制與實施的若干措施》，要求各主管部門在專項規劃編制過程中按照統一技術要求，做好與國土空間規劃的銜接，相關專項規劃報批前需在規劃“一張圖”系統上核查是否符合“三線”管控要求和有關約束性指標等，批復后再將規劃成果疊加到規劃“一張圖”系統上，在省域范圍內明確規劃“一張圖”系統的法定地位。

4.2 功能體系建立

按照匯數據、定標準、建系統、強管控的思路，以規劃要素傳導為主線，構建省域連通的規劃“一張圖”功能體系。

1）整合數據體系。匯集省域范圍3 類空間數據170 余項，包括國土空間規劃成果、原土地利用規劃、原城市總體規劃、第三輪礦產資源規劃等規劃類數據，遙感影像、年度變更調查、地理國情普查等現狀類數據，用地審批、土地供應、增減掛鉤、采礦權、探礦權、土地整治等管理類數據。

2）統一標準體系。制定業務管理、數據管理、信息化管理等一系列標準規范，包括市、縣、鄉鎮級國土空間總體規劃和村莊規劃編制導則，市、縣級國土空間總體規劃數據庫技術規范，市、縣級規劃“一張圖”系統技術規范等。

3）構建系統架構。在該數據的基礎上，建立覆蓋規劃編制、審批、修改和實施監督全流程的系統框架，實現省、市、縣3 級系統貫通。按照《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》要求，形成以指標模型管理子系統和運維管理子系統為基礎功能，以分析評價、“一張圖”管理應用、規劃成果管理與審查、公共服務、監測評估預警、資源環境承載能力監測預警等子系統為核心功能，以輔助決策子系統和項目策劃管理子系統為擴展功能的系統架構（圖5）。

圖5 湖北省域規劃“一張圖”功能架構圖

4）強化傳導管控?；谌〗y一的數據標準和技術要求，形成由5 個方面構成的規劃傳導管控體系（表1），縱向實現省、市、縣、鄉鎮4 級規劃要素的傳導管控，橫向形成總、專、詳3 類規劃空間的協調銜接。①指標類傳導管控，對耕地和永久基本農田保護任務、生態保護紅線面積、城鎮建設用地規模等指標的校核反饋與分解細化；②名錄類傳導管控，對主體功能、歷史文化保護、自然保護地、無居民海島等的整理與匯集，強調圖數一致性；③底線類傳導管控，確定全域耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界、歷史文化保護線和中心城區（開發邊界內鎮區）內洪澇風險控制線、“四線”等的精準坐標；④布局類傳導管控，加強全域主體功能區布局、自然保護地范圍、造林綠化空間、用地用海規劃分區、詳細規劃編制單元以及中心城區（開發邊界內鎮區）內規劃用地用海分類、開發強度分區等的空間落位，作為國土空間用途管制的基礎；⑤設施類傳導管控，對全域重大基礎設施和交通廊道的具體空間予以落實，對于中心城區（開發邊界內鎮區）的公服設施、防災減災設施等相關的空間用途分類層級進行細化。

表1 基于規劃“一張圖”系統的湖北省規劃傳導管控體系

4.3 應用服務探索

1）輔助規劃決策管理。系統提供國土空間規劃輔助決策支撐，圍繞國土空間規劃綜合管理的相關指標數據，提供對規劃實施現狀、過程、效果等關鍵要素的信息總覽，支撐動態展示、監測預警和趨勢研判等。例如，應用規劃“一張圖”系統的城市交通空間信息，累積了行業管理部門掌握的車輛定位、出行OD 等動態信息，可模擬中微觀區域城市交通運行趨勢（圖6），支撐常態化交通擁堵點段治理和突發性交通事故響應等。

圖6 系統的交通運行仿真界面

2）支撐項目依規落地。為優化營商環境，湖北省自然資源廳印發《湖北省國土空間規劃實施年度項目庫建設和管理暫行辦法》，按照共建共享的原則，采用內外網協同的工作模式，通過對國土空間規劃數據的遠程服務調用，為省發改、交通、能源、水利等有關部門提供基礎設施選址選線、建設項目用地預審的合規性協同會審、年度用地計劃填報等應用服務，輔助全省重大項目資源匯集與編制（圖7），實現重大項目服務保障清單的信息化管理，全面匯集展示重點項目數據資源，形成圖數一體化展示的重點項目管理“一張圖”。

圖7 系統項目策劃管理子系統功能界面

5 結 語

本文以省域范圍規劃“一張圖”系統建設思路研究為主線，研究規劃業務體系與信息化系統的鏈接模式，探索如何搭建國土空間規劃數字化監管平臺、建立規劃傳導與業務串聯機制、強化分層級分類型的規劃數據治理等問題，通過數字化引領國土空間治理方式變革。下一步，建議以“系統用起來，數據治起來”為重點進行推進：①進一步強化系統對規劃業務的支撐，真正在規劃“一張圖”系統上運行管理業務，并結合實際管理需求始終保持功能供給和業務需求的動態匹配；②進一步強化空間數據治理能力，結合全國國土空間規劃實施監測網絡建設，夯實國土空間規劃實施動態監測評估預警能力。