超大城市公園開放共享全流程實踐的國際經驗與啟示

劉晨暉 謝旻珂 孟世玉 張超宇 張云路＊

自2019年習近平總書記在考察上海楊浦濱江時首次提出“人民城市人民建，人民城市為人民”理念后[1]，“以人民為中心”的建設理念已經成為當前中國城市高質量發展的重要支撐。2023年初，住建部發布《關于開展城市公園綠地開放共享試點工作的通知》（建辦城函〔2023〕31號），鼓勵各地開展試點工作，拓展公園綠地開放共享新空間，滿足新時代人民群眾的新需求新期待[2]。全國各地尤其是超大城市率先開展了開放共享的初步探索，例如北京、上海等城市通過打開公園邊界、開放草坪和林下空間等方式為群眾提供更多的活動空間。但由于理論和實踐經驗不足，各地在園林管理、經費投入等方面存在較大差異，試點工作的深入開展面臨巨大挑戰。

由于超大城市規模大、人口多等典型社會問題突出[3]，共享綠色空間的公平性和開放性成為亟待解決的問題，迫切需要構建現代化的城市公園綠地開放共享新格局。故在當前實際發展情況下，如何系統地剖析超大城市公園綠地開放共享建設的現狀困境和未來危機，順應新理念、新政策，探索公園綠地均衡、高效、科學的開放共享新路徑，對提升公園多元的服務功能，滿足人民群眾對美好生活的向往具有重要現實意義。放眼全球，新加坡、倫敦、東京、紐約等國際性大都市不僅擁有強大的經濟實力，同時在城市人居環境整治上發展得十分成熟。因此，本研究以上述4個國際性大都市為研究對象，從政策立法、規劃思想、運營制度到后期管理模式進行全流程的實踐措施分析，以期能夠針對中國當前城市公園開放共享工作中出現的各自為政、生搬硬套等現實問題，及時有效地提供突破思路和實踐經驗。

1 國內超大城市公園實施開放共享的現狀問題

超大城市作為城市發展的高階形態[4]，公園綠地雖然擁有最優異的資源配置，但也面臨著比小城市更大的建設壓力和嚴峻問題，如綠地資源分配不均、公園服務范圍局限等[5]。梳理超大城市開放共享的實施現狀并剖析深層次的內在原因，對未來開放共享試點工作的推進至關重要。

1.1 綠地布局問題：超大城市公園實施開放共享的綠地分配不均衡

隨著超大城市城鎮化程度不斷加深、土地資源愈加緊張，人口分布與公園綠地分布不均衡、不公平的問題日益凸顯[6]，導致公園開放共享難以實施。綠地分布不均衡主要體現在城市新、老城區人均公園綠地面積存在顯著差異，市中心的老城區由于高密度建設導致社區級綠地嚴重缺失，新城區公園綠地面積相對較大，但服務的人口數量相對較少，沒有得到高效使用；綠地分布不公平表現在超大城市功能區劃分較為分明，高端商務區、居住區等具有更多面積較大以及質量較高的公園綠地，而低投資的商業街、居住區缺乏公共綠色空間。因此，化解公園綠地布局不均衡、不公平的問題是實施開放共享的首要環節，對實現滿足人民需求的公園開放共享具有重要意義。

1.2 綠地利用問題：超大城市公園開放共享的綠地利用率低

由于超大城市有限的綠地資源與人民較高的綠地需求之間供需不匹配，若按照現行的公園分類標準僅對建成區內的公園綠地進行開放共享[7]，則難以滿足高密度人口的日常游憩需要。而城市中諸多附屬綠地、防護綠地以及近郊的區域綠地一直處于閑置狀態，在進行配套設施完善后，同樣可以滿足人民群眾對野餐露營、草坪音樂會等接觸自然的戶外活動需求。但是當前大多數的開放共享仍然局限于公園綠地，忽略了對城市其他綠地的利用，限制了城市公園開放共享的服務層級和服務范圍，缺乏對公共綠地進行全方位、多角度的綜合性統籌和高效率利用。

1.3 綠地運維問題：超大城市公園開放共享運營模式循規蹈矩

當前，開放共享試點工作開始后，游客數量、管理成本劇增，相較于傳統的公園運營模式而言，依靠政府投入資金的單一模式已經不能滿足當前運營管理的需要[8]。超大城市公園數量更多，對資金的需求量更大，現行的運營模式主要依靠政府單方面投資得以維持和平衡收支，且政府資金的落實需要較長的時間成本，往往僅能滿足公園最基本的運營支出。因此公園管理者需要突破當前“運營資金靠財政，持續發展能力差”的管理局面，吸納企業、個人等多方位渠道的資金，為公園實現開放共享提供更好的資金保障。

1.4 綠地管理問題：超大城市公園開放共享管理體制低效粗放

人民日益增加的活動需求給公園的長效管理帶來巨大的考驗，當前公園開放共享的管理方式“無功無過，安于現狀”，缺乏具有系統性、科學性和前瞻性的管理方式。超大城市人民消費水平較高，對公園功能的需求更多樣，服務品質要求更高，公園現有的管理水平遠遠達不到人民的需求，主要呈現出基礎設施陳舊單一、園林養護技術不專業、后期維護人員短缺等多方面問題。因此，當前亟須立足人民的實際需求，探索多元化、精細化的管理方式，縱向推進公園綠地開放共享改革試點工作，進一步提高公園建設管理水平。

2 超大城市公園開放共享的國際經驗

新加坡、英國、日本、美國等發達國家的城市公園建設一直位于世界前列，早在20世紀，各國就已經開始“都市戶外”的公園新模式實踐，它們的公園開放共享建設已具有較成熟的實踐經驗，在政策立法、宏觀規劃、運營模式、管理維護等方面均值得學習借鑒。

2.1 新加坡：強化頂層設計，堅持政府主導

新加坡公園開放共享的成功實踐是以嚴格的頂層設計、健全的法律政策為保障的。自20世紀60年代以來，新加坡政府提出了“花園城市”的發展戰略，城市公園取得了快速發展，這主要得益于政府主導、多元參與的協同共建模式。公園的管理協調權統一由新加坡國家公園局掌握[9]，既確保了城市公園改造創新的可操作性，也在一定程度上保障了各利益相關者的權益。新加坡城市公園法律的健全主要體現為以下2點。

1）提高法規政策可操作性，保證城市綠地的高效利用?？茖W的綠地布局和充足的綠地總量是未來公園綠地開放共享的前提條件，新加坡為此構建了詳細規劃方案和有關法律制度，從宏觀層面為公園綠地的開放性建設提供了法律保障。其中針對城市綠地的建設要求主要體現在以下3條政策法規：一是《公園和樹木法案》（Parks and Trees Act）2005年修訂版[10]，該法案強制要求在城市化建設過程中預留出公眾可共享的綠地，保證城市中的綠地總量，并明確公園的級配概念，發揮各自的最大優勢；二是新加坡市區重建局（Urban Redevelopment Authority, URA）出臺的《景觀置換政策》（Landscape Replacement Policy）①，政策從市中心開始執行，之后執行范圍擴大到城市周邊區域，在開發建設中堅持等量置換的原則，在居住區、商業區、行政辦公區等都預留足夠的綠地供人們共享；三是URA頒布的《新加坡開發控制手冊》（Singapore Development Control）②，其中提到在住宅用地與非住宅用地中如何高效利用城市綠地。新加坡的法規政策執行依靠政府主導，科學、精細、嚴格地規定了城市綠地的使用范圍、目的，大大提高了政策的執行效率，是城市公園實現開放共享的重要保障（表1）。

表1 新加坡政策法規關于公園開放共享的內容Tab.1 Policies and regulations of Singapore on park opening and sharing

2）建立獎罰分明的約束措施，加大法律適用范圍。相較于其他國家，新加坡法律法規對于責任劃分、獎懲力度的規定更加嚴格，不僅對管理者進行規范與監督，同時也對公園的使用者進行引導與約束。在公園管理的責任劃分上，主要由國家公園局統一監管，各級政府與市鎮理事會的管委會代表國家進行管理和養護，從上層制定法律條例的責任機構至下屬法定的執行機構都是綠化政策執行的重要推動力[11]。同時出臺多項獎罰措施，對于破壞公園花草樹木、公共設施者，依據市場價格、損壞程度等實施相應的賠償或進行原貌恢復，有效減小了公園開放共享后期的維護和監管壓力；此外，新加坡政府設立了“綠化榮譽獎”（Clean & Green Singapore Awards）③，以表彰那些在公園建設中做出杰出貢獻的企業和個人。新加坡責任主體明確、獎懲分明的政策制度對城市推動綠色空間有序而高效的開放共享具有積極意義。

2.2 倫敦：宏觀規劃引導，分級分類前置

英國倫敦近百年來對城市公園綠地建設不斷地進行實踐探索，從初期的“保量、增量”階段到如今的“提質”階段，逐步形成了較為成熟的城市公園開放共享發展路徑。早在1938年，由于城市擴張嚴重，大量可建設區域被建筑覆蓋，為了限制城市的無序擴張，政府首次提出“綠化帶”的概念[12]，成為阻止城市蔓延、保留綠色空間的重要手段；1944年，倫敦第一版《城市規劃》將城市中點狀、帶狀等所有的綠色空間相互連接[13]，為城市綠地進一步開放共享奠定了基礎。20世紀后期，倫敦開始對綠地進行分級分類，通過“綠鏈”“公園道”將城市公園和外圍綠帶串聯成公園生態圈，形成多層級、多功能的城市開放共享綠地網絡。21世紀以后，倫敦政府提出構建全倫敦的綠網戰略，即《倫敦規劃》（London Plan）2016年修訂版[14]，一方面以宏觀規劃促進城市綠地功能進一步發揮，另一方面構建出滿足各個區域人群需求的7個公園層級?？傮w來看，倫敦的城市規劃內容日趨完善，更加注重綠地的娛樂、休憩服務功能，使倫敦城區綠地一改曾經美觀好看但功能不足的特點，針對不同類型的城市公園植入野餐、親子、運動等多元功能，沿著水網將周邊的綠地、居民區打造為市井生活區，沿著路網將周邊的綠地、商業區打造為主體旅游區，合理組織綠地結構，實現城市綠地在開放共享過程中功能的多元化，滿足人們對綠色空間的多樣化需求。

縱觀倫敦城市綠色空間規劃歷程，從最初的綠帶規劃一直延伸到由綠網、綠楔、綠斑等各個層級組成的公園網絡[15]，表面上是綠色空間系統化的過程，本質上是逐步構建無邊界的開放綠地網絡，利用城市交通連接各個散布的綠地，讓公園綠地深入到各個社區、街區等，實現公園綠地功能的多元復合的過程。在100多年的城市公園實踐中，倫敦逐漸形成了成功而有效的公園開放共享路徑（圖1）。

圖1 倫敦城市公園綠地實現開放共享歷程The journey towards opening and sharing of urban parks and green spaces in London

2.3 東京：運營主體明確，參與對象多元

日本作為亞洲發展公園體系最早的國家，在推動城市公園開放共享中不斷探索滿足人民多層次、多樣化需求的運營模式，并取得了重大成果。近年隨著東京城市化發展迅速，人口數量日益增多，城市綠地要滿足大規模人口的需求，傳統自上而下管理機制的短板日益凸顯，公園存在吸引力差、功能單一等問題，限制了公園開放共享的可持續發展，因此東京政府改革創新地推出了新型公園管理運營制度。在2017年修訂《都市公園法》[16]后，正式推出了Park-PFI（Private Finance Initiative）制度，鼓勵私營主體參與公園運營，形成自上而下與自下而上相結合的管理模式[17]（圖2），充分利用企業參與公園的開發、運營、維護等，推動城市公園實現長效的經營管理模式，為公園加強開放共享提供資金保障。

圖2 東京公園開放共享Park-PFI運營機制圖Schematic diagram of Park-PFI operation mechanism for opening and sharing of urban parks in Tokyo

Park-PFI制度在推動公園開放共享中有兩大亮點。1）企業與政府協同助力公園開放共享管理，提升自給自足能力。通過政府公開招募民間運營企業，公平公開地選定科學合理、切實可行的規劃方案，簽署合作協議。通過廣泛吸收社會力量參與，植入新經濟業態，培育新消費場景，為市民提供書吧閱讀、露營野餐、臨時辦公等形式多樣、豐富多彩的服務供給。2）從公園建設的全周期考慮，允許私營企業參與公園規劃設計、運營管理，從規劃設計之初就考慮公園主要的功能定位、業態布局、經營項目、盈利設施、游覽路線等，全周期的公園規劃大大提高了公園的體驗舒適度，而且為后期公園穩定的運營提供了可靠的基礎支撐[18]?？傊?，協同合作管理與科學提前規劃促使公園持續保持旺盛的生命力。

2.4 紐約：管理維護靈活，合理利用資源

1）科學精細管理，智慧手段介入。美國城市公園的長效管理模式、精細化管理技術是公園歷久彌新的重要原因之一，國家在公園的營建、管理、維護和使用上都追求可持續性建設。紐約市公園與娛樂委員會（New York City Parks and Recreation Committee）在公園建成之初，通過制定涵蓋管理和使用在內的各種規章制度來約束城市公園內不同空間的使用：一是通過培訓宣傳從根源上減少綠地開放共享時市民對公園草木以及設施的破壞；二是在公園建成后向公眾開放，委員會從景觀小品、草坪維護、樹木護理、園藝工作、涂鴉清理、運動場保潔、座椅維修等各個方面確立了一系列管理條例，保障公園的綠化、設施和安全得以維護，為游人提供安全舒適的共享空間。此外，紐約市公園管理局為公園內的草坪、樹林制定科學適度的開放政策，通過分時開放、輪換使用，在保護原有生態環境的基礎上滿足市民的游憩需求，體現了公園高效、科學的開放管理模式[19]。

隨著大數據、物聯網數字時代的到來，數字技術深度介入紐約公園的開放共享管理中，紐約市公園管理部門利用網絡交互式地圖、開放數據應用程序等工具，向市民提供公園場地開放情況和開放共享活動內容等實時數據，公園使用者可以線上查看公園開放場地數量、使用地圖導覽、在線預定設備等信息，實現信息一站式服務。如紐約市城市規劃局在線上公布的城市濱水空間地圖（圖3），使市民和游客能夠快速找到周邊向公眾開放共享的濱水空間，并了解每個濱水空間能夠提供的水上娛樂活動，大幅度提升人們享受公園開放共享的體驗水平[20]。

圖3 紐約官方線上城市濱水空間地圖Map of New York’s official urban waterfront space online

2）鼓勵社會參與，提高公眾意識。紐約城市公園管理十分注重公眾參與，通過建立非營利組織機構參與公園管護，促進城市公園的良性運轉與多方人力資源的有效利用。在紐約20世紀60年代逆城市化影響下，以紐約中央公園為代表的城市公園曾陷入嚴重的衰退，吸引力日益降低。直至1980年，非營利組織中央公園管理委員會（The Central Park Conservancy）成立，接手公園的日常運營，帶領廣大市民積極投身公園的建設，調動全民參與建設和管理的意識，促使中央公園實現了從衰落到復興的變遷[21]。

由政府與非政府組織（non-governmental organization, NGO）、志愿者、市民等社會公眾共同參與的公園管理模式一方面拓寬了公園開放共享的融資渠道，降低了政府管理和運營公園的成本，同時制定績效考核模式，讓捐助組織和個人可看到自我做出的貢獻以及所帶來正面社會影響的比例，有效地調動了組織和民間機構參與公園共建共享的積極性[22]；另一方面增強了市民的責任感，使他們不僅作為公園的享用者，還能成為建設者與管理者，激發市民們的監督意識，有效地減少惡意破壞公園環境的現象，保證公園開放共享的實施呈現良性可持續發展的狀態。

3 超大城市公園開放共享的借鑒與啟示

新加坡、倫敦、東京、紐約4個城市通過合理的政策引導、規劃調控、多方運營、科學管理，打造服務范圍廣、功能豐富多樣的公園開放共享發展新模式，各城市的公園開放共享水平一直走在世界前列。對標中國超大城市的公園開放共享所面臨的問題和需求，本研究通過對4個國際超大城市進行案例分析，從政府法規、宏觀規劃、運營管理以及后期維護4個層面為中國城市公園開放共享實施提供建議。

3.1 健全開放共享政策法規，強化政府頂層設計

1）建全城市開放綠地管理的法律法規。首先完善公園綠地開放共享相關的法規條例，確立綠地開放共享的法律執行依據，合法開發城市閑置地、邊角綠地來填補超大城市公園分配不均的綠地缺口；其次借鑒新加坡做法，細化法律條文，聚焦到小微尺度綠地，模糊公園綠地與城市之間的邊界。此外加強對公園享用者的獎懲力度，對破壞公園開放共享景觀設施者追究責任，對公園具有突出保護貢獻者給予獎勵。

2）強化政府的主導作用?？v觀國際超大城市在實施城市公園開放共享中，政府始終是推動公園管理的核心動力。對標中國公園管理現狀，同樣也是以政府為領導核心的管理體制，但力度、深度、廣度仍有待增強，從國家層面增進頂層的法律約束和政策指引，從區域層面加強開放共享管理條例和技術導則的制定，從上至下將責任落實到各層級的管理部門，同時社會參與力量也由政府決策以劃定管理職責、參與范圍，進行統籌指揮管理。

3.2 宏觀規劃調控綠地布局，前置思維構建分級分類體系

1）確立科學的開放共享綠地空間規劃。相對于中國來說，倫敦在城市公園綠地建設之前就十分注重宏觀的空間規劃，尤其是城市開放綠地網絡的構建。中國對于城市各類綠地系統性的規劃起步較晚，在規劃中要充分發揮現有綠地的最大化效益，應前置考慮現有綠地和未來新增綠地在城市中的布局和結構。在規劃中充分利用城市街道、水系串聯城市中散布的開放綠地，實現綠地與城市之間無邊界的融合發展，打造可達可享的城市開放綠地。

2）注重開放共享公園綠地的分級分類。倫敦依據公園主導的功能定位、產業類型對城市公園建立不同等級和類別的分類體系，明確的分級分類體系對應清晰的規劃指標，使得公園的規劃建設和管理運營有法可依、有章可循。中國超大城市在公園分類體系上相對其他城市較早，但對于各類公園對應的標準評價相對欠缺，應根據城市規模、綠地數量、公園特色等因地制宜地制定相關指標。針對各類公園，如植物園、動物園、歷史保護類公園等，根據自身優勢開展公園開放共享活動，不斷地推動公園的差異化發展，最終實現公園綜合服務功能的提升。

3.3 社會機構高度參與經營，多元主體合作機制

1）提高綠地開放共享市場化運營的多樣性。借鑒日本Park-PFI制度，吸引民間資本力量參與公園開放共享的運營，政府主管機構將支撐公園開放共享的盈利設施、基礎服務設施以及園林管養等需要較大資金投入的部分，通過公開投標與私人企業建立起合作關系，形成高效有序、專業規范的公園市場經營體系。綜合考慮中國的市場運行規律，在公園管理經營中，地方政府可以適當放寬對公園的管理權，適當拓寬經營模式，以彌補財政補貼的資金缺口，將多個公園納入區域經濟發展中進行市場化運作，而不是作為獨立的經濟個體考慮。

2）多方參與以提升綠地開放共享品質。以政府主導作為基本前提，鼓勵專家學者、私人企業、高校、社區等社會各界力量參與公園綠地開放共享的管理，參與內容涵蓋公園的產業運營、宣傳教育、發展規劃等，為公園的開放共享注入新的管理理念和管理方式，從不同人群的個性化需求出發，策劃豐富多元的活動，注重公園的魅力與品質提升。

3.4 完善公園管理長效機制，提高精細化管理能力

1）構建科學化的后期管理體系。公園綠地管理應從公園自身條件和實際情況出發，兼顧公園建設的方方面面，大到公園大型盈利設施的設計、提升和發展，小到公園一草一木的種植和養護，如公園綠地開放共享后草坪、林下等共享空間可定時定點、輪流更換、劃定區域開放，在滿足人們需求的同時減少對植被的傷害。同時制定公園管理考核標準，定期對所屬公園的養護管理情況開展考察工作，在群眾監督下促進公園管理有效實施，使得城市公園在開放共享后的管理維護工作向更加科學化、標準化的道路發展。

2）建立智慧化公園監管平臺。借鑒紐約經驗，使用信息化和智慧化手段提高公園開放共享后的管理效率，建立智慧公園管理系統，對公園游客數量、游客行為軌跡進行實時監測；對公園設備的運行狀態進行掃描、故障追蹤與信息反饋。中國在開放共享后面臨諸多管理困境，可以依托科技手段減輕管理壓力，如物聯網、移動互聯網平臺實現公園的智慧保潔，對公園內垃圾產生量、位置信息進行精準捕捉，提升公園環衛作業效率；對于植物養護實現可視化監測、智慧管養，當草坪容納量超過植物承載量時及時預警，制定合理的開放方案。通過開發線上APP、小程序等實現信息公開，如展示公園內可活動的草坪、可露營的區域等，以更直觀的方式將公園的使用情況呈現給管理者與游客，為公園實現精細化、科學化管理提供強有力的技術支撐。

3）鼓勵以社區為單位的公眾參與。公眾參與是國外公園解決開放共享后期維護資金、人力缺乏的有效方法之一，除有關政府部門參與管理外，允許有組織、有紀律的團隊以社區為單位加入公園的管理，搭建公眾與政府有效溝通的交流平臺，獲取人們對公園管理建設的意見和想法并及時進行信息反饋，實現城市公園的社區化共建、共治、共享。這種社區參與營建模式適用于中國社區公園、游園等小型綠地，周邊社區居民參與管理，將綠地作為自己營建家園，消融居民區與綠地之間的界限，并且在親身參與管理的過程中無形提高了環境保護意識與責任，推動城市公園開放共享的可持續發展。

4 結語

中國城市公園開放共享工作是“以人民為中心”新發展理念的具體落實和體現，順應了人民群眾對城市綠色公共空間的迫切需求，未來將會穩步推進并獲得長效發展。面對新一輪城鄉綠色空間的深化改革，中國應深度剖析公園綠地開放共享試點的政策背景、實踐情況和現實問題，明晰開放共享理念的核心目標?？v觀新加坡、倫敦、東京、紐約4個城市公園，其開放共享相關研究與實踐開展相對歷時較久，從頂層到底層、從宏觀到微觀、從政府到人民，在城市公園開放共享實施中構建了完善的頂層設計、高效可行的規劃體系、多元主體的運營模式、科學合理的后期管理運營機制。本研究系統梳理了國外超大城市公園實現開放共享的發展路徑，總結了公園更新改造過程中的特色亮點和成功經驗，提出以現實問題為導向、以政策法規為保障、以宏觀規劃為引領、以精細管理為基礎的中國超大城市公園綠地開放共享模式，推動城市公園綠地開放共享的規范化、科學化和合理化，為后續公園開放共享的深化發展提供一定的借鑒和參考。

圖表來源(Sources of Figures and Table)：

圖1、2由作者繪制；圖3引自紐約市城市規劃局官方網站（storymaps.arcgis.com）；表1由作者依據新加坡政府官方網站公開內容繪制（sso.agc.gov.sg和www.ura.gov.sg）。