數字化何以解決基層治理“碎片化”
——以N 市J 鎮基層治理四平臺為例

于寶星，冉思偉，劉 濱

（1.寧波大學 法學院，浙江 寧波 315000；2.寧波大學 馬克思主義學院，浙江 寧波 315000）

一、引言

基層作為治國安邦的重心，要著力提升基層治理能力和基層治理現代化水平?；鶎又卫淼某尚柟厅h的執政基礎和維護國家政權安全有著重要影響。傳統的科層制下，政府在橫向上合作分工，縱向上等級森嚴管理，從中央到地方各級政府之間，政府各個職能部門之間乃至各個政府官員之間都能做到密切合作，實現政府的高效運作。但是在現實情況中，政府實際上呈現“碎片化”的狀態，中央和地方之間、政府各職能部門之間、政府和官員之間都有著各自的利益訴求，都通過政策制定的部門性與政策執行的選擇性直接表現出來[1]。而在基層政府治理中，碎片化主要呈現為事權不一致，也就是事在鄉鎮（街道），但權在縣里的矛盾。鄉鎮（街道）所擁有的管理職權和工作任務的失衡導致“看得見的管不著、管得著的看不見”，造成基層行政效率不高的結果。

面對基層治理的困境，大致有兩條路可供選擇：一是通過增刪撤裁的方式對政府機構、職能部門進行整合，也就是通過調整組織結構來提高政府的整治效果，比如黨的十七大之后進行的大范圍的大部制改革；二是在原先科層制專業分工的基礎之上，通過互聯網等現代化信息技術來打通現有政府壁壘，加強政府各部門之間、政府與民眾之間、政府與社會之間的溝通協調，以此來緩解基層治理“碎片化”的困境。因此，通過數字化破解基層治理困境的實踐是否可行，構建數字治理解決基層治理“碎片化”問題的邏輯框架至關重要。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

近年來，學術界對基層治理“碎片化”的研究主要圍繞概念、產生原因、解決路徑三個方面展開。關于基層治理“碎片化”的概念有不同的解釋，一般而言，“碎片化”是一種低效的行政狀態，具體表現為政府各部門之間、不同地方政府之間以及政府部門內部本身的業務分割[2]?；鶎由鐣卫怼八槠笔侵覆煌闹卫碇黧w之間以及治理主體內部存在的數據、信息、功能、權力等在空間、數量和結構上呈現出的零散、孤立的分散治理狀態，從而形成治理體系的“片段式運作”和治理目標完成滯后的治理現象[3]。而對基層治理“碎片化”產生的原因，既有上情下達過程中的“層層加碼”[4]，各級政府的職責同構以及條塊關系的失衡分割[5]；也有參與社會治理的不同主體之間相對獨立、治理方式互不兼容、治理行為缺乏統一規范等原因[6]。對于解決基層治理“碎片化”的路徑方式，學者們從不同的理論視角提出了相應的方法和途徑。其一是協同治理，對于碎片化的基層治理應當考慮到治理事務的具體種類、治理過程的常態性和強互動性的特征，在構建基層政府協同治理機制的同時輔以積極的激勵機制，以保證協同治理過程的高效性與專業性[7]。其二是整體性治理，整體性治理理論提供的路徑改變傳統行政價值取向，重視民眾的需求，建立整合型治理架構；加強協同與信任、再造政府流程服務；推動數據應用共享，三管齊下可以有效改進基層治理[8]。其三是技術治理，技術執行的組織整合通過目標整合、結構整合、信息整合和數據整合四個層面，對大數據技術有效執行，實現基層的整體性治理[9]。

（二）分析框架

1.分析框架選擇。TOE 框架即為技術-組織-環境分析框架，這一分析框架最早是由Tomatzky 和Fleischer 在《技術創新的流程》一書中所提出。該理論框架認為技術、組織與環境在互相作用中能夠互相兼容，并達成良好的結果。國內的一些學者在公共領域對政府數據發展水平、政府網站建設等方面對該框架進行了運用。而數字化在政府治理的過程當中同樣有著技術、組織和環境的相互影響。因此，本文將TOE 分析框架應用于數字化對基層治理影響的研究。

通過運用TOE 理論框架，在分析“基層治理四平臺”實現整體性治理效果時能提供較為明晰的分析思路，但是在TOE 框架下的三個層面的具體維度并不能直接確定，因此需要根據學界對公共管理研究以及理論運用和實際情況對TOE 框架進行補充與調適。

本文采用的理論之一就是整體性治理理論，整體性治理理論同數字化的基本需求是一致的。首先，整體性治理的實現需要現代信息技術作為重新整合與協調的基本技術手段，通過技術的使用，能夠對政府部門橫向之間、縱向之間以及政府同其他治理主體進行整合，而政府實現或者進行數字治理也是建立在信息技術嵌入的基礎之上，政府有效治理的實現離不開信息技術的應用。其次，協調是整體性治理的主要治理機制，這種機制建立在包括政府組織在內的行動者網絡內，通過網絡來達成權力與功能的整合。最后，整體性治理強調信任，單一主體內部或者多元主體之間存在一定的價值沖突，這就需要一定的環境來緩和沖突。綜上，整體性治理理論所強調的協調、整合、信任符合TOE 分析框架。

數字治理理論注重發揮信息技術和信息網絡在政府部門中的重要作用，嘗試完善政府部門的管理機制，實現權力運作的共享。其和數字化的概念相比，兩者的核心主張是一致的，即以互聯網信息技術為手段，對政府辦事流程進行優化，達到提高辦事效能并提升服務品質，實現高效人性治理[10]。同時，數字治理理論對整體性治理理論做出回應：建立虛擬政府部門基礎設施、組建整體性的組織機構等。因此，數字治理理論同TOE 框架的聯系也較為緊密。

綜上所述，本文在結合整體性治理理論、數字治理理論等理論的基礎之上，以“技術嵌入-組織協同-制度支持”三個維度為分析框架，用以分析“基層治理四平臺”如何實現系統集成、部門協同、資源整合，從而緩解“碎片化”，提升治理效能。

2.維度選擇。在維度的選擇上，定性分析要遵循理論的標準，在理論與實踐中反復跳出，盡量找尋或選擇有關研究內容、主體的核心理論，維度的選擇要同案例本身達到良好的適配度。本文在整體性治理理論和數字治理理論的基礎之上，利用TOE 分析框架篩選不同維度變量，最終確定同案例內容相符的若干個維度變量。

（1）技術維度：數字平臺。目前學術界有用信息基礎設施為指標來衡量信息技術水平，認為良好的信息基礎設施建設是維持政府政務系統穩定，促進治理的關鍵[11]。根據所擁有的功能不同，可以將數字基礎設施分類，比如信息化基礎設施、數字平臺等。以數字平臺為例，主要是對需求、數據、業務信息等進行收集、儲存、轉送的中間平臺。通過平臺這一中間載體，對數據進行交換、流通以及共享，在以平臺為主的數字設施的基礎之上，以“業務數據化、數據業務化”為基本著力點，以數據驅動的方式對現有行政組織架構、業務架構進行重新調整并優化[12]。相應地，數字治理理論強調現代信息技術的運用來打破政府組織的空間布局和職能界限，以數字化平臺建設進行技術創新和組織運行的聯動，因此選取數字平臺這一變量，以期利用數字平臺這一工具性客體，使政府部門通過平臺端實現公共服務的科學便捷辦理，推進現代政府的治理理念落實、信息利用共享、科學民主決策，實現合理有效治理。

（2）組織維度：治理主體與組織結構。整體性治理理論認為在技術的應用過程中包含著技術與組織的相互塑造，而非簡單的技術線性嵌入[13]，因此需要考慮組織本身的因素。在本文中，組織因素具體包括治理主體和治理結構。

首先是治理主體，在基層治理過程中會涉及不同的治理主體，治理主體的協同與否會對治理結果產生不同的影響。一般而言，治理主體協同分為組織內部跨部門協同和組織之間的協同，跨部門協同是指組織中兩個或多個部門將其所擁有的信息、資源、活動及能力實現連接或進行共享，以期完成單一部門無法達成的治理目標[14]。組織之間則是多個主體，比如政府同社會主體之間的協同。其次是治理結構這一要素。一方面，傳統的社會治理模式中，政府部門往往處于絕對的高位，即過往的社會治理模式過于注重公共治理中政府扮演的角色以及承擔的責任，導致其他社會治理主體缺位，彼此之間缺乏溝通與聯系[15]。因此治理結構影響著治理效果的實現與否。另一方面，治理結構的改變并不只是單純改變政府的職能層級或原有結構，而是有一系列的逐級演化和內部型塑，政府形態從原先現實空間中的實體型政府轉變為虛擬空間的數字政府，延伸了治理結構可塑空間，同時也為其他不同的治理主體搭建了協作交流的虛擬平臺，進而為公共治理提供優質的服務[16]。因此，通過選取治理主體與組織結構兩個變量來填入組織維度以展開研究。

（3）環境維度：制度支撐與民眾支持。信息技術在組織中的應用水平除了受組織本身因素的影響以外，其所處的外部環境是否能促進技術與組織因素深度融合也十分關鍵，因此有必要關注環境的影響。在本文中，環境因素主要考慮制度支撐與民眾支持。一方面，制度具有的強制性屬性賦予了組織正常合理運行的強大動力，同時制度也能作為數字化制度嵌入組織結構的合理支撐，制度支撐和技術嵌入應當互為動力。制度對于數字化的作用就在于能夠把握好各治理主體之間的關系，為其合理互動提供更折中、更豐富的方式。另一方面，公民需求始終是政府有效治理的動力，也是最終目的。公民對公共服務及其便捷性和可達性的需求滿足與否最能衡量政府治理成效的好壞[17]。因此公眾支持與否容易直接影響政府治理成效的最終評判。

本文在已有研究的基礎之上，基于浙江省N 市J 鎮的調研資料，分別從技術、組織、環境三個層面出發構建數字化何以解決基層治理“碎片化”的分析框架，總結底層邏輯，探討優化路徑。

三、數字化破解基層治理“碎片化”的實踐——以N 市J 鎮為例

浙江省N 市Y 區J 鎮的“四個平臺”建設大致啟動于2017 年，自2016 年9 月正式出臺的《關于加強鄉鎮（街道）“四個平臺”建設完善基層治理體系的指導意見》之后，由此展開了為全面提升鄉鎮（街道）社會管理和服務群眾水平的立體化轉型大變革。

（一）N 市J 鎮基層治理“碎片化”問題表現

當前，我國基層治理中面臨的治理難題就是碎片化[18]，而“碎片化”問題主要是由基層治理中的兩大矛盾所導致，其一是縣（區）與鄉的權責不對等矛盾，即事責在鄉鎮但權力掌握在縣級部門手中，出現了基層治理過程中“看得見的管不著、管得著的看不見”的現象；其二是縣（區）與鄉之間條塊的矛盾，即縣（區）級派駐機構管理中條線垂直管理與鄉鎮塊塊統籌不暢，進而造成縣（區）鄉之間職責不清、推諉扯皮的現象。在Y 區J 鎮則具體表現為信息利用碎片化、權力體系碎片化以及治理責任碎片化，成為當前J 鎮基層治理中的痛點與難點。

1.信息利用碎片化。對于客觀信息的準確掌握是政府得以科學決策乃至貫穿行政管理全過程的重要基礎，基層政府對于其屬地需求信息的掌握對基層治理而言至關重要?；鶎诱辗詹块T在接受上級政府部門的安排部署之后，按照各個部門不同的職能分工進行數據的收集，而數據的同一性與職能部門的分工會出現交叉重合，這就出現了數據的重復收集。與此同時，大量不同的甚至相同的數據掌握在職能不同的部門當中，相關的業務數據、執法信息數據等以“孤島”的狀態存儲于其中[19]，由此產生了基層治理的“信息碎片化”。

對于基層治理而言，如果對治理對象的基本信息無法完全掌握，就可能出現信息不對稱甚至是信息錯誤的情況，如此一來，別說治理資源無法得到有效利用，基層政府更是難以執行基層政策。在J鎮治理過程中，信息不對稱是其面臨的現實挑戰。其中主要表現在兩個方面：信息的模棱兩可以及分布的碎片化。上級政府部門并不是層層加碼，要求所屬下級定量定時完成，其就是為了發揮鄉鎮一級政府的自主性，允許其有靈活權變的方式。另外就是在鄉鎮一級，對基層需求信息收集存在碎片化，信息自由流通困難，傳播速度較慢，具體表現為基層政府部門的數據很難與其他行業或者領域進行溝通共享，由此造成J 鎮信息利用的碎片化。

2.權力體系碎片化。鄉鎮政府作為基層治理的“末梢”，其機械化的部門分工，項目制的運作思路既限制了政府部門的行動能力，同時也造成鄉鎮政府內部碎片化的組織結構，J 鎮自然也不例外。以J鎮領導班子分工為例，在J 鎮政府領導出現短暫空缺的情況下，由當時的J 鎮黨委書記兼管民政領域相關工作，相應帶來的便是其下屬干部負責班里政府民政業務。這就導致了政府內部部門間職能分工的不科學，職能重疊、權責不清便亂象叢生，一旦面臨政府領導班子進行調整的情況，便會影響甚至是中斷J 鎮政府治理的思路，從而妨礙基層治理目標的實現，極大地降低了基層治理的效率與效能。

橫向上鎮（街）和部門派駐機構的職權產生沖突，不能兼容，同時縱向上，村這一層級所擁有的管理職權和所要承擔的繁雜工作任務出現失衡。鎮一級相較于區縣處于一線服務群眾的位置，而由于擁有職權的限制，在發現問題后并不能得到及時的解決，一般要與上級部門進行請示溝通（通常是派駐機構），而在現有的部分派駐機構中存在職能交叉的問題，同時所反映的治理問題日益復雜，出現不知道該找哪個部門解決的情況?；鶎诱畻l條與塊塊之間關系錯綜復雜，政府部門的履職與屬地化管理原則之間存在“兩不沾”地帶，職能部門之間與派駐機構之間權責不清、協作不暢，這就導致基層政府運行過程中力量分散、協作困難，基層治理不具備凝合力[20]。

3.治理責任碎片化。治理責任也就是行政責任，在行政學基礎概念中，行政責任是指政府及其政府部門所在人員因其所擁有的公權屬性與公職地位而對法律法規與授權者所應當承擔的責任。在基層治理中，所有的行政工作都對應了相應的行政責任，也就是有多大的行政權力就有多大的行政責任。從縱向政府層級看，居委會和社區工作站的設置無疑增加了基層政府的治理層級。同時，在屬地管理的原則下，上級政府職能部門往往將公共事務下放至居委會、街道辦等，在自身責任“拋出”的情況下對其予以監察和檢查，在“層級差序”的作用下使得治理責任分散化與碎片化[21]。

在J 鎮的整個治理體系中，上級職能部門與鄉鎮（街道）之間權責存在真空地帶，在屬地原則的“加持”下，區縣部門所負責的工作分攤給了屬地（也就是J 鎮），但相應的處理權限仍然停留在上級職能部門，鄉鎮一級成了在前線的“戰斗員”，而在執法的過程中，因處理事項所要花費的經費投入多，人員力量也會面臨捉襟見肘的情況，由此出現權責分離的情況。

（二）基層治理“四平臺”解決碎片化的實踐

從既有的“技術-組織-環境”的分析框架出發，文章嘗試對“基層治理四平臺”的案例展開分析，即如何從這三個層面著手實現整體性政府的治理效果，緩解J 鎮存在的治理“碎片化”的問題，具體如下：

1.多元主體參與：政社民主導。在“四個平臺”建設過程中，在“一中心四個平臺一網格”的組織架構中，其參與主體既包括政府及其部門，同時也有社會和公民。其中四平臺的運行機制如下圖1 所示。

圖1 J 鎮“基層治理四平臺”的運行過程

“基層治理四平臺”更多是一個資源集合平臺，主要分為綜治工作、市場監管、綜合執法以及便民服務四個功能性工作平臺①注：“基層治理四平臺”最初指綜治工作、市場監管、綜合執法以及便民服務四個功能性工作平臺，根據省級層面部署，2022 年重新調整為黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務四個標準化功能性平臺。，“四平臺”基本構建了政府標準化的工作框架，其中政府的主要職能以及所承擔的基層治理的主要任務都有所涵蓋，橫向上能實現政府跨部門的協同，縱向則打通了區縣和鄉鎮之間的協同。

其中綜治工作平臺，主要擔負信訪矛調、歸正矯正等功能，主要對應部門為綜合治理辦公室以及派出所。市場監管平臺主要承擔面向社會的執法以及監管功能，由食安辦、發展服務辦公室等負責。綜合執法平臺主要承擔一線的交通安全、安全生產等方面的執法巡查的功能，由綜合執法中隊以及安監所等負責。便民服務平臺主要承擔民生服務、危房排查等利民服務的功能，由黨政辦公室、城市管理辦公室等負責。

首先，綜合信息指揮中心主要負責信息的收集，并在此基礎上進行綜合研判，并作出命令指派，是基層治理得以有效運轉的指揮系統。在視頻監控系統的協助下，對J 鎮轄區的治理情況進行了解，從而對基層治理情況有一個總體把握和感觀。鄉鎮綜合信息指揮室根據收集反映上來的待處理事件做出分析研判，對所要治理事項的等級進行確定，考慮治理事項處理的難易程度、涉及范圍等，建立治理事項逐級分流治理機制，各層級綜合考慮處理能力，由此決定及時上報還是自行解決。作為指揮中心，除了指揮，還有信息整合功能，以矛調中心與“鎮街四平臺”對接為例，J 鎮與矛盾糾紛調處化解中心進行信息全程共享。2022 年某日，防災預警系統收到信息提醒，該信息顯示：J 鎮H 街道某店鋪存在火災安全隱患，隨即預警系統將此信息上傳至鎮綜合信息指揮中心，在對該潛在事件做出綜合研判之后，將該事件流轉至市場監管平臺。之后H 街道市場監管所前往該店鋪進行查看，發現滅火設施存在明顯安全隱患。在迅速與消防執法大隊取得聯系之后，在與店鋪所有人進行協商之后，對店鋪環境實行整改，并將結果上傳至“基層治理四平臺”，經過平臺工作人員做出審核之后進行事項辦結和數據歸檔，以形成相應的工作記錄。由此看來，信息指揮中心與矛調中心實現信息的全程共享，通過預警系統和綜治平臺進行事件的流轉與對接，實現了互相之間的信息流通。

其次，“基層治理四平臺”的運作使得政府各部門之間搭建起主力通道，協同處理基層治理事件。以W 街道處理公共空間被違法侵占事件為例。消防通道被侵占，違法搭建占用作為基層治理難題，長期以來沒有得到良好的解決。J 鎮W 街道實現了綜合執法平臺和市場監管平臺的協同，通過“綜合執法+聯合執法”模式，由消防部門牽頭開展公共空間合理使用整治活動，同時聯合綜治、消防、公安、住建等對其街道所在轄區進行大范圍、全方面檢查，對發現的違法亂象予以整治，責令其負責人依法整改。截至2022 年5 月，J 鎮W 街道基本清除非法占用搭建等亂象。據此可以看到，J 鎮“基層治理四平臺”使得政府各部門之間實現協同，形成合力，解決了基層治理的部分難題。

最后，“基層治理四平臺”通過“全科網格”發揮以民眾為主體的網格員在一線的積極作用。J 鎮所轄63 個行政村（社、場、居）共設立網格員200 人，將與民眾利益相關的各類事項悉數納入網格之中，明確“全科網格”在采集信息、調解糾紛、宣傳政策、聯絡民意、服務居民的功能定位。以J 鎮X 村的一名網格員劉先生為例，劉先生一日在河邊飯后散步之余，發現漁網違法設置，遂上報至上級專職網格人員，由網格長進一步反映至“基層治理四平臺”。之后有環境保護綜合執法中隊以及上級網格長趕至指定地點，做出相應處置。這就使得在基層治理前端，由民眾構成的社會力量發揮了重要作用。

綜上所述，J 鎮的“基層治理綜合指揮室+四平臺+網格制度”體系，通過信息系統實現整合對接，在對收集上來的信息進行分類之后，適時轉交，完成不同地域之間、不同行業之間、不同部門之間的協作治理，有效打破了傳統政府部門的“孤島效應”，延伸治理距離，快速回應了治理需求，高效有力地處理了治理事件。

2.納入網格化管理，延伸服務觸角?！盎鶎又卫硭钠脚_”在運行過程中重要作用之一就在于如何通過平臺整合條塊關系。為了進一步深化社會基層治理創新，推進網格化管理工作模式，J 鎮提出了“網格化管理、全程化服務、社會化參與、信息化運行”的模式，將網格定義為由黨委政府自村（場、社、居）向下延伸一級的基礎社會治理單元，通過“定格、定人、定責”規范網格劃分，整合網格資源，確定工作流程。以村社網格為補充的全科網格化管理極大地延伸了政府服務的觸角范圍，在“基層治理四平臺”和村社網格達成聯通之后，位于末端的網格員便可以經由手機終端App 等，對村莊的基礎信息進行采集，完成事件上報，并進行業務通辦。除此之外，網格員同時扮演了民意調查、調解糾紛等多重角色，也就是說，以組織整合、信息系統和全科網格為支撐，“基層治理四平臺”形成了數據流驅動的多層級聯合服務網絡，這在一定程度上打破了科層組織部門化運作的數據壁壘，促進了業務領域內數據信息的跨層級流動和共享。

3.閉環治理，優化治理過程。在治理過程中，在綜合信息指揮體系的架構下，基本形成了“信息收集（上級交辦及網格上報信息）-分流交辦-執行處置-日常督辦-信息反饋-督查考核”的運行機制，如圖2 所示，進而實現了“受理、執行、督辦、考核”的閉環管理。以上六個環節不僅體現了治理過程的每個環節，同時也涉及了各個主體之間所進行的協同。在治理過程中，綜合信息指揮室起到統籌協調“四平臺”運行及所轄區域內各條各塊的運行辦理力量的作用，如果是由一線網格員收集到的信息，除了在自行解決范圍內能夠處理的，通過“基層治理四平臺”可以進行問題上報，在村、社區層面的單個平臺多主體進行問題確認和審核，經過受理后再予以辦結。倘若村、社區一級無法處理的，進行問題上報，在“基層治理四平臺”自動流轉至上級，由職能科室或者鎮街中心進行辦理，問題受理后倘若不能辦理，則上報至區縣中心，由區縣中心進行處置，即在閉環治理的運行機制下，提高治理效率。

圖2 J 鎮網格化閉環管理過程示意圖

四、數字化解決“碎片化”的原因及邏輯分析

根據上述調研和訪談所得的數據材料進行分析，結合整體性治理理論和數字治理理論，運用TOE分析框架，從“技術、組織、環境”三個維度對數字化為何能解決以及如何解決基層治理“碎片化”進行內在邏輯的分析，分析框架如圖3 所示。

圖3 數字化解決基層治理“碎片化”的分析框架技術賦能：信息技術驅動與平臺構建

（一）數字化能解決“碎片化”的原因分析

1.技術賦能：信息技術驅動與平臺構建。整體性治理理論正是科層制的組織結構所產生的“治理碎片化”問題使得政府治理效率低下，因此通過借助信息技術平臺能夠加快信息的流通與共享，進而促成部門間的有效協同。同時在技術平臺的支持下，通過線上驅動和線下驅動的深度融合推進了部門的聯動。首先，J 鎮通過技術賦能打造一體化數字平臺?！八钠脚_”主要依托互聯網和大數據等信息技術搭建一體化線上工作平臺，進而推動基層治理水平和治理能力的提升。通過數字技術搭建起的平臺能夠實現各種治理資源的有效聚集，實現不同地域、不同層級、不同系統、不同部門以及不同業務的協同管理與服務。

通過“四平臺”的構建，數字平臺的建構有效降低了縣鄉、部門之間的溝通交流成本，推動了基層治理架構由垂直等級向扁平協同轉變，突破了科層組織部門化運作的物理邊界，推動了業務領域內跨部門的協調合作。

2.組織機構整合：保證政府整體協同運行?；鶎又卫碇泄彩聞盏娜找鎻碗s性與傳統政府治理效率的較為低下使得基層政府不得不重視基層治理的“碎片化”并重新審視政府的治理方式。此前提到的整體性治理理論和數字治理理論強調工具理性和價值理性的整合，也更加注重跨層級、跨部門的協同與合作。因此，在實踐層面上想要實現基層政府的整體性治理，需要依靠信息技術驅動的數字化政府的運行。在組織載體設計上，數字技術關注于線上線下的交互融合以及線上的跨部門協作，以此實現政府的整體性協同高效運作[22]。數字技術的嵌入將政府內部的管理與流程進行再造，實現技術創新與組織結構的實質性契合。數字化正是通過彌補多元治理主體的缺位以及改變組織結構的方式來解決“碎片化”問題。

（1）彌補多元治理主體缺位。整體性治理和數字治理中強調重新整合，其中就包括對治理主體的整合。一般而言，基層治理主體包括基層政府、社會組織、群眾、私營企業等。同時，伴隨著基層治理事項的日益復雜，治理涉及面的日益廣泛，需要多主體之間的通力合作。而數字治理除了為促進政府部門協同提供媒介支撐以外，對多元主體來說能減少各治理主體之間的互動成本，也能提高其他基層治理主體參與社會治理的可接觸性和便捷性。

通過“四平臺”的建設可以補充民眾一類治理主體的缺位，在數字平臺的支撐下，多元主體能夠相互聯結并共同參與實踐，通過借助“去中心化”的信息交流平臺，在共享、開放的公共網絡空間中，促使公民對政府治理、社會治理的參與真正走向實際化，具有實質性。通過信息技術實現公眾的零成本參與，從而創設出“合作化”的治理行動模式[23]。

（2）改變組織結構?！八钠脚_”的數字化形式除了使治理主體增加，也促使政府組織結構的改變。以N市J 鎮搭建的“四平臺”為例，其中設置的綜治工作、市場監管、綜合執法以及便民服務四個功能性不同的平臺，增加了除政府之外的治理主體，也推動了組織結構的改變（見表1）。一方面，在跨部門合作方式上，J 鎮“四平臺”通過橫向組織結構調整，將鄉鎮內設科室和縣級派駐機構的人員和力量全部整合進來，由鄉鎮進行統籌協調和綜合管理，并賦予鄉鎮對縣級派駐人員的協調權和考核權，有利于整體性解決公共事項；另一方面，在跨層級聯動機制上，縣級政府部門及村社網格力量被連接至“基層治理四平臺”，超出鄉鎮政府職權和能力的事項可以通過“基層治理四平臺”流轉至縣級職能部門辦理或分派至村社網格，構建了業務領域內縣、鄉、村三級協同共治的服務網絡。在此過程中，“基層治理四平臺”標準化的業務流程和制度框架充當了整體協同中控制成員行動的機制[24]。

表1 “四平臺”嵌入之后政府結構變化

技術平臺的建設對基層政府治理過程進行流程再造，打破了條塊分割的結構規制，形成了跨部門、跨層級的協同治理體系。

3.制度建設支撐：保障技術、組織“有機融合”。任何治理模式的良好有效運作都離不開制度的供應與保障，傳統科層制下，“垂直管理”和“屬地管理”原則所產生的弊端就可能出現治理事項“爛尾”的現象。而通過數字技術的應用可以激發制度的變遷，因為技術終歸只是應用于基層治理的手段，而不是目的。也就是說，技術本身不能完全使其在技術運用政府治理中取得成功，還需要政治這一關鍵因素，信息技術本身不能發揮作用，需要搭配與之相適應的組織環境與制度結構，這樣才有可能發揮技術的潛在變革性作用?；鶎訑底种卫淼倪^程必須要有一套與之相適應并且完備的制度保障，即“如何規范新興技術運用政府管理的規范規則，實現信息技術對政府管理與服務的有效賦能”。數字治理過程中的制度與規范最終要轉化為數字治理的規則制度。通過制度重塑政府運行機制，解決部門協作、內外融合、層級貫通的難題，實現政府內部高效協同[25]。

傳統的科層組織所追求的功能價值具有碎片化的特征，以追求部門績效為理性原則，因此會存在各自為政和推諉扯皮的現象。而數字技術不僅帶來治理手段和工具的更迭，更為重要的是在科層組織內部建立起了以公共事項整體為核心的處理機制，使科層組織越來越按照整體效能導向來調整組織架構、權責關系、業務流程以及行動方式。這就使得政府治理的價值導向由部門績效轉為整體績效。按照韋伯的科層制，科層組織的理性原則是追求部門績效并且通過專業化分工達成治理目標，但實際情況往往是各自為政，由此出現了治理責任的“碎片化”。在數字化驅動下的政府運作講求統合上下層級和橫向部門功能的機制，既能使科層組織轉而更加關注整體效能，也加強了科層組織的集中化與有效性。

（二）數字化解決“碎片化”的邏輯分析

N 市J 鎮的“四平臺”實踐案例表明，對于J 鎮治理中存在的部門之間信息數據閉塞不流通、以實現自身職能為導向的權力體系分散以及治理責任的分散所導致“碎片化”現象，不僅影響了橫向、縱向政府部門之間的協調與銜接，也偏離了民眾的基本需求，并最終阻礙了基層整體性治理的實現。因此，在整體性治理理論和數字治理理論的基礎之上，通過利用技術平臺這一中間載體，輔以一定的制度支撐，實現部門橫向、縱向的協調與整合，優化政務服務流程，實現整體性政府的有效治理。由此提出整體性治理的實現路徑在于技術平臺賦能、組織機構整合以及制度建設支撐。

1.技術層面：構建扁平式政府治理結構?？茖咏M織間的信息溝通網絡一般同正式權威機構相聯結，信息資源的流通和傳遞遵循層級節制、部門分立的原則，信息的傳遞需要條條傳遞并且層層過濾，所以在政府部門運作過程中會出現信息溝通不暢的障礙。而通過信息技術搭建的平臺能夠對政府組織業務流程予以重塑，消弭科層制下的政府部門的職能界限，實現政府不同部門與層級的信息資源的有效整合，推動組織結構由“金字塔”式結構向扁平式治理結構轉變。因此，技術平臺的賦能至關重要?！盎鶎又卫硭钠脚_”正是依托技術賦能搭建起一體化數字平臺。首先，就治理架構而言，在鄉鎮層面建立四個功能性服務平臺，在區級層面建立區鄉聯動的綜合信息指揮中心，形成“綜合指揮+四個平臺”的數字治理架構。其次，通過技術手段實現業務的協同辦理與信息共享，通過信息技術將鄉鎮政府職能、事務辦理流程以及公共信息數據等遷移至線上數字平臺，并且形成“事項受理-分析-流轉-執行-督辦-考核”的閉環管理機制，推動了基層治理架構由垂直等級向扁平協同的轉變。

由此可見在“四平臺”的加持下，政府的組織結構逐漸趨向扁平和開放。首先，數據平臺的運用使政府職能部門組織形態更為扁平化，一方面，信息技術的使用打破了部門間、層級間的壁壘，使各職能部門之間信息聯通無障礙，提高了政府的整體性與協調性。另一方面，數字平臺的運用推動了政府業務流程的優化，相似的職能部門整合為平臺，精簡了政府組織結構。其次，數字平臺驅動下的政府使得部門更加開放。改變了政府部門內部之間的信息壟斷和政府部門對外的信息流通壟斷，政府部門之間的信息可以流通，公眾獲取信息也更加方便，進而緩解了信息利用的“碎片化”。

2.組織層面：治理主體增加與組織結構改變。整體性治理的實現既需要現代信息技術作為重新整合協調的手段，同時也需要政府不同層級、不同部門之間的整合。而數字技術的嵌入正好推動了政府組織機構的整合，以此來緩解權力體系的“碎片化”，具體表現為治理功能的整合以及治理層級的整合。

（1）治理功能的整合。在遵循有機統一原則的前提下對政府部門的職能進行整合，合并重組職能交叉或相似的部門?！八钠脚_”按照政府的主要職能以及所承擔基層治理任務的不同分成了功能性不同的四個平臺，并且借助數字平臺搭建起了科層組織間網絡化溝通與協調的活動空間，在政府內部塑造了一種新的治理機制，實現了治理功能的整合。

（2）治理層級的整合。通過平臺搭建，使縱向層級溝通聯通。數字技術的嵌入使得縱向科層部門之間信息溝通由封閉孤立走向開放共享，其中雖然信息仍然需要“逐級傳遞”，但開放共享并且給予反饋程度明顯加強，有力地支撐了跨層級的行動協調，實現了治理層級的整合。數字化通過整合治理功能和治理層級來統籌資源，利用信息技術，建立起了跨界、跨領域的治理結構，保證了政府的整體協同運行。

綜上，數字化同整體性治理的結合，建立起了基層治理的整體性整合機制，治理成本由多元主體分攤，交易費用成本顯著降低，完善了縣（區）鄉、鄉與村以及部門之間的資源流動方式；通過跨部門、跨區域、跨層級的協調與整合，橫向的跨部門聯動與縱向的跨層級協同得以實現，鄉鎮間所轄區域數據信息交互共享的質量與密度得以提高；改變了過往常態化下部門分散的分治式碎片化治理，轉為部門共治合治的整體性治理，有效地整合了治理資源與要素。

3.環境層面：制度優勢轉化為治理效能。如前所述，數字技術能對政府組織結構進行調整，數字平臺能為數字治理提供基本支撐，但也應注意的是，不論是理論層面還是實踐層面，以技術與組織互嵌方式來改變政府治理模式的內在邏輯與政府部門運作機制同樣需要與之相適應的制度環境提供支撐，需要加入環境要素加以考量。

以N 市J 鎮為例，一方面，省級政府出臺或者下發了政策文件以及制度規范；另一方面，“四平臺”所形成的是“信息收集-分流交辦-日常督辦-信息反饋-督查考核”的運行機制，同時還有保障“四平臺”正常運轉的研判、預警以及考核等制度。因此，對于整個數字化治理的過程來說，制度政策是必不可少的。在數字治理的過程中，制度政策的重要作用就是能對基層各種治理問題進行分級分類，J鎮全科網格制度中的事件等級分類就能夠對治理主體加以明晰，進而確定政府部門的權責關系，減少甚至避免“多元”領導下的官僚主義等現象。也就是說通過制度加以明確基層政府實際情況下可接受的上級政府部門“下放”的事項，進而通過橫向、縱向的條塊協作互嵌，確定職責，使“條”上的身份優勢、資源優勢能夠充分應用于“塊”上，解決治理責任的“碎片化”以及“條條管得了但看不見，塊塊看得見但管不了”的問題，有效推動基層整體性治理[26]。要實現技術創新與制度保障的有機融合，并轉化為治理效能，發揮現代信息技術“賦能者”的作用，以健全的制度建設為保障，以先進的體制機制創新為引領，切實推進技術創新驅動政府治理變革。

五、基層數字治理優化建議

（一）技術路徑：建立平臺型政府

平臺型政府某種程度上是政府治理能力現代化的動態升級，平臺即為分工，也就是讓資源發揮其應有的作用，同時通過平臺得以固定下來，實現資源的共享。平臺型政府顧名思義就是以平臺為驅動的數字政府，即政府通過建設新型數字基礎設施，搭建虛擬數字平臺以實現對不同治理主體的廣泛密切聯系，以平臺為媒介實現虛擬的數字資源的能力化與共享化，在管理上實現高效辦公，在服務上保證優質高效，進而實現政府數字化轉型的過程[27]。首先要對平臺型政府建設的路徑進行總體統籌，以互聯網思維對平臺型政府的總體規劃進行部署；其次促進標準性試點示范，建立平臺型政府的相關標準規范。在優先形成可復制推廣成果的基礎上，實現資源共享和服務復用，借此提高應用效率。推動政府與企業之間、企業與企業之間的合作，在業務架構方面建設開放、協同、合作的數字政府形態，建立內外互相聯結協作機制，推動深度融合。

（二）組織路徑：以平臺加強部門對接共享

通過數字化的引入可以為組織問題提供彈性或者說緩沖空間，數據信息成為存在于傳統行政體系中的“中空”的載體，在不改變組織運行的穩定結構的前提下發揮更大的協同整合功能。對于掌握利用數據關鍵要具備數理性思維，也就是說政府治理必須建立在事實的基礎之上，以數據為關鍵信息，政府決策的制定必須經過多方面、多渠道的數據收集、整合與歸納，對其中的各管理要素之間的內在關聯進行科學論證[28]。要利用數據平臺加快推動跨部門、跨層級的協同處理，利用“塊數據”解決數據“煙囪”、數據“壁壘”等問題，以此嵌入基層治理。在實踐化運行的同時加快縱深推進和業務協同，根據省、市、縣、鄉鎮不同平臺和體系統一制定數據標準和規范、數據共享和使用的管理辦法，對接專線平臺，加快實現數據全域共享[29]。

（三）環境路徑：堅持公民導向，培養數字人才

在基層治理中引入數字化最終所要達到的目標就是通過提高服務質量來滿足民眾的需求。未來推進數字化的過程中，政府部門的工作人員要強化自身的服務意識，適當學習借鑒“N+1”模式，“N”即為多個辦事人員，“1”則代表一名服務對象或一個服務項目，以此提升服務質量和服務效率。在建設數字政府的過程中始終堅持“用戶思維”，從民眾這一使用者的角度優化政務服務設計，利用群眾的“偏好”來檢驗數字服務成效。另外，數字人才是數字政府能否正常運轉的基礎，只有具備相應領域知識的人才，同時組建起合理的人才梯隊才能為專業隊伍提供相應的保障。數字人才的培養作為系統工程，不僅包括整個社會范圍內的數據思維和意識形態的普及宣傳，同時也有數字人才的專業培訓。而培養數字人才應當在對應的政府工作部門中提供數據職業機會，對數字人才的培養建立相應的職業發展道路，為數字人才的培養提供優質的受教育和學習機會。

在鄉村振興戰略的二十字方針當中提到了“治理有效”，而對于鄉鎮、村一級的農村居民來說，以服務需求為先首先就要提高民眾的數字信息基本素養，因此要及時推行“數字教育下鄉”。除了圍繞居民的日常生產生活，應當針對如何利用數字信息技術來參與基層社會治理進行對癥下藥。在長期中國基層治理過程中，存在“德治”“法治”兩種基本治理方式，因此應當注重培育農村居民的情感治理能力[30]，即“以人為本”的情感治理，要增強基層數字化治理過程中“人機交互”的熟悉感，進而打消對數字化治理產生的天然的疑慮，打破數字化治理中存在的數字形式主義的消極刻板印象。

六、結論與不足

既有研究已經揭示了數字技術在基層治理中對于推動科層組織變革，提高治理效率的功能與效用，但少有研究對于數字技術如何解決基層治理中的“兩難”，即數字化解決基層治理“碎片化”的內在邏輯進行探討。本文以N 市J 鎮的“基層治理四平臺”為例，在運用“技術-組織-制度”的分析框架，結合整體性治理理論和數字治理理論的基礎之上，對浙江省N 市Y 區J 鎮的“基層治理四平臺”的實踐進行分析，并嘗試揭示數字化在解決基層治理“碎片化”的底層邏輯。研究發現J 鎮的“碎片化”現象在“四平臺”的建設后得到明顯的緩解，故而J 鎮的“基層治理四平臺”對于緩解基層治理“碎片化”有著一定的成效。在此基礎上，本文認為數字化之所以能解決基層治理的“碎片化”問題，原因有三點：一是技術賦能搭建數字化平臺；二是整合組織機構，彌補多元治理主體的缺位以及改變組織結構；三是制度建設支撐。因此相應提出實現基層數字治理的優化建議：其一，技術層面：構建平臺型政府；其二，組織層面：利用數據提高部門間聯動；其三，環境層面：推行“數字教育下鄉”。

本文的局限性在于：其一，文章的案例分析僅僅選取了一個地區，單案例的效度分析顯然會存在信度的問題，因此對于單案例得出的結論或者給出的建議不一定能推廣，缺乏一定的普適性。其二，文章結尾給出的建議缺乏一定的針對性，文章并沒有理出“基層治理四平臺”在基層治理當中的局限性。其三，文章并沒有討論用數字化的方式來解決基層治理當中的“碎片化”的問題，會不會產生新的“碎片化”現象？為此，如若要進行接下來的研究，可以加入其他地區“基層治理四平臺”的實踐案例，比如同浙江省其他地區進行案例的比較，以期得出不同的結論。