面向“十四五”規劃建設目標的社會公眾開放政府數據利用行為比較研究

王 迪 胡江楓 張 芮 周力虹

(1.中國人民大學信息資源管理學院,北京,100872; 2.武漢大學信息管理學院,武漢,430072)

1 引言

開放政府數據是建設和加強數字政府的重要工作,有利于提高政府工作的透明度,提升社會公眾對社會事務的參與度和信任度[1]。我國高度重視政府數據的開放與再利用,先后發布一系列政策文件,推動政府數據在政治、經濟、文化、教育等領域潛在價值的深度釋放。2020年3月,我國政府發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,首次將“數據”作為生產要素,提出“加快培育數據要素市場”,并將推進政府數據開放共享作為其中的重要環節[2]。同年10月,“十四五”規劃進一步提出提高數字政府建設水平,加強公共數據開放共享,利用開放共享數據不斷提高決策科學性和服務效率;擴大基礎公共信息數據安全有序開放,建立健全國家公共數據資源體系;同時,構建統一開放平臺和利用端口,提升國家數據共享交換平臺功能,優先推動企業登記監管、衛生、交通、氣象等高價值數據集向社會開放,并鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用[3]。2021年《政府工作報告》將“提高數字政府建設水平,營造良好數字生態”作為“十四五”建設時期的主要目標任務[4]。2022年4月19日通過的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》強調進一步推動政府數字化,運用數據“為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”[5]。

在過去的十幾年,開放政府數據在全球范圍內獲得了飛速發展[6],在驅動經濟轉型發展、創新社會治理模式和服務民生建設上發揮了重要作用[7]。社會公眾作為開放政府數據的利用主體和最主要受益者[8],其對開放政府數據的認知在不斷提升,其需求和行為也在不斷發生變化。然而,現有研究對社會公眾的開放政府數據利用行為關注尚不充分,尤其缺乏關于開放政府數據發展進程中,社會公眾利用行為變化方面的研究[9]。

本研究聚焦作為開放政府數據核心用戶的社會公眾,分析從“十三五”到“十四五”建設時期,我國社會公眾的開放政府數據利用行為產生的變化?！笆奈濉苯ㄔO時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年,以社會公眾為代表的我國人民是“十四五”規劃的中心。本研究有助于了解開放政府數據的利用實效,改善開放政府數據的利用現狀,提出相應對策來提高社會公眾的獲得感,從而為“十四五”建設時期我國開放政府數據的發展提供借鑒,助力數字政府建設水平的提升。

2 相關概念與研究框架構建

2.1 開放政府數據利用

開放知識基金會(Open Knowledge Foun-dation)將開放政府數據定義為由政府部門產生或收集,任何人都可以自由利用、再利用或重新分配的數據[10]。政府數據面向社會公眾開放,不僅有利于提升政府工作的透明度,便于社會公眾更好地了解政府部門,還有助于創造兼具社會與經濟效益的新型數據服務[10]。

然而,學者們發現,開放政府數據的核心要義不僅在于“開放”,更在于“利用”[11]。數據開放雖然是挖掘政府數據潛在價值的第一步,卻并不能創造價值[12]。開放政府數據必須依賴于有效的利用才能實現數據價值的最大化[13],政府部門、企業、社會組織、社會公眾等均為開放政府數據的利用主體[14]。在信息社會,社會公眾作為開放政府數據利用的核心參與者和主要受益者,最大限度地滿足其對開放政府數據的需求成為我國政府部門工作的題中之義[15]。

2.2 開放政府數據生命周期理論

開放政府數據是一個動態且復雜的過程,涉及到不同的類型和主體[16],以及從數據的產生、組織、發布到利用等多個環節,構成了開放政府數據的生命周期[17]。目前,學術界就開放政府數據生命周期理論進行了許多探討,根據劃分階段的不同大致可以分為三類觀點:其一,認為開放政府數據生命周期包含三個階段,如Attard等[18]提出了開放數據的準備、使用和維護三個階段,包含數據創造、篩選、統一、出版、交換、發現、探索、利用和管理九個子步驟。其二,認為開放政府數據生命周期由五個階段構成,如Villazon-Terrazas等[19]認為開放政府數據生命周期由數據說明、建構、生成、發布和開發構成。其三,認為開放政府數據生命周期包括六個階段,如Hyland等[20]認為開放政府數據生命周期包含數據的識別、命名、描述、轉換、發布和保存;而鮑靜等[21]則認為生命周期由數據的生成發布、權限管理、網上流動、數據呈現、開發利用和更新管理構成。

不難看出,雖然國內外學者們普遍認為開放政府數據存在完整的生命周期,但對于開放政府數據生命周期的階段構成尚未形成統一觀點。另外,現有的開放政府數據生命周期理論研究大多從政府部門的角度出發進行階段劃分,聚焦于數據的供給,缺少從社會公眾的視角對數據的利用階段進行深入的分解與論述。

2.3 社會公眾開放政府數據利用研究框架構建

針對上述開放政府數據生命周期理論研究的不足,本文從社會公眾的視角出發,重點關注開放政府數據利用的階段劃分。首先,認知是利用的前提和基礎。社會公眾必須先了解開放政府數據及相關服務,才能對其進行利用。目前,社會公眾對開放政府數據的認知仍然不足。Toots等[22]認為很多社會公眾尚不了解開放政府數據這一概念,對其在提供以數據為導向的服務方面帶來的益處知之甚少;Abdelrahman[23]指出社會公眾對開放政府數據認知的缺乏已成為阻礙開放政府數據建設目標實現的重要因素之一;余奕昊等[24]發現我國開放政府數據平臺的總體開放力度較弱,在社會公眾中缺乏認知度;朱紅燦等[25]也認為開放政府數據平臺尚未成為社會公眾獲取政府信息的首選渠道。由此可見,現階段社會公眾對開放政府數據和數據平臺的認知存在一定的局限,社會公眾對數據的認知是影響開放政府數據利用的首要因素[26]。

其次,認知并不會直接驅動利用行為,而需求是利用行為的直接驅動力[27]。即使社會公眾已經建立對開放政府數據及其相關服務的認知,如果不考慮社會公眾的實際需求,政府部門同樣無法為社會提供有價值的政府數據[28]。Gonzalez-Zapata等[29]認為社會公眾對不同主題的開放政府數據具有不同的需求,如社會公眾為探尋影響自身健康問題的潛在風險因素[30]需要利用醫療健康數據。吳鋼等[31]也發現各國政府以及國際組織為指導開放政府數據的發展,針對數據屬性提出了諸多建設原則,如批量下載、免費下載、定期更新、機讀數據等。越來越多的開放政府數據平臺正在為社會公眾更好地利用開放政府數據而提供不同的數據屬性功能。這些數據屬性與開放政府數據的價值實現息息相關,是評判開放政府數據質量的重要指標[32]。在數據屬性上表現優異的開放政府數據能夠更好地調動社會公眾進行深度開發利用的積極性[33]。同時,這些數據屬性作為決定開放政府數據質量的基礎要素[34],也直接影響了社會公眾對開放政府數據的信任程度和利用情況[35]。

再次,對于開放政府數據而言,獲取了所需數據才能對數據進行開發利用。當前,為方便社會公眾快速準確地獲取已開放的政府數據,各地政府部門通常會建設專門的開放政府數據平臺[36],提供諸如關鍵詞檢索、瀏覽、排行榜、篩選等功能,方便社會公眾獲取目標數據[37]。這些功能的效果會直接影響社會公眾的數據獲取效率[38]。黃如花[39]認為開放政府數據平臺站內搜索引擎提供的關鍵詞檢索功能是方便社會公眾多角度查找和獲取數據的最有效途徑;楊瑞仙等[40]發現數據分類導航功能有助于社會公眾通過直接瀏覽獲取目標數據,同時能夠幫助其發現潛在的數據需求,因此,應作為評價開放政府數據平臺的重要指標之一。此外,用戶信息行為研究表明,社會公眾對不同類型的數據獲取方式存在偏好。因此,精準捕捉社會公眾在數據獲取方式上的需求與喜好,有助于不斷完善開放政府數據平臺建設[41]。

最后,開放政府數據價值的實現需落腳于社會公眾對數據的實際利用,本文將之理解為一種對數據價值的消費行為。隨著開放政府數據平臺中數據數量不斷增多,根據社會公眾數據消費過程中的實際需求提供針對性的數據服務成為平臺建設的主要挑戰之一[42]。研究表明,社會公眾對開放政府數據的消費存在復雜多變的目的。如Gurin[43]指出社會公眾將開放政府數據用于創造商業價值并獲得商業收益;武琳等[44]認為社會公眾使用開放政府數據來了解個人關心的諸如政府工作、社會經濟發展狀況等問題。因此,政府部門有必要了解社會公眾的開放政府數據消費目的及消費行為產生的條件[45]。此外,Abdelrahman[23]指出不少現有的開放政府數據平臺因缺乏開放數據使用手冊而給社會公眾的數據消費增加了難度。明確社會公眾在使用開放政府數據平臺時遇到的困難是健全和完善平臺功能的關鍵。

綜合上述討論,結合現有開放政府數據生命周期理論[46],本文構建了以社會公眾為主體的開放政府數據利用研究框架(見圖1)。筆者將社會公眾的開放政府數據利用行為劃分為四個階段:首先,社會公眾需要對開放政府數據及數據平臺具有一定的認知,了解開放政府數據這一概念及其涵蓋的數據范圍。在此基礎上,社會公眾會對不同主題的開放政府數據以及數據屬性產生不同程度的需求。在形成較為明確的數據需求后,社會公眾會通過一定的方式獲取所需的開放政府數據。如果獲取的數據能夠滿足其實際需求,則社會公眾會對數據進行消費來實現自身目的;反之,如果無法獲取數據或數據無法滿足實際需求,則會產生數據消費難度,進而抑制社會公眾的數據消費行為。這一研究框架為本文對社會公眾的開放政府數據利用狀況的調查設計與分析提供了理論支撐。

圖1 社會公眾開放政府數據利用研究框架

3 研究方法

3.1 問卷設計

基于上述研究框架,本研究通過設計調查問卷以了解“十三五”到“十四五”建設時期,我國社會公眾的開放政府數據利用狀況發生的變化。該問卷包括五部分:①社會公眾的基本特征,包括性別、年齡、最高學歷和職業;②社會公眾的開放政府數據認知,包括對開放政府數據的認知和對開放政府數據平臺的認知;③社會公眾的開放政府數據需求,包括對數據主題的需求和對數據屬性特征的需求;④社會公眾的開放政府數據獲取,主要包括兩方面:一方面是獲取途徑,通過對現有開放政府數據平臺的獲取途徑進行調研,采用了關鍵詞搜索、瀏覽功能、排行榜(如最多點擊、最多下載、最佳評價等)和推薦功能;另一方面是獲取頻率,主要對最常使用的關鍵詞搜索和瀏覽功能進行對比分析[47];⑤社會公眾的開放政府數據消費,包括消費目的和消費難度。根據相關文獻,在去除內涵存在交叉的消費目的之后,最終采用以下六種消費目的:日常生活、新聞報道、商業決策、監督知情、軟件發展和科學研究[48-49]。問卷包括單選題、多選題、填空題和量表題,其中量表題均采用李克特7分量表。完整樣卷參見附錄。

3.2 問卷發放與回收

本研究使用“問卷星”平臺進行在線問卷的創建與發放。問卷通過我國兩個最大的社交平臺(微博和微信)采用完全相同的征集方式,分別在“十三五”和“十四五”建設時期的兩個時間段進行發放。其中,“十三五”建設時期的問卷發放時間為2017年8月1日到8月10日;“十四五”建設時期的問卷發放時間為2021年9月9日到9月26日。由于兩次問卷發放的時間間隔較長,因此并未要求被調查者必須同時參加兩次調查。兩次問卷發放分別回收有效問卷208份和211份,共計419份。

3.3 樣本分布與信效度檢驗

本研究采用alpha信度和KMO檢驗對問卷的信度和效度進行檢驗,在信度檢驗中,alpha值為0.87,高于0.8;在效度檢驗中,KMO值為0.9,大于0.8,說明本次采集的數據具有較好的信度與效度。

本次被調查者基本特征分布如表1所示?？ǚ綑z驗表明,本次征集“十三五”與“十四五”建設時期的被調查者在性別、年齡、職業和教育水平分布上均無顯著差異。

表1 被調查者基本特征分布

4 “十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據利用比較

4.1 開放政府數據認知比較

關于開放政府數據的認知,本次調查數據顯示,“十四五”規劃前后僅有不到半數的參與者表示知道或使用過開放政府數據及相關平臺。同時,卡方檢驗(表2)顯示,除“知道數據”以外,社會公眾對其他三個方面認知的顯著性p值均小于0.05,說明進入“十四五”規劃建設時期后,知道并使用過開放政府數據及平臺的社會公眾顯著增加。

表2 “十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據認知比較

4.2 開放政府數據需求比較

關于開放政府數據的需求,本次調查數據發現,在數據主題需求方面,進入“十四五”建設時期后,社會公眾對開放政府數據的總體需求呈上升趨勢。兩獨立樣本t檢驗結果表明(表3),社會公眾對教育科技、區域統計、公共交通、公共安全、法律政策和環境質量等主題的需求程度較“十三五”時期顯著降低。

表3 “十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據主題需求比較

通過對被調查者的年齡、學歷和職業與其對開放政府數據的主題需求進行單因素方差分析發現(詳細數據參見附錄1),進入“十四五”建設時期后,不同社會背景的社會公眾對數據主題的需求呈現多樣化趨勢,且關注重點發生變化。41—50歲的社會公眾更關注公共安全、公共交通、法律政策相關數據;擁有學士學位的社會公眾對氣候氣象、文化休閑這兩類主題的數據需求度更高,而管理人員更加關注環境質量類的數據。

在數據屬性需求方面(詳細數據參見附錄1),兩獨立樣本t檢驗的結果顯示,進入“十四五”建設時期后,除“數據批量下載”外,社會公眾對另五項數據屬性的需求均有所下降。其中,“數據免費下載”“數據保持最新”“數據定期更新”和“可機讀的數據”等屬性的需求變化尤為顯著。

4.3 開放政府數據獲取比較

關于社會公眾的開放政府數據獲取途徑,本次調查數據顯示,進入“十四五”建設時期后,各個獲取途徑的使用人數都有所增長,偏好差距進一步縮小。其中使用最多的是關鍵詞搜索和瀏覽,使用最少的是排行榜?？ǚ綑z驗結果(表4)表明,“十四五”規劃后,瀏覽功能的使用人數得到顯著提升。

表4 “十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據獲取途徑比較

通過對被調查者的背景特征與其對開放政府數據的獲取途徑進行卡方檢驗發現,進入“十四五”建設時期以后,不同年齡層和學歷水平的社會公眾對“關鍵詞搜索”這一數據獲取方式的利用度存在顯著差異。在數據獲取途徑的使用頻率方面,兩獨立樣本t檢驗的結果顯示,“十四五”規劃前后關鍵詞搜索和瀏覽的使用頻率變化并不顯著(關鍵詞搜索的顯著性=0.497,瀏覽的顯著性=0.313)。關鍵詞搜索的使用頻率在“十四五”規劃前后均高于瀏覽,但“十四五”規劃后關鍵詞搜索頻率略微下降,瀏覽頻率略微上升(詳細數據參見附錄1)。

4.4 開放政府數據消費比較

關于社會公眾的開放政府數據消費目的,卡方檢驗(表5)結果表明,進入“十四五”建設時期后,社會公眾將開放政府數據用于軟件開發的消費行為顯著增多,而用于經營決策和監督知情的消費行為顯著減少。

表5 “十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據消費目的比較

通過對被調查者的背景特征與開放政府數據消費目的進行卡方檢驗發現,“十四五”規劃前后,社會公眾的年齡、學歷和職業對其開放政府數據的消費目的均有顯著影響(詳細數據參見附錄1)。進入“十四五”建設時期后,41—50歲之間的社會公眾大多將開放政府數據用于日常生活,而31—40歲之間的社會公眾則傾向于以軟件開發為目的進行數據消費。同時,該類社會公眾大多獲得學士學位,以日常生活和監督知情為主要消費目的的社會公眾大多為管理類人員。

關于開放政府數據的消費難度,兩獨立樣本t檢驗結果顯示,“十四五”規劃建設前后,社會公眾的開放政府數據消費難度均較高,進入“十四五”建設時期后,這一點并沒有得到顯著改善(顯著性= 0.806)。

5 社會公眾的開放政府數據利用要素關系分析

在數據認知與需求間的關系方面,通過兩獨立樣本t檢驗發現,社會公眾對開放政府數據及其平臺的認知對其數據主題需求與屬性需求都具有顯著影響。使用過開放政府數據及其平臺的社會公眾對地理地圖、國際貿易和公共安全數據需求更高,同時更關注數據批量下載、數據保持最新和數據的可機讀性。

在數據需求與獲取間的關系方面,兩獨立樣本t檢驗結果顯示,使用關鍵詞搜索的社會公眾對信用記錄、醫療健康、數據批量下載和數據保持最新的需求程度顯著更高。使用瀏覽功能的社會公眾對醫療健康、地理地圖、公共安全、數據批量下載、格式化數據和可機讀數據的需求程度顯著更高。同時,社會公眾對開放政府數據主題及屬性的需求程度與數據獲取方式的使用頻率存在顯著正相關關系(顯著性均≤0.002)。

在數據獲取與消費間的關系方面,兩獨立樣本t檢驗結果表明,使用關鍵詞搜索的社會公眾認為開放政府數據的消費難度顯著更高(顯著性=0.034),而將開放政府數據用于科學研究的社會公眾則會更頻繁地使用關鍵詞搜索功能(顯著性=0.044)?？ǚ綑z驗結果表明,將開放政府數據用于科學研究的社會公眾更易選擇關鍵詞檢索,用于軟件開發的社會公眾更易選擇瀏覽來獲取所需數據,用于日常生活和新聞報道的社會公眾更多選擇查詢排行榜。

在數據認知與消費間的關系方面,卡方檢驗結果表明,知道和使用過開放政府數據的社會公眾更多地將數據用于日常生活、科學研究和新聞報道。而知道和使用過開放政府數據平臺的社會公眾則更多地將數據用于科學研究和監督知情。

通過上述對開放政府數據利用的認知、需求、獲取和消費四個要素間的關系進行分析,本研究得出圖2所示的開放政府數據利用要素關系模型。粗箭頭指向四個要素間的演進順序,灰色細箭頭代表不同背景特征的社會公眾和各要素間的關系,黑色實線則代表細分要素間的相互影響關系。

圖2 社會公眾的開放政府數據利用要素關系模型

可以發現:①社會公眾對開放政府數據及其平臺的認知情況決定其對數據主題和屬性的不同需求;②社會公眾對數據主題和屬性的不同需求都會影響其選擇不同的數據獲取方式和對獲取方式的不同使用頻率;③社會公眾選擇開放政府數據的獲取方式直接反映了其數據消費目的和消費難度,而獲取方式使用頻率的不同也是社會公眾基于不同消費目的做出的選擇;④社會公眾的不同消費目的往往又會導致其對開放政府數據及其平臺產生不同的認知。

6 發展途徑探索與研究局限

基于前文對“十三五”到“十四五”建設時期,我國社會公眾的開放政府數據認知、需求、獲取和消費四個維度行為變化及各維度間相互關系的分析結果,本研究認為,面向“十四五”規劃關于“加快數字化發展,建設數字中國”的戰略目標,可通過以下四條途徑進一步推動社會公眾對開放政府數據的利用:

(1)開展個性化的數據認知培訓和指導。進入“十四五”建設時期后,雖然社會公眾對于開放政府數據的認知情況有所改善,但總體覆蓋率仍不到50%,社會公眾的數據意識較為薄弱,數據素養有待提升[50]。普及提升社會公眾的數字素養,是“十四五”規劃明確提出的建設目標之一。政府部門可通過多種途徑提升社會公眾的數字素養[51],如定期培訓、講座、研討會等,普及開放政府數據平臺、數據質量等知識[52],提升社會公眾對開放政府數據的認知,更精準地捕獲社會公眾的數據偏好,為開放政府數據平臺功能的改善奠定基礎。

(2)構建供需匹配的數據開放模式。本研究發現,社會公眾對開放政府數據具有特定的需求,而當前政府部門的數據供給尚無法充分滿足其數據需求。要實現“十四五”規劃中提出的“持續提升社會公眾的獲得感”這一建設目標,針對社會公眾的個性化需求提供針對性的開放政府數據服務勢在必行。結合本研究提出的開放政府數據利用要素關系模型,政府部門可通過大數據技術,挖掘各年齡層、學歷水平和職業定位的社會公眾在數據需求方面的偏好,加大對瀏覽次數多、下載量大的主題類型數據的開放程度[53]。同時采用線上線下相結合的形式,通過平臺社群論壇、線上問卷、一對一訪談等,了解當地社會公眾的數據需求狀況[54]。此外,可通過政府部門、學界和業界的三方合作模式,協作高效地開展政府數據的開放工作[55]。

(3)統一數據標準,提升數據質量。推動高質量發展是“十四五”規劃的主題,深化供給側結構性改革是“十四五”規劃的主線。目前開放政府數據平臺數據集的數據屬性尚無法充分滿足社會公眾的需求。而這些數據屬性對開放政府數據質量有重要影響,是判斷數據質量的評價要素[56]。數據質量是影響開放政府數據價值實現的關鍵因素[51]。因此,政府部門可從社會公眾更關注的數據屬性角度入手,提升數據質量,包括統一數據格式、免費性、及時性、可機讀等;通過數據管理辦法進一步規范數據屬性[53],建立數據質量評估標準體系[57],從宏觀層面提供數據質量保障。

(4)開展特色服務推動創新利用。目前開放政府數據平臺提供的服務功能尚不完善,如部分數據獲取服務因使用效果不佳導致利用率不高。為進一步實現“十四五”規劃中提出的“推動數字化服務普惠應用”的目標,開放政府數據平臺在未來可提供更精準的檢索服務,結合人工智能技術和數據可視化技術,提供更直觀的數據獲取途徑和數據展示方式,降低社會公眾的數據獲取和消費難度[31]。同時,完善平臺的數據推送功能,根據社會公眾的需求偏好和消費目的提供個性化服務[58]。

本研究基于現有開放政府數據生命周期的研究文獻,構建了社會公眾的開放政府數據利用框架,并對我國“十四五”規劃前后社會公眾的開放政府數據利用情況進行了對比分析,結合“十四五”規劃中關于數字化發展的建設目標,探索了推動社會公眾對開放政府數據利用的發展途徑。然而,受調查樣本數量所限,本文研究結論可能無法充分反映社會公眾的開放政府數據利用全流程。未來,可針對不同類型的社會公眾,對其開放政府數據需求和消費行為進行更深入的調查分析。

注:本文第4節和第5節的更多支撐性數據詳見附錄1《支撐性數據分析結果》,獲取地址:https://docs.qq.com/doc/DSXZyT0VzbFF5YWFB

本文調查問卷樣卷詳見附錄2《調查問卷樣卷》,獲取地址:https://docs.qq.com/doc/DSXV1a3lNcUNXQXh2