區域性河長制工作問題探討與建議

邢偉強

(深圳市人力資源服務有限公司，廣東 深圳 518000)

0 引言

河湖管理保護是一項跨行政區域，跨行業，涵蓋上下游、左右岸的復雜系統工程。目前，河長制已成為維護河湖健康生命、解決復雜水問題的重要制度保障。河長制，即由地方各級黨政主要負責人擔任相應河湖的“河長”，負責組織領導河湖管理和保護工作的一種制度安排。河長制的實施，旨在解決河道水環境治理的2個難點：①河道水環境職責劃分不明、責任界定不清的問題；②河道水環境問題多、反復治與集中治疊加等問題。我國河長制推行，可分為3個階段：早期基層探索階段(2003—2008年)、推廣試點階段(2008—2016年)、全面推行階段(2016年至今)。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)以來，截至2018年6月底，全國已有31個省(自治區、直轄市)全面建立河長制。河長制的實施，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等相關工作的有效開展。

隨著河長制的推廣，河長制的治理體制和制度安排[1]、績效評估和考核監督機制[2]、實施成效評價[3-5]、公眾參與[6]等已成為當前河長制研究的主要內容。除此之外，也有研究針對河長制的具體案例展開介紹[7]，但大多為單一具體案例，且案例分析和理論深入研究有待進一步整合。在“十四五”時期，我國著力實現全面強化、標本兼治、打造幸福河湖的河湖長制3.0版本，就河長制的實施現狀及存在問題展開綜合分析，對進一步推動河湖管理保護工作具有重要意義。文章在對既往河長制案例分析基礎上，結合當前存在的問題，以期為未來的河長制改革與完善提供參考與借鑒。

1 河長制實施進展與特點

1.1 河長制“規范化”指南

“一河一策”方案。2016年，《意見》明確提出“實行一河一策、一湖一策”。2017年，水利部組織制定《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，成為河長制精準施策的理論依據?！吨改稀穲猿謫栴}導向、因地制宜，能夠輔助有關部門系統研判河流治理存在問題，重點包括河流水資源保護、水域岸線保護、水污染防治、水環境綜合治理、水生態修復和執法和監督管理等6個方面?！吨改稀诽岢鰡栴}清單、目標清單、目標任務分解表、任務措施責任清單、整治對象明細表等編制要求[8]，對落實責任主體，明確分工安排起到重要作用。研究以“一河一策”為關鍵詞，在知網系統檢索其治理與保護的相關管理研究，共檢索到案例93項。檢索結果表明，遼寧省和江蘇省開展的“一河一策”案例研究較多，見表1。案例中，河道長4.1～2305.7km，流域面積7.7～67900.0km2。在檢索到的案例中，系統分析了“6個方面”，存在問題的案例僅占37%。其中，河流水污染、水生態修復、水安全問題是《指南》方案編制中普遍關注的問題[9]，見圖1。具體問題包括：點源污染與面源污染并存、生活污染和工業污染疊加、各種新舊污染與二次污染交織；水土流失、河道生態基流短缺、河岸行洪能力削弱等[10]，與其他5類問題相比，體現在執法監管層面的問題較少。近年來，部分省市正在統籌“一河一策”方案編制內容、編制單位、審查流程等。例如，云南省，2022年印發省級“一河一策”方案；重慶市，2023年創新實施全市5300余條河流“一河一策”方案，標志著“一河一策”方案編制全面規范化。此外，四川省、福建省圍繞流域風險實際和防洪排澇重大需求，針對轄區范圍內的多條重點流域開展了水環境應急“一河一策一圖”編制[11]，為河長制管理提供更為精準的空間方案參考，推動了河長制向縱深延展。

圖1 “一河一策”方案實際編制過程中關注的主要問題

表1 “一河一策”治理與保護管理研究知網檢索結果

1.2 河長制“科學化”決策

河湖健康評估技術。2020年，水利部河長辦印發《河湖健康評價指南(試行)》(以下簡稱《評價指南》)和《河湖健康評估技術導則》。其中，河流健康評價指標19項，必選指標7項：岸線自然狀況、違規開發利用水域岸線程度、生態流量/水位滿足程度、水質優劣程度、水體自凈能力、魚類保有指數、公眾滿意度等。水利部制定印發的《2023年河湖管理工作要點》，進一步提出要在2023年全面啟動河湖健康評價工作。當前，河湖健康評價已成為河湖管理不可或缺的一部分，是檢驗河長制“有名”“有實”的重要手段[12]。在河長制3.0時代，河湖健康評價為幸福河湖建設提供重要依據。

河湖健康評價指標的建立，不僅提高了評估的科學性和準確性，還從以下幾方面為河長制的管理決策提供有力支撐。

(1)為河長制管理提供全面、實時、動態的數據支持，有利于評估管理措施的實施效果和改善趨勢。通過河湖健康評估技術，可以對水質、水污染、水生態、水資源等多個維度進行量化評估，幫助河長全面準確了解河湖健康及保護治理現狀。以福建省e河湖健康評價體系為例，該體系實現了河湖健康評價結果的二維碼實時呈現。

(2)將評價體系拓展應用于不同流域不同河段，通過橫向對比，幫助明確管理優先區域，助力導向準確、施策精準、系統治理的河湖管理。以云南省省級“一河一策”方案為例，該方案將河湖健康評價應用于六大水系、牛欄江及赤水河干流。根據不同河流的健康水平，確定后續管理的優先級別。不同河流的短板指標亦有差異，決定了保護治理目標及標準的不同，反映了區域差異性。

(3)河湖健康評價，可以通過數據采集、科普宣傳、社區參與等方式，為加強民間河湖長和“公民科學家”參與提供多樣化手段。目前，福建已在全省各地打造集科技創新和科學普及于一體的民間河湖長，以及“公民科學家”協同創新實踐基地?；诤雍】翟u價工作的需要，“民間河長”“志愿者河長”貢獻智慧空間巨大。

(4)河湖健康評價，可以為河長履職考核指標體系構建提供參考，包括水質改善目標的達成情況、水資源合理利用情況等。目前，貴陽市已將河湖健康評價應用于河長履職考核工作中，形成了河長制工作常態化、長效化的監督機制、整改機制，有力推動河長制各項工作的運轉。

1.3 河長制“系統化”管理

跨界河流協同治理新方式。當前，水環境治理正在由行政單元治理向流域單元治理，由傳統的污染防治向生態化、系統化治理轉型。而河長制在加強此類跨界河流上下游、左右岸的協同治理，在推動建立跨界河流突發水污染事件處置，尤其是在預防應對工作機制建設中優勢凸顯。在跨界河流系統治理中，各地就構建跨流域協作機制及解決具體水環境問題2個方面展開大量探索及有益嘗試。

(1)構建跨域協同機制是解決跨域水環境問題的重要前提。在構建面向河長制的跨流域協作機制方面，長三角地區建立“聯合巡河、聯合管護、聯合監測、聯合執法、聯合治理”的工作機制[13]，川渝地區建立聯動體系，組建河長制聯合推進辦公室。

(2)在創新做法和典型經驗方面，廈門市盤活“水資源銀行”，采用水庫聯合調度的創新方法，實現了跨區域生態補水，有效實現了廈門水資源的互補互濟、聯合調度、聯合保障。

跨界河流協同治理，為河長制提供問題靶向，而反過來河長制又能為進一步完善跨界河流協同治理提供制度保障和系統化治理思路。河長制的分級體系可以協助橫向水生態保護補償統籌上下游之間的資金補助、產業轉移、人才培訓[14]，包括在流域尺度考核標準的確立與分配；河長制的部門協同作用可以幫助完善環境監測體系、聯合執法體系；河長制中的“一河一策”“一河一檔”、河湖健康評價相關工作，可以為跨界河流系統治理提供本底數據和技術方法。

2 河湖管理保護存在的突出問題及破解途徑

2.1 加快推進“一河一策”技術方案和指南編制

“一河一策”技術方案編制幫助明確河流的管理目標和責任，并推動相關部門和責任人履行其職責，是開展河長制的重要保障[15]。盡管已有多條河流開展了“一河一策”方案的編制工作，但系統總結“一河一策”編制方案關鍵技術的相關研究并不多[16]，且已有編制案例針對性不強。例如，執法監管普遍存在監測硬件設施不完善的問題，水資源保護方面普遍存在用水效率低、節水意識不強的問題。因此，需要根據實際情況，有科學評估當地河流管理的短板，有針對性地采取相應的措施。目前，除云南省、重慶市之外，其他省(直轄市)尚未發布統一的“一河一策”編制技術方案?；诖?，未來有待進一步細化“一河一策”方案內容，明確實施技術路線，加快推進符合省市實際情況的“一河一策”技術方案和指南編制。此外，河湖長制迎來3.0版本，強調全面強化、標本兼治、打造幸福河湖，更加注重河流流域的整體性和系統性。由水污染防治向水生態保護修復的轉型，對河湖長制發展提出新考驗?；凇端筷P于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，未來有待進一步細化并落實水生態修復相關措施要求[17]。

2.2 強化各級河長協作和賦能社區

社區內人與人的連接性更強，有更強的共同體意識和更多的共同利益。良好的生態環境是廣大民眾的共同追求，而社區作為提升居民福祉，加強居民凝聚力的基本單元，在河湖管理工作和河長制實行中具有重要作用。目前，在推進排水管理進小區、實施排水許可、創建“污水零直排區”等工作方面，主要責任單位一般在區級水務局、責任公司和相關街道辦，社區功能體現不足。有待立足現有的省、市、縣、鄉、村等五級河長體系，充分發揮流域管理機構統籌協調作用，創新河長制的社區參與模式。進一步賦能社區，發揮社區在宣傳動員與教育培訓，以及排水許可與排水戶分類管理等方面的作用。同時，以社區為重要抓手，來加強“民間河長”“志愿者河長”與業內河長聯動，縱深推進河湖長協作。為進一步促進橫向跨界河湖區域河湖長協作，有待以河湖健康評價體系為基礎，加強對跨界水域的監測與評估，加快建立跨界生態補償機制，平衡各方利益，促進合作共贏。

2.3 促進河長制與跨界流域管理的深度融合

作為完善地方水污染治理決策執行和協調聯動保障機制的保障，完善跨界河流河長制是開展跨域水環境治理的核心。長三角、川渝等地已在跨域河長制的機制建立方面展開大量探索，但目前，仍存在跨域流域管理機構職責與工作內容尚未明確、跨省跨部門聯防聯控不充分、流域監測監控與信息共享有待提高等問題[18]。未來進一步強化區域聯合機制，有效解決具體的跨域水環境問題，需要關注以下2點。

(1)充分發揮流域管理機構在省級河長協作中的作用，以及在流域綜合規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃、岸線保護與利用規劃編制工作中的作用。

(2)推進解決流域治理保護重難點問題，包括跨省級河湖健康評價，“一河一策”聯合編制，跨省際河湖“四亂”問題跟蹤檢查，跨省橫向生態補償機制建立，數字孿生流域、智慧河湖等流域信息共享平臺建設等重大事項。

3 結論

河長制為水環境管理提供重要機制保障。文中探討了河長制在河流管理中的實施進展、特點及其存在的問題。研究表明，河長制在實施過程中需遵循“規范化”“科學化”“系統化”等3個原則。河長制實行的關鍵抓手包括“一河一策”方案、河湖健康評估技術和跨界河流協同治理。未來，還需加快推進省市“一河一策”技術方案和指南的編制，細化方案內容并明確實施路徑。同時，以社區為重要依托，加強“民間河長”“志愿者河長”和業內河長聯動，縱深推進河湖長互動及長效協作，形成全社會共同參與、共同保護的良好氛圍。充分發揮流域管理機構的作用，促進河長制與跨界流域管理的深度融合，基于河長制進一步構建高效、可持續的河湖管理體系，推動河湖管理轉型升級。