清末籌議放墾蒙地及在察哈爾地區的放墾實踐

呂文利 馬周睿

一、引言

晚清時期，北部邊疆的開發和治理出現新境遇與新實踐，以察哈爾為代表的蒙古地區的管理實踐發生了巨大改變，岑春煊、貽谷等地方官員因地制宜，采取了務實的墾務政策，使得北部邊疆開發呈現新態勢，為邊疆的進一步開發，積累了難得的歷史經驗。

清代前期，清朝對蒙古地區實施封禁政策，主要是對人口、地域和資源的封禁。①烏云畢力格、成崇德、張永江等：《蒙古民族通史》（第四卷），呼和浩特：內蒙古大學出版社，1993 年，第260—261 頁；孫喆：《清前期蒙古地區的人口遷入及清政府的封禁政策》，《清史研究》1998 年第2 期。封禁政策體現清廷對蒙古地區的治理特點，它通過國家強制力限制蒙古各旗、蒙漢自由往來以貫徹“分而治之”的理念。19 世紀80 年代以來，這種防邊政策越來越無法應對日益嚴峻的邊疆形勢，駐邊各省將軍、督撫、都統、大臣等紛紛要求清廷轉變政策，如何開放蒙地也引起了諸多有識之士的關注與討論。光緒二十三年（1897）國子監司業黃思永向朝廷上奏開墾伊克昭、烏蘭察布二盟的牧地。②《奏為遵旨查明內蒙古伊克昭等盟牧地與直錄遠不相接事》（光緒二十三年八月二十四日），《朱批奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-24-0164-065，縮微號：04-01-24-029-0291。庚子之役后，清廷為紓解財政困境，再次將目光轉向蒙古地區。光緒二十七年（1901），借清廷頒發“變法”上諭之機，張之洞、劉坤一等在《江楚會奏變法》三折中提出將勸農興墾、開發邊疆等作為變法自強的重要內容③《“江楚會奏變法”第三折》，朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第四冊，北京：中華書局，1984 年，第4758—4761 頁。，成為開放蒙地的先聲。同年，山西巡撫岑春煊向朝廷建議放墾蒙地，隨后便正式派貽谷赴察哈爾、烏蘭察布等處督辦墾務。①《清德宗實錄》卷490，光緒二十七年十一月戊子條，北京：中華書局，1987 年影印本，第58 冊，第483 頁。這次開墾蒙地的重點雖在“西墾”區伊克昭、烏蘭察布二盟，但以察哈爾左右兩翼為主的“東墾”區墾殖成效顯著，也是本文主要研究的內容。

關于清末蒙地放墾，以及清朝蒙古地區治理研究的成果頗多，與本文相關的主要有三個方面：一是對清末蒙地墾務活動的研究，主要梳理了察哈爾②邢亦塵：《清末察哈爾墾務探述》；王艷萍：《清末察哈爾八旗蒙地的放墾》，劉海源主編：《內蒙古墾務研究》（第一輯），呼和浩特：內蒙古人民出版社，1990 年。、綏遠③安齋庫治：《清末綏遠的開墾》，《滿鐵調查報告》1938 年第18 卷第12 號，載于《蒙古史研究參考資料》1963 年第6 輯；趙兵：《清末綏遠城八旗牧廠放墾探述》，劉海源主編：《內蒙古墾務研究》（第一輯）；等等。、伊克昭盟④王龍耿：《清末民初伊克昭盟的放墾》；李克仁：《淺析伊盟王公貴族對官墾的態度》，劉海源主編：《內蒙古墾務研究》（第一輯）。、烏蘭察布盟⑤李克仁：《清代烏蘭察布盟墾務初探》，劉海源主編：《內蒙古墾務研究》（第一輯）。等處的墾務活動。二是對清代蒙古地區治理與放墾蒙地關系的研究，近年來很多學者從不同角度系統分析清代蒙古地區的治理政策、管理制度⑥田山茂：《清代蒙古社會制度》，潘世憲譯，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2015 年；趙云田：《北疆通史》，鄭州：中州古籍出版社，2003 年；張永江：《論清代漠南蒙古地區的二元管理體制》，《清史研究》1998 年第2 期；等等。，清代蒙地政策的變化⑦烏云格日勒：《清末內蒙古的地方建置與籌劃建省“實邊”》，《中國邊疆史地研究》1998 年第1 期；蘇德畢力格：《晚清政府對新疆、蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2005 年；趙毅：《清代蒙地政策的階段性演化》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》1993 年第1 期；等等。以及晚清時期邊疆秩序重建下全面放墾蒙地與移民實邊、邊疆與內地一體化的關系⑧珠颯：《18—20 世紀初東部內蒙古農耕村落化研究》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009 年；田宓：《村落、蒙旗與國家：清代以來內蒙古土默特的鄉村社會變遷史》，北京：中國社會科學出版社，2023 年；盧明輝：《清末“移民實邊”對蒙古社會的影響》，《內蒙古社會科學》1986 年第5 期；等等。。三是對內蒙古墾務進行專題研究，主要關注墾務活動引發的政區沿革變化⑨王玉海：《發展與變革—清代內蒙古東部由牧向農的轉型》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2000 年；烏蘭：《從察哈爾放墾章程看察哈爾墾務》，劉海源主編：《內蒙古墾務研究》（第一輯）；哈斯巴根：《清代口外王公牧廠探賾》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2023 年第2 期；等等。，社會經濟發展變遷⑩哈斯巴根：《鄂爾多斯農牧交錯區域研究（1697—1945）——以準噶爾旗為中心》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2007 年；衣保中、張立偉：《清代以來內蒙古地區的移民開墾及其對生態環境的影響》，《史學集刊》2011 年第5 期；張力仁：《清代伊克昭盟南部蒙漢經濟共同體的建構與解散——以“禁留地”土地利用為中心的分析》，《人文雜志》2018 年第3 期；珠颯、佟雙喜：《“走西口”與晉蒙地區社會變遷》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》2007 年第2 期；等等。以及墾務大臣相關活動?代表性論文有張世明：《清末貽谷參案研究》，《中國人民大學學報》2014 年第4 期；吳春梅：《貽谷與內蒙古墾務》，《民族研究》2000 年第4 期；張文平：《岑春煊與清末內蒙古墾務》，《內蒙古文物考古》2005 年第1 期等。等內容。以往的研究主要集中論述開墾背景、過程、影響等具體內容，較少闡發清末內蒙古墾務活動對于鞏固大一統格局以及促進中華民族共同體形成的意義。隨著檔案的進一步整理和公布，加之豐厚的先行研究成果，本文以清末察哈爾墾務為切入點，在《清末內蒙古中西部墾務檔案》（第一輯）、《清末內蒙古墾務檔案匯編》（綏遠、察哈爾部分）、《內蒙古中西部墾務志》?參見趙全兵、朝克主編：《內蒙古中西部墾務志》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2008 年。以及國家清史編纂委員會數字圖書館所藏中國第一歷史檔案館檔案等資料的基礎上，結合嵌入式互動理論?嵌入式互動理論認為：“歷史是由多種力量合力而成的結果，也是所有民眾互動的實踐綜合。在中華民族形成的過程中，各種族群、集團、部落、宗教、文化等形成了嵌入式互動格局。嵌入式互動是以戰爭、和親、通婚、貿易、和平、互助等為表達手段的一種橫向的歷史互動。正是這種嵌入式互動才使得現代民族國家意義上的‘中國’得以形成，也是理解多元一體中華民族格局形成的關鍵?！眳⒁妳挝睦骸肚度胧交樱呵宕晒湃氩匕静柩芯俊?，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2017 年。，嘗試對清末蒙地放墾活動作進一步探究。

二、由“防邊”到“邊防”：清末蒙地放墾的起因

清廷的封禁政策旨在提防蒙古力量壯大，然而承平日久、人口繁衍，無論是內地還是蒙古地區都出現了地狹人稠的矛盾，生計的壓力使得封禁政策“半遮半掩”，在實際執行過程中呈現“禁者自禁”“墾者自墾”的局面。①邢廣程、李大龍主編：《清代國家統一史》，北京：中國社會科學出版社，2023 年，第682 頁。19 世紀中葉以來，這一“祖宗舊法”越來越難以應對內憂外患的嚴峻形勢，《馬關條約》《辛丑條約》迫使清廷實行“攤”款制度以分擔巨額賠款，各省分攤的數額是甲午戰爭以前的六倍。當時，僅山西一省所分攤的賠款銀每年就多達百萬兩之多。②蘇德畢力格：《晚清政府對新疆蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特：內蒙古人民出版社，2005 年，第76 頁。有鑒于此，光緒二十七年（1901），時任山西巡撫的岑春煊向清廷上《籌議開墾蒙地奏折》《懇開晉邊蒙地屯墾以恤潘屬而弭隱患折》，以紓解“東挪西墊、寅支卯糧”的困窘。山西省因與察哈爾、土默特及鄂爾多斯等地接壤，康熙年間就已出現民眾罔顧禁令，移居蒙地從事農業生產的情況。一些大臣早有開放蒙禁之議，如張之洞《詳籌邊計折》、胡聘之《奏為籌議開墾晉邊蒙古荒地情形事》等。而岑春煊的奏議則從開辟利源的角度指出取消蒙禁、放墾蒙地的意義，由此促使清廷不得不重新思考對蒙政策，開啟了清末全面放墾蒙地的序幕。

1880 年，張之洞在《詳籌邊計折》中強調了蒙古地區防務的重要性，他認為“蒙古強則我之候遮也，蒙古弱則彼之魚肉也”③《詳籌邊計折》，《張文襄公（之洞）全集》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第46 輯，臺北：文海出版社，1966 年，第366—384 頁。。要有效遏制俄人乘機闌入、“徑叩邊墻”的威脅，使蒙古富強起來才是關鍵措施，為此他建議實行屯田、牧政等政策。光緒二十二年至二十三年（1896—1897），山西巡撫胡聘之多次派人到河套地區進行實地考察，其后在奏折中闡述了在伊克昭、烏蘭察布二盟蒙旗地方實行招民放墾的原因、條件、具體辦法以及有利之處。胡聘之開篇便指出當時時勢艱難，開源節流如開礦經商、裁撤兵勇等途徑“效難驟睹……其上裨國計，下益民生，程工速而興利溥，莫若廣開蒙地一事，較有把握而無流弊”。為此他又詳細分析放墾蒙地有四大好處：第一，加強邊備，“今既議開蒙地，擬請兼置兵屯，……既可慰蒙盟以安耕作，并可供征調以應緩急，……棋布星羅，聲勢聯絡，以實邊備”；第二，體恤蒙古，“況蒙古貧弱至斯已極，若不早為設法，勢將無以自存。今既議租以瞻其身，復置兵以衛其地，為蒙民策安全”；第三，增加財政，“近來時事艱棘，國用浩繁，……若能全行開墾，除議給蒙租及一切費用外，約歲可得官租二三百萬兩，……帑藏空虛之際，歲增鉅款，以裨度支”；第四，籌糧備荒，“今既重開蒙地，糧食自必充牣，……擇地建倉，廣為儲積，以備災荒”。最后他還提出了設局、籌費、定租、駐兵等具體方法，在三湖灣（筆者注：山湖灣）地方設立屯政局，派員總司其事，辦公費用的籌劃則仿照奉天、吉林之例酌提租銀，地租未征收前從歸綏道押荒銀內提動款項。地租的多少視土地之貧瘠而定，所收租銀“除應給蒙租外，其余概作官租，分三成，做屯兵津貼、辦公、倉儲之用”④《奏為籌議開墾晉邊蒙古荒地事》（光緒二十二年六月初九日），《朱批奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-01-1019-026，縮微號：04-01-01-153-1936。，胡聘之的設想對岑春煊全面開墾的思想與計劃產生了極大的影響。

在充分吸收前人奏議的基礎上，岑春煊的第一道奏折解釋了開墾蒙地的重要性，第二道奏折則主要列舉一些具體開墾蒙地的方法。第一折中岑春煊開頭引用歷年督撫的奏議，“同治九年，前庫倫大臣張廷岳有‘蒙兵不足恃’之奏；光緒六年，前司經局洗馬張之洞有‘練蒙兵’之奏；十一年，查辦土默特爭地大臣紹祺有‘蒙古有租乃能練兵’之奏；十二年，前伊犁領隊大臣長庚有‘纏金屯田’之奏”⑤《山西巡撫岑春煊奏為懇開晉邊蒙地屯墾以恤藩屬而弭隱患折、片（抄件）》（光緒二十七年四月二十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第3 頁。。認為四人的奏議從不同層面闡述了解決蒙疆危機的辦法，存在一種內在的邏輯關系，正因“蒙兵不足恃”，才有“練蒙兵”之議，“有租乃能練兵”落實到地便是屯田、收租，岑春煊的建議也圍繞著這四個維度展開。岑春煊認為近年“俄人之勢日益盛強，蒙古之眾日就貧弱”，蒙古早已無法發揮當年“屏藩朔漠”的作用。增強邊防力量最直接有效的方法莫過于練兵，但邊疆官員“皆知蒙兵宜練而苦于無餉，蒙長皆欲自練其兵而苦于無力。是則欲練蒙兵，非籌練費不可，欲籌練費，非開蒙地不可”，蒙地田土豐饒，烏拉特、鄂爾多斯兩部靠近河流，“灌溉之利，甲于天下”，因而“備之之策，莫如開蒙部之地為民耕之地。而竭蒙地之租練蒙部之兵”①《山西巡撫岑春煊奏為懇開晉邊蒙地屯墾以恤藩屬而弭隱患折、片（抄件）》（光緒二十七年四月二十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第3—4 頁。，并進一步指出蒙地開墾有“四利”：

其一，利在實邊，蒙地開禁，廣筑屯堡，則可“斥堠城戍，直接甘疆，戍事雖興，必無瑕隙”；其二，利在強兵，“蒙地開則地租所出取供練餉，租入有贏，兼購軍火、器械一新，膽氣自壯?！比绱吮憧伞案嚯橐詨?，壁壘以新，漢納其租，蒙練其伍”；其三，利在密防，漠北烏里雅蘇臺、科布多、庫倫三城是阻擋俄國的咽喉要地，“蒙地開則置營烏盟，聲援近接三城，有警克期可赴。晉防以固，邊鎮不?！?；其四，利在靖盜，“蒙地開則建驛通途，駐官務梳剔宄、安輯善良，散勇之內有愿耕者，編為兵屯，使受約束，牌甲之設，一仿內地莠良不雜，萑蒲自靖”。②《山西巡撫岑春煊奏為懇開晉邊蒙地屯墾以恤藩屬而弭隱患折、片（抄件）》（光緒二十七年四月二十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第4 頁。此四利充分體現了岑春煊強兵實邊的目的。

岑春煊第二折更是指明開墾蒙地的必要性，他首先指出，“現在時局艱難，度支竭蹶，兵費賠款之巨，實為歷來所為未有?！逼浯?，岑春煊又舉實例說明開墾蒙地對于國家的益處，“今以鄂爾多斯近晉各旗論之，即放一半亦可得三四倍……將來開墾以后，煙戶日多，釐稅自旺，無形之利，何可勝言，是利國也”。③《奏為籌議晉省興利必以開墾蒙地為先恭折再陳事》（光緒二十七年十一月二十六日），《朱批奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-22-0065-116，縮微號：04-01-22-011-0157。最后，他認為保證蒙古屯墾能夠順利進行的關鍵是“不急在征收官租，而急在開浚地利，不必奪蒙部之產，而貴聯蒙部之心。利在蒙、利在民，即利在國也”④《山西巡撫岑春煊奏為懇開晉邊蒙地屯墾以恤藩屬而弭隱患折、片（抄件）》（光緒二十七年四月二十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第5 頁。。岑春煊的兩折得到了清廷的認可后，兵部左侍郎貽谷不久便被任命為督辦蒙旗墾務大臣，前赴蒙地主持全面放墾活動。

清末蒙地放墾有深刻的歷史淵源，岑春煊的奏折是一系列事件發展的結果。禁止內地民眾隨意進入蒙古地區是清廷封禁政策一項基本內容，促使清廷下定決心拋棄傳統的“蒙禁”政策，其背后存在多重原因，可以說民間涌入蒙地開墾人數不斷增多和清廷將禁耕之地范圍不斷縮小這兩條線并不是簡單地單向決定，而是相互影響，在各種因素、條件相互交織下同時進行。全面放墾蒙地從表面來看，移民實邊似乎是其主要目的，實質上卻反映了一些時局的深刻變化。

其一，蒙古邊防地位的轉變?！安辉O邊防，以蒙古部落為之屏藩”⑤《清圣祖實錄》卷275，康熙五十六年十一月丙子條，北京：中華書局，1985 年影印本，第6 冊，第700 頁。是蒙古在清代邊疆防衛格局中地位的體現。與歷代相比，清朝對蒙古地區的治理特點是通過應用“硬治理”“軟治理”兩種辦法，“以最小的治理成本達到了‘大一統’的治理效能”⑥參見呂文利：《硬治理：清朝盟旗制度的運行機制及其實施效能》，《河北學刊》2022 年第1 期。。對此康熙皇帝曾自豪地說：“我朝施恩于喀爾喀，使之防備朔方，較長城更為堅固?！雹摺肚迨プ鎸嶄洝肪?51，康熙三十年四月壬辰條，北京：中華書局，1985 年影印本，第5 冊，第677 頁。事實的確如此，中國古代經常發生的“北患”問題至清代結束，蒙古諸部充分發揮“屏藩朔漠”、穩定北部邊疆的作用。然而隨著西方列強的不斷入侵，清廷在蒙古地區的諸多政策越來越難以應對新情況。當年蒙古騎兵“環長城萬里，隱伏百萬強弩，以捍衛邊陲”⑧（清）徐世昌等編纂，李澍田等點校：《東三省政略》卷二，《蒙務上·蒙旗篇》，長春：吉林文史出版社，1989 年，第388 頁。的局面不復存在。滿—蒙軍事聯盟作為清朝統治力量的核心，逐漸喪失原有的作用。代之而起的是以曾國藩、李鴻章為代表的漢人士人階層，他們通過平息國內的起事，又憑借洋務運動在清朝統治階層發揮了重要影響力，改變了清朝以滿蒙貴族為主的統治結構，間接影響到清廷對蒙古地區的邊防部署。

其二，治邊思想的轉變。晚清朝廷試圖通過放墾蒙地，增強邊防力量以應對日益嚴重的蒙疆危機，體現了清朝由“防邊”到“邊防”思想的轉變。對此清末榮升有詳細的闡釋，他認為：“今一變鎖國時代為交通時代，故昔者對蒙藏所行之政策，遂不可復行于今日。蓋鎖國之時代，患在藩屬，謀國家者，必重防邊。防邊云者，防邊人之或內侵也。交通之時代，患在敵國，謀國家者，必重邊防。邊防云者，用邊人以御外侮也?！雹贅s升：《經營蒙藏以保存中國論（上）》，《大同報》（東京）第七號，南京圖書館收藏，1908 年6 月28 日（光緒三十四年五月三十日），載盧秀璋主編《清末民初藏事資料選編（1877—1919）》，北京：中國藏學出版社，2005 年，第59 頁。清前期在蒙古地區實施盟旗制和封禁政策，實際上是以“邊防”思想為指導通過，保障蒙古王公在政治上、經濟上的種種特權以維護“大一統”。所謂蒙地開墾“利蒙、利民、利國”②《山西巡撫岑春煊奏為懇開晉邊蒙地屯墾以恤藩屬而弭隱患折、片（抄件）》（光緒二十七年四月二十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第5 頁。，核心是讓蒙古地區再次發揮捍衛北方疆土的屏藩“長城”的作用，恢復清中期“資游牧為奇兵，列穹廬為堅壁也”③（清）徐世昌等編纂，李澍田等點校：《東三省政略》卷二，《蒙務上·蒙旗篇》，長春：吉林文史出版社，1989 年，第388 頁。的局面，實質上仍彰顯了清廷維護“大一統”格局的努力。

三、民為邦本：全面開墾蒙地的施政表達與實踐

作為墾務政策的主政者，貽谷在接到朝廷任命的旨意后，與岑春煊進行反復會商，制訂了放墾辦法的大綱，主要分為三個部分：

其一，循途而進之辦法?！盀趵馗髌熘胶?、纏金、烏拉河一帶，有可墾之地約二十一段，水旱各地約二十萬頃，……數百里間，極易開渠，足資浸溉，是以歷來稱為沃壤”，貽谷想從臨近山西省的烏拉特各旗入手，逐漸擴大放墾范圍；其二，經費所出之辦法?！按舜伍_墾西盟蒙地，地廣事繁，……所有一切局用、薪水、工食等項費用，不貲刻下晉省庫款萬拙，既未敢多議開支，亦未便過從簡約。經費一項，擬仿照奉天辦荒成案，于荒價外另征二成，以資辦公”；其三，押荒歲租之辦法?！懊善旆诺?，向無定價，并不計頃數，……現擬將水旱各地各分上、中兩等，價亦因之，……押荒所入以一半歸之公家，一半歸之蒙部，……至常年地租，自應照奉天成案，歸蒙部征收，今用款繁多，度支竭蹶，各蒙旗歷受厚恩，理應報效”④《貽谷等奏為會籌堪辦蒙旗墾務大概情形折》（光緒二十八年三月二十九日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第10—11 頁。。

貽谷的這套辦法實際上延續了胡聘之先前提出放墾方案的思路，只是將放墾范圍、重點、目標以及籌費的用途進一步具體化、清晰化了。內蒙古西部的察哈爾、歸化城土默特、伊克昭盟以及烏蘭察布盟等廣大地區都納入放墾范圍，可謂是“經畫三千余里，操縱二十余旗”⑤《貽谷為會奏辦理墾務擬將設立各局處分委員司書差人等額數暨薪工車馬費等項開支書目章程繕單飭部立案一折奉朱批抄奏分行戶部等處查照事》（光緒二十九年十二月初四日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第131—133 頁。。其中，重點放墾區域為尚未開墾的烏、伊兩盟十三旗的牧地。已有一定開墾基礎的察哈爾、土默特各旗則以清理舊墾為主。由國家和蒙旗平分放墾蒙地所得押荒銀⑥“押荒”又稱“荒價銀”。清末在內蒙古等地實行放墾政策后，歷代墾務機構向承墾佃戶（多為外地漢人農民）征收的墾荒押金，也稱“押荒租銀”。，并讓蒙旗上繳報效銀是這個大綱中最核心的部分，也是緩解財政困難的基本方案。

由于烏、伊兩盟盟長的強烈抵制，貽谷只好“暫緩會商西盟墾務，趁便赴察哈爾，先行籌辦右翼旗清墾事宜”⑦趙全兵、朝克主編：《內蒙古中西部墾務志》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2008 年，第11 頁。，此時蒙地全面放墾活動的工作重心便轉移到了察哈爾地區。

察哈爾、土默特屬內屬蒙古地區，實行總管旗制度，康熙年間部分內地漢民以“雁行人”的方式進入此地從事農業生產，雍正朝以后，清廷便公開實行招民放墾。⑧“惟開墾一事，于百姓最有裨益?！煤蟾魇?，凡有可墾之處，聽民相度相宜，自墾自報，地方官不得勒索，……不得阻撓”參見《清世宗實錄》卷6，雍正元年四月乙亥條，北京：中華書局，1985 年影印本，第7 冊，第137 頁。貽谷認為當時察哈爾地區“向來私放私開，從未能行官墾”，“即如察哈爾左右翼已墾地畝甚多，其繳押荒、報升科者，不過十之一二”⑨（清）貽谷：《墾務奏議》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第11 輯，臺北：文海出版社，1966 年，第47 頁。，所以才制定“清舊墾、招新墾、恤蒙艱、定限期、籌經費、預儲備”①《貽谷等奏為籌擬察哈爾右翼四旗墾務辦法量為變通以清弊竇而浚利源折》（光緒二十八年六月初十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第5 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第6—9 頁。等基本的墾務步驟。所謂“清墾”主要是指停止私墾，將長期以來私招、私墾的土地重新勘丈、清理，目的在于把私墾變為官墾，用新設立的官辦墾務機構取代地商，以獲取押荒銀和升科銀②所謂“升科”，是指無主荒地晉升為科稅田地。通過升科，國家獲得田賦，而農戶獲得擁有土地的憑證。升科時，農戶會向政府交納一筆費用，即升科銀，一般要低于當時地價。充裕國庫。

察哈爾地區的王公牧廠是為了滿足清朝皇室、軍隊的需要而設，自乾隆中葉以后，有不少牧地陸續私自開墾。光緒二十八年（1902）六月，貽谷上奏王公牧廠地也應一同開墾，而王公牧廠土地關系復雜，界址不清，據檔案載：“王公馬廠，與察哈爾各旗地界毗連交錯，牽混最多，辨認不易。蒙古山名、地名，重復隱奧，翻譯猝難辨析。往往東西易位，壕塹無憑。度其地，在恩賞之初，不過括指地段，本無里數可稽。久之，各便私圖遂至任意開拓，漫無限制?！雹邸顿O谷為附奏王公馬廠請令一律報銷開墾一片奉到朱批恭錄諭旨分行事（附片）》（光緒二十八年七月初四日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第8 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第22—23 頁。貽谷據此決定從丈量地畝、確定界址入手，下令各旗總管，將旗中所有蘇木分別繪制詳細地圖，并標注已墾、未墾土地之大致面積，上報墾務局等候勘丈。④《貽谷札飭察哈爾八旗將所管界內王公馬廠若干坐落處所已否開墾查明事》（光緒二十八年八月二十九日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第8 冊，第24 頁。在基本了解各旗開墾情況下，“無論為臺、為群，凡系已墾之地，一律劃清丈明，飭即照章押荒、升科，……至于地已全開，余荒無幾，則據蒙員之陳請，不得已而為之移群、并群，……惟此外該群臺所有草地，關系牧養滋生之計，亟應嚴為限制”⑤《奏為察左毗連群臺私墾地畝遵案一律勘明丈放分清界地各安墾牧而泯爭端折》（光緒三十年十月初一日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第4 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第344 頁。，王公牧廠仍舊可以向官府領取每畝四厘的私租之利，變化之一是新開墾的地畝在押荒二錢外，新增收辦公銀一錢，六分充做官局經費，四分作蒙旗協同辦墾公費。⑥《貽谷為附奏王公馬廠請令一律報銷開墾一片奉到朱批恭錄諭旨分行事（附片）》（光緒二十八年七月初四日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第8 冊，第22—23 頁。自此，察哈爾左右兩翼十二旗群，除了官兵隨缺地、公共牧場、群地及少量的臺廟地、牧丁養贈地和學堂地等外，其余的察哈爾蒙地一律接受墾務局的勘丈，在全部放墾的同時招民承領。

在設置具體機構方面，光緒二十八年（1902）貽谷上任后，先后在歸化城設立了“墾務大臣行轅”及行轅文案處、收支處等辦事機構。為提高行政效率，貽谷改組豐寧押荒局為督辦豐寧墾務局目的是專理察哈爾右翼墾務，不久又將豐寧墾務局分為豐鎮、寧遠墾務兩個分局，以解決鑲紅、鑲藍二旗“兼顧難周”的問題。⑦《貽谷附片具陳所有豐寧墾務分辦情形》（光緒二十九年五月十二日），內蒙古自治區檔案館匯編：《清末內蒙古墾務檔案匯編》（綏遠、察哈爾部分），呼和浩特：內蒙古人民出版社，1999 年，第1765 頁。察哈爾左翼四旗的墾務則由在張家口設立察哈爾左翼墾務總局負責辦理，并兼管張家口、獨石口、多倫諾爾三廳的墾務事宜。⑧《貽谷咨行察哈爾左翼四旗蒙地擬另設墾務局事》（光緒二十八年七月初二日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第3 冊，第4 頁。

察哈爾八旗蒙地的放墾、轉租向來由地商承辦，他們穿插于官方、地主與佃戶三者之間，利用復雜的社會關系網，與各方利益進行互動聯系。衙門、旗署借由他們的活動，減少行政成本，故而清廷對此類具有“半官方”性質的地商和戶總持默認態度。光緒二十八年（1902）十月，貽谷奏請設立由官商集資合辦的東路墾務公司，該公司的性質是一個半官半民的墾務公司，“分設張家口、豐鎮兩處，凡地屬察哈爾左翼者，歸張家口公司辦理；屬右翼者歸豐鎮公司辦理?！雹帷稄埣铱跂|路墾務公司申報開用關防日期事》（光緒二十九年閏五月十七日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第10 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第14 頁。該機構的設立意在辦墾集資，排除地商、戶總勢力，將地商私得的部分收歸國有。與之前的押荒局等機構相比，墾務公司通過發行股本的方式進行合法的融資活動，既緩解清朝各地政府啟動資金不足、經費入不敷出的財政壓力，又能減輕官府、地方民眾的負擔。貽谷還設立西路墾務公司，負責承領轉租烏、伊兩盟部分土地?？傊?，準備放墾的蒙旗土地都要經過墾務局勘丈，由公司照章繳價承領，或放墾或招典，歸公司自主，這樣一方面保證放墾程序正當規范，另一方面引導地方民間資本流入官府控制的領域，使之不至于出現地商私設地局與國爭利的現象。①趙全兵、朝克主編：《內蒙古中西部墾務志》，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2008 年，第213 頁。

在察哈爾，無論清墾還是放墾，都進行得較為順利。至光緒三十一年（1905），對察哈爾八旗官私牧廠的清理和丈放工作基本結束，其中右翼四旗放墾牧地約24800 余頃，左翼四旗放墾牧地20000 余頃。②蘇德畢力格：《晚清政府對新疆、蒙古和西藏政策研究》，第80 頁。在耕地數增加的同時，人口數也在大量增加，據哈斯巴根估計，僅在內蒙古西部的鄂爾多斯地區，清末民初的移民人口就達10—15 萬人。③哈斯巴根：《鄂爾多斯農牧交錯區域研究（1697—1945）——以準噶爾旗為中心》，第85 頁。

“東墾就竣，西墾暢興”，察哈爾地區放墾只是全面開墾蒙地的第一步，西部地區的開墾一直是計劃之中的重點。由于當地王公貴族多持反對意見，清廷并未急于推進放墾活動，一直在徐圖緩進，從容布置，正如貽谷所說：“幸仰蒙朝廷假以歲時，寬其文法，俾得從容籌布，逐漸經營，四載于茲，始有今日。惟念興利之舉，在開源亦在節流，尤須有與時變通之事?！雹堋顿O谷為具奏東墾就竣西墾暢興謹將裁減員司暨并添伊盟各旗局所情形一折奉朱批札飭西盟墾務總局遵照事（附奏、清單）》（光緒三十二年正月十三日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第176—178 頁?？芍逋⒎艍傻?，并不完全如傳統觀點所認為的僅僅是為了開辟利源，增加國家的財政收入，貽谷的兩則告示更加體現了清廷治理蒙疆的遠謀。

第一，“修教齊政”的策略。察哈爾八旗制不同于西部烏、伊兩盟扎薩克旗，烏、伊兩盟各扎薩克旗的王公對土地有相當的支配權，奏放地⑤由蒙旗扎薩克王公上奏清廷并獲得批準后招民放墾的土地。、私墾地⑥即王公貴族及官員等未經清廷許可，私租私放的土地。這兩類土地收入所得都歸于當地的王公、扎薩克。貽谷推行放墾活動無疑阻斷了他們的生財之道，所以才發生“伊烏兩盟十三旗，昔既屢議而未行，更并作兼營之匪易。當籌辦之始，一則百端糾遶，一則相與阻撓，幾有窘于清釐，窮于操縱者”⑦《貽谷為具奏東墾就竣西墾暢興謹將裁減員司暨并添伊盟各旗局所情形一折奉朱批札飭西盟墾務總局遵照事（附奏、清單）》（光緒三十二年正月十三日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第176—178 頁。的現象。貽谷并未氣餒，仍發布告示，悉心勸諭兩盟王公、扎薩克接受開墾蒙地的新政策。他首先指出清廷對烏、伊兩盟十三個扎薩克旗的優惠政策：“矧在烏、伊兩盟，地為封建之地，前已示將所征押荒歸爾蒙旗一半，其常年地租銀，則盡數全歸蒙旗，是烏、伊兩盟蒙古應得押荒歲租，較之察哈爾蒙古所得款項，極為優厚。此系奏奉諭旨允行之案，決無更易，本大臣自當欽遵辦理，以示朝廷優待蒙藩之恩意”⑧《貽谷示諭烏伊兩盟押荒歲租歸蒙旗一半租銀全歸蒙旗由》（光緒二十八年七月十八日），內蒙古自治區檔案館匯編：《清末內蒙古墾務檔案匯編》（綏遠、察哈爾部分），呼和浩特：內蒙古人民出版社，1999 年，第27 頁。?？紤]到烏、伊兩盟土地并非如內地郡縣那般是朝廷征糧地，清廷在充分尊重蒙古王公權利的前提下，以優厚的押荒、歲租作為交換條件，促使各旗王公漸漸改變態度，自愿報墾，充分彰顯清朝修教齊政的統治智慧。

第二，“民為邦本”的施政理念?？滴趸实蹖Υ擞幸欢谓浀潢U發：“帝王治天下，自有本原，不專恃險阻。秦筑長城以來，漢、唐、宋亦常修理，其時豈無邊患？明末我太祖統大兵長驅直入，諸路瓦解，皆莫敢當，可見守國之道，惟在修德安民，民心悅，則邦本得，而邊境自固，所謂眾志成城者是也?！雹帷肚迨プ鎸嶄洝肪?51，康熙三十年四月丙午條，北京：中華書局，1985 年影印本，第5 冊，第677—678 頁。清代蒙古政策歷經重大變化，仍充分延續了修德安民，體恤民情的施政理念。貽谷特別從“蒙古生計”角度出發強調清廷開墾蒙地的目標：“此次所辦墾務，必期于蒙古生計有益，決不使蒙古進項有損……爾等當知本大臣為爾蒙旗計，勝于爾蒙旗自為計。將來兩盟養生有資，練兵有餉，端在此舉?！雹佟顿O谷示諭烏伊兩盟押荒歲租歸蒙旗一半租銀全歸蒙旗由》（光緒二十八年七月十八日），內蒙古自治區檔案館匯編：《清末內蒙古墾務檔案匯編》（綏遠、察哈爾部分），第27 頁。在實際放墾過程中，雖有清廷派兵鎮壓蒙旗群眾抗墾斗爭的現象，但這是多種因素綜合的結果，并非其初衷。清末察哈爾地區的土地幾乎墾辟殆盡，但“未經勘丈、未報升科，渙散隱匿”的現象仍然存在。對內地墾戶而言，一方面“領地于商人，無官府文書之憑執，視若倘來不同世業，荒熟任天，耕耘不力”，另一方面“旗員衙蠹，互串需索、予奪不常、科派百出”。②《籌議豐寧押荒辦法折》，《張文襄公（之洞）全集》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第46 輯，臺北：文海出版社1966 年，第622 頁。就蒙旗而言，“客民與蒙民平分花利”，實則“霸犁強割、此壤彼爭、逋欠逃亡”③《籌議豐寧押荒辦法折》，《張文襄公（之洞）全集》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第46 輯，第625 頁。。為使民眾“呈交押荒，即可領照，承為世業”④《籌議豐寧押荒辦法折》，《張文襄公（之洞）全集》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第46 輯，第624 頁。，清廷才在察哈爾地區重新勘測丈量土地。這種“民為邦本”的施政理念也體現在內蒙古西部地區的放墾進程中，早在施行之初，清廷曾特意批示：“惟興辦屯田，固所以裕稅課而重邊防，亦須無礙蒙民生計?！雹荨肚宓伦趯嶄洝肪?06，光緒二十三年六月癸酉條，北京：中華書局，1987 年影印本，第57 冊，第303—304 頁。在《辦理蒙旗墾務示諭》中貽谷更聲明此次放墾“并非欲侵取蒙旗之地利、收回地商之產，……實以益蒙部，非以損蒙部，實以安邊民，非以擾邊民，苦心苦口，無非欲拯厥艱窮，共登豐樂”⑥《貽谷辦理蒙旗墾務示諭》（光緒二十八年三月十九日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第2 冊，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2022 年，第114 頁。。

需要說明的是清廷并不是一味“體恤仁愛”，而是恩威相濟，寬嚴得當。在上述辦理示諭中貽谷也強調了當地各盟長、扎薩克如“能格外出力，定奏請特恩格外優獎”，倘若“仍以有礙游牧為由，阻撓開墾，本大臣縱不忍重拂蒙情，亦未便聽其違抗”。至于“匪類棍徒，捏造謠言，以一經官辦田即歸官為詞，煽惑地戶”⑦《貽谷辦理蒙旗墾務示諭》（光緒二十八年三月十九日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第2 冊，第114 頁。，則更加嚴懲不貸。此后清廷還給貽谷理藩院尚書銜和綏遠城將軍一職，賦予他直轄烏、伊兩盟各旗的權力⑧《貽谷奏為得加理藩院尚書銜叩謝天恩折》（光緒二十八年九月初十日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第47 頁；《兵部為奉上諭綏遠將軍著貽谷補授咨行新授綏遠城將軍欽遵事（附、咨）》（光緒二十九年八月二十九日），內蒙古自治區檔案館編：《清末內蒙古中西部墾務檔案》，第1 輯，第1 冊，第115 頁。，以期順利推進內蒙古西部地區的墾務活動。據此可知，其后由強制推行墾務所引發的“勢將激變”局面，不應完全歸結為清廷放墾政策本身，以上兩則史料表明，清廷全面開墾蒙地政策自有一定施政邏輯，政策表達與實踐存在一定張力，不能因為實踐的偏差就完全否定政策本身合理性。

四、嵌入式互動：蒙地放墾形成的新局面

清末蒙地放墾對今天內蒙古地區的發展產生了深遠影響，后世對其評價褒貶不一。但不可否認的是，大規模放墾蒙地不僅促進了該地區經濟多元化趨勢的發展，而且加快了邊疆與內地一體化的進程。筆者認為清末放墾蒙地標志著清廷治理邊疆模式的轉型，推動了北部邊疆地區形成嵌入式互動發展局面，有利于中華民族共同體意識的鞏固。

（一）清廷治理邊疆模式的轉型

蒙地放墾是清末“籌蒙改制”的一項重要內容，以招民開墾為先導，通過遍設州縣，施行一體化，清廷加強了對蒙地的統治。自清中葉以降，蒙禁政策已開始松弛，朝廷對內地大批民眾進入蒙地墾種定居的現象“睜一只眼，閉一只眼”。清末派遣貽谷督辦蒙旗墾務，宣告“封禁蒙地”政策的終止。封禁政策是為了維護蒙古王公的利益，使內地農民不與其爭利，然而隨著內地流向邊疆的民人日益增多，當時，沿邊各省督撫、將軍、都統等都建議清朝進行籌蒙改制，即改變蒙古舊有的盟旗制度，廢除扎薩克旗制，通過增設州縣加強與內地的一體化趨勢。蒙古各部的改制問題已成為當時社會輿論的焦點之一，具有代表性的是岑春煊的奏折。

光緒三十三年（1907）五月，時任兩廣總督的岑春煊向清廷上奏《統籌西北全局酌擬變通辦法折》，從統籌西北全局的角度，著重闡述了蒙古各部的改制問題，他首先指出西北邊疆地區“財日以匱，民日以困，治日以麻，兵日以弱，即是晏然無事，已不可支，何況界約屢更，事變日迫，不為補救，必悔后時?！雹偎拇褡逖芯克帲骸肚迥┐ǖ徇厔諜n案史料》（下），北京：中華書局，1989 年，第921—926 頁。岑春煊認為清廷對西北邊疆各部的因俗施治，只是當時的權宜之計，需要根據形勢的變化進行“變通”，不可墨守成規?！安槐赝匠薷闹浦?，而當先盡振興之實；不必大耗度支之力，而當先謀生殖之圖”②四川民族研究所編：《清末川滇邊務檔案史料》（下），第921—926 頁。。受此徐圖漸進、務實避虛思想的影響，清末的放墾活動從土地關系、制度架構、墾務機構人員構成等方面入手，一定程度上實現了對蒙旗土地管理權限的一元化。各旗放墾的土地由私墾變為官墾，按一定比例繳納田賦，既改變了以往蒙旗土地不征收賦稅的慣例，也進一步減小了內蒙古地區王公貴族的權力，縮減了蒙旗的管轄范圍。從前清政府在漠南蒙古地區實施的二元管理體制下的兩種權力運行機制已漸漸無法兼容③張永江：《論清代漠南蒙古地區的二元管理體制》，《清史研究》1998 年第2 期。，清末蒙地進入了新的發展階段，加快了清朝蒙疆治理模式的轉型。

（二）經濟多元化趨勢加強

清末蒙地放墾活動的發展，改變了該地區較為單一的經濟形態，突出表現在經濟結構呈現多元化發展的趨勢，以察哈爾地區為例，作為清廷的直轄區域，早在康熙年間官方招墾和民間私墾就已交叉進行。內地民眾迫于生計壓力不斷涌入該地，蒙古王公上層為了個人利益私招、私墾，一內一外兩股力量相結合，使得察哈爾的農墾區逐漸擴大，牧場日漸縮小。至18 世紀中末葉，察哈爾南部已經變成半農半牧區。清末放墾蒙地的活動實質上是既成事實下的歷史延續。雖然清廷在推行蒙旗墾務過程中，還大量存在著“放墾”已墾熟地的現象。時任署理練兵處軍政司副使姚錫光經考察后說：“聞東省之放牧場，西邊之放河套，皆取民間已經開墾成熟之地，勒收押荒銀兩，實未放出荒地一畝?！雹芤﹀a光：《實邊條議》，《籌蒙芻議》卷上，內蒙古圖書館編：《內蒙古歷史文獻叢書》之四，呼和浩特：遠方出版社，2008 年，第38 頁。這些現象的存在并不影響察哈爾地區土地開墾的意義，首先，農業的開墾無疑對原本脆弱的游牧經濟起到很好的互補作用，一定程度上緩解了內地人多地少的矛盾；其次，解決了當地牧民的糧食需求問題，也為大量的內地貧民提供了生存、發展的空間；最后，突破了清代以來該地區較為單一經濟結構發展的局面，農業區和半農業區日益擴大，手工業、商業也迅速發展起來，逐漸形成了糧、貨、錢、當四大商業體系，⑤曹永年主編：《內蒙古通史》第三卷，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2007 年，第131 頁。促使當時整個蒙古地區的社會和經濟面貌發生巨大變化。

（三）民族關系嵌入式互動發展

游牧經濟和農業經濟具有天然的互補性，即便是歷史上政權強制推行民族隔離政策，也難以阻斷底層民眾的交往交流交融趨勢，遑論作為清朝“大一統”格局重要組成部分的蒙古地區?！按笠唤y”國家為民眾自發交往交流交融提供了穩定的環境，晚清蒙墾活動推動蒙、漢等各族人民之間形成嵌入式互動的關系?？滴跄觊g“卓索圖盟的許多蒙古族，就向漢族農民學會了種地，漢族農民也向蒙古族學到了放牧和制作奶制品的本領”⑥況浩林：《評說清代內蒙古地區墾殖的得失》，《民族研究》1985 年第1 期。。在清末墾務發展的過程中，貽谷還在綏遠地區開設學堂，“廣開蒙智”⑦《奏為綏遠城改建中學堂及添設蒙養學堂蒙小學堂情形事》（光緒三十二年），《附片》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-38-0194-072，縮微號：04-01-38-009-0297。，隨后內蒙古各地也紛紛開始興辦學堂⑧《奏為喀喇沁蒙旗建設師范學堂宣解講堂事》（光緒三十三年五月二十二日），《朱批奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-38-0195-024，縮微號：04-01-38-009-0366。，漸漸出現了“蒙漢相融”的局面，這些都有利于蒙、漢等各族人民之間嵌入式互動格局的發展。

內地人口增長與土地狹窄的矛盾在晚清時期越來越突出，全國范圍內形成了由內地往邊疆的人口遷移趨勢，清廷在蒙地全面推行放墾，既順應了這種趨勢，也滿足了維護“大一統”局面的需要。內地移民的大量遷入，促使蒙古地區演變成為蒙、漢、滿、回等多民族聚居區，由少數民族占多數轉變為漢族占多數，民族結構逐漸趨于多元化和復雜化①曹永年主編：《內蒙古通史》第三卷，第162 頁。。以綏遠地區為例，依據乾隆年間統計，綏遠地區蒙古族人口（包括烏伊兩盟、歸化土默特旗）共289500 人，如加上察哈爾八旗在綏境內的人口，當時綏遠境內蒙古族人口當在30萬左右。②曹永年主編：《內蒙古通史》第三卷，第252—253 頁。到清末，綏遠地區蒙古族人口略有下降，總數約為25 萬人（見右表），而漢族人口已達101 萬人。③參見沈斌華：《近代內蒙古的人口及人口問題》，《內蒙古大學學報（哲學社會科學版）》1986 年第2 期。

據學者統計，至19 世紀初內蒙古地區總人口約為215 萬，其中漢族100 萬。又根據1912 年公布的宣統年間民政部調查數目，內蒙古蒙古族人口為87 萬，漢族人口約為155 萬。100 年間，漢族人口增加了55 萬。⑤成崇德主編：《清代西部開發》，太原：山西古籍出版社，2002 年，第344 頁?？傮w而言，隨著清末蒙地的逐步開墾，蒙古族人口數量有所下降，漢族人口則主要因蒙荒土地的不斷開墾而增加，這些新的變化都在一定程度上促進了各民族間嵌入式互動發展。

表 清末綏遠地區蒙古族人口統計表④本表依據《修正民國元年內務部匯造宣統年間民政部調查戶口統計表》改制。由于綏遠所轄兩盟未列報，各盟旗戶口按照普通民戶列入，所以表格中“全部”這一行數據的統計并不是下列四地數據相加而得，而表示綏遠地區的整體人口數據?！吨袊洕觇b》第3 章《人口》，1935 年1 月再版，C15 頁。另參見曹永年主編：《內蒙古通史》第三卷，第254 頁。

五、結語

汪炳明認為晚清放墾蒙地的活動是一種“因勢利導”的權宜之計，直到1910 年清廷全面解除“蒙禁”，各邊省督撫、將軍奏請開放未經招墾的各蒙旗時，仍以“開浚利源”“辟地利”為具體目標。⑥汪炳明：《是“放墾蒙地”還是“移民實邊”》，中國蒙古史學會編：《蒙古史研究》（第三輯），呼和浩特：內蒙古大學出版社，1989 年，第189—197 頁。這也導致了在推行墾務的過程中，為了籌集更多的資金，不僅將原有蒙旗的“私租”地納入州縣管理之下，征收押荒銀，而且還普遍存在放墾“熟地”的現象，察哈爾地區尤為明顯。相關史料文獻中的記述多關注放墾地畝數、征收的荒銀等信息，有關于人口戶籍的情況、承領墾種土地之類的記載較少，正如東三省總督徐世昌所言：“凡歷年所開墾，或已及全旗，或量為設治。但經理者第以籌款為主義，……所謂籌備邊荒之策，茫乎無聞也?！雹摺稌⊙矒針蹲嗳让蓧▌涨樾尾㈩A籌辦法折》（光緒三十三年八月初八日），《軍機處錄副奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：03-6738-075，縮微號：511-2576。然而值得注意的是在革職查辦貽谷的上諭中，清廷又明確指出：“朝廷放墾蒙地，意在開荒備邊，并非攘地圖利，……既須振興墾務，尤須深恤蒙艱，以示朝廷撫綏落部之至意?！雹唷肚宓伦趯嶄洝肪?89，光緒三十四年四月丙辰條，北京：中華書局，1987 年影印本，第59 冊，第789—790 頁。

如何理解清廷這一政策表達與實踐情況的偏離，筆者認為之所以沒有一定程度上實現“深恤蒙艱”“實邊固圉”的治理效能，最主要的壓力來自“度支竭蹶”的現實困難，清廷想要通過放墾蒙地來緩解庚子賠款帶來的財政壓力，這才不顧蒙古王公的反對，批準山西巡撫岑春煊的奏請，開始放墾蒙地。岑春煊也在其奏文中以實在的物質利益說服清朝統治者，他明確提出：“光緒二十五年，前黑龍江將軍恩澤奏放扎賚特旗荒地，計荒價一半可得四五十萬兩。今以鄂爾多斯近晉各旗論之，即放一半亦可得三四倍?！雹帷蹲酁榛I議晉省興利必以開墾蒙地為先恭折再陳事》（光緒二十七年十一月二十六日），《朱批奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：04-01-22-0065-116，縮微號：04-01-22-011-0157。姚錫光也認為昭烏達、哲里木二盟尚可開墾數十萬頃地，“此荒若以光緒三十二年辦理，扎薩克圖荒價預算共可得銀千萬余兩”①《錫光奏請揀大員辦內蒙墾務折》，《東三省蒙務公牘匯編》卷1，于逢春、厲聲主編，姜維恭、劉立強分冊主編：《中國邊疆研究文庫·初編·東北邊疆·第9 卷》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2015 年，第26—27 頁。?？梢?，清廷最初放墾蒙地的初衷固然是“實邊固圉”，但更直接的現實目的顯然是以籌款為主，彌補極度匱乏的財政收入。難怪徐世昌感嘆“一經清丈放價，便無余事，甚或欺弱蒙民，侵吞款項；繩丈則多寡不均，放荒則肥磽任意，纏訟互控、轇轕紛紜，莫可究詰，而于墾務之興衰，蒙情之向背，地勢之險夷，從未考究”②《會同三省巡撫樁奏三省內蒙墾務情形并預籌辦法折》（光緒三十三年八月初八日），《軍機處錄副奏折》，國家清史編纂委員會數字圖書館藏，檔號：03-6738-075，縮微號：511-2576。。但是學界也要注意到這一時期放墾政策中蘊含“蒙古生計在租不在牧”的思想，它表明此時的“放墾政策的提出不再著眼于私墾，而開始更深入思考和解決蒙古社會發展中農牧經濟的主體地位問題。它針對蒙地農業化過程里清政府最擔心的‘蒙古生計’問題作出回答，正面駁斥了蒙古王公以有礙‘蒙古生計’的理由抵制放墾的做法。它在闡明蒙地發展農業的必要性的同時，也徹底否定了清代后期傳統畜牧業經濟在蒙古社會的主體經濟地位”③侯甬堅主編：《鄂爾多斯高原及其鄰區歷史地理研究》，西安：三秦出版社，2008 年，第305 頁。。清末蒙古地區經濟發展的這一變化也有利于中原和邊疆地區的一體化。

北部邊疆地區的開發與治理是整個清代邊疆嵌入式互動的典型代表。高翔認為：“明清時期，中原和邊疆不但在政治上，而且在經濟上和文化上出現了明顯的一體化趨勢，使國家統一不但成為政治的需要，而且成為經濟和文化發展的必然。清朝的大統一，實際上是數千年中國社會歷史趨勢的必然產物，是中國歷史演變的必然結果?！雹芨呦瑁骸对跉v史的深處》，北京：中國社會科學出版社，2012 年，第55—56 頁?！按笠唤y”作為歷朝歷代追求的最高政治理想，是中國歷史發展的核心內容和基本動力。⑤呂文利：《中華文明的“統一性”：以清代“大一統”為中心的考察》，《求索》2023 年第5 期。清末的蒙地放墾活動既體現了清廷維護“大一統”局面的努力，也是中國邊疆與內地一體化的一種體現。邊疆與內地的一體化一方面是二者政治和經濟發展產生的自發凝聚效果，另一方面也是中國整個社會綜合發展的需要。盟旗制度是清前期“因俗而治”的產物，同時也是蒙古各部歸附清朝的政治基礎。這一制度的建立對于維護清朝廣闊的北部邊疆地區的穩定發揮了重要的作用，但無法應對晚清“三千年未有之大變局”。晚清的北部邊疆蒙地放墾活動雖然出現了急功近利、顧此失彼的行為，但清廷仍能在內憂外患的形勢下，不失時宜地開發邊疆，這順應了中國歷史發展的大趨勢，對于促進內地與邊疆地區形成不可分割的水乳交融關系，增強大一統中國的凝聚力發揮了重要作用。